Affaire T‑8/18

easyJet Airline Co. Ltd

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (première chambre élargie) du 13 mai 2020

« Aides d’État – Secteur aérien – Aide octroyée par l’Italie en faveur des aéroports sardes – Décision déclarant l’aide pour partie compatible et pour partie incompatible avec le marché intérieur – Imputabilité à l’État – Bénéficiaires – Avantage en faveur des compagnies aériennes cocontractantes – Principe de l’opérateur privé en économie de marché – Affectation des échanges entre États membres – Atteinte à la concurrence – Récupération – Confiance légitime – Obligation de motivation »

Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Affectation individuelle – Conditions – Décision de la Commission interdisant un régime d’aides sectoriel – Recours d’une entreprise ayant bénéficié d’une aide individuelle octroyée au titre de ce régime et devant être récupérée – Recevabilité – Limites – Recevabilité limitée aux seules demandes portant sur les éléments de la décision concernant la requérante

(Art. 263, 4e al., TFUE)

(voir points 59-70)
Aides accordées par les États – Notion – Octroi imputable à l’État d’un avantage au moyen des ressources de l’État – Mesures visant à améliorer la desserte aérienne d’une région insulaire et à promouvoir cette région en tant que destination touristique – Remboursement par l’État des sommes versées par des exploitants aéroportuaires à des compagnies aériennes au titre d’accords poursuivant ces objectifs – Inclusion

(Art. 107, § 1, TFUE)

(voir points 72-140)
Aides accordées par les États – Notion – Aides provenant de ressources de l’État – Notion de ressources d’État – Fonds versés par une entité régionale à des exploitants aéroportuaires et utilisés par ces derniers pour rémunérer des compagnies aériennes – Inclusion – Conditions – Contrôle public exercé sur l’octroi de l’avantage – Nature juridique d’organismes intermédiaires dispensateurs et objectifs poursuivis – Absence d’incidence

(Art. 107, § 1, TFUE)

(voir points 94-97, 106-113, 115)
Aides accordées par les États – Notion – Octroi d’avantages imputable à l’État – Aides accordées par des entités régionales ou locales – Inclusion – Avantages octroyés par l’intermédiaire d’organismes distincts de l’État – Application du critère du contrôle public – Implication des autorités publiques dans l’adoption des mesures et dans le contrôle de leur mise en œuvre – Inclusion

(Art. 107, § 1, TFUE)

(voir points 117, 122-124, 129, 137, 138)
Aides accordées par les États – Examen par la Commission – Régime d’aides – Notion – Critères d’appréciation – Définition des éléments essentiels du régime dans les actes identifiés comme fondement du régime – Prise en compte d’actes adoptés postérieurement à la notification de la mesure faisant l’objet de la décision attaquée – Admissibilité – Actes relevant de la mise en œuvre individualisée du régime – Exclusion

[Art. 107, § 1, et 108, § 1 et 3, TFUE ; règlement du Conseil 2015/1589, art. 1er, d)]

(voir points 148-150, 153-160, 163, 164, 232)
Aides accordées par les États – Notion – Appréciation selon le critère de l’investisseur privé – Relations contractuelles entre les exploitants aéroportuaires et les compagnies aériennes – Mise en œuvre d’un régime d’aides par un exploitant aéroportuaire non détenu par l’État – Exclusion

(Art. 107, § 1, TFUE)

(voir points 175-177)
Aides accordées par les États – Notion – Appréciation selon le critère de l’investisseur privé – Régime d’aides mis en place uniquement en vue du développement économique d’une région – État agissant exclusivement en tant que puissance publique – Exclusion

(Art. 107, § 1, TFUE)

(voir points 187-191, 193)
Aides accordées par les États – Notion – Appréciation selon le critère de l’investisseur privé – Achats de services effectués auprès d’une entreprise par l’intermédiaire d’organismes non soumis aux règles de passation des marchés publics – Absence d’avantage uniquement en cas de transaction commerciale normale – Conditions – Sélection des prestataires dans le cadre d’une procédure ouverte, transparente et non discriminatoire

(Art. 107, § 1, TFUE)

(voir points 200-203, 206-211)
Aides accordées par les États – Affectation des échanges entre États membres – Atteinte à la concurrence – Critères d’appréciation – Portée de la charge probatoire pesant sur la Commission

(Art. 107, § 1, TFUE)

(voir points 230, 231)
Aides accordées par les États – Décision de la Commission constatant l’incompatibilité partielle d’une aide avec le marché intérieur et ordonnant sa récupération – Obligation de motivation – Portée

(Art. 108, § 2, et 296 TFUE)

(voir points 234, 275, 278-280)
Aides accordées par les États – Interdiction – Dérogations – Aides pouvant être considérées comme compatibles avec le marché intérieur – Pouvoir d’appréciation de la Commission – Appréciation économique complexe – Contrôle juridictionnel – Limites

(Art. 107, § 3, TFUE)

(voir points 241-243)
Aides accordées par les États – Récupération d’une aide illégale – Aide octroyée en violation des règles de procédure de l’article 108 TFUE – Confiance légitime éventuelle dans le chef des bénéficiaires – Absence sauf circonstances exceptionnelles

(Art. 108 TFUE)

(voir points 265-270)

Résumé

Par l’arrêt easyJet Airline/Commission (T‑8/18), prononcé le 13 mai 2020, le Tribunal, statuant en formation élargie à cinq juges, a rejeté le recours introduit par easyJet Airline Co. Ltd (ci-après la « requérante ») tendant à l’annulation de la décision de la Commission européenne du 29 juillet 2016 qui a déclaré partiellement incompatible avec le marché intérieur l’aide octroyée par l’Italie en faveur de différentes compagnies aériennes desservant la Sardaigne ( 1 ). Selon cette décision, le régime de soutien institué, en Italie, par la Région autonome de Sardaigne (ci-après la « Région ») en vue du développement du transport aérien ne constituait pas une aide d’État octroyée aux exploitants aéroportuaires sardes, mais aux compagnies aériennes visées.

Le 13 avril 2010, la Région avait adopté la loi no 10/2010 ( 2 ), ultérieurement notifiée par l’Italie à la Commission en application de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, qui autorisait le financement des aéroports de l’île en vue du développement du transport aérien, notamment par la désaisonnalisation des liaisons aériennes avec la Sardaigne. Cette loi a été mise en œuvre par une série de mesures adoptées par l’exécutif de la Région, dont la décision no 29/36 du conseil régional du 29 juillet 2010 (ci-après, prises ensemble avec les dispositions pertinentes de la loi no 10/2010, les « mesures litigieuses »). Les mesures litigieuses prévoyaient notamment la conclusion par les exploitants aéroportuaires d’accords avec les compagnies aériennes en vue d’améliorer la desserte aérienne de l’île et d’assurer sa promotion en tant que destination touristique. Elles déterminaient, en outre, à quelles conditions et selon quelles modalités les sommes versées aux compagnies aériennes au titre de tels accords seraient remboursées par la Région aux exploitants aéroportuaires.

Le 29 juillet 2016, la Commission a adopté la décision déclarant le régime d’aides établi par les mesures litigieuses partiellement incompatible avec le marché intérieur et ordonnant la récupération des aides concernées auprès des compagnies aériennes considérées comme bénéficiaires, parmi lesquelles figurait la requérante. À l’appui de son recours en annulation, cette dernière invoquait plusieurs moyens tirés, notamment, de différentes erreurs manifestes d’appréciation ainsi que d’une violation du principe de confiance légitime.

Le Tribunal a d’abord rejeté le moyen tiré d’une erreur manifeste d’appréciation de la Commission quant à la qualification des paiements, versés par les exploitants aéroportuaires à la requérante, de ressources d’État dont l’octroi était imputable à l’État italien.

À cet égard, le Tribunal a confirmé, en premier lieu, que les paiements effectués par les exploitants aéroportuaires aux compagnies aériennes au titre des accords conclus représentaient une mobilisation de ressources d’État, dès lors que les fonds versés par la Région aux exploitants aéroportuaires avaient été ceux utilisés pour réaliser les paiements en cause. Pour étayer cette conclusion, le Tribunal s’est principalement fondé sur l’analyse des modalités prévues par les mesures litigieuses en vue du remboursement par la Région des paiements réalisés par les exploitants aéroportuaires aux compagnies aériennes au titre des accords conclus. Le Tribunal a ainsi relevé l’existence d’un mécanisme de contrôle qui subordonnait le remboursement, au demeurant échelonné, des fonds engagés à la présentation de rapports comptables et de justificatifs établissant la conformité des accords, au titre desquels les paiements avaient été effectués, aux objectifs poursuivis par la loi no 10/2010 ainsi que leur bonne exécution. Selon le Tribunal, le caractère étatique des ressources ainsi transférées ne serait remis en cause ni par l’absence de détermination, par la loi no 10/2010, des modalités de transfert des fonds par les exploitants aéroportuaires aux compagnies aériennes, ni par l’existence alléguée d’autres sources de financement des exploitants aéroportuaires. Ayant rappelé que la finalité poursuivie par des interventions étatiques était sans incidence sur la qualification d’« aide » au sens de l’article 107 TFUE, le Tribunal a également souligné que, lorsqu’un avantage provenant de ressources d’État a été transféré par le récipiendaire immédiat, en l’occurrence les exploitants aéroportuaires, à un bénéficiaire final, il est sans importance que ce transfert ait été opéré par le récipiendaire selon une logique commerciale ou, au contraire, que ce transfert ait répondu à un objectif d’intérêt général. Le Tribunal en a déduit que l’interdiction des aides d’État pouvait s’appliquer à différents paiements effectués par les exploitants aéroportuaires aux compagnies aériennes en application des mesures litigieuses, quand bien même lesdits exploitants n’auraient pas été investis de prérogatives de puissance publique ou de missions d’intérêt général ou désignés pour gérer l’aide.

En ce qui concerne, en second lieu, l’imputabilité à la Région des paiements effectués par les exploitants aéroportuaires au bénéfice des compagnies aériennes, le Tribunal a relevé que le niveau de contrôle exercé par l’État sur l’octroi d’un avantage, tel qu’il ressort notamment du contexte de la mesure en question, de son ampleur, de son contenu ou des conditions qu’elle comporte, doit également être pris en compte afin de déterminer l’implication des autorités publiques dans son adoption, sans quoi l’avantage octroyé ne saurait leur être imputé. Examinant la décision attaquée à l’aune de ces critères, le Tribunal a alors considéré que, en l’occurrence, le niveau de contrôle exercé par la Région sur l’octroi des fonds aux compagnies aériennes établissait à suffisance de droit son implication dans la mise à disposition des fonds. En effet, quand bien même les modalités précises d’allocation des fonds obtenus par chacun des exploitants aéroportuaires n’étaient pas déterminées dans la loi no 10/2010, il n’en resterait pas moins que les décisions prises par l’exécutif régional en application de cette loi ont permis à la Région d’exercer un contrôle étroit sur les comportements des exploitants aéroportuaires ayant décidé de solliciter les mesures de financement prévues dans le cadre du régime d’aides litigieux, que ce soit par l’approbation préalable de leurs plans d’activités ou encore par les conditions requises en vue du remboursement des sommes versées par lesdits exploitants aux compagnies aériennes. Selon le Tribunal, l’exercice d’un tel contrôle par la Région démontrerait que les mesures de financement en cause lui étaient imputables, y compris en raison de l’insertion, exigée par la Région, de clauses pénales dans les accords conclus entre les exploitants aéroportuaires et les compagnies aériennes en vue de protéger l’investissement public. En conséquence, le Tribunal a approuvé la décision de la Commission d’avoir retenu que les exploitants aéroportuaires pouvaient être considérés comme des intermédiaires entre la Région et les compagnies aériennes, ayant intégralement transféré les fonds reçus de la Région et ayant ainsi agi conformément aux instructions reçues de ladite Région au moyen des plans d’activités approuvés par cette dernière.

Dans le cadre de l’examen du deuxième moyen, tiré d’une erreur manifeste d’appréciation quant à la perception d’un avantage par les compagnies aériennes, le Tribunal a jugé, en premier lieu, que c’était à bon droit que la Commission avait qualifié les mesures litigieuses de « régime d’aides » au sens de l’article 1er, sous d), du règlement 2015/1589 ( 3 ). Après avoir rappelé qu’une telle qualification ne peut s’appliquer à un ensemble de dispositions nécessitant des mesures d’application supplémentaires, le Tribunal a considéré qu’un régime d’aides peut néanmoins être constitué de dispositions générales et de leurs dispositions d’application, pourvu que l’ensemble de ces dispositions suffise à se prononcer sur l’octroi d’aides individuelles. Au regard de ces principes, il était loisible à la Commission, en l’espèce, de déterminer le cadre juridique du régime en cause en tenant compte d’actes adoptés postérieurement à la notification des mesures litigieuses, qui étaient sans incidence sur le cœur du dispositif, mais tout en excluant les plans d’activités et les accords individuels entre les exploitants aéroportuaires et les compagnies aériennes. En effet, ceux-ci seraient non pas des mesures d’application supplémentaires, mais relèveraient déjà de la mise en œuvre individualisée du régime litigieux. Le Tribunal a enfin précisé que l’absence d’identification formelle des compagnies aériennes comme bénéficiaires finaux et réels de l’aide litigieuse dans la loi no 10/2010 ne faisait pas obstacle à la qualification du dispositif de « régime d’aides », dès lors que la Commission pouvait se fonder sur tous les éléments du dispositif mis en place pour étayer sa conclusion.

Le Tribunal a jugé, en deuxième lieu, que c’était à bon droit que la Commission n’avait pas examiné les transactions effectuées entre les compagnies aériennes et les exploitants aéroportuaires au regard du critère de l’opérateur privé en économie de marché. En effet, ces exploitants, qui ne sont pas détenus par la Région, s’étaient bornés pour l’essentiel à mettre en œuvre le régime d’aides litigieux mis à leur disposition par la Région. En ce qui concerne, en revanche, l’application dudit critère aux décisions de la Région, le Tribunal a considéré que celle-ci n’avait pas agi en tant qu’investisseur, dès lors qu’elle avait mis en place le régime d’aides en cause aux seules fins du développement économique de l’île. Pour autant que la Région ait agi en tant qu’acquéreur de services de marketing, le Tribunal a par ailleurs souligné que l’existence d’un avantage constitutif d’une aide peut être exclue, non pas par l’existence de prestations réciproques, mais par l’acquisition des services en cause en suivant les règles de passation des marchés publics prévues par le droit de l’Union ou, à tout le moins, en organisant une procédure, ouverte et transparente, garantissant le respect du principe d’égalité de traitement entre prestataires et l’acquisition des services à des prix du marché. Or, en l’occurrence, les appels à manifestation d’intérêt publiés préalablement à la conclusion des accords avec les compagnies aériennes n’ont pas été considérés par le Tribunal comme équivalents à des procédures d’appel d’offres, en l’absence notamment de toute sélection selon des critères précis parmi les compagnies aériennes ayant répondu aux appels.

Après avoir écarté toute erreur manifeste d’appréciation quant au fait que les mesures litigieuses faussaient ou menaçaient de fausser la concurrence, qu’elles affectaient les échanges entre les États membres et qu’il n’était pas possible de les déclarer compatibles avec le marché intérieur à titre dérogatoire, en application de l’article 107, paragraphe 3, TFUE, le Tribunal a finalement jugé, dans le cadre de l’examen du cinquième moyen, que la Commission n’avait pas davantage méconnu le principe de confiance légitime en ordonnant la récupération des montants perçus par la requérante en exécution des contrats conclus avec les exploitants aéroportuaires au titre des mesures litigieuses. Il a relevé, à cet égard, que la requérante ne pouvait avoir aucune confiance légitime dans la légalité de l’aide, dès lors qu’elle était illégale en raison de sa mise à exécution sans attendre que la Commission ne se fût prononcée sur les mesures qui lui avaient été notifiées, ni sur la nature commerciale de ses rapports contractuels avec les exploitants aéroportuaires, dès lors qu’elle ne pouvait ignorer les mécanismes de financement prévus dans la loi no 10/2010, laquelle avait fait l’objet d’une publication officielle au niveau national, et, partant, l’origine étatique des fonds concernés.

( 1 ) Décision (UE) 2017/1861 de la Commission, du 29 juillet 2016, concernant l’aide d’état SA 33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italie – Compensations versées aux aéroports sardes pour des obligations de service public (SIEG) (JO 2017, L 268, p. 1).

( 2 ) Legge regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (loi régionale no 10 portant mesures en vue du développement du transport aérien) (Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna no 12, du 16 avril 2010) (ci-après la « loi no 10/2010 »).

( 3 ) Règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO 2015, L 248, p. 9).