Affaire C‑526/14

Tadej Kotnik e.a.

contre

Državni zbor Republike Slovenije

(demande de décision préjudicielle, introduite par l’Ustavno sodišče)

«Renvoi préjudiciel — Validité et interprétation de la communication de la Commission concernant le secteur bancaire — Interprétation des directives 2001/24/CE et 2012/30/UE — Aides d’État aux banques dans le contexte de la crise financière — Répartition des charges — Liquidation des fonds propres des actionnaires, des titres hybrides et des titres de créance subordonnés — Principe de protection de la confiance légitime — Droit de propriété — Protection des intérêts des associés et des tiers — Assainissement et liquidation des établissements de crédit»

Sommaire – Arrêt de la Cour (grande chambre) du 19 juillet 2016

1. Questions préjudicielles – Appréciation de validité – Questions portant sur la validité d’une communication de la Commission dépourvue d’effets contraignants mais impliquant l’interprétation de plusieurs dispositions du droit de l’Union – Recevabilité

   (Art. 107, § 3, b), TFUE et 267 TFUE ; communication de la Commission 2013/C 216/01, points 41 à 46)

2. Aides accordées par les États – Examen par la Commission – Lignes directrices adoptées dans le cadre de l’exercice du pouvoir d’appréciation de la Commission – Nature juridique – Règles de conduite indicatives impliquant une autolimitation du pouvoir d’appréciation de la Commission – Communication concernant le secteur bancaire – Effet contraignant à l’égard des États membres – Absence

   [Art. 107, § 3, b), TFUE et 108, § 3, TFUE ; communication de la Commission 2013/C 216/01, points 41 et 43 à 45]

3. Aides accordées par les États – Interdiction – Dérogations – Aides pouvant être considérées comme compatibles avec le marché intérieur – Aides destinées à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre – Aides au secteur financier dans le contexte de la crise financière – Adoption par la Commission d’une communication concernant le secteur bancaire – Répartition des charges – Admissibilité

   [Art. 107, § 3, b), TFUE, 108, § 2, al. 3, TFUE, 109 TFUE et 288 TFUE ; communication de la Commission 2013/C 216/01, points 2, 15 et 40 à 46]

4. Aides accordées par les États – Interdiction – Dérogations – Aides pouvant être considérées comme compatibles avec le marché intérieur – Aides destinées à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre – Aides au secteur financier dans le contexte de la crise financière – Répartition des charges – Violation du principe de la protection et de la confiance légitime et du droit de propriété – Absence

   [Art. 107, § 3, b), TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 17, § 1 ; communication de la Commission 2013/C 216/01, points 15, 17 et 40 à 46]

5. Aides accordées par les États – Interdiction – Dérogations – Aides pouvant être considérées comme compatibles avec le marché intérieur – Aides destinées à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre – Aides au secteur financier dans le contexte de la crise financière – Répartition des charges – Compatibilité avec les dispositions de la directive 2012/30 subordonnant les augmentations ou réductions du capital des sociétés anonymes à une décision de l’assemblée générale

   [Art. 107, § 3, b), TFUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2012/30, 3e considérant et art. 29, 34, 35 et 40 à 42 ; communication de la Commission 2013/C 216/01, points 40 à 46]

6. Aides accordées par les États – Interdiction – Dérogations – Aides pouvant être considérées comme compatibles avec le marché intérieur – Aides destinées à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre – Aides au secteur financier dans le contexte de la crise financière – Répartition des charges – Mesures de conversion ou de réduction de la valeur des titres subordonnés – Obligation de respecter le principe de proportionnalité

   [Art. 107, § 3, b), TFUE ; communication de la Commission 2013/C 216/01, points 15, 44 et 45]

7. Aides accordées par les États – Interdiction – Dérogations – Aides pouvant être considérées comme compatibles avec le marché intérieur – Aides destinées à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre – Aides au secteur financier dans le contexte de la crise financière – Répartition des charges – Inclusion dans la notion de mesures d’assainissement au sens de la directive 2001/24

   [Art. 107, § 3, b), TFUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2001/24, 6e considérant et art. 2, 7e tiret, et 3, § 1 ; communication de la Commission 2013/C 216/01, points 40 à 46]

1.  Sont recevables des questions préjudicielles relatives à la validité de la communication de la Commission concernant l’application, à partir du 1er août 2013, des règles en matière d’aides d’État aux aides accordées aux banques dans le contexte de la crise financière, communication dépourvue d’effets de droit directement à l’égard des tiers dès lors que ces questions portent sur la conformité à plusieurs dispositions du droit de l’Union de la condition de répartition des charges associant les actionnaires et les créanciers subordonnés que la Commission a posée dans cette communication, afin de pouvoir considérer, en application de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE, que les aides d’État accordées dans le secteur bancaire sont compatibles avec le marché intérieur.

   (cf. points 31-34)

2.  La communication de la Commission concernant l’application, à partir du 1er août 2013, des règles en matière d’aides d’État aux aides accordées aux banques dans le contexte de la crise financière (communication concernant le secteur bancaire) doit être interprétée en ce sens qu’elle n’a pas d’effet contraignant à l’égard des États membres.

   En effet, l’adoption d’une telle communication n’affranchit pas la Commission de son obligation d’examiner les circonstances spécifiques exceptionnelles qu’un État membre invoque, dans un cas particulier, afin de solliciter l’application directe de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE et de motiver son refus de faire droit à une telle demande. Il en résulte, d’une part, que l’effet de l’adoption des règles de conduite contenues dans ladite communication est circonscrit à celui d’une autolimitation de la Commission dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, en ce sens que, si un État membre notifie à la Commission un projet d’aide d’État qui est conforme à ces règles, cette dernière doit, en principe, autoriser ce projet. D’autre part, les États membres conservent la faculté de notifier à la Commission des projets d’aide d’État qui ne satisfont pas aux critères prévus par cette communication et la Commission peut autoriser de tels projets dans des circonstances exceptionnelles.

   Il s’ensuit que la communication concernant le secteur bancaire n’est pas susceptible de créer des obligations autonomes à la charge des États membres, mais se limite à établir des conditions visant à assurer la compatibilité avec le marché intérieur des aides d’État accordées aux banques dans le contexte de la crise financière, dont la Commission doit tenir compte dans l’exercice de la large marge d’appréciation dont elle dispose en vertu de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE.

   (cf. points 41, 43-45, disp. 1)

3.  Les articles 107 à 109 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas aux points 40 à 46 de la communication de la Commission concernant l’application, à partir du 1er août 2013, des règles en matière d’aides d’État aux aides accordées aux banques dans le contexte de la crise financière (communication concernant le secteur bancaire) en tant que lesdits points prévoient une condition de répartition des charges associant les actionnaires et les titulaires de titres subordonnés en vue de l’autorisation d’une aide d’État.

   En effet, d’une part, de telles mesures de répartition des charges peuvent être entendues comme visant à empêcher le recours aux aides d’État en tant que simple instrument permettant de remédier aux difficultés financières des banques concernées.

   D’autre part, les mesures de répartition des charges visent à garantir que, préalablement à l’octroi de toute aide d’État, les banques qui présentent un déficit de fonds propres œuvrent, avec leurs investisseurs, à la diminution de ce déficit, notamment par une mobilisation des capitaux propres ainsi que par une contribution des créanciers subordonnés, de telles mesures étant susceptibles de limiter l’importance de l’aide d’État accordée.

   Une solution contraire risquerait de provoquer des distorsions de concurrence, dans la mesure où les banques, dont les actionnaires et les créanciers subordonnés n’auraient pas contribué à la diminution du déficit de fonds propres, recevraient une aide d’État plus élevée que celle qui aurait été suffisante pour combler le déficit résiduel de fonds propres.

   De plus, afin de remédier au problème de « l’aléa moral », qui est lié au fait que les individus sont enclins à prendre des décisions risquées lorsque les éventuelles conséquences négatives de ces dernières sont supportées par la collectivité, il importe d’éviter que les banques soient encouragées par la possibilité de se voir octroyer des aides d’État à recourir à des instruments financiers plus risqués et susceptibles de causer des pertes importantes, ce qui serait susceptible de provoquer de sérieuses distorsions de concurrence et de compromettre l’intégrité du marché intérieur.

   Enfin, en adoptant la communication concernant le secteur bancaire, la Commission n’a pas empiété sur les compétences dévolues au Conseil par les articles 108 TFUE et 109 TFUE. En effet, dès lors qu’elle se borne à établir des règles de conduite ayant pour effet de limiter la Commission dans l’exercice du pouvoir d’appréciation que lui confère l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE, cette communication n’affecte pas le pouvoir reconnu au Conseil, à l’article 108, paragraphe 2, troisième alinéa, TFUE, de déclarer, sur demande d’un État membre, une aide d’État compatible avec le marché intérieur dans des circonstances exceptionnelles, et ne constitue pas un règlement tel que visé à l’article 109 TFUE, lequel est revêtu, au titre de l’article 288, deuxième alinéa, TFUE, d’un effet contraignant erga omnes.

   (cf. points 55-60, disp. 2)

4.  Le principe de la protection de la confiance légitime et le droit de propriété doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas aux points 40 à 46 de la communication de la Commission concernant l’application, à partir du 1er août 2013, des règles en matière d’aides d’État aux aides accordées aux banques dans le contexte de la crise financière (communication concernant le secteur bancaire) en tant que lesdits points prévoient une condition de répartition des charges associant les actionnaires et les titulaires de titres subordonnés en vue de l’autorisation d’une aide d’État.

   En ce qui concerne le principe de la protection de la confiance légitime, d’une part, les actionnaires et les créanciers subordonnés des banques concernées ne disposaient d’aucune garantie émanant de la Commission quant au fait qu’elle approuverait une aide d’État afin de remédier au déficit de fonds propres de ces banques. D’autre part, ces investisseurs n’avaient pas l’assurance que, parmi les mesures destinées à faire face au déficit de fonds propres des banques bénéficiaires de l’aide d’État autorisée par la Commission, certaines ne seraient pas susceptibles d’affecter leurs investissements.

   Si le principe de protection de la confiance légitime s’inscrit parmi les principes fondamentaux de l’Union, les opérateurs économiques ne sont pas fondés à placer leur confiance légitime dans un domaine comme celui des aides d’État dans le secteur bancaire, dont l’objet comporte une constante adaptation en fonction des variations de la situation économique.

   Concernant la nécessité, pour les États membres, de disposer d’une période transitoire afin de s’adapter aux nouvelles exigences de la Commission relatives à la répartition des charges associant les actionnaires et les créanciers subordonnés, un intérêt public péremptoire peut s’opposer à l’adoption de mesures transitoires pour des situations nées avant l’entrée en vigueur de la nouvelle réglementation, mais non achevées dans leur évolution. L’objectif consistant à garantir la stabilité du système financier tout en évitant des dépenses publiques excessives et en minimisant les distorsions de la concurrence constitue un intérêt public supérieur de cette nature.

   En ce qui concerne le droit de propriété, des mesures de répartition des charges peuvent être adoptées volontairement par les actionnaires et par voie d’un accord entre l’établissement de crédit concerné et ses créanciers subordonnés, ce qui ne saurait être considéré comme une ingérence dans leur droit de propriété.

   En outre, les actionnaires des banques étant responsables des dettes de la banque à concurrence du capital social de celle-ci, le fait que les points 40 à 46 de la communication concernant le secteur bancaire exigent que, pour remédier au déficit de fonds propres d’une banque, préalablement à l’octroi d’une aide d’État, ces actionnaires contribuent à absorber les pertes subies par celle-ci dans la même mesure qu’en l’absence d’une telle aide d’État, ne saurait être considéré comme affectant leur droit de propriété.

   Les pertes des actionnaires des banques en difficultés auront, en tout état de cause, la même ampleur, indépendamment de la question de savoir si leur cause repose sur un jugement de déclaration de faillite en raison de l’absence d’octroi d’une aide d’État ou sur une procédure d’octroi d’une telle aide soumise à la condition préalable de répartition des charges. En ce qui concerne les créanciers subordonnés, les titres subordonnés sont des instruments financiers qui partagent certaines caractéristiques des produits de dette et des titres de participation au capital, ce qui implique que, en cas de cessation de paiement de l’émetteur de tels titres, les détenteurs de ces derniers sont désintéressés après les titulaires d’obligations ordinaires, mais avant les actionnaires.

   Les mesures de répartition des charges auxquelles serait subordonné l’octroi d’une aide d’État en faveur d’une banque déficitaire ne peuvent porter au droit de propriété des créanciers subordonnés une atteinte que ceux-ci n’auraient pas subie dans le cadre d’une procédure de faillite consécutive à l’absence d’octroi d’une telle aide.

   (cf. points 62, 64, 66-70, 74-76, 78-80, disp. 3)

5.  Les articles 29, 34, 35 et 40 à 42 de la directive 2012/30 tendant à coordonner, pour les rendre équivalentes, les garanties qui sont exigées dans les États membres des sociétés au sens de l’article 54, deuxième alinéa, TFUE, en vue de la protection des intérêts tant des associés que des tiers, en ce qui concerne la constitution de la société anonyme ainsi que le maintien et les modifications de son capital, doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas aux points 40 à 46 de la communication de la Commission concernant l’application, à partir du 1er août 2013, des règles en matière d’aides d’État aux aides accordées aux banques dans le contexte de la crise financière (communication concernant le secteur bancaire) en tant que lesdits points prévoient une condition de répartition des charges associant les actionnaires et les titulaires de titres subordonnés en vue de l’autorisation d’une aide d’État.

   En effet, la communication concernant le secteur bancaire ne contient aucune disposition particulière portant sur les procédures juridiques par lesquelles les mesures de répartition des charges figurant aux points 40 à 46 de celle-ci doivent être mises en œuvre. Par conséquent, si les États membres peuvent éventuellement être amenés, dans une situation particulière, à adopter de telles mesures de répartition des charges sans l’accord de l’assemblée générale de la société, cette circonstance ne saurait toutefois mettre en cause la validité de la communication concernant le secteur bancaire au regard des dispositions de la directive 2012/30.

   La directive 2012/30 s’inscrit dans le cadre de la réalisation de la liberté d’établissement dans le marché intérieur ayant pour finalité principale la protection des intérêts des associés et des tiers. Les mesures qu’elle prévoit afin de garantir cette protection concernent le fonctionnement ordinaire des sociétés anonymes. En revanche, les mesures de répartition des charges associant les actionnaires et les créanciers subordonnés constituent, lorsqu’elles sont imposées par les autorités nationales, des mesures exceptionnelles. Elles ne peuvent être adoptées que dans un contexte de perturbation grave de l’économie d’un État membre ainsi que dans le but d’éviter un risque systémique et d’assurer la stabilité du système financier. À cet égard, bien qu’il y ait un intérêt général clair à garantir à travers l’Union une protection forte et cohérente des investisseurs, cet intérêt ne peut pas être considéré comme primant en toutes circonstances sur l’intérêt général consistant à garantir la stabilité du système financier.

   (cf. points 84-88, 91, 94, disp. 4)

6.  La communication de la Commission concernant l’application, à partir du 1er août 2013, des règles en matière d’aides d’État aux aides accordées aux banques dans le contexte de la crise financière (communication concernant le secteur bancaire) doit être interprétée en ce sens que les mesures de conversion ou de réduction de la valeur des titres hybrides et des titres de créance subordonnés ne doivent pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour remédier au déficit de fonds propres de la banque concernée.

   En effet, conformément au point 44 de cette communication, dans l’hypothèse où une banque ne respecte pas les exigences minimales en matière de fonds propres, ce qui signifie que ces fonds ne sont pas à même d’absorber, à eux seuls, les pertes de la banque, les titres subordonnés doivent être convertis ou faire l’objet d’une réduction de leur valeur, en principe, préalablement à l’octroi d’une aide d’État à cette banque. En outre, selon le même point 44, les aides d’État ne peuvent être octroyées qu’une fois que les fonds propres et les titres subordonnés ont pleinement contribué à compenser les pertes éventuelles de la banque.

   Un État membre n’est donc pas tenu d’imposer aux banques en difficulté, préalablement à l’octroi de toute aide d’État, de convertir les titres subordonnés en fonds propres ou de procéder à une réduction de leur valeur, ni de faire contribuer pleinement ces titres à l’absorption des pertes. En pareil cas, l’aide d’État envisagée ne pourra toutefois pas être regardée comme ayant été limitée au strict nécessaire, ainsi que l’exige le point 15 de la communication concernant le secteur bancaire. L’État membre ainsi que les banques bénéficiaires des aides d’État envisagées prennent le risque de se voir opposer une décision de la Commission les déclarant incompatibles avec le marché intérieur.

   (cf. points 97, 100, 102, disp. 5)

7.  L’article 2, septième tiret, de la directive 2001/24, concernant l’assainissement et la liquidation des établissements de crédit, doit être interprété en ce sens que relèvent de la notion de mesures d’assainissement, au sens de cette disposition, les mesures de répartition des charges telles que prévues aux points 40 à 46 de la communication de la Commission concernant l’application, à partir du 1er août 2013, des règles en matière d’aides d’État aux aides accordées aux banques dans le contexte de la crise financière (communication concernant le secteur bancaire).

   En effet, d’une part, étant donné que les mesures de répartition des charges visent à redresser la position financière des établissements de crédit et à remédier au déficit de ceux-ci, ainsi que cela est exposé au point 43 de la communication concernant le secteur bancaire, ces mesures ont pour objet de préserver ou de rétablir la situation financière d’un établissement de crédit.

   D’autre part, les mesures de répartition des charges, notamment la conversion de la valeur des titres subordonnés en fonds propres ou la réduction de la valeur de ces titres, sont, de par leur nature même, susceptibles d’affecter des droits préexistants des tiers et, de ce fait, de conduire à une réduction des créances.

   Pour relever de la notion de mesures d’assainissement, au sens de la directive 2001/24, encore faut-il toutefois, ainsi que cela ressort, notamment, du considérant 6 et de l’article 3, paragraphe 1, de cette directive, que les mesures de répartition des charges aient été adoptées par une autorité administrative ou judiciaire. En revanche, lorsque les mesures de répartition des charges sont décidées et exécutées par les actionnaires ou les créanciers subordonnés, en dehors de toute intervention des autorités administratives ou judiciaires, ces mesures ne sauraient constituer des mesures d’assainissement, au sens de la directive 2001/24.

   (cf. points 108-110, 114, disp. 6)