Affaire C‑546/19

BZ

contre

Westerwaldkreis

(demande de décision préjudicielle, introduite par le Bundesverwaltungsgericht)

Arrêt de la Cour(quatrième chambre) du 3 juin 2021

« Renvoi préjudiciel – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Politique d’immigration – Retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier – Directive 2008/115/CE – Article 2, paragraphe 1 – Champ d’application – Ressortissant d’un pays tiers – Condamnation pénale dans l’État membre – Article 3, point 6 – Interdiction d’entrée – Motifs d’ordre public et de sécurité publique – Retrait de la décision de retour – Légalité de l’interdiction d’entrée »

1. Questions préjudicielles – Recevabilité – Limites – Questions manifestement dénuées de pertinence et questions hypothétiques posées dans un contexte excluant une réponse utile

   (Art. 267 TFUE)

   (voir point 38)

2. Contrôles aux frontières, asile et immigration – Politique d’immigration – Retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier – Directive 2008/115 – Champ d’application – Interdiction d’entrée pour des raisons de sécurité publique et d’ordre public – État membre n’ayant pas fait usage de la faculté de ne pas appliquer ladite directive à l’égard des ressortissants faisant l’objet d’une sanction pénale prévoyant ou ayant pour conséquence leur retour – Inclusion

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2008/115, art. 2, § 1, et 3, point 2)

   (voir points 44-48, disp. 1)

3. Contrôles aux frontières, asile et immigration – Politique d’immigration – Retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier – Interdiction d’entrée – Point de départ des effets de ladite interdiction d’entrée – Date du départ effectif de l’intéressé du territoire de l’État membre concerné

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2008/115, art. 3, point 3)

   (voir point 52)

4. Contrôles aux frontières, asile et immigration – Politique d’immigration – Retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier – Décision de retour prise à l’encontre d’un tel ressortissant, assortie d’une interdiction d’entrée prononcée en raison d’une condamnation pénale ou du danger pour l’ordre public ou la sécurité nationale – Ressortissant n’ayant pas effectivement quitté le territoire des États membres – Maintien en vigueur de l’interdiction d’entrée après le retrait de décision de retour – Inadmissibilité

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2008/115, art. 1er, 3, points 3 et 6, et 11, § 1)

   (voir points 54, 56-61, disp. 2)

Résumé

BZ, ressortissant de pays tiers, séjourne depuis 1990 en Allemagne. Bien que soumis depuis cette date à une obligation de quitter le territoire, il a continué de séjourner dans cet État membre en vertu d’un « sursis provisoire à l’éloignement », régulièrement prorogé, fondé sur le droit national.

En 2013, BZ a été condamné à une peine privative de liberté pour soutien au terrorisme et, en 2014, il a bénéficié d’un sursis à l’exécution de la durée restante de sa peine.

En raison de cette condamnation pénale, le Westerwaldkreis (arrondissement de Westerwald, Allemagne) a, par un arrêté du 24 février 2014, ordonné l’expulsion de BZ et prononcé une interdiction d’entrée et de séjour en Allemagne pour une durée de six ans, réduite ultérieurement à quatre ans, à compter de la date à laquelle BZ aura effectivement quitté le territoire allemand, et limitée au 21 juillet 2023 au plus tard. Dans le même temps, l’arrondissement de Westerwald a adressé à BZ un ordre de quitter le territoire sous peine d’éloignement, qu’il a toutefois retiré dans le cadre d’une procédure administrative d’opposition.

Le recours introduit contre les mesures adoptées à son égard ayant été rejeté, BZ a interjeté appel de la décision de rejet devant l’Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (tribunal administratif supérieur de Rhénanie-Palatinat, Allemagne).

Une demande d’asile de BZ a été rejetée en 2017 par l’autorité allemande compétente comme étant manifestement non fondée. Cette autorité a également constaté que BZ ne pouvait pas être renvoyé en Syrie, les conditions d’une interdiction d’éloignement étant remplies en ce qui concernait ce pays.

L’appel tendant à l’annulation de l’arrêté d’expulsion et à la fixation de la durée de l’interdiction d’entrée et de séjour ayant été rejeté par un arrêt du 5 avril 2018, BZ a introduit un recours en Revision contre cet arrêt devant le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale, Allemagne). Cette juridiction a, d’une part, rejeté le recours en Revision de BZ, pour autant que ce recours portait sur l’arrêté d’expulsion adopté à son égard, lequel est ainsi devenu définitif. D’autre part, elle a poursuivi la procédure en Revision dans la mesure où elle portait sur la décision de réduire à quatre ans à compter d’un éventuel départ de BZ du territoire allemand et au 21 juillet 2023 au plus tard la durée de l’interdiction d’entrée et de séjour accompagnant cet arrêté.

La juridiction de renvoi se demande si la directive retour ( 1 ) s’applique à une interdiction d’entrée telle que celle en cause, prononcée contre un ressortissant d’un pays tiers à des fins « non liées à la migration ». Ses doutes résultent du fait que, selon le « manuel sur le retour » de la Commission ( 2 ), les règles applicables aux interdictions d’entrée liées au retour ( 3 ) en vertu de la directive retour « n’ont pas d’incidence sur les interdictions d’entrée prononcées à des fins non liées à la migration ». Elle indique toutefois que l’Allemagne n’a pas fait usage de la faculté conférée aux États membres par l’article 2, paragraphe 2, sous b), de la directive retour, de ne pas appliquer ladite directive aux ressortissants de pays tiers faisant l’objet d’une sanction pénale prévoyant ou ayant pour conséquence leur retour, conformément au droit national.

Le cas échéant, la juridiction de renvoi s’interroge sur la compatibilité avec le droit de l’Union du maintien d’une interdiction d’entrée ( 4 ), prononcée par un État membre contre un ressortissant d’un pays tiers qui se trouve sur son territoire et fait l’objet d’un arrêté d’expulsion, devenu définitif, lorsque la décision de retour adoptée à l’égard de ce ressortissant par ledit État membre a été retirée. Elle précise à cet égard que, en droit allemand, un arrêté d’expulsion ne constitue pas une « décision de retour » ( 5 ) au sens de la directive retour, à la différence d’un ordre de quitter le territoire sous peine d’éloignement.

Dès lors, la juridiction de renvoi a décidé de demander à la Cour des éclaircissements sur le champ d’application de la directive retour et sur le lien qui y est établi entre l’interdiction d’entrée et la décision de retour.

Appréciation de la Cour

En premier lieu, la Cour juge que relève du champ d’application de la directive retour une interdiction d’entrée et de séjour, prononcée par un État membre qui n’a pas fait usage de la faculté que lui confère l’article 2, paragraphe 2, sous b), de cette directive, contre un ressortissant d’un pays tiers qui se trouve sur son territoire et fait l’objet d’un arrêté d’expulsion pour des raisons de sécurité publique et d’ordre public, sur la base d’une condamnation pénale antérieure.

La Cour rappelle, à cet égard, que, aux termes de son article 2, paragraphe 1, la directive retour s’applique aux ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier sur le territoire d’un État membre. Eu égard à la définition du « séjour irrégulier » dans la directive retour, tout ressortissant d’un pays tiers qui est présent sur le territoire d’un État membre sans remplir les conditions d’entrée, de séjour ou de résidence dans celui-ci se trouve, de ce seul fait, en séjour irrégulier et, partant, relève du champ d’application de ladite directive.

Il en résulte que le champ d’application de cette directive est défini par référence à la seule situation de séjour irrégulier dans laquelle se trouve un ressortissant d’un pays tiers, indépendamment des motifs à l’origine de cette situation ou des mesures susceptibles d’être adoptées à l’égard de ce ressortissant. Or, le champ d’application de la directive retour ne saurait être modifié par une recommandation de la Commission, dépourvue d’effet contraignant.

En second lieu, la Cour juge que la directive retour s’oppose au maintien en vigueur d’une interdiction d’entrée et de séjour, prononcée par un État membre contre un ressortissant d’un pays tiers qui se trouve sur son territoire et fait l’objet d’un arrêté d’expulsion, devenu définitif, adopté pour des raisons de sécurité publique et d’ordre public sur la base d’une condamnation pénale antérieure, lorsque la décision de retour adoptée à l’égard de ce ressortissant par ledit État membre a été retirée, quand bien même cet arrêté d’expulsion est devenu définitif.

Pour parvenir à cette conclusion, la Cour relève qu’il résulte de la directive retour ( 6 ) qu’une interdiction d’entrée est censée compléter une décision de retour, en interdisant à l’intéressé pour une durée déterminée après son « retour », tel que défini par la directive, et donc après son départ du territoire des États membres, d’entrer à nouveau sur ce territoire et d’y séjourner ensuite. Une interdiction d’entrée ne produit, par conséquent, ses effets qu’à partir du moment où l’intéressé quitte effectivement le territoire des États membres.

En l’occurrence, l’interdiction d’entrée prononcée contre BZ n’accompagne plus aucune décision de retour. Dans la mesure où une interdiction d’entrée relevant de la directive retour ne peut produire ses effets juridiques qu’à la suite de l’exécution de la décision de retour, elle ne peut pas être maintenue en vigueur après le retrait de cette décision.

Il s’ensuit que, lorsqu’un État membre est confronté à un ressortissant d’un pays tiers qui se trouve sur son territoire sans titre de séjour valide, il doit déterminer s’il faut délivrer à ce ressortissant un nouveau titre de séjour. Si tel n’est pas le cas, il devra adopter à l’égard dudit ressortissant une décision de retour qui, conformément à l’article 11, paragraphe 1, de la directive retour, pourra ou devra être assortie d’une interdiction d’entrée, au sens de l’article 3, point 6, de cette directive.

La Cour estime contraire à la directive retour de tolérer l’existence d’un statut intermédiaire de ressortissants de pays tiers qui se trouveraient sur le territoire d’un État membre sans droit ni titre de séjour et, le cas échéant, feraient l’objet d’une interdiction d’entrée, sans qu’aucune décision de retour valide ne subsiste à leur égard. Le fait qu’un arrêté d’expulsion, tel que celui dont fait l’objet BZ, soit devenu définitif ne saurait justifier le maintien en vigueur d’une interdiction d’entrée, alors que ne subsiste, à l’égard de BZ, aucune décision de retour.

Ces considérations valent également s’agissant des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier sur le territoire d’un État membre qui, à l’instar de BZ, ne peuvent pas être éloignés car le principe de non refoulement s’y oppose. D’après la directive, en effet, cette circonstance ne justifie pas la non-adoption d’une décision de retour à l’égard d’un ressortissant d’un pays tiers dans une telle situation, mais seulement le report de l’éloignement de celui-ci, en exécution de ladite décision.

( 1 ) Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (JO 2008, L 348, p. 98, ci-après la « directive retour »).

( 2 ) Recommandation (UE) 2017/2338 de la Commission, du 16 novembre 2017, établissant un « manuel sur le retour » commun devant être utilisé par les autorités compétentes des États membres lorsqu’elles exécutent des tâches liées au retour (JO 2017, L 339, p. 83).

( 3 ) Ce qui désigne les interdictions d’entrée liées à la violation des règles de migration dans les États membres.

( 4 ) Définie, à l’article 3, point 6, de la directive retour, comme une décision ou un acte de nature administrative ou judiciaire interdisant l’entrée et le séjour sur le territoire des États membres pendant une durée déterminée, qui accompagne une décision de retour.

( 5 ) Définie, à l’article 3, point 4, de la directive retour, comme une décision ou un acte de nature administrative ou judiciaire déclarant illégal le séjour d’un ressortissant d’un pays tiers et imposant ou énonçant une obligation de retour.

( 6 ) Précisément, son article 3, points 4 et 6, et son article 11, paragraphe 1.