Affaire T‑69/18

Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe, Landesverband Niedersachsen/Bremen und Hamburg/Schleswig-Holstein eV
et
CarePool Hannover GmbH

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (huitième chambre) du 14 avril 2021

« Aides d’État – Action sociale indépendante – Subventions octroyées aux associations d’un groupement régional d’action caritative – Rejet d’une plainte – Décision de ne pas soulever d’objections au terme de la phase préliminaire d’examen – Recours en annulation – Qualité de partie intéressée – Sauvegarde des droits procéduraux – Affectation substantielle de la position concurrentielle – Recevabilité – Absence de difficultés sérieuses – Absence de modification substantielle d’une aide existante »

Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Décision de la Commission constatant la compatibilité d’une aide étatique avec le marché intérieur sans ouverture de la procédure formelle d’examen – Recours des intéressés au sens de l’article 108, paragraphe 2, TFUE – Recours visant à sauvegarder les droits procéduraux des intéressés – Recevabilité – Intéressés entendus par la Commission dans le cadre de l’examen préliminaire de l’aide – Absence d’incidence

[Art. 108, § 2, et 263, 4e al., TFUE ; règlement du Conseil 2015/1589, art. 1er, h)]

(voir points 56-63, 69-78)
Aides accordées par les États – Projets d’aides – Examen par la Commission – Phase préliminaire et phase contradictoire – Compatibilité d’une aide avec le marché intérieur – Aide existante – Difficultés d’appréciation – Obligation de la Commission d’ouvrir la procédure contradictoire – Difficultés sérieuses – Notion – Caractère objectif – Charge de la preuve – Circonstances permettant d’attester de l’existence de telles difficultés

(Art. 108, § 2 et 3, TFUE)

(voir points 90-95, 99, 106, 107, 119-122, 127)
Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Décision de la Commission en matière d’aides d’État – Décision de ne pas ouvrir la procédure formelle d’examen – Qualification de la mesure en cause en tant qu’aide existante – Exposé succinct des raisons ayant conduit la Commission à conclure à l’absence de difficultés sérieuses d’appréciation – Motivation suffisante

(Art. 296, 2e al., TFUE)

(voir points 107-119, 131)
Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Notion d’acte réglementaire au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE – Tout acte de portée générale à l’exception des actes législatifs – Décision de la Commission qualifiant la mesure en cause d’aide existante – Effets juridiques à l’égard d’une catégorie de personnes générale et abstraite – Inclusion

(Art. 263, 4e al., TFUE)

(voir points 142-152)
Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Décision en matière d’aides d’État – Entreprise concurrente de l’entreprise bénéficiaire de l’aide – Droit de recours – Conditions – Contrôle juridictionnel – Portée

(Art. 108, § 2 et 3, et 263, 4e al., TFUE)

(voir points 153-161)
Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes réglementaires comportant des mesures d’exécution – Notion – Critères d’appréciation

(Art. 263, 4e al., TFUE)

(voir points 162-169)
Aides accordées par les États – Aides existantes et aides nouvelles – Qualification d’aide existante – Critères – Régime d’aides mis à exécution avant l’entrée en vigueur du traité CEE – Détermination – Date de l’acte juridiquement contraignant engageant l’autorité nationale compétente pour accorder l’aide

(Art. 107, § 1, TFUE)

(voir points 174-177, 180)
Aides accordées par les États – Aides existantes et aides nouvelles – Mesure portant modification d’un régime d’aides existantes – Modification n’affectant pas la substance du régime

[Art. 108 TFUE ; règlement du Conseil no 659/1999, art. 1er, c) ; règlement de la Commission no 794/2004]

(voir points 187-203)

Résumé

Le Land de Basse-Saxe (Allemagne) a mis à exécution diverses mesures au profit d’entités appartenant à l’action sociale indépendante, actives sur le territoire de ce Land. Ces mesures nationales incluent un soutien financier qui est accordé depuis 1956, sur le fondement de textes législatifs et réglementaires qui ont évolué au fil du temps, à des associations caritatives faîtières indépendantes (ci-après le « soutien financier »). Ces dernières fournissent, par l’intermédiaire d’associations membres, des prestations pouvant être de nature économique, telles que des soins ambulatoires, hospitaliers ou mixtes, ou non économique, telles que l’aide et l’hébergement des sans-abri, l’aide spirituelle ou l’aide aux réfugiés.

Les requérantes, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe, Landesverband Niedersachsen/Bremen und Hamburg/Schleswig-Holstein eV et CarePool Hannover GmbH, deux entités privées qui fournissent certaines prestations analogues à celles susmentionnées ou représentent des entreprises qui fournissent de telles prestations, estiment être lésées par le soutien financier. En faisant valoir qu’elles sont en concurrence avec les associations caritatives bénéficiant de ce soutien, les requérantes ont introduit auprès de la Commission européenne deux plaintes distinctes visant, notamment, à faire qualifier ledit soutien d’aide illégale et incompatible avec le marché intérieur.

Après avoir examiné les modifications législatives survenues depuis 1956 et sans ouvrir la procédure formelle d’examen, la Commission a, par décision du 23 novembre 2017 ( 1 ), considéré que le soutien financier en cause n’avait pas été modifié dans sa substance depuis 1956 et que, pour autant qu’il constitue une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, ce soutien devait être qualifié d’aide existante au sens de l’article 1er, sous b), i), du règlement portant modalités d’application de l’article 108 TFUE ( 2 ).

Les requérantes ont formé un recours en annulation contre la décision attaquée, qui est toutefois rejeté par la huitième chambre du Tribunal. Dans son arrêt, celle-ci examine de près la recevabilité du recours en ce que ces parties ont contesté le bien-fondé de cette décision, à l’aune de la jurisprudence résultant de l’arrêt Scuola Elementare Maria Montessori ( 3 ).

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, en ce que le recours des requérantes vise à contester le refus implicite de la Commission d’ouvrir la procédure formelle d’examen, le Tribunal relève que les requérantes, qui ont fait valoir être, d’une part, entreprise concurrente des bénéficiaires du soutien financier en cause et, d’autre part, association professionnelle défendant les intérêts de telles entreprises concurrentes, dont les intérêts pourraient être affectés par le soutien financier, ont la qualité de parties intéressées au sens de l’article 108, paragraphe 2, TFUE et de l’article 1er, sous h), du règlement portant modalités d’application de l’article 108 TFUE. Ainsi, pour autant que leur recours vise à faire sauvegarder leurs droits procéduraux, celui-ci doit être considéré comme étant recevable.

Le Tribunal précise, à cet égard, que le fait que les requérantes auraient déjà bénéficié de certains « droits procéduraux » dans la mesure où celles-ci ont été entendues par la Commission dans le cadre de son examen préliminaire ne saurait affecter la recevabilité dudit recours. En effet, la notion de « droits procéduraux » dont bénéficient des parties intéressées dans le cadre de la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE ne se confond pas avec le seul droit, pour une plaignante, d’obtenir l’ouverture de la procédure formelle d’examen dans le cadre de laquelle cette plaignante pourrait, le cas échéant, déposer des observations.

S’agissant de la question de fond de savoir si la procédure d’examen préliminaire avait donné lieu à des difficultés sérieuses qui auraient dû amener la Commission à ouvrir la procédure formelle d’examen, le Tribunal estime que les circonstances invoquées par les requérantes, notamment la durée de la procédure d’examen préliminaire, la motivation de la décision attaquée et l’attitude de la Commission, appréciées globalement, n’attestent pas de l’existence de telles difficultés quant à la qualification du soutien financier. Dès lors, en ce que le recours vise à sauvegarder les droits procéduraux des requérantes, le Tribunal rejette celui-ci comme étant non fondé.

En second lieu, pour autant que le recours des requérantes vise à mettre en cause le bien-fondé de la décision attaquée, en particulier l’appréciation de la Commission selon laquelle le soutien financier devrait être considéré comme une aide existante, le Tribunal rappelle, tout d’abord, que, en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, une personne physique ou morale peut introduire un recours contre une décision constituant un acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution et la concernant directement.

Quant à la condition relative à l’existence d’un acte réglementaire, le Tribunal examine, en se référant à l’arrêt Scuola Elementare Maria Montessori et à la notion de « régime d’aides » prévue à l’article 1er, sous d), du règlement portant modalités d’application de l’article 108 TFUE, si celle-ci a une portée générale.

À cet égard, premièrement, le Tribunal prend en compte, notamment, le fait que la mesure législative Land de Basse-Saxe prévoit que le soutien financier est accordé à une catégorie de personnes envisagées de manière générale et abstraite, à savoir des associations faîtières, actives dans le secteur caritatif indépendant de ce Land. Bien qu’il soit possible de déterminer avec plus ou moins de précision le nombre ou même l’identité des sujets auxquels l’acte en cause en espèce s’applique à un moment donné, le Tribunal estime que cette circonstance ne saurait mettre en cause sa nature réglementaire tant qu’il est constant que cette application s’effectue en vertu d’une situation objective de droit ou de fait définie par ledit acte, en relation avec la finalité de ce dernier.

Deuxièmement, le Tribunal observe que les associations faîtières, bénéficiaires directs du soutien financier, pourraient accueillir de nouvelles organisations caritatives comme membres locaux ou régionaux auxquels celles-ci peuvent transférer les fonds mis à leur disposition. Ces bénéficiaires indirects dudit soutien constituent ainsi également une catégorie de personnes envisagées de manière générale et abstraite.

Troisièmement et finalement, le Tribunal rappelle que la Commission, dans la décision attaquée, a conclu que, pour autant que le soutien financier devait être qualifié d’aide, il s’agit d’une aide existante. À supposer même que les bénéficiaires, directs ou indirects, du soutien financier en cause forment un cercle restreint, cette décision fait ainsi perdurer les effets de la mesure générale et abstraite que constitue ce soutien à l’égard d’un nombre indéterminé de concurrents de ces bénéficiaires, à savoir une catégorie additionnelle de personnes envisagées de manière générale et abstraite.

Étant ainsi parvenu à la conclusion que la décision attaquée constitue un acte réglementaire et, ensuite, toujours en application de l’arrêt Scuola Elementare Maria Montessori, que celle-ci concerne directement les requérantes et ne comporte pas de mesures d’exécution à leur égard, le Tribunal conclut que le recours est recevable également en ce qu’il vise à mettre en cause le bien-fondé de la décision attaquée.

À cet égard, s’agissant de la qualification du soutien financier comme constituant une aide existante, le Tribunal, d’une part, constate que le soutien financier en cause a été mis à exécution avant l’entrée en vigueur du traité CEE en République fédérale d’Allemagne. D’autre part, le Tribunal estime, contrairement à ce qu’ont avancé les requérantes, que le soutien financier n’a pas fait l’objet d’une modification substantielle depuis son instauration en 1956. De ce fait, il confirme la décision attaquée dans la mesure où la Commission a considéré que cette mesure, pour autant qu’elle constitue une aide, doit être qualifiée d’aide existante au sens de l’article 1er, sous b), i), du règlement portant modalités d’application de l’article 108 TFUE.

( 1 ) Décision C(2017) 7686 final de la Commission, du 23 novembre 2017, concernant les régimes d’aides d’État SA.42268 (2017/E) - Deutschland Staatliche Beihilfe zur Förderung wohlfahrtspflegerischer Aufgaben et SA.42877 (2017/E) - Deutschland CarePool Hannover GmbH mis à exécution par l’Allemagne en faveur d’associations caritatives pour des missions d’assistance sociale (JO 2018, C 61, p. 1, ci-après la « décision attaquée »).

( 2 ) Règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9, ci-après le « règlement portant modalités d’application de l’article 108 TFUE »).

( 3 ) Arrêt du 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commission, Commission/Scuola Elementare Maria Montessori et Commission/Ferracci (C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873).