Affaire T‑65/18 RENV

République bolivarienne du Venezuela

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (grande chambre) du 13 septembre 2023

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises en raison de la situation au Venezuela – Interdiction de vente, de fourniture, de transfert ou d’exportation de certains biens et services – Droit d’être entendu – Obligation de motivation – Inexactitude matérielle des faits – Erreur manifeste d’appréciation – Droit international public »

  1. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation au Venezuela – Acte interdisant la vente de certains biens susceptibles d’être utilisés à des fins de répression interne au Venezuela ainsi que la fourniture de certains services – Contrôle juridictionnel de la légalité – Portée – Disposition de portée générale

    (Art. 215, § 1, TFUE ; règlement du Conseil 2017/2063, art. 2, 3, 6 et 7)

    (voir points 30-34)

  2. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Droit d’être entendu – Mesures restrictives prises au regard de la situation au Venezuela – Acte interdisant la vente de certains biens susceptibles d’être utilisés à des fins de répression interne au Venezuela ainsi que la fourniture de certains services – Droit d’être entendu préalablement à l’adoption de telles mesures – Absence

    [Art. 24, § 1, 2e al., et 29 TUE ; art. 215, § 1, TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a) ; règlement du Conseil 2017/2063, art. 2, 3, 6 et 7]

    (voir points 39, 40, 42-44)

  3. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Mesures restrictives prises au regard de la situation au Venezuela – Actes interdisant la vente de certains biens susceptibles d’être utilisés à des fins de répression interne au Venezuela ainsi que la fourniture de certains services – Obligation d’indiquer dans la motivation la situation d’ensemble et les objectifs généraux justifiant ladite mesure

    (Art. 296 TFUE ; règlement du Conseil 2017/2063, art. 2, 3, 6 et 7)

    (voir points 49-57)

  4. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation au Venezuela – Acte interdisant la vente de certains biens susceptibles d’être utilisés à des fins de répression interne au Venezuela ainsi que la fourniture de certains services – Portée du contrôle – Contrôle restreint pour les règles générales – Contrôle s’étendant à l’appréciation des faits et à la vérification des preuves

    (Art. 29, TUE ; art. 215, § 1, TFUE ; règlement du Conseil 2017/2063, art. 2, 3, 6 et 7)

    (voir points 63-67, 72, 76, 78)

  5. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation au Venezuela – Acte interdisant la vente de certains biens susceptibles d’être utilisés à des fins de répression interne au Venezuela ainsi que la fourniture de certains services – Portée du contrôle – Analyse de la situation politique au Venezuela par le Conseil – Erreur manifeste d’appréciation – Absence

    (Règlement du Conseil 2017/2063, art. 2, 3, 6 et 7)

    (voir points 80, 81)

  6. Droit international public – Principes – Responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite – Règles du droit international coutumier portant sur l’objet et les limites des contre-mesures – Possibilité pour les justiciables d’invoquer ces principes pour contester la validité d’un règlement imposant des mesures restrictives dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune – Admissibilité – Contrôle juridictionnel – Limites – Erreur manifeste d’appréciation – Absence

    (Art. 3, § 5, TUE ; règlement du Conseil no 2017/2063, art. 2, 3, 6 et 7)

    (voir points 87-94)

  7. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation au Venezuela – Base juridique – Mesures restrictives prévues par une décision et un règlement adoptés, respectivement, sur le fondement de l’article 29 TUE et de l’article 215 TFUE – Compétence du Conseil pour adopter des mesures restrictives autonomes et distinctes de celles recommandées par le Conseil de sécurité des Nations unies

    [Art. 29 TUE ; art. 215 TFUE ; règlement du Conseil no 2017/2063, art. 2, 3, 6 et 7]

    (voir points 95, 98)

  8. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation au Venezuela – Acte interdisant la vente de certains biens susceptibles d’être utilisés à des fins de répression interne au Venezuela ainsi que la fourniture de certains services – Portée du contrôle – Contrôle restreint – Critères d’adoption des mesures restrictives – Portée – Respect du principe de proportionnalité

    (Art. 29, TUE ; art. 215, § 1, TFUE ; règlement du Conseil 2017/2063, art. 2, 3, 6 et 7)

    (voir points 99-103)

  9. Procédure juridictionnelle – Production de moyens nouveaux en cours d’instance – Conditions – Moyen fondé sur des éléments révélés en cours d’instance – Absence – Ampliation d’un moyen existant – Absence d’ampliation – Irrecevabilité

    (Règlement de procédure du Tribunal, art. 84, § 1)

    (voir points 116-119)

Résumé

Compte tenu de la dégradation de la situation en matière de droits de l’homme, d’État de droit et de démocratie, le Conseil de l’Union européenne a adopté, en 2017, des mesures restrictives en raison de la situation dans la République bolivarienne du Venezuela (ci-après le « Venezuela »). Les articles 2, 3, 6 et 7 du règlement 2017/2063 ( 1 )prévoient, en substance, une interdiction de vendre, de fournir, de transférer ou d’exporter des équipements susceptibles d’être utilisés à des fins de répression interne et des services en rapport avec lesdits équipements et avec des équipements militaires à toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme au Venezuela ou aux fins d’une utilisation dans ce pays.

Le Venezuela a introduit, en 2018, un recours tendant à l’annulation du règlement 2017/2063, dans la mesure où les dispositions de cet acte le concernaient. Par la suite, le Venezuela a adapté son recours afin que celui-ci vise également la décision 2018/1656 ( 2 )et le règlement d’exécution 2018/1653 ( 3 ), actes par lesquels le Conseil avait, respectivement, prorogé et modifié les mesures restrictives adoptées. Par un arrêt du 20 septembre 2019, le Tribunal a rejeté ce recours comme étant irrecevable, au motif que la situation juridique du Venezuela n’était pas directement affectée par les dispositions litigieuses ( 4 ). Saisie sur pourvoi, la Cour, par un arrêt du 22 juin 2021 ( 5 ), a annulé la décision du Tribunal, jugeant que le Venezuela avait bien qualité pour agir contre les articles 2, 3, 6 et 7 du règlement 2017/2063 ( 6 ). Elle a également renvoyé l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue au fond.

Dans son arrêt, rendu en formation de grande chambre et par lequel il rejette le recours, le Tribunal se prononce, dans une situation inédite, s’agissant d’un recours introduit par un État tiers dans le domaine des mesures restrictives, sur le droit d’être entendu du Venezuela et sur les prétendues violations du droit international invoquées par celui-ci.

Appréciation du Tribunal

À titre liminaire, le Tribunal constate que les mesures restrictives prévues aux articles 2, 3, 6 et 7 du règlement attaqué constituent des mesures restrictives de portée générale, celles-ci constituant, conformément à l’article 215, paragraphe 1, TFUE, des mesures interrompant ou réduisant les relations économiques avec un pays tiers en ce qui concerne certains biens et services. Ces mesures ne ciblent pas des personnes physiques ou morales identifiées, mais s’appliquent à des situations déterminées objectivement et à une catégorie de personnes envisagées de manière générale et abstraite.

S’agissant, en premier lieu, du moyen tiré de la violation du droit d’être entendu, le Tribunal rappelle, tout d’abord, que le droit d’être entendu ne saurait être transposé dans le contexte, comme dans le cas d’espèce, à l’adoption de mesures de portée générale et qu’aucune disposition n’oblige le Conseil à informer toute personne potentiellement visée par un nouveau critère de portée générale de l’adoption de ce critère. En outre, l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne s’applique à des « mesure[s] individuelle[s] » prises à l’encontre d’une personne, de sorte que cette disposition ne peut être invoquée dans le cadre de l’adoption de mesures de portée générale. Il ajoute, par ailleurs, que le règlement attaqué reflète un choix de l’Union en matière de politique internationale. L’interruption ou la réduction des relations économiques avec un pays tiers, en application de l’article 215, paragraphe 1, TFUE, participe, en effet, de la définition même de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ( 7 )par et à la discrétion des autorités de l’Union, en réaction à une situation internationale particulière, afin d’exercer une influence sur une telle situation. Or, l’audition préalable du pays tiers concerné reviendrait, selon le Tribunal, à obliger le Conseil à mener des discussions s’apparentant à des négociations internationales avec ce pays et viderait, de ce fait, de sa substance l’effet recherché par l’imposition desdites mesures à l’égard dudit pays, à savoir exercer une pression sur celui-ci afin d’entraîner une modification de son comportement. Enfin, le fait que le Venezuela soit directement concerné par les articles 2, 3, 6 et 7 du règlement attaqué ne saurait, en soi, lui conférer le bénéfice du droit d’être entendu. Au regard de ces différents éléments, le Tribunal conclut que le Venezuela ne saurait se prévaloir de ce droit au regard des mesures restrictives adoptées par le Conseil dans le règlement attaqué.

S’agissant, en deuxième lieu, du moyen tiré de l’inexactitude matérielle des faits et d’une erreur manifeste d’appréciation de la situation politique au Venezuela, le Tribunal rappelle que le Conseil dispose d’un large pouvoir d’appréciation quant aux éléments à prendre en considération en vue de l’adoption de mesures restrictives sur la base de l’article 29 TUE et de l’article 215 TFUE et que le contrôle exercé à cet égard par le juge de l’Union se limite à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits ainsi que de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation des faits et de détournement de pouvoir. Ce contrôle restreint s’applique, en particulier, à l’appréciation des considérations d’opportunité sur lesquelles les mesures sont fondées. Le Tribunal observe, en l’espèce, que les articles 2, 3, 6 et 7 du règlement attaqué reprennent, en substance, la position politique de l’Union exprimée dans la décision 2017/2074. Il constate à ce propos qu’il ressort des considérants 1 et 8 de cette décision que les mesures restrictives prévues auxdits articles sont fondées sur la détérioration constante de la démocratie, de l’État de droit et des droits de l’homme au Venezuela, ainsi que notamment sur la survenance de violences, dont il convenait, par le biais desdites mesures restrictives, de prévenir la reproduction.

Concernant, tout d’abord, des éléments de preuve avancés par le Conseil afin de démontrer l’exactitude matérielle des faits ayant fondé lesdites mesures, le Tribunal relève que ceux-ci proviennent de sources crédibles et font état, de manière détaillée, notamment, de la répression brutale opérée par le régime contre les dissidents et les opposants et de pressions exercées sur la procureure générale du Venezuela enquêtant sur les agissements des forces de sécurité.

Concernant, ensuite, les éléments de preuve produits, en réponse, par le Venezuela, le Tribunal conclut que ce dernier n’a pas démontré que les faits sur lesquels le Conseil s’est fondé pour adopter les mesures restrictives en cause seraient entachés d’inexactitudes matérielles, la quasi-totalité de ces éléments de preuve ne se rapportant pas au Venezuela et s’appuyant sur deux rapports internes au régime, sans que ceux-ci soient corroborés par des éléments de preuve provenant de sources externes à ce régime.

Concernant, enfin, l’appréciation du Conseil de la situation politique au Venezuela, le Tribunal remarque que les éléments de preuve apportés par le requérant à cet égard s’apparentent en fait à une contestation quant à l’opportunité de l’adoption des mesures restrictives en cause. Or, il n’appartient pas au Tribunal de substituer sa propre appréciation sur cette question à celle exprimée par le Conseil, lequel dispose d’un large pouvoir d’appréciation, de nature politique, quant à la définition des positions de l’Union sur une question relative à la PESC, conformément à l’article 29 TUE.

S’agissant, en troisième et dernier lieu, du moyen tiré de l’imposition de contre-mesures illégales et de la violation du droit international, le Tribunal commence par rappeler les termes de l’article 49, relatif à l’objet et aux limites des contre-mesures, du projet d’articles sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite, adopté par la Commission du droit international des Nations unies ( 8 ). Il souligne, à cet égard, que le règlement attaqué a été adopté dans un contexte de réaction à la détérioration constante de la situation au Venezuela, dans le but notamment de prévenir le risque de nouvelles violences et de violations des droits de l’homme dans ce pays. Le tribunal constate par ailleurs que les mesures restrictives prévues aux articles 2, 3, 6 et 7 du règlement attaqué n’avaient pas pour objectif de réagir à un fait internationalement illicite imputable au Venezuela par une inexécution temporaire d’obligations internationales de l’Union. Il en conclut qu’elles ne constituent pas des contre-mesures au sens de l’article 49 du projet d’articles de la CDI, et rejette, par voie de conséquence, les allégations du Venezuela relatives aux prétendues violations par le Conseil du principe de non-ingérence dans les affaires internes du Venezuela.

De la même manière, le Tribunal rejette l’argument tiré de l’adoption des mesures restrictives en cause sans l’autorisation préalable du Conseil de sécurité des Nations unies. Il rappelle que les traités donnent au Conseil la compétence pour adopter des actes contenant des mesures restrictives autonomes ( 9 ), distinctes de mesures recommandées spécifiquement par le Conseil de sécurité des Nations unies. Il relève que le Venezuela n’a pas démontré sur ce point l’existence d’une « pratique générale acceptée comme étant le droit », conformément à l’article 38, paragraphe 1, sous b) du statut de la Cour internationale de justice, qui imposerait d’obtenir l’autorisation préalable du Conseil de sécurité des Nations unies préalablement à l’adoption, par le Conseil, de mesures restrictives.

En outre, s’agissant de la prétendue violation du principe de proportionnalité, le Tribunal constate qu’il existe un rapport raisonnable entre les mesures restrictives en cause et l’objectif poursuivi visant à prévenir le risque de nouvelles violences, d’un recours excessif à la force et de violations des droits de l’homme. Il estime, au regard de la nature limitée des mesures prévues aux articles 2, 3, 6 et 7 du règlement attaqué, ainsi que des dérogations que ce dernier prévoit, que lesdites mesures ne sont pas manifestement inappropriées ni ne vont au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi et que le principe de proportionnalité n’a, dès lors, pas été méconnu.

Le Tribunal rejette dès lors les arguments du Venezuela, tirés de la violation du droit international coutumier au regard de la prétendue imposition de contre-mesures illégales.

Enfin, quant à l’argument du Venezuela selon lequel les mesures adoptées par le Conseil impliqueraient l’exercice par l’Union d’une compétence extraterritoriale, et de ce fait, illégale en droit international, le Tribunal rappelle à nouveau la compétence conférée au Conseil par les traités ( 10 )en matière d’adoption des mesures restrictives, ceux-ci prévoyant notamment « l’interruption ou la réduction, en tout ou en partie, des relations économiques et financières avec un ou plusieurs pays tiers ». Il souligne que les mesures restrictives en cause visent des personnes et des situations relevant de la juridiction des États membres ratione loci ou ratione personae. Le pouvoir du Conseil d’adopter des mesures restrictives s’inscrit dans le cadre des mesures autonomes de l’Union adoptées dans le cadre de la PESC, conformément aux objectifs et aux valeurs de l’Union ( 11 ), à savoir, notamment, l’objectif visant à promouvoir, dans le reste du monde, la démocratie, l’état de droit, l’universalité et l’indivisibilité des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qui constitue un « intérêt juridique » commun à ce que les droits en cause soient protégés, conformément à la jurisprudence de la Cour internationale de justice ( 12 ).

Au regard de ce qui précède, le Tribunal rejette le recours.

( 1 ) Règlement (UE) 2017/2063 du Conseil, du 13 novembre 2017, concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela (JO 2017, L 295, p. 21, ci-après le « règlement attaqué »).

( 2 ) Décision (PESC) 2018/1656 du Conseil, du 6 novembre 2018, modifiant la décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela (JO 2018, L 276, p. 10).

( 3 ) Règlement d’exécution (UE) 2018/1653 du Conseil, du 6 novembre 2018, mettant en œuvre le règlement (UE) 2017/2063 concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela (JO 2018, L 276, p. 1).

( 4 ) Arrêt du 20 septembre 2019, Venezuela/Conseil (T‑65/18, EU:T:2019:649).

( 5 ) Arrêt du 22 juin 2021, Venezuela/Conseil (Affectation d’un État tiers) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507).

( 6 ) Dans cet arrêt, la Cour a indiqué que l’arrêt initial était devenu définitif en ce qui concerne l’irrecevabilité du recours au regard du règlement d’exécution 2018/1653 et de la décision 2018/1656.

( 7 ) Au sens de l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, TUE.

( 8 ) Projet adopté en 2001 par la Commission du droit international des Nations unies (ci-après le « projet d’articles de la CDI »). L’article 49 énonce : « 1. L’État lésé ne peut prendre de contre-mesures à l’encontre de l’État responsable du fait internationalement illicite que pour amener cet État à s’acquitter des obligations qui lui incombent en vertu de la deuxième partie. 2. Les contre-mesures sont limitées à l’inexécution temporaire d’obligations internationales de l’État prenant les mesures envers l’État responsable. 3. Les contre-mesures doivent, autant que possible, être prises d’une manière qui permette la reprise de l’exécution des obligations en question. »

( 9 ) Article 29 TUE et article 215 TFUE.

( 10 ) Article 29 TUE et article 215 TFUE.

( 11 ) Article 3, paragraphe 5, TUE et article 21 TUE.

( 12 ) Arrêts de la Cour internationale de justice, du 5 février 1970, Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Belgique c. Espagne) (CIJ Recueil 1970, p. 3, par. 33 et 34), du 20 juillet 2012, Questions concernant l’obligation de poursuivre ou d’extrader (Belgique c. Sénégal) (CIJ Recueil 2012, p. 422, par. 68 à 70).