Affaires jointes T‑836/16 et T‑624/17

République de Pologne

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (neuvième chambre élargie) du 16 mai 2019

« Aides d’État – Impôt polonais dans le secteur de la vente au détail – Impôt progressif sur le chiffre d’affaires – Décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen – Décision finale qualifiant la mesure d’aide d’État incompatible avec le marché intérieur – Notion d’aide d’État – Condition relative à la sélectivité »

Aides accordées par les États – Notion – Octroi par les autorités publiques d’un traitement fiscal avantageux à certaines entreprises – Inclusion

(Art. 107, § 1, TFUE)

(voir points 56-58)
Aides accordées par les États – Notion – Caractère sélectif de la mesure – Mesure conférant un avantage fiscal – Cadre de référence pour déterminer l’existence d’un avantage – Délimitation matérielle – Critères – Identification du régime fiscal commun ou « normal » – Différenciation entre opérateurs se trouvant dans une situation factuelle et juridique comparable non justifiée par la nature et l’économie du régime fiscal commun ou « normal » – Nature et économie d’un régime fiscal – Notion

(Art. 107, § 1, TFUE)

(voir points 59-62)
Aides accordées par les États – Notion – Caractère sélectif de la mesure – Cadre de référence pour déterminer l’existence d’un avantage – Impôt sectoriel sur le chiffre d’affaires des entreprises actives dans la vente au détail de marchandises aux consommateurs – Identification du régime fiscal commun ou « normal » – Structure d’imposition progressive – Inclusion – Définition par la Commission d’un régime fiscal de référence incomplet ou hypothétique – Inadmissibilité

(Art. 107, § 1, TFUE)

(voir points 63-68)
Aides accordées par les États – Notion – Caractère sélectif de la mesure – Impôt sectoriel sur le chiffre d’affaires des entreprises actives dans la vente au détail de marchandises aux consommateurs – Nature de l’impôt – Objectif avancé par l’État concerné d’instaurer une imposition sectorielle respectant une logique redistributive – Objectif cohérent avec la structure d’imposition progressive – Admissibilité

(Art. 107, § 1, TFUE)

(voir points 69-77)
Aides accordées par les États – Notion – Caractère sélectif de la mesure – Impôt sectoriel progressif sur le chiffre d’affaires des entreprises actives dans la vente au détail de marchandises aux consommateurs – Économie de l’impôt – Principe d’une structure d’imposition progressive – Différenciation non discriminatoire justifiée par l’objectif de redistribution fiscale poursuivi – Absence de sélectivité

(Art. 107, § 1, TFUE)

(voir points 79-93)
Aides accordées par les États – Notion – Caractère sélectif de la mesure – Impôt progressif sur le chiffre d’affaires des entreprises actives dans la vente au détail de marchandises aux consommateurs – Économie de l’impôt – Contrôle de la structure d’imposition progressive concrètement retenue – Compatibilité avec la substance de l’objectif de redistribution fiscale poursuivi – Absence de traitement discriminatoire d’assujettis se trouvant dans une situation factuelle et juridique comparable – Absence de sélectivité

(Art. 107, § 1, TFUE)

(voir points 95-102)
Aides accordées par les États – Examen par la Commission – Difficultés d’appréciation quant à la compatibilité d’une aide avec le marché commun ou existence de doutes sur le caractère d’aide – Obligation de la Commission d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE

(Art. 107 et 108, § 2 et 3, TFUE)

(voir point 104)
Aides accordées par les États – Décision de la Commission d’ouvrir une procédure formelle d’examen d’une mesure étatique assortie de la qualification provisoire d’aide nouvelle – Contrôle juridictionnel – Limites

(Art. 108, § 2 et 3, TFUE)

(voir point 106)
Aides accordées par les États – Décision de la Commission d’ouvrir une procédure formelle d’examen d’une mesure étatique assortie de la qualification provisoire d’aide nouvelle – Erreur manifeste d’appréciation de l’existence d’une aide nouvelle – Annulation – Conséquences – Annulation de l’injonction de suspension de la mesure étatique

[Art. 108, § 2, TFUE ; règlement du Conseil no 2015/1589, art. 1er, f) et 13, § 1]

(voir points 107-109)

Résumé

Par son arrêt Pologne/Commission (T‑836/16 et T‑624/17), prononcé le 16 mai 2019, le Tribunal, a annulé, d’une part la décision finale de la Commission qualifiant l’impôt progressif institué par la Pologne sur le chiffre d’affaires des entreprises actives dans la vente au détail de marchandises aux consommateurs d’aide d’État incompatible avec le marché intérieur ( 1 ) ainsi que, d’autre part, la décision initiale d’ouverture de la procédure formelle d’examen de cet impôt.

Le 1er septembre 2016 est entrée en vigueur en Pologne la loi sur l’impôt dans le secteur du commerce de détail. Cet impôt était assis sur le chiffre d’affaires mensuel tiré par tout détaillant de la vente de marchandises aux consommateurs, pour autant que celui-ci dépassait 17 millions de zlotys (PLN). Il comportait deux taux, le premier de 0,8 % prélevé sur le chiffre d’affaires compris entre 17 et 170 millions de PLN (environ 40 millions d’euros), le second de 1,4 % prélevé sur le chiffre d’affaires supérieur à 170 millions de PLN, la partie du chiffre d’affaires inférieure à 17 millions de PLN (environ 4 millions d’euros) étant exonérée. Estimant que la progressivité de cet impôt constituait une aide d’État, la Commission a, le 19 septembre 2016 ( 2 ), notifié à la Pologne sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen de cette mesure, assortie d’une injonction de suspendre sans délai l’application du taux progressif de l’impôt ( 3 ). Dans sa décision finale du 30 juin 2017, elle a considéré que cet impôt progressif constituait une aide d’État incompatible avec le marché et enjoint à la Pologne d’annuler tous les paiements en suspens, avec effet à la date de son adoption.

Ainsi appelé, pour la première fois ( 4 ), à déterminer si un impôt sur le chiffre d’affaires présentant une structure d’imposition progressive constitue, de ce fait, une mesure sélective constitutive d’une aide d’État, le Tribunal juge en l’occurrence que la Commission a commis plusieurs erreurs.

Il constate ainsi, tout d’abord, que la Commission ne pouvait, aux fins de déterminer si cet impôt présentait un caractère sélectif, retenir un régime fiscal de référence incomplet ou hypothétique. La Commission avait, en effet, identifié un régime « normal » comportant une structure d’imposition à un taux unique au premier PLN, alors qu’elle aurait dû retenir les caractéristiques réelles du régime fiscal « normal » établi par la loi, avec sa structure comprenant son échelle de taux progressive et ses tranches, y compris l’abattement à la base prévu pour la tranche de chiffre d’affaires inférieur à 17 millions de PLN. Relevant, cependant, que la conclusion de la Commission pouvait être justifiée par d’autres motifs démontrant l’existence d’un avantage sélectif, au profit des entreprises ayant un chiffre d’affaires peu élevé, le Tribunal a également examiné si l’institution était parvenue à démontrer que l’économie de cet impôt, c’est-à-dire sa structure d’imposition, méconnaissait sa nature, c’est-à-dire ses objectifs.

Il constate à cet égard, tout d’abord, que la Commission a également commis une erreur de droit en concluant que l’objectif de l’impôt était simplement de collecter des recettes budgétaires, alors que, selon les autorités polonaises, il était d’instaurer une imposition sur le chiffre d’affaires des détaillants associée à une logique redistributive. Il constate, ensuite, que la Commission n’est pas parvenue à démontrer qu’une structure progressive de l’impôt était, par principe, contraire à l’objectif poursuivi. Il relève, en particulier, que le caractère sélectif fait défaut si les différences d’imposition résultent de l’application non dérogatoire du régime « normal », si les situations comparables sont traitées de manière comparable et si ces dispositifs de modulation ne méconnaissent pas l’objectif de l’impôt concerné. Il constate, enfin, que la Commission n’a pas démontré que la structure progressive d’imposition concrètement retenue avait été arrêtée d’une façon qui vidait largement de sa substance l’objectif poursuivi

Le Tribunal annule, par conséquent, la décision finale pour erreur de qualification juridique de l’impôt institué comme aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Il juge, par ailleurs, que la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, y compris l’injonction de suspension de l’application du taux progressif de l’impôt qu’elle comportait, doit également être annulée, dès lors qu’il était manifeste que la Commission ne pouvait, sur le fondement du raisonnement juridique qu’elle a suivi, retenir la qualification d’aide nouvelle au regard des éléments dont elle disposait à la date de son adoption. Le Tribunal constate, en effet, qu’une telle injonction suppose que la mesure étatique qu’elle vise ait été qualifiée à bon droit d’aide nouvelle illégale au titre de l’analyse provisoire prescrite par la réglementation applicable.

( 1 ) Décision (UE) 2018/160, du 30 juin 2017, relative à l’aide d’État SA.44351 (2016/C) (ex 2016/NN) mise à exécution par la Pologne relative à l’impôt sur le commerce de détail (JO 2018, L 29, p. 38).

( 2 ) Décision du 19 septembre 2016, relative à l’aide d’État SA.44351 (2016/C) (ex 2016/NN) – Impôt polonais dans le secteur du détail – Invitation à présenter des observations en application de l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO 2016, C 406, p. 76).

( 3 ) Injonction émise en application de l’article 13, paragraphe 1, du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’applications de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO 2015, L 248, p. 9).

( 4 ) Voir également arrêt du Tribunal du 27 juin 2019, Hongrie/Commission (T‑20/17, EU:T:2019:448).