1. 

La présente affaire porte sur le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans l’Union européenne, qui a été mis en place par la directive 2003/87/CE ( 2 ). En raison notamment des intérêts financiers en jeu, de très nombreux aspects de ce système ont fait l’objet de litiges portés devant les juridictions de l’Union ( 3 ). La demande de décision préjudicielle introduite en l’espèce concerne la validité de la décision 2011/278/UE ( 4 ) adoptée conformément à la directive 2003/87. Les questions posées à la Cour traitent de la problématique complexe du choix de la méthode appropriée que la Commission européenne doit appliquer pour fixer des référentiels pour l’allocation de quotas à titre gratuit dans le secteur de l’acier pour la période de 2013 à 2020.

2. 

La juridiction de renvoi demande plus précisément à la Cour de statuer sur la question de savoir si, lorsqu’elle fixait les référentiels en cause, la Commission pouvait 1) décider de ne pas inclure dans la valeur du référentiel de la fonte liquide la totalité des émissions liées aux gaz résiduaires recyclés dans la production d’électricité ; 2) se fonder, pour la détermination du référentiel de la fonte liquide, sur le document de référence sur les meilleures techniques disponibles (BREF) ( 5 ) fer et acier et sur la décision 2007/589/CE ( 6 ) ; 3) inclure une usine produisant à la fois du minerai aggloméré et des pellets dans les installations de référence pour la détermination du référentiel du minerai aggloméré, et 4) agir de la sorte sans en préciser spécifiquement les raisons.

3. 

À première vue, les questions posées sont d’une nature très technique. Néanmoins cela ne doit pas diminuer l’importance qu’elles revêtent. D’une part, à une époque où le climat change, le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans l’Unionconstitue immanquablement la pierre angulaire de la politique environnementale de l’Union ( 7 ). D’autre part, à la suite de l’année la plus chaude jamais recensée, au cours de laquelle les scientifiques ont notamment signalé que les glaces de l’Arctique étaient au plus bas niveau de tous les temps, l’importance des questions posées ne pourra jamais être suffisamment soulignée.

4. 

J’expliquerai par la suite pourquoi c’est en conformité à la directive 2003/87 que la Commission a fixé les référentiels visés dans la décision 2011/278.

5.

L’article 10 bis de la directive 2003/87 prévoit l’allocation de quotas à titre gratuit pour la période transitoire de 2013 à 2020. Ses paragraphes 1 à 3, 6 et 12 disposent ce qui suit :

« 1.   Le 31 décembre 2010 au plus tard, la Commission arrête des mesures d’exécution pleinement harmonisées à l’échelle communautaire relatives à l’allocation harmonisée des quotas visés aux paragraphes 4, 5, 7 et 12, y compris toute disposition nécessaire pour l’application harmonisée du paragraphe 19.

Ces mesures, qui visent à modifier des éléments non essentiels de la présente directive en la complétant, sont arrêtées en conformité avec la procédure de réglementation avec contrôle visée à l’article 23, paragraphe 3.

Les mesures visées au premier alinéa déterminent, dans la mesure du possible, des référentiels ex-ante pour la Communauté, de façon à garantir que les modalités d’allocation des quotas encouragent l’utilisation de techniques efficaces pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et améliorer le rendement énergétique, en recourant aux techniques les plus efficaces, aux solutions et aux procédés de production de remplacement, à la cogénération à haut rendement, à la récupération efficace d’énergie à partir des gaz résiduaires, à l’utilisation de la biomasse, ainsi qu’au captage et au stockage du CO2, lorsque ces moyens sont disponibles, et n’encouragent pas l’accroissement des émissions. Aucun quota n’est délivré à titre gratuit pour la production d’électricité, à l’exception des cas relevant de l’article 10 quater et de l’électricité produite à partir de gaz résiduaires.

Pour chaque secteur et sous-secteur, en principe, le référentiel est calculé pour les produits et non pour les intrants, de manière à maximiser la réduction des émissions de gaz à effet de serre et les gains d’efficacité énergétique tout au long du processus de production du secteur ou du sous-secteur concerné.

Pour la définition des principes à appliquer afin de déterminer les référentiels ex‑ante à utiliser dans les différents secteurs et sous-secteurs, la Commission consulte les parties intéressées, y compris les secteurs et sous-secteurs concernés.

Une fois approuvé par la Communauté un accord international sur le changement climatique menant à des réductions contraignantes des émissions de gaz à effet de serre comparables à celles en vigueur dans la Communauté, la Commission réexamine ces mesures pour faire en sorte que l’allocation de quotas à titre gratuit n’ait lieu que dans les cas où elle se justifie pleinement à la lumière dudit accord.

2.   Pour définir les principes d’établissement des référentiels ex‑ante par secteur ou sous-secteur, le point de départ est la performance moyenne des 10 % d’installations les plus efficaces d’un secteur ou sous-secteur de la Communauté pendant les années 2007-2008. La Commission consulte les parties intéressées, y compris les secteurs et sous-secteurs concernés.

Les règlements adoptés au titre des articles 14 et 15 prévoient des règles harmonisées relatives à la surveillance, à la déclaration et à la vérification des émissions de gaz à effet de serre issus de la production en vue d’établir les référentiels ex‑ante.

3.   Sous réserve des paragraphes 4 et 8, et sans préjudice de l’article 10 quater, aucun quota n’est alloué à titre gratuit aux producteurs d’électricité, aux installations de captage de CO2, aux pipelines destinés au transport de CO2 ou aux sites de stockage de CO2.

[…]

6.   Les États membres peuvent également prendre des mesures financières en faveur des secteurs ou des sous-secteurs considérés comme exposés à un risque significatif de fuite de carbone en raison des coûts liés aux émissions de gaz à effet de serre répercutés sur les prix de l’électricité, afin de compenser ces coûts et dès lors que ces mesures financières sont conformes aux règles en matière d’aides d’État en vigueur et à venir dans ce domaine.

Ces mesures reposent sur des référentiels ex‑ante des émissions indirectes de CO2 par unité de production. Les référentiels ex-ante sont calculés pour un secteur ou sous-secteur donné comme le produit de la consommation d’électricité par unité de production correspondant aux technologies disponibles les plus efficaces et des émissions de CO2 de la moyenne européenne appropriée de production combinée d’électricité.

[…]

12.   Sous réserve de l’article 10 ter, en 2013 et chaque année suivante jusqu’en 2020, les installations des secteurs ou des sous-secteurs qui sont exposés à un risque important de fuite de carbone reçoivent, conformément au paragraphe 1, une quantité de quotas gratuits représentant 100 % de la quantité déterminée conformément aux mesures visées au paragraphe 1. »

6.

C’est dans sa décision 2011/278 que la Commission a fixé les référentiels visés à l’article 10 bis de la directive 2003/87. Si l’on veut comprendre la méthode qui a été appliquée pour la fixation des référentiels litigieux de la fonte liquide et du minerai aggloméré, les considérants suivants sont particulièrement pertinents (les notes en bas de page ont été omises) :

[…]

[…]

[…]

[…]

7.

Les référentiels de la fonte liquide et du minerai aggloméré figurent à l’annexe I de la décision 2011/278. Les valeurs sont respectivement de 0,171 et 1,328 quota par tonne.

8.

Dans la procédure au principal devant le tribunal administratif de Montreuil (France), ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (ci-après « ArcelorMittal ») demande l’annulation de l’arrêté du ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie, du 24 janvier 2014, fixant la liste des exploitants auxquels sont affectés les quotas d’émissions de gaz à effet de serre et le montant des quotas affectés à titre gratuit pour la période 2013 à 2020 ( 8 ). La requérante demande en outre au tribunal administratif de Montreuil d’annuler la décision du 11 juin 2014 par laquelle le ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie a rejeté sa demande de retrait de cet arrêté.

9.

L’arrêté litigieux avait été pris en vertu de la décision 2011/278. ArcelorMittal affirme, en substance, que l’arrêté et la décision du ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie seraient illégaux en ce qu’ils seraient fondés sur la décision 2011/278 qui serait, quant à elle, incompatible avec la directive 2003/87. Selon ArcelorMittal, il en serait ainsi au motif que, d’une part, la Commission n’aurait pas tenu compte des émissions liées aux gaz résiduaires utilisés pour la production d’électricité lorsqu’elle a calculé la valeur du référentiel de la fonte liquide et, d’autre part, les données scientifiques les plus exactes et les plus actualisées n’auraient pas été utilisées pour la fixation de ce référentiel. ArcelorMittal affirme en outre que le référentiel du minerai aggloméré serait incorrect, au motif que les émissions d’une installation produisant également des pellets auraient été inclues dans le calcul dudit référentiel.

10.

La juridiction de renvoi reconnaît qu’en vertu de l’article 10 bis de la directive 2003/87, la Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour déterminer le niveau des référentiels d’allocation de quotas à titre gratuit. Elle éprouve toutefois des doutes sur le point de savoir si les référentiels de la fonte liquide et du minerai aggloméré sont compatibles avec le champ d’application de cette directive. C’est la raison pour laquelle la juridiction de renvoi a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour, à titre préjudiciel, les questions suivantes :

11.

ArcelorMittal, les gouvernements français et allemand ainsi que la Commission ont présenté des observations écrites. ArcelorMittal, les gouvernements français et suédois ainsi que la Commission ont présenté des observations orales lors de l’audience qui s’est tenue le 26 janvier 2017.

12.

En vue de cerner le contexte de la demande de décision préjudicielle considérée en l’espèce, il convient de retracer les fondements du système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans l’Union.

13.

Sans précédent au vu de son ambition et de sa portée, le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans l’Union est devenu opérationnel au mois de janvier 2005. Il est conçu pour favoriser la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des conditions économiquement efficaces et performantes. L’objectif affiché consistait, d’emblée, à remplir les engagements communs des États membres découlant du protocole de Kyoto à la convention‑cadre des Nations unies sur les changements climatiques et l’exécution conjointe des engagements qui en découlent en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre ( 9 ). Ces engagements ont évolué au fil du temps et il en va de même pour le système d’échange de quotas d’émission dans l’Union.

14.

Au cours des deux premières phases (du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2007 et du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2012) du système d’échange de quotas d’émission, les États membres étaient responsables de l’allocation de droits d’émission selon des plans nationaux d’allocation. Pendant cette période, la plus grande partie des droits d’émission a été allouée à titre gratuit.

15.

L’entrée en vigueur de la directive 2009/29 a apporté à la directive 2003/87 des modifications considérables. Ces modifications portent sur la troisième phase (du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2020) du système d’échange de quotas d’émission ( 10 ). L’extension du système à de nouveaux secteurs de l’économie et d’autres modifications substantielles ont été introduites afin de mettre ledit système en conformité avec les engagements internationaux fondés sur la recherche contemporaine sur le changement climatique et avec les objectifs de réduction évoluant en fonction de ces recherches ( 11 ).

16.

Contrairement à ce qui était le cas lors des deux premières phases, la procédure d’allocation des droits d’émission est désormais harmonisée au niveau de l’Union. La Commission fixe le total des droits d’émission disponibles dans l’Union. Ce nombre sera réduit de 1,74 % par an à compter de l’année 2010. Même si l’objectif à long terme est un système de mise aux enchères complètes, un système transitoire a été mis en place pour les secteurs autres que celui de la production d’électricité. En vertu de ce système, l’allocation de droits à titre gratuit dans le secteur manufacturier doit progressivement baisser de 80 % en 2013 à 30 % en 2020. L’objectif déclaré est qu’aucun droit ne soit alloué à titre gratuit en 2027.

17.

En ce qui concerne les secteurs considérés comme exposés à un risque important de fuite de carbone ( 12 ), tels que l’industrie de l’acier, ils se voient allouer des quotas à titre gratuit à concurrence de 100 % de la quantité de quotas à titre gratuit arrêtée. Cette quantité est en principe déterminée en multipliant la production des installations (exprimée en tonnes de produit) par la valeur de référence du produit concerné.

18.

Dans le cadre du système transitoire, la Commission assume un rôle crucial.

19.

Au début de la troisième phase, la Commission a vérifié que les listes fournies par chaque État membre, recensant les installations relevant de la directive 2003/87 et la quantité provisoire de quotas devant être alloués à ces installations à titre gratuit, étaient complètes et conformes au cadre législatif pertinent ( 13 ). Sur ce fondement, les États membres ont adopté des décisions définitives d’allocation pour la période de 2013 à 2020. Étant donné que les allocations demandées pour l’ensemble des installations de l’Union excédaient le nombre maximal disponible d’allocations à titre gratuit, la Commission a réduit le nombre de quotas alloués à chaque installation. Il s’agit du « facteur de correction uniforme transsectoriel », qui a récemment fait l’objet de nouvelles affaires introduites devant la Cour ( 14 ).

20.

Les règles concernant la délivrance de quotas à titre gratuit sont d’une grande importance dans l’optique de la réalisation des objectifs du système d’échange de quotas d’émission. Il est en effet crucial que l’allocation à titre gratuit n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire. Ces règles, qui s’appliquent sur tout le territoire de l’Union, ont été inscrites par la Commission dans sa décision 2011/278.

21.

Dans cette décision, la Commission a fixé les référentiels servant de base à l’allocation de quotas à titre gratuit à chaque installation. Plus généralement, le référentiel d’un produit se fonde sur les émissions moyennes de gaz à effet de serre des 10 % d’installations les plus efficaces fournissant le produit dans l’Union. La logique est que les installations qui n’atteignent pas cette valeur de référence recevront moins d’allocations à titre gratuit que ce dont elles ont réellement besoin.

22.

La présente demande de décision préjudicielle soulève, à plusieurs égards, la question de la légalité de la méthode que la Commission a employée pour fixer les référentiels de produit concernés. Je vais par la suite examiner de façon plus détaillée les questions préjudicielles.

23.

À titre préliminaire, il convient de rappeler que la Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour fixer les référentiels de produits dans le cadre du système d’échange de quotas d’émission. Il ressort de l’article 10 bis, paragraphe 1, de la directive 2003/87 que la Commission doit tenir compte d’un vaste éventail de paramètres lorsqu’elle détermine les référentiels de produits sur la base desquels des quotas d’émission sont alloués à titre gratuit. Ce même paragraphe précise que ces paramètres doivent être pris en compte « dans la mesure du possible ». En conséquence et au vu de la nature technique de la détermination des référentiels, le contrôle juridictionnel de la Cour se limitera à vérifier que la mesure n’est pas manifestement inappropriée ( 15 ).

24.

C’est dans cette perspective qu’il convient d’apprécier les questions soumises à la Cour.

25.

Par sa première question, la juridiction de renvoi cherche à savoir si la méthode que la Commission a employée pour fixer le référentiel de la fonte liquide en vertu de la décision 2011/278 est compatible avec l’article 10 bis, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2003/87.

26.

L’article 10 bis, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2003/87 dispose notamment que la récupération efficace d’énergie à partir des gaz résiduaires doit être prise en compte lors de la fixation des référentiels. L’objectif est de garantir que les modalités d’allocation des quotas encouragent la réduction des émissions de gaz à effet de serre et l’utilisation de techniques efficaces pour améliorer le rendement énergétique. En vertu de cette même disposition, aucun quota n’est délivré à titre gratuit pour la production d’électricité, à l’exception de l’électricité produite à partir de gaz résiduaires.

27.

À la lumière de cette disposition, ArcelorMittal fait grief de ce que la Commission aurait dû prendre en compte toutes les émissions liées à l’utilisation de gaz résiduaires pour la production d’électricité, lorsqu’elle a fixé le référentiel de la fonte liquide.

28.

C’est en raison de ce grief que la juridiction de renvoi éprouve des doutes quant à la compatibilité de la décision 2011/278 avec la directive 2003/87. Elle demande si la méthode appliquée par la Commission peut être conciliée, d’une part, avec l’objectif de la récupération efficace d’énergie à partir des gaz résiduaires et, d’autre part, avec l’exception que constitue l’allocation de quotas à titre gratuit pour de l’électricité produite à partir de gaz résiduaires.

29.

Tout d’abord, les parties qui ont présenté des observations s’accordent à dire que la règle veut qu’aucun quota ne soit délivré à titre gratuit pour la production d’électricité. Cela ressort clairement de l’article 10 bis, paragraphes 1 et 3, de la directive 2003/87. Toutefois, au vu de la dérogation, inscrite à l’article 10 bis, paragraphe 1, de la directive, permettant l’allocation de quotas à titre gratuit pour l’électricité produite à partir de gaz résiduaires, les parties continuent à s’opposer sur le traitement qu’il convient de réserver à l’électricité produite à partir de gaz résiduaires et sur le point de savoir si l’approche choisie par la Commission contribue à une récupération efficace de ces gaz.

30.

Avant de procéder à l’examen de cette question, il peut être utile de souligner que les gaz résiduaires constituent un produit secondaire inévitable de l’industrie du coke et de l’acier. Ces gaz sont récupérés et utilisés principalement pour la production d’électricité mais aussi, dans une moindre mesure, pour les cowpers de hauts fourneaux, pour la sous-cuisson de cokeries, pour l’allumage de cages d’agglomération et pour le réchauffage de fourneaux. L’électricité est produite soit dans l’installation même, soit par un tiers et hors de l’installation. En termes économiques autant qu’écologiques, la récupération et réutilisation de gaz résiduaires est bien plus sensée que le fait de libérer ces gaz ou d’inutilement les brûler à la torche ( 16 ).

31.

L’utilisation des gaz résiduaires en tant que combustible permet de comprendre pourquoi l’article 10 bis, paragraphe 1, de la directive 2003/87 inscrit la promotion de l’utilisation des gaz résiduaires au nombre des stimuli visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre et à améliorer le rendement énergétique. Elle explique également pourquoi ladite disposition permet une exception à l’exclusion de la production d’électricité des allocations de quotas à titre gratuit en faveur de l’électricité produite à partir de gaz résiduaires ( 17 ).

32.

Cependant, contrairement à ce qu’affirme ArcelorMittal, je ne trouve dans la directive 2003/87 aucun argument en faveur de la thèse selon laquelle tous les gaz à effet de serre issus de la combustion de gaz résiduaires devraient automatiquement donner lieu à une allocation de quotas à titre gratuit sur la base des référentiels.

33.

Plus précisément, rien dans l’article 10 bis, paragraphe 1, de la directive 2003/87 n’indique dans quelle proportion la production d’électricité à partir de gaz résiduaires devrait être prise en compte lors de la fixation des référentiels. Certes, lu dans son ensemble, l’article 10 bis, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2003/87 permet la prise en compte de la production d’électricité à partir de gaz résiduaires. Néanmoins il ne le permet que dans la mesure du possible, compte tenu de la nécessité d’encourager la récupération efficace des gaz résiduaires ainsi que de l’objectif général de la directive 2003/87 qui est la réduction des émissions de gaz à effet de serre ( 18 ).

34.

J’en arrive ainsi à la question de la récupération efficace des gaz résiduaires et à l’objectif général de la directive 2003/87.

35.

Le considérant 32 de la décision 2011/278 indique que lorsqu’elle a élaboré le référentiel de la fonte liquide, la Commission a bien tenu compte de la récupération efficace des gaz résiduaires. La Commission a pris en compte le fait que les gaz résiduaires sont brûlés pour produire de l’électricité (ou de la chaleur) dans le secteur de l’acier. C’est pour cette raison que, notamment, le référentiel de la fonte liquide a été revu à la hausse pour inclure non seulement les émissions liées à la production de fonte liquide, mais également celles liées à l’utilisation des gaz résiduaires.

36.

Cependant, les émissions issues de l’utilisation des gaz résiduaires pour la production d’électricité ne sont pas prises en compte par le référentiel de la fonte liquide dans leur totalité (mais au contraire à hauteur d’environ 75 à 80 %) ( 19 ).

37.

La raison ressort du dossier de l’espèce. En fait, l’utilisation des gaz résiduaires pour la production d’électricité implique que ces gaz sont employés en substitution d’un autre carburant. Cela réduit globalement les émissions de gaz à effet de serre puisque, au lieu d’utiliser du charbon pour la production d’acier et un combustible différent (à savoir le gaz naturel) pour la production d’électricité, seul le charbon est nécessaire pour produire à la fois de l’électricité et de l’acier.

38.

En vue de déterminer dans quelle proportion le référentiel du produit qu’est la fonte liquide doit intégrer la teneur en carbone des gaz résiduaires utilisés pour la production d’électricité, la Commission a pris le gaz naturel pour combustible de référence. Le fait de recycler les gaz résiduaires et d’utiliser ces derniers en tant que combustible pour produire de l’électricité, au lieu d’avoir recours au gaz naturel, implique que l’installation concernée émet davantage de gaz à effet de serre. Ainsi que les parties qui ont présenté des observations l’ont expliqué, le recyclage des gaz résiduaires donne lieu à des émissions de gaz à effet de serre de 75 % plus importantes qu’elles ne le sont lorsque c’est le gaz naturel qui est utilisé pour la production d’électricité. Pour encourager la récupération et l’utilisation des gaz résiduaires, l’allocation de quotas à titre gratuit doit tenir compte de cette augmentation afin que la réutilisation de ces gaz ne soit pas pénalisée. Dès lors que les droits d’émission sont alloués au producteur sur la base de la différence d’intensité des émissions respectivement générées par les gaz résiduaires et par le gaz naturel, la production d’électricité à partir de gaz résiduaires n’est ni privilégiée ni désavantagée si on la compare à une installation produisant de l’électricité à partir de gaz naturel.

39.

L’allocation de quotas à titre gratuit en vertu d’un référentiel qui tient compte de cette augmentation des émissions, liée à l’utilisation de gaz résiduaires pour la production d’électricité, semble encourager la récupération efficace de ces gaz.

40.

La Cour l’a reconnu dans son arrêt Borealis Polyolefine e.a. ( 20 ), relatif au facteur de correction uniforme transsectoriel. Dans cet arrêt, elle a considéré que la Commission avait bien tenu compte des émissions liées à la récupération efficace d’énergie à partir des gaz résiduaires. La Cour a expliqué qu’en prenant en compte, dans une large mesure, l’utilisation des gaz résiduaires lorsqu’elle fixait le référentiel de la fonte liquide, la Commission visait à encourager les entreprises à réutiliser ou à vendre les gaz résiduaires générés lors de la fabrication de leurs produits ( 21 ). La Cour a réitéré ce point de vue dans un arrêt ultérieur ( 22 ).

41.

Il existe bien une asymétrie dans la méthode choisie par la Commission : des droits d’émission supplémentaires peuvent être alloués à titre gratuit pour l’utilisation de gaz résiduaires, lorsque ceux-ci sont exportés et brûlés pour produire de la chaleur. Les quotas supplémentaires sont alors alloués au consommateur de chaleur en fonction du référentiel de la chaleur ou du combustible. Or, aucun quota supplémentaire de la sorte n’est disponible pour de l’électricité produite à partir de gaz résiduaires.

42.

Le fait que la Commission n’a pas jugé opportun d’étendre l’allocation de quotas à titre gratuit à la production d’électricité par un producteur d’électricité reflète fidèlement la règle générale inscrite à l’article 10 bis, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2003/87. Comme je l’ai indiqué précédemment, cette disposition énonce qu’aucun quota n’est délivré à titre gratuit pour la production d’électricité. À cet égard, la Commission explique dans le considérant 32 de la décision 2011/278 que cette règle est nécessaire afin d’éviter des distorsions de concurrence indues sur les marchés de l’électricité destinée aux installations industrielles et de tenir compte du coût du carbone compris dans le prix de l’électricité.

43.

Sur ce point, je reconnais éprouver quelque compréhension pour l’argumentation d’ArcelorMittal. En réalité, je ne suis pas convaincu qu’un traitement asymétrique des productions de chaleur et d’électricité soit nécessaire afin d’éviter des distorsions de concurrence sur le marché de l’électricité. La nécessité d’un tel traitement asymétrique apparaît contestable dans la mesure où le secteur de l’acier est un consommateur net d’électricité et où la production d’électricité à partir de gaz résiduaires ne semble pas représenter plus de 1 % de la production totale d’électricité dans l’Union. Il n’en demeure pas moins que le choix de la Commission semble être en pleine conformité avec l’article 10 bis, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2003/87 et que, partant, la validité de la décision 2011/278 ne peut pas en être affectée.

44.

Il convient ici de répondre également à l’argument d’ArcelorMittal tiré du risque de fuite de carbone dans le secteur de l’acier. En substance, cet argument consiste à affirmer que la façon dont la Commission a fixé le référentiel de la fonte liquide augmente le risque de fuite de carbone dans un secteur à forte intensité d’énergie, ce qui irait à l’encontre de l’objectif de la directive 2003/87.

45.

Il est tout à fait possible qu’une méthode différente de fixation des référentiels ait pu répondre à cette problématique ( 23 ) de façon plus appropriée, comme ArcelorMittal l’a suggéré. Cependant, il convient de garder à l’esprit que la directive 2003/87 gère le risque de fuite au moyen d’un mécanisme de compensation prévu à son article 10 bis, paragraphe 6. Selon ce mécanisme, les États membres peuvent prendre des mesures financières en faveur des secteurs ou des sous-secteurs concernés. Les aides peuvent être octroyées, dans le respect des règles en matière d’aides d’État, lorsqu’il existe un risque significatif de fuite de carbone en raison des coûts liés aux émissions de gaz à effet de serre répercutés sur les prix de l’électricité. En d’autres termes, en plus des quotas alloués à titre gratuit, le secteur de l’acier peut être éligible pour des aides au titre de cette disposition.

46.

Plus important encore, les observations d’ArcelorMittal (ou la demande de décision préjudicielle) n’indiquent pas clairement en quoi la méthode employée par la Commission pourrait aggraver le risque de fuite de carbone.

47.

À cet égard, l’article 10 bis de la directive 2003/87 n’est d’aucun soutien pour ArcelorMittal. L’article 10 bis, paragraphe 12, se contente d’énoncer que les installations des secteurs ou des sous-secteurs qui sont exposés à un risque important de fuite de carbone doivent recevoir une quantité de quotas gratuits représentant 100 % de la quantité déterminée conformément aux mesures visées au paragraphe 1. Assurément, la directive ne dit pas que les secteurs considérés comme exposés à un risque significatif de fuite de carbone devraient en toutes circonstances se voir allouer des quotas à titre gratuit correspondant à l’intégralité de leurs émissions de gaz à effet de serre.

48.

Au vu de ce qui précède, je conclus qu’en ce qui concerne la méthode utilisée par la Commission pour fixer le référentiel de la fonte liquide, l’examen de la première question préjudicielle n’a mis à jour aucun élément affectant la validité de la décision 2011/278.

49.

La deuxième question préjudicielle porte sur la qualité des données que la Commission a utilisées pour fixer le référentiel de la fonte liquide sur le fondement de la décision 2011/278. Plus précisément, par cette question, il est demandé si, pour le calcul du référentiel, la Commission pouvait utiliser des données fondées sur le BREF fer et acier et sur la décision 2007/589, sans violer l’article 10 bis, paragraphe 2, de la directive 2003/87 ainsi que le principe de bonne administration.

50.

Ce choix de la Commission d’utiliser ces données ne peut à mon avis pas être critiqué.

51.

Il est vrai que, comme l’affirme ArcelorMittal, en vertu de l’article 10 bis, paragraphe 2, de la directive 2003/87, la Commission est tenue de consulter le secteur concerné pour définir les principes d’établissement des référentiels ex‑ante par secteur ou sous-secteur. Il est tout aussi vrai que l’article 14, paragraphe 2, de la directive 2003/87 impose à la Commission d’utiliser les « données scientifiques les plus exactes et les plus actualisées disponibles, en particulier celles du [groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC)] » lorsqu’elle arrête un règlement relatif à la surveillance et à la déclaration des émissions.

52.

Néanmoins, il ne saurait être déduit de ces dispositions que la Commission est également dans l’obligation d’utiliser les données fournies par le secteur concerné. Aucune obligation de la sorte ne figure dans la directive 2003/87.

53.

Ainsi qu’il a été noté précédemment, la procédure de fixation d’une valeur de référence est de nature complexe et technique. Aussi, le législateur de l’Union s’est-il contenté de définir les objectifs généraux applicables à la détermination des référentiels, tout en laissant à la Commission un large pouvoir d’appréciation quant à la manière de réaliser ces objectifs. Partant, la Commission doit également jouir d’une certaine marge d’appréciation pour ce qui est du choix des données qu’elle utilisera pour fixer les référentiels, à condition que ces données ne soient pas manifestement inappropriées pour garantir la réalisation des objectifs figurant à l’article 10 bis de la directive 2003/87 (qui sont la réduction des émissions de gaz à effet de serre et l’amélioration du rendement énergétique).

54.

Par ailleurs, ces données ne peuvent pas être sélectionnées de façon arbitraire. C’est sans doute pour cette raison que, s’agissant de la surveillance et de la déclaration des émissions, la directive exige l’utilisation des données scientifiques les plus exactes et les plus actualisées disponibles.

55.

Le considérant 11 de la décision 2011/278 explique pour quelle raison la Commission a utilisé les informations provenant du BREF et de la décision 2007/589 plutôt que les données fournies par le secteur concerné pour fixer le référentiel de la fonte liquide. C’est lorsqu’aucune donnée n’était disponible ou qu’aucune donnée recueillie n’était conforme à la méthode de détermination des référentiels que ces documents ont été utilisés pour déterminer les valeurs des référentiels. Le considérant explique également quels problèmes concrets ont été rencontrés lors de la fixation du référentiel de la fonte liquide : en l’absence de données relatives au traitement des gaz résiduaires, aux exportations de chaleur et à la production d’électricité, la valeur de référentiel de la fonte liquide a été établie au moyen de calculs des émissions directes et indirectes effectués sur la base des informations concernant les flux énergétiques pertinents fournies par les BREF correspondants et des facteurs d’émission par défaut indiqués dans la décision 2007/589.

56.

La Commission a en outre indiqué dans ses observations écrites que les données fournies par l’association représentant l’industrie européenne de l’acier [European Steel Association (Eurofer)] ne contenaient, pour ce qui est de la fonte liquide, aucune information relative au traitement des gaz résiduaires, aux exportations de chaleur et à la production d’électricité. Même si les données fournies par le secteur industriel étaient plus complètes en termes du nombre d’installations étudiées, ces données ne pouvaient pas être utilisées d’une façon conforme à la méthodologie de la Commission.

57.

Dans ce contexte, il est à mon avis justifié que la Commission ait recours à des données provenant d’autres sources.

58.

La Cour a déjà considéré, dans ses arrêts Borealis e.a. et Yara Suomi e.a., qu’en se fondant sur les données qui font l’objet du présent litige pour déterminer les référentiels en application de l’article 10 bis de la directive 2003/87, la Commission n’a pas outrepassé les limites de son pouvoir d’appréciation ( 24 ).

59.

En effet, le choix de la Commission de se fonder sur le BREF fer et acier et sur la décision 2007/589 ne semble pas manifestement inapproprié aux fins de la réduction des émissions de gaz à effet de serre et de l’incitation à l’utilisation de techniques efficaces. Les deux documents constituent des sources d’informations sur les émissions et la consommation, ainsi que sur les techniques les plus efficaces mises en pratique.

60.

D’une part, conformément à (ce qui est devenu) l’article 13 de la directive 2010/75/UE ( 25 ), les BREF sont élaborés et publiés sur la base d’un échange d’informations entre la Commission, les États membres, les secteurs industriels concernés et des organisations environnementales. Ainsi que leur nom le laisse entendre, ils constituent des documents de référence concernant les meilleurs techniques disponibles dans un secteur donné. Le BREF fer et acier de 2001 que la Commission a utilisé constituait le document de référence le plus à jour qui était disponible sur ce sujet ( 26 ).

61.

D’autre part, les facteurs d’émission par défaut indiqués dans la décision 2007/589 sont, dans une large mesure, fondés sur les lignes directrices du GIEC. Ces facteurs servent à dresser des inventaires nationaux des émissions de gaz à effet de serre en vertu de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques et l’exécution conjointe des engagements qui en découlent.

62.

Par conséquent, je conclus qu’en ce qui concerne les données prises en compte par la Commission pour fixer le référentiel de la fonte liquide, l’examen de la deuxième question préjudicielle n’a mis à jour aucun élément de nature affectant la validité de la décision 2011/278.

63.

La troisième question traite de la collecte des données. Elle porte sur le pouvoir d’appréciation dont dispose la Commission lorsqu’elle choisit les installations en vue de déterminer le référentiel pertinent. Plus précisément, il est demandé si, en vue de fixer le référentiel du minerai aggloméré, la Commission pouvait prendre en compte une installation produisant à la fois du minerai aggloméré et des pellets parmi les 10 % d’installations du secteur sans violer l’article 10 bis de la directive 2003/87.

64.

L’article 10 bis, paragraphe 2, de la directive 2003/87 dispose que, pour définir les principes d’établissement des référentiels, le point de départ est la performance moyenne des 10 % d’installations les plus efficaces d’un secteur ou sous-secteur de l’Union pendant les années 2007 et 2008. La même idée est réitérée au considérant 2 de la décision 2011/278. Par ailleurs, le considérant 4 de la décision 2011/278 énonce le principe selon lequel, lorsqu’un produit est un substitut direct d’un autre produit, il convient que ces deux produits soient couverts par le même référentiel de produit et par la définition de produit correspondante.

65.

Il ressort des pièces du dossier ainsi que des arguments présentés lors de l’audience que les pellets et le minerai aggloméré ne peuvent se substituer directement l’un à l’autre et, partant, qu’ils ne sont pas couverts par le même référentiel de produit. Cela tient essentiellement au fait que les pellets ont une composition et des caractéristiques de produit qui diffèrent sensiblement de celles du minerai aggloméré.

66.

Le grief formulé par ArcelorMittal et relayé par la juridiction de renvoi repose sur le postulat que, lorsqu’elle déterminait le référentiel du minerai aggloméré, la Commission aurait pris en compte une installation produisant à la fois du minerai aggloméré et des pellets, en violation de l’article 10 bis, paragraphe 1, de la directive 2003/87 et du considérant 4 de la décision 2011/278. En conséquence, d’après ArcelorMittal, le référentiel du minerai aggloméré est faussé par l’utilisation de données qui concernent la production de pellets.

67.

Lors de l’audience, d’importantes clarifications ont été apportées sur ce point. En effet, alors même que les observations écrites de la Commission en la matière sont loin de constituer un modèle de clarté, l’argumentation orale développée par cette institution m’a convaincu que le choix des installations ne peut pas affecter la validité de la décision 2011/278 en ce qui concerne le référentiel du minerai aggloméré.

68.

La Commission a expliqué que l’installation en cause est unique dans l’Union. Elle produit un mélange de pellets et de minerai aggloméré qui, en ce qui concerne ses propriétés et son utilisation, est employé en tant que substitut direct du minerai aggloméré dans les hauts fourneaux de l’aciérie intégrée. Si cette aciérie intégrée comporte aussi bien une unité à pellets qu’une unité de production de minerai, ces unités sont connectées et fonctionnent en parallèle pour fournir un mélange qui alimente directement les hauts fourneaux. À cet égard, la Commission a également souligné que l’unité produisant des pellets est directement reliée à celle produisant du minerai aggloméré, conformément à la définition du minerai aggloméré figurant à l’annexe I de la décision 2011/278 ( 27 ). De l’avis des acteurs pertinents et des experts consultés par la Commission, le processus de fabrication de ce mélange peut être considéré comme analogue à celui du minerai aggloméré. Autrement dit, le produit final a des propriétés analogues à celles du minerai aggloméré et il se substitue directement à ce dernier lorsqu’on l’utilise dans les hauts fourneaux ( 28 ).

69.

Malgré ces précisions, ArcelorMittal a maintenu sa position lors de l’audience. La société a notamment souligné que, selon tous les documents officiels, l’installation en cause possède des unités distinctes produisant des pellets et du minerai aggloméré. ArcelorMittal a, en outre, affirmé qu’il n’est absolument pas inhabituel de mélanger des pellets et du minerai aggloméré dans un haut fourneau.

70.

Il convient de souligner les deux points suivants. En premier lieu, les actes de l’Union jouissent d’une présomption de légalité ( 29 ). En second lieu, ainsi qu’il a été remarqué précédemment, il est ici question d’appréciations techniques complexes, dans le cadre desquelles la Commission dispose d’une grande marge discrétionnaire.

71.

Au vu des informations disponibles, il n’est pas clairement démontré que la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation en prenant en compte cette installation. Au contraire, dans le cadre de la marge d’appréciation dont elle dispose, il était loisible à la Commission de considérer que l’installation en cause peut être comptée au nombre des installations de référence aux fins de la fixation du référentiel du minerai aggloméré. Il apparaît en effet qu’en dépit des caractéristiques particulières de l’installation (notamment pour ce qui est de l’existence sur le site d’une unité à pellets, dont la finalité est la production du mélange de minerai aggloméré et de pellets décrit précédemment), le produit ainsi obtenu peut directement se substituer au minerai aggloméré.

72.

À l’évidence, le point de savoir si les caractéristiques particulières d’une installation donnée, ou plutôt l’unicité de ces caractéristiques dans l’Union, ont une incidence sur l’inclusion de cette installation au nombre des installations de référence constitue clairement une appréciation technique complexe. La Commission est mieux placée que la Cour pour effectuer une telle appréciation.

73.

Dans l’ensemble, l’approche de la Commission me semble fondée. Ne pas prendre en compte cette installation en tant qu’installation de référence en raison de ses caractéristiques particulières reviendrait à limiter artificiellement la collection de données et, partant, à exclure une des installations les plus efficaces du secteur. Il en résulterait que le référentiel obtenu serait beaucoup plus élevé ( 30 ). Cela serait clairement contraire à l’objectif général de la directive 2003/87 consistant à réduire les émissions de gaz à effet de serre dans des conditions économiquement efficaces. Il apparaît en effet que c’est précisément en raison de ces caractéristiques que ladite installation est en mesure d’optimiser ses émissions.

74.

Ainsi que la Commission l’a souligné, la prise en compte de l’installation produisant un substitut du minerai aggloméré est conforme à la finalité de l’article 10 bis, paragraphe 1, de la directive 2003/87 qui est d’encourager l’utilisation des techniques générant le moins d’émissions. La détermination des référentiels doit se fonder sur les installations les plus efficaces du secteur et ne doit pas tenir compte de la technologie employée, du mélange de carburant utilisé, pas plus que d’autres facteurs tels que les conditions météorologiques ou les matières premières utilisées. À défaut, l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre serait considérablement revu à la baisse.

75.

Par conséquent, je conclus qu’en ce qui concerne le choix des installations de référence aux fins de la fixation du référentiel du minerai aggloméré, l’examen de la troisième question préjudicielle n’a mis à jour aucun élément affectant la validité de la décision 2011/278.

76.

Par la quatrième question préjudicielle, il est demandé si la Commission a respecté dans la décision 2011/278, en ce qui concerne la fixation du référentiel du minerai aggloméré, son obligation de motivation imposée par l’article 296 TFUE. La juridiction de renvoi demande plus particulièrement si cette obligation a été respectée lors du choix des installations de référence aux fins de la fixation du référentiel du minerai aggloméré.

77.

De manière générale, il est de jurisprudence constante que la motivation requise par l’article 296 TFUE doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution auteur de l’acte de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente de l’Union d’exercer son contrôle. Il n’est cependant pas exigé de l’institution auteur de l’acte qu’elle spécifie tous les éléments de droit ou de fait ( 31 ).

78.

L’obligation de motivation dépend fortement du contexte : la question de savoir si la motivation satisfait les exigences figurant à l’article 296 TFUE doit être appréciée non seulement au regard de son libellé, mais également de son contexte et de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. La Cour a itérativement jugé que si l’acte contesté fait ressortir l’essentiel de l’objectif poursuivi par l’institution, il serait excessif d’exiger une motivation spécifique pour les différents choix techniques opérés ( 32 ). Plus particulièrement et contrairement à ce qui est le cas pour les mesures individuelles, lorsqu’il s’agit d’un acte destiné à une application générale – comme c’est le cas pour la décision 2011/278 – la motivation peut se borner à indiquer, d’une part, la situation d’ensemble qui a conduit à son adoption et, d’autre part, les objectifs généraux qu’il se propose d’atteindre ( 33 ).

79.

Ainsi que cette jurisprudence l’énonce clairement, la Commission n’a aucune obligation de fournir une motivation spécifique pour les différents choix techniques opérés. Dès lors que la Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation et que ce n’est que dans des limites strictes que ce pouvoir d’appréciation est soumis à un contrôle juridictionnel, la motivation n’aura à contenir que les éléments nécessaires permettant un tel contrôle restreint ( 34 ).

80.

Il n’en demeure pas moins que la Cour doit être en mesure d’exercer son contrôle, faute de quoi la motivation ne peut pas être considérée comme suffisante.

81.

Dans le cas d’espèce, je suis d’avis que les motifs du choix des installations de référence sont inscrits avec suffisamment de clarté dans la décision 2011/278. Les raisons qui ont dicté l’adoption de la décision 2011/278 et l’objectif de la décision découlent de ses considérants. De plus, un certain nombre de précisions techniques figurent dans les considérants qui clarifient encore davantage la méthode de fixation des référentiels suivie par la Commission, y compris le choix des installations.

82.

Certes, la Commission n’a pas exposé dans le détail les raisons techniques qui l’ont poussée à considérer, par exemple, qu’une installation produisant aussi bien des pellets que du minerai aggloméré peut être prise en compte pour le calcul du référentiel du minerai aggloméré. Cependant, imposer cette exigence à la Commission reviendrait en substance à étendre son devoir de motivation en y incluant une obligation d’insérer dans le préambule un compte rendu des choix techniques complexes qu’elle a eu à faire.

83.

Si l’on garde à l’esprit la nature de la mesure en cause et les explications fournies dans le préambule concernant les considérations aussi bien factuelles que juridiques relatives à la fixation des référentiels, la Commission n’a aucune obligation de fournir un tel compte rendu. Il découle en particulier des considérants que la décision 2011/278 a été adoptée conformément à la directive 2003/87 afin de définir des règles transitoires pour l’ensemble de l’Union concernant l’allocation harmonisée de quotas d’émission à titre gratuit. Il est manifeste que la Commission a cherché à mettre au point ces règles d’une façon propre à garantir la réduction des gaz à effet de serre.

84.

Plus important encore, la Commission explique au considérant 2 que, pour calculer un référentiel, il y a lieu d’utiliser comme point de départ la performance moyenne des 10 % d’installations les plus efficaces d’un secteur ou sous-secteur. De plus, le considérant 4 énonce que, lorsqu’un produit est un substitut direct d’un autre produit, il convient que ces deux produits soient couverts par le même référentiel de produit et par la définition de produit correspondante. Les considérants 6 à 8 indiquent quelles informations ont été prises en compte pour le calcul du référentiel. Le considérant 11 illustre quelle est l’approche de la Commission lorsque aucune donnée n’était disponible ou que les données recueillies n’étaient pas suffisantes, et le considérant 12 explique comment la Commission a procédé dans les cas où il n’a pas été possible de calculer un référentiel de produit.

85.

Les informations figurant dans le préambule sont suffisantes pour que la Cour puisse exercer son contrôle. Ne serait-ce que pour des raisons pratiques, la Commission ne peut pas être contrainte d’expliquer les caractéristiques de chaque installation de référence ni de rendre explicites les raisons techniques pour lesquelles certaines installations ont été considérées comme éligibles pour servir de référence, mais pas certaines autres. Pour apprécier si le référentiel de produit en cause est vicié par une erreur manifeste d’appréciation, il suffit de comprendre l’objectif de la mesure concernée et la méthodologie générale (y compris la règle générale applicable au choix des installations de référence et au traitement des substituts) que la Commission a employée pour fixer ces référentiels. Ces considérations figurent clairement dans les considérants de la décision 2011/278.

86.

Par conséquent, je conclus qu’en ce qui concerne l’obligation de la Commission de motiver la fixation du référentiel du minerai aggloméré, l’examen de la quatrième question préjudicielle n’a mis à jour aucun élément affectant la validité de la décision 2011/278.

87.

À la lumière des arguments exposés, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles du tribunal administratif de Montreuil (France) :

L’examen des questions préjudicielles n’a mis à jour, en ce qui concerne la fixation des référentiels de la fonte liquide et du minerai aggloméré, aucun élément affectant la validité de la décision 2011/278/UE de la Commission, du 27 avril 2011, définissant des règles transitoires pour l’ensemble de l’Union concernant l’allocation harmonisée de quotas d’émission à titre gratuit conformément à l’article 10 bis de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 2003, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil, telle que modifiée par la directive 2009/29/CE du Parlement et du Conseil, du 23 avril 2009.