1. 

Le droit autrichien restreint aux opérateurs titulaires d’une concession l’organisation de jeux de hasard impliquant des machines à sous. Les concessions sont disponibles en nombre limité. Les machines à sous qui sont mises à la disposition du public en l’absence de concession sont confisquées et détruites. Les personnes qui sont considérées comme ayant été impliquées dans l’organisation de jeux de hasard en l’absence de concession font l’objet de sanctions administratives ou pénales.

2. 

L’Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich (juridiction administrative indépendante du Land de Haute-Autriche) (Autriche) demande si l’article 56 TFUE et la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ( 2 ) (ci-après la «Charte») s’opposent à ces restrictions et/ou aux sanctions infligées en cas de violation.

3.

Selon l’article 15, paragraphe 2, de la Charte, tout citoyen de l’Union européenne a la liberté de chercher un emploi, de travailler, de s’établir ou de fournir des services dans tout État membre. Aux termes de l’article 16 de la Charte, la liberté d’entreprise est reconnue conformément au droit de l’Union et aux législations ainsi qu’aux pratiques nationales. L’article 17 de la Charte garantit à toute personne le droit de jouir de la propriété des biens qu’elle a acquis légalement, de les utiliser, d’en disposer et de les léguer, lesquels ne peuvent être confisqués que pour cause d’utilité publique et dans les cas prévus par la loi, moyennant une juste indemnité. Il prévoit que l’usage des biens peut être réglementé par la loi dans la mesure nécessaire à l’intérêt général.

4.

L’article 47 de la Charte prévoit que toute personne dont les droits et les libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés doit avoir droit à un recours effectif devant un tribunal indépendant et impartial établi préalablement par la loi. L’article 50 de la Charte prévoit que nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné dans l’Union par un jugement pénal définitif conformément à la loi.

5.

L’article 51, paragraphe 1, de la Charte énonce que les dispositions de la Charte s’adressent aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union.

6.

L’article 56 TFUE interdit les restrictions à la libre prestation des services à l’intérieur de l’Union en ce qui concerne les ressortissants des États membres établis dans un État membre autre que celui du destinataire de la prestation.

7.

Une telle restriction peut être permise à titre de dérogation expressément prévue à l’article 52, paragraphe 1, TFUE, qui est applicable à la prestation des services en vertu de l’article 62 TFUE.

8.

L’article 2 de la loi sur les jeux de hasard (Glücksspielgesetz, ci‑après le «GSpG»), telle qu’elle est en vigueur actuellement ( 3 ), définit les «loteries» comme étant, en substance, des jeux de hasard mis à la disposition du public par un opérateur, pour lesquels des mises sont payées et dont des gains sont perçus. À cette fin, un «opérateur» est une personne qui exerce, de manière indépendante, une activité stable afin de percevoir de l’argent de l’organisation des jeux de hasard, même si l’activité n’est pas conçue pour produire des gains. Lorsque plusieurs personnes se mettent d’accord pour organiser de tels jeux, elles sont toutes considérées comme étant des opérateurs, même si elles n’ont pas l’intention de percevoir de l’argent ou ne participent qu’en mettant le jeu à disposition du public. Les loteries pour lesquelles aucune concession ou aucune autorisation n’ont été accordées sont illégales.

9.

L’article 3 du GSpG réserve à l’État autrichien le droit d’organiser des jeux de hasard, à l’exception des machines à sous régies par les lois des Bundesländer (États fédérés) en vertu des articles 4 ou 5 du GSpG.

10.

L’article 4 du GSpG prévoit que les jeux de hasard régionaux par machines à sous au sens de l’article 5 de cette loi ne sont pas soumis au monopole étatique sur les jeux de hasard.

11.

L’article 5 du GSpG prévoit que chacun des neuf Bundesländer peut accorder jusqu’à trois concessions aux organisateurs de petits jeux de hasard utilisant des machines à sous. Les concessions sont accordées pour une période allant jusqu’à quinze ans, à condition que certaines exigences concernant l’ordre public et la protection des joueurs soient respectées. De tels jeux peuvent être proposés dans une salle comprenant entre 10 et 50 appareils, avec une mise maximale de dix euros et des gains maximaux de 10000 euros par jeu ou en mettant à disposition jusqu’à trois appareils distincts avec une mise maximale d’un euro et des gains maximaux de 1000 euros par jeu.

12.

En vertu des articles 14, 15 et 17 du GSpG, lus conjointement, l’État autrichien peut, à certaines conditions, accorder le droit exclusif d’organiser différents types de loteries, en accordant une concession pour une durée allant jusqu’à quinze ans, contre redevance.

13.

En vertu du paragraphe 21 du GSpG, l’État autrichien peut accorder jusqu’à quinze concessions pour organiser des jeux de hasard par l’intermédiaire d’un établissement de jeux (casino) pour une période allant jusqu’à quinze ans. Une redevance de 10000 euros est due pour chaque demande de concession, et une redevance supplémentaire de 100000 euros est due pour chaque concession accordée. Les jeux mis à disposition conformément auxdites concessions sont soumis à des taxes comprises entre 16 et 40 % par an (articles 17, 28, 57 et 59 bis, paragraphe 1, du GSpG).

14.

L’article 52 du GSpG prévoit que quiconque, en tant qu’«opérateur», organise ou participe à l’organisation de jeux de hasard en l’absence de concession est redevable d’une amende administrative allant jusqu’à 22000 euros. Néanmoins, lorsque la mise est supérieure à dix euros par jeu, l’infraction est passible d’une responsabilité pénale, conformément à l’article 168, paragraphe 1, du code pénal (Strafgesetzbuch, ci-après le «StGB»), lequel s’applique alors. L’Oberster Gerichtshof (Cour suprême) a considéré que les «jeux en série», dans lesquels la mise individuelle est inférieure à dix euros mais supérieure de manière cumulative, sont aussi passibles d’une responsabilité pénale en vertu de l’article 168, paragraphe 1, du StGB.

15.

En vertu de l’article 53 du GSpG, une machine à sous peut être saisie à titre provisoire lorsqu’il existe une suspicion qu’elle est exploitée en violation des dispositions du GSpG.

16.

L’article 54 du GSpG prévoit que les objets au moyen desquels il a été contrevenu aux dispositions de l’article 52, paragraphe 1, du GSpG doivent être confisqués. Une notification doit être envoyée à toutes les personnes susceptibles de revendiquer ces objets. Les objets confisqués doivent être détruits par l’administration.

17.

En vertu de l’article 56a du GSpG, un établissement mettant à disposition des jeux de hasard en violation de la loi peut être fermé.

18.

L’organisation de jeux de hasard à des fins lucratives par une personne non titulaire d’une concession constitue une infraction pénale. Aux termes de l’article 168, paragraphe 1, du StGB, «quiconque organise un jeu formellement prohibé ou dont l’issue favorable ou défavorable dépend exclusivement ou principalement du hasard, ou quiconque favorise une réunion en vue de l’organisation d’un tel jeu afin de tirer un avantage pécuniaire de cette organisation ou de cette réunion ou de procurer un tel avantage à un tiers» commet une infraction. Les jeux de hasard exploités en l’absence de concession relèvent de la définition des jeux interdits en vertu de l’article 52, paragraphe 1, point 1, du GSpG, lu en combinaison avec l’article 2, paragraphe 4, de celui-ci. Les peines prévues sont un emprisonnement pouvant aller jusqu’à six mois ou une amende pouvant aller jusqu’à 360 jours-amende. L’article 168, paragraphe 2, du StGB prévoit que la même peine s’applique à quiconque participe à un tel jeu de hasard en tant qu’«opérateur» au sens de l’article 2 du GSpG.

19.

La demande de décision préjudicielle a pour origine quatre procédures concernant différents établissements de Haute-Autriche (la juridiction de renvoi indiquant qu’un nombre important d’affaires similaires sont pendantes). Dans les procédures nationales, M. Pfleger, Autoart as (ci-après «Autoart»), M. Vucicevic, Maroxx Software GmbH (ci-après «Maroxx») et M. Zehetner ont introduit des recours à l’encontre de décisions administratives relatives à des machines à sous qui ont été installées sans concession officielle aux fins d’une utilisation dans différents locaux commerciaux de Haute-Autriche.

20.

Dans la première procédure, la police financière a saisi à titre provisoire six appareils dans un établissement de Perg (Autriche) mettant à disposition des jeux de hasard non autorisés. M. Pfleger a été considéré comme étant l’organisateur et Autoart, une entreprise immatriculée en République tchèque, a été présumée être le propriétaire desdits appareils. L’autorité locale compétente a confirmé la saisie. Dans son recours, M. Pfleger soutient qu’il n’était pas le propriétaire ni le titulaire des appareils, ni l’organisateur des jeux de hasard et qu’il n’a pas mis lesdits appareils à disposition du propriétaire de l’établissement. Autoart soutient, quant à elle, dans son recours qu’elle n’a aucun rapport juridique avec les appareils en cause: elle n’en est pas propriétaire, ne les a pas prêtés, loués, distribués ni détenus et ne les «exploite» pas.

21.

Dans la deuxième procédure, la police financière a saisi, à titre provisoire, dans un établissement de Wels (Autriche) huit machines à sous dont elle a constaté qu’elles avaient été mises à disposition du public sans la concession appropriée. Le propriétaire de ces appareils était M. Vucicevic. L’autorité locale compétente a confirmé la saisie. Dans son recours, M. Vucicevic reconnaît qu’il a acheté l’établissement en cause, mais il conteste être devenu en même temps propriétaire desdits appareils.

22.

Dans la troisième procédure, la police financière a saisi à titre provisoire deux machines à sous mises à la disposition du public sans la concession appropriée à une station-service de Regau (Autriche), exploitée par Mme Baumeister, une ressortissante allemande. La saisie a été confirmée par l’autorité locale compétente. Le recours de Mme Baumeister formé contre la saisie a été considéré comme tardif. La confiscation a alors été confirmée et notifiée à Maroxx, une société immatriculée en Autriche, en tant que propriétaire des appareils, laquelle a formé un recours.

23.

Dans la quatrième procédure, la police financière a saisi trois machines à sous mises à disposition du public sans la concession appropriée à une station‑service d’Enns (Autriche), laquelle était exploitée par M. Zehetner. L’autorité compétente s’est assurée que Maroxx était propriétaire des appareils en cause et a adopté une décision confirmant la saisie. Une amende de 1000 euros (ou, à titre alternatif, en cas d’absence de paiement, une peine de quinze heures d’emprisonnement) a été infligée à M. Zehetner. Une amende de 10000 euros (ou, à titre alternatif, une peine de 152 heures d’emprisonnement) a été infligée à Maroxx ( 4 ).

24.

Dans son recours, M. Zehetner a allégué que le droit national n’était pas conforme au droit de l’Union, notamment à l’article 56 TFUE et à certaines dispositions de la Charte.

25.

Considérant que l’issue des litiges pendants devant elle concerne l’interprétation du droit de l’Union, la juridiction de renvoi demande une décision préjudicielle sur les questions suivantes:

26.

Des observations écrites ont été présentées par M. Vucicevic, Maroxx, M. Zehetner, par les gouvernements autrichien, belge, néerlandais, polonais et portugais ainsi que par la Commission européenne. Lors de l’audience du 17 juin 2013, M. Vucicevic, Maroxx, M. Zehetner, les gouvernements autrichien et belge ainsi que la Commission ont présenté des observations orales.

27.

Le gouvernement autrichien considère que la présente demande de décision préjudicielle est irrecevable, au motif que les faits exposés et les questions posées sont insuffisamment précis pour permettre à la Cour de fournir une réponse utile. Ce gouvernement estime également qu’il est possible de se demander si l’affaire présente un élément transfrontalier donnant lieu à l’application de la libre prestation des services.

28.

La Commission estime que les questions sont recevables. Elle fait valoir qu’il ne peut pas être exclu que des entités d’autres États membres souhaitent proposer des jeux de hasard en Autriche et soient soumises au droit national en cause.

29.

Aucune des autres parties ayant présenté des observations n’a abordé cette question.

30.

La Cour a considéré de manière constante qu’il appartient à la juridiction nationale qui est saisie du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de chaque affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’elle pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer ( 5 ).

31.

Je ne considère pas que, en l’espèce, la base factuelle des questions et les questions en tant que telles soient insuffisamment claires pour que la Cour statue. L’ordonnance de renvoi expose notamment la législation nationale en cause dans les procédures au principal avec des précisions suffisantes pour que la Cour soit en mesure de fournir une réponse utile aux questions d’interprétation du droit de l’Union qui sont pertinentes pour son examen.

32.

En ce qui concerne l’objection selon laquelle l’élément transfrontalier n’est pas clair, la Cour a considéré que, lorsque la législation nationale s’applique de la même manière aux ressortissants de tous les États membres de l’Union, elle est de nature à relever du champ d’application des dispositions relatives aux libertés fondamentales, ne serait-ce que dans la mesure où elle s’applique à des situations en rapport avec le commerce entre États membres ( 6 ). Dans l’arrêt Garkalns, précité, la Cour a considéré que la demande de décision préjudicielle était recevable, même si tous les éléments du litige étaient confinés au sein d’un État membre.

33.

Les faits de la présente affaire démontrent que des opérateurs d’autres États membres ont un intérêt à l’exploitation en Autriche de jeux de hasard utilisant des machines à sous. L’un des recours pendants devant la juridiction nationale a été introduit par une ressortissante allemande, Mme Baumeister, qui exploitait une station-service dans laquelle une machine à sous ne disposant pas de concession a été trouvée, et il apparaît que l’une des machines à sous saisies a été fournie par une société immatriculée en République tchèque, Autoart. J’estime, par conséquent, que la demande de décision préjudicielle est recevable.

34.

Toutes les questions déférées exigent d’interpréter les dispositions de la Charte. Il se pose, à titre préliminaire, la question de savoir si celle-ci s’applique lorsqu’une juridiction nationale effectue un contrôle juridictionnel d’une loi nationale, telle que celle en cause dans les procédures au principal, qui déroge aux droits conférés par le droit de l’Union.

35.

Cette question est abordée par M. Zehetner, par les gouvernements autrichien, néerlandais, polonais et portugais ainsi que par la Commission. Les quatre gouvernements présentant des observations sur cette question considèrent tous que la Charte ne s’applique pas au droit national en cause dans les procédures au principal. M. Zehetner et la Commission sont tous deux d’avis opposé.

36.

Je considère que la Charte s’applique à l’égard d’un droit national qui déroge à une liberté fondamentale garantie par le traité.

37.

Le champ d’application de la Charte est défini à son article 51, paragraphe 1, lequel prévoit qu’elle s’applique aux États membres «uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union».

38.

L’utilisation des termes «mettent en œuvre» à l’article 51 de la Charte limite-t-elle l’applicabilité de cette dernière à des cas dans lesquels un État membre doit effectuer une action positive spécifique (par exemple, transposer une directive) ( 7 ) afin de respecter le droit de l’Union?

39.

Je ne le pense pas.

40.

Je relève qu’il existe (ainsi que l’on peut s’y attendre) un degré de variation linguistique dans les textes de la Charte dans différentes langues également authentiques. Ainsi, si le texte dans la version anglaise parle de «implementing», celui dans la version allemande parle de «bei der Durchführung des Rechts der Union» et celui dans la version française écrit «lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union». Les versions espagnole et portugaise, par exemple, sont plus larges («cuando apliquen el Derecho de la Unión» et «quando apliquem o direito da União», respectivement). Eu égard à cette toile de fond, on se tourne naturellement vers les explications relatives à la Charte ( 8 ), qui, conformément à l’article 6, paragraphe 1, troisième alinéa, TUE, et à l’article 52, paragraphe 7, de la Charte elle-même, doivent être prises en considération pour l’interprétation de celle-ci ( 9 ). Ces explications donnent l’indication suivante s’agissant de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte, à savoir que, «[e]n ce qui concerne les États membres, il résulte sans ambiguïté de la jurisprudence de la Cour que l’obligation de respecter les droits fondamentaux définis dans le cadre de l’Union ne s’impose aux États membres que lorsqu’ils agissent dans le champ d’application du droit de l’Union». Quatre arrêts de la Cour sont ensuite cités: les arrêts Wachauf, ERT, Annibaldi et Karlsson e.a. ( 10 ).

41.

Dans des arrêts postérieurs à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la Cour a confirmé qu’une législation nationale entrant dans le champ d’application du droit de l’Union doit respecter la Charte et que «l’applicabilité du droit de l’Union implique celle des droits fondamentaux garantis par la Charte» ( 11 ). Ainsi, la Cour a déjà clairement indiqué qu’il s’agit de vérifier si l’on se trouve devant une situation dans laquelle le droit de l’Union s’applique (c’est-à-dire une situation qui entre «dans le champ d’application du droit de l’Union») plutôt que vérifier (peut-être de manière plus étroite) si l’État membre «met en œuvre» le droit de l’Union en exerçant une action positive spécifique ( 12 ).

42.

La jurisprudence citée dans l’explication relative à l’article 51, paragraphe 1, de la Charte éclaire de manière utile ce que signifie l’expression «dans le champ d’application du droit de l’Union». Les arrêts précités Wachauf et Karlsson e.a. concernaient tous deux des règles nationales qui nuançaient l’application de règlements de l’Union relatifs au fonctionnement du prélèvement supplémentaire sur le lait. Certaines règles nationales étaient clairement nécessaires pour compléter les règles de l’Union et, en ajoutant des détails, les rendre pleinement opérationnelles. Par conséquent, ces règles nationales devaient respecter les droits fondamentaux reconnus par le droit de l’Union. En revanche, dans l’arrêt Annibaldi, précité, la législation nationale en cause (une loi régionale établissant un parc naturel et archéologique) n’avait clairement aucun rapport avec la mise en œuvre (ou encore avec le fonctionnement) d’une quelconque loi communautaire relative à l’organisation commune des marchés agricoles, à l’environnement ou à la culture. Il n’y avait pas non plus d’autre point de rattachement au droit communautaire.

43.

L’arrêt ERT, précité, est particulièrement pertinent en l’espèce. L’affaire qui a donné lieu à cet arrêt concernait une loi nationale autorisant un seul opérateur à détenir le monopole de la télévision sur tout le territoire d’un État membre et à procéder à des retransmissions télévisées de toute nature. Il se posait la question de savoir si la libre prestation des services garantie par le traité FUE s’opposait à cette loi nationale. La Cour a considéré que, lorsqu’un tel monopole entraînait des effets discriminatoires au détriment des émissions en provenance d’autres États membres, il était interdit par l’article 59 CEE (désormais article 56 TFUE), à moins que la réglementation ne puisse être justifiée par l’une des raisons indiquées à l’article 56 CEE (désormais article 52, paragraphe 1, TFUE), auquel renvoyait l’article 66 CEE (désormais article 62 TFUE) ( 13 ). Ainsi, ledit arrêt concernait une situation dans laquelle le droit d’un État membre dérogeait à la liberté fondamentale de prestation des services.

44.

Dans l’arrêt ERT, précité, il s’est ensuite posé la question de savoir si la loi nationale respectait l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la «CEDH»). La Cour a considéré que les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour assure le respect et que des mesures incompatibles avec le respect de ces droits ne sauraient être admises ( 14 ). Dès lors que la réglementation nationale entre dans le champ d’application du droit de l’Union, la Cour, saisie à titre préjudiciel, doit fournir tous les éléments d’interprétation nécessaires à l’appréciation, par la juridiction nationale, de la conformité de cette réglementation avec les droits fondamentaux dont la Cour assure le respect ( 15 ). En particulier, la Cour a considéré que, lorsqu’un État membre invoque les dispositions combinées des articles 56 CEE et 66 CEE (désormais articles 52, paragraphe 1, TFUE, et 62 TFUE) pour justifier une réglementation nationale qui est de nature à entraver l’exercice de la libre prestation des services, cette justification doit être interprétée à la lumière des principes généraux du droit et notamment des droits fondamentaux. Ainsi, la réglementation nationale en cause ne pourrait bénéficier des exceptions à la libre prestation des services que si elle était conforme aux droits fondamentaux dont la Cour assure le respect, y compris l’article 10 de la CEDH ( 16 ).

45.

L’arrêt ERT, précité, précise ainsi que, lorsqu’un État membre édicte une mesure dérogeant à une liberté fondamentale garantie par le traité FUE, cette mesure entre dans le champ d’application du droit de l’Union. La prérogative de déroger dans certaines circonstances à la liberté fondamentale garantie par le droit de l’Union est une prérogative que les États membres conservent et que le droit de l’Union reconnaît. Néanmoins, l’exercice de cette prérogative est circonscrit par le droit de l’Union. Lorsqu’une juridiction, que ce soit une juridiction nationale ou la Cour, contrôle si une législation nationale restreignant l’exercice d’une telle liberté fondamentale relève de la dérogation du traité (et peut donc être admise), ce processus de contrôle est effectué en référence et en vertu des critères qui découlent du droit de l’Union, et non du droit national. Ainsi, par exemple, la règle d’interprétation selon laquelle de telles dérogations doivent être interprétées de manière stricte et l’application du contrôle de proportionnalité à une dérogation qui est admissible de prime à bord découlent toutes deux du droit de l’Union lui-même. Étant donné que seule une mesure dérogatoire nationale qui remplit ces critères du droit de l’Union sera admissible (si tel n’était pas le cas, la liberté du traité prévaudrait), la mesure dérogatoire elle-même entre dans le champ d’application du droit de l’Union. C’est, selon moi, à la fois la conséquence nécessaire de la structure bien connue du traité FUE (droit protégé, dérogation limitée à ce droit) et de l’inclusion de l’arrêt ERT, précité, dans l’explication relative à l’article 51 de la Charte.

46.

Par conséquent, un État membre doit être considéré comme «mettant en œuvre le droit de l’Union» au sens de l’article 51 lorsqu’il met en place une dérogation à une liberté fondamentale. Il en découle que la Charte s’applique. Étant donné que la mesure nationale en cause dans les procédures au principal «met en œuvre» le droit de l’Union parce qu’elle entre dans le champ d’application de celui-ci, elle doit être interprétée à la lumière de la Charte.

47.

J’aborde à présent les questions posées.

48.

Par sa première question, la juridiction de renvoi demande si l’article 56 TFUE et/ou les articles 15 à 17 de la Charte doivent être interprétés comme s’opposant à une législation nationale qui restreint le droit d’organiser des jeux de hasard utilisant des machines à sous aux personnes ou aux entreprises titulaires de concession, lesquelles sont disponibles en nombre limité. Plus particulièrement, elle demande si le principe de proportionnalité est violé dans des circonstances dans lesquelles il n’est pas établi que la criminalité et l’assuétude au jeu constituaient des problèmes significatifs et que, si de tels problèmes existaient, il ne pouvait pas y être remédié par une expansion contrôlée des activités de jeu autorisées par un large nombre de prestataires individuels plutôt que par une expansion contrôlée par un nombre limité de prestataires.

49.

J’examinerai, tout d’abord, l’article 56 TFUE, puis, la Charte.

50.

Il existe désormais une jurisprudence abondante de la Cour concernant les jeux de hasard (y compris quatre demandes de décision préjudicielle présentées dans des procédures antérieures relatives au GSpG) ( 17 ), qui fournit les critères à la lumière desquels la question d’interprétation de l’article 56 TFUE doit être examinée.

51.

Cette jurisprudence précise qu’une législation telle que celle en cause dans les procédures au principal, en vertu de laquelle seul un nombre limité de titulaires de concession peut organiser des jeux de hasard et qui interdit à tous les autres opérateurs, qu’ils soient établis en Autriche ou dans un autre État membre, de proposer de tels services, constitue une restriction à la libre prestation des services et est, en tant que telle, interdite par l’article 56 TFUE ( 18 ). Une telle restriction peut néanmoins être justifiée sur la base des dérogations expressément prévues par le traité FUE ou par des raisons impérieuses d’intérêt général ( 19 ).

52.

Le gouvernement autrichien estime que la restriction est justifiée, étant donné qu’elle poursuit les objectifs de garantir un niveau élevé de protection des joueurs et de prévenir la criminalité. Néanmoins, M. Vucicevic, Maroxx et M. Zehetner allèguent tous qu’une augmentation des recettes fiscales a été l’objectif principal de ce gouvernement.

53.

La Cour a considéré que les restrictions des États membres sur les services de jeu sont susceptibles d’être justifiées lorsqu’elles visent à garantir la protection des consommateurs, y compris la protection des joueurs contre l’assuétude au jeu ( 20 ), et à prévenir la criminalité ( 21 ). En revanche, l’augmentation des recettes pour le gouvernement de l’État membre n’est pas un objectif susceptible de justifier une restriction à la libre prestation des services, même si cela peut constituer un bénéfice accessoire pour le gouvernement en cause ( 22 ).

54.

L’identification des objectifs effectivement poursuivis par la réglementation nationale est une question de fait qui relève de la compétence de la juridiction nationale ( 23 ). Si cette juridiction constate que l’objectif réel est avant tout d’augmenter les recettes, la restriction doit alors être considérée comme étant incompatible avec l’article 56 TFUE.

55.

D’autre part, si la juridiction nationale constate que la restriction poursuit véritablement les objectifs autorisés de protection des consommateurs et de prévention de la criminalité, elle aura alors à examiner si la restriction est proportionnée. Elle doit s’être assurée que la restriction est de nature à atteindre l’objectif poursuivi par la législation en cause au niveau de protection qu’elle recherche et que celle-ci ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs.

56.

De même qu’un État membre cherchant à assurer un niveau de protection particulièrement élevé peut, ainsi que la Cour l’a admis dans sa jurisprudence, être fondé à considérer que seul l’octroi de droits exclusifs à un organisme unique soumis à des contrôles étroits peut maîtriser les risques liés au jeu ( 24 ), un État membre peut également considérer qu’avoir un système de concessions qui sont accordées à un petit nombre de prestataires est une méthode appropriée pour maîtriser ces risques. Ainsi que la Cour l’a dit dans l’arrêt Engelmann ( 25 ), une limitation du nombre des concessions pour exploiter des établissements de jeux «permet, de par sa nature même, de limiter les occasions de jeu […]. Dès lors que les consommateurs doivent se déplacer pour se rendre dans les locaux d’un établissement pour pouvoir participer aux jeux de hasard en cause, une limitation du nombre de ces établissements a pour conséquence de renforcer les obstacles à la participation à de tels jeux».

57.

Il apparaît ainsi que la limitation du nombre d’établissements de jeux est un moyen proportionné pour atteindre les objectifs de protéger les consommateurs et de prévenir la criminalité. Permettre à un nombre plus important d’établissements de fournir de tels services serait moins susceptible d’atteindre lesdits objectifs, étant donné que cela donnerait de plus grandes possibilités de jeu. Une telle politique serait moins de nature à atteindre un niveau de protection élevé. Cependant, cela est soumis à vérification par la juridiction nationale, qui, en analysant les faits et les preuves qui lui sont soumis, aura également besoin de prendre en considération la nature, la fréquence et l’intensité des contrôles qui sont appliqués aux établissements disposant d’une concession ( 26 ).

58.

La charge de la preuve que la restriction est proportionnée incombe aux autorités autrichiennes, lesquelles ont l’obligation de fournir à la juridiction nationale appelée à se prononcer sur cette question toutes les preuves de nature à permettre à celle-ci de s’assurer que ladite mesure vise, en réalité, à poursuivre l’objectif déclaré et pourrait l’atteindre ( 27 ). Dans l’arrêt Dickinger et Ömer ( 28 ), la Cour a précisé que la juridiction nationale doit vérifier si les activités criminelles et frauduleuses ainsi que l’assuétude au jeu pouvaient, à la date des faits au principal, constituer un problème en Autriche et si une expansion des activités autorisées et réglementées aurait été de nature à remédier à un tel problème. La présente affaire exige que la juridiction nationale procède au même exercice.

59.

La juridiction nationale doit également s’être assurée que la législation nationale répond véritablement au souci d’atteindre l’objectif d’une manière cohérente et systématique ( 29 ). Étant donné que les pratiques du nombre limité de titulaires de concession sont susceptibles de déterminer si oui ou non les objectifs peuvent être atteints, les politiques commerciales desdits titulaires sont pertinentes aux fins de cette évaluation ( 30 ).

60.

Dans son ordonnance, la juridiction de renvoi relève que la politique commerciale des titulaires de concession ne s’est pas limitée à une expansion contrôlée accompagnée d’une publicité limitée. Elle relève que, au contraire, les titulaires de concession se sont engagés dans ce qu’elle qualifie de «dépenses colossales» pour une campagne publicitaire «agressive» qui promeut une image positive des jeux de hasard et encourage une participation active. Si la Cour a admis qu’une publicité modérée peut être cohérente avec une politique de protection des consommateurs, ce n’est que lorsque la publicité est strictement limitée à ce qui est nécessaire pour canaliser les consommateurs vers les réseaux de jeu contrôlés ( 31 ). La publicité qui encourage le jeu en le banalisant, en lui donnant une image positive ou en augmentant son attractivité vise à augmenter le marché d’ensemble des activités de jeu plutôt qu’à canaliser le marché existant vers certains prestataires. Une telle politique commerciale expansionniste est totalement incohérente avec un objectif consistant à atteindre un niveau élevé de protection des consommateurs. Ainsi que la Cour l’a dit dans l’arrêt Dickinger et Ömer, précité, «[u]n État membre n’est […] pas fondé à invoquer des raisons d’ordre public tenant à la nécessité de réduire les occasions de jeu dans la mesure où les autorités publiques de cet État incitent et encouragent les consommateurs à participer à des jeux de hasard pour permettre au Trésor public d’en retirer des bénéfices» ( 32 ).

61.

L’objectif effectif de la législation nationale en cause dans les procédures au principal et, si cela est un objectif admissible, la question de savoir si la législation est effectivement proportionnée et cohérente par rapport à cet objectif est une question qui doit être tranchée par la juridiction nationale.

62.

Un examen supplémentaire du droit national en cause dans les procédures au principal est-il requis au regard des articles 15, 16 et 17 de la Charte?

63.

L’article 15, paragraphe 2, de la Charte ( 33 ) reconnaît la liberté de tout citoyen de l’Union de s’établir ou de fournir des services dans tout État membre. Les explications relatives à la Charte ( 34 ) confirment que ledit article 15, paragraphe 2, concerne la libre circulation des travailleurs, la liberté d’établissement et la libre prestation des services garanties par les articles 26 TFUE, 45 TFUE, 49 TFUE et 56 TFUE. Étant donné que cette liberté est prévue dans les traités, son champ d’application et son interprétation sont déterminés par l’article 52, paragraphe 2, de la Charte, qui énonce que de telles libertés «s’exercent dans les conditions et limites définies par [lesdits traités]». L’explication relative audit article 52, paragraphe 2, confirme aussi que «la Charte ne modifie pas le régime des droits conférés par le traité CE et repris dans les traités». Ainsi, en ce qui concerne les présentes procédures, le respect de l’article 15, paragraphe 2, de la Charte coïncide avec le respect de l’article 56 TFUE.

64.

L’article 16 de la Charte reconnaît la liberté d’entreprise, mais énonce expressément que cela doit être «conformément au droit de l’Union et aux législations et pratiques nationales». Ainsi que les explications relatives à la Charte le confirment également, cette liberté peut être soumise à des limitations qui sont autorisées par l’article 52, paragraphe 1, de la Charte. Ce dernier exige que toute limitation de l’exercice des droits et des libertés consacrés par la Charte soit prévue par la loi, respecte leur contenu essentiel et, dans le respect du principe de proportionnalité, soit nécessaire et réponde effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et des libertés d’autrui.

65.

Dans l’arrêt Sky Österreich ( 35 ), la Cour a confirmé que «la liberté d’entreprise peut être soumise à un large éventail d’interventions de la puissance publique susceptibles d’établir, dans l’intérêt général, des limitations à l’exercice de l’activité économique. […] Or, cette circonstance trouve notamment son reflet dans la manière dont il convient de mettre en œuvre le principe de proportionnalité en vertu de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte».

66.

J’estime que cette liberté est respectée lorsqu’il est satisfait aux dispositions pertinentes du traité FUE compte tenu, notamment, de l’exigence de respecter le principe de proportionnalité en restreignant la libre prestation des services.

67.

L’article 17 de la Charte reconnaît le droit de propriété, dont l’usage «peut être réglementé par la loi dans la mesure nécessaire à l’intérêt général». L’explication relative à cet article indique qu’il est basé sur l’article 1er du premier protocole à la CEDH. Conformément à l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, son sens et sa portée sont dès lors les mêmes que ceux du droit garanti par la CEDH et, si des limitations des droits sont admissibles, elles ne doivent pas excéder celles qui sont autorisées par la CEDH.

68.

La Cour a également considéré de manière constante que le droit de propriété peut être soumis à des limitations proportionnées. Dans l’arrêt Križan e.a., la grande chambre a considéré que «le droit de propriété n’apparaît pas comme une prérogative absolue, mais doit être pris en considération par rapport à sa fonction dans la société. Par conséquent, des restrictions peuvent être apportées à l’usage de ce droit, à condition que ces restrictions répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général et qu’elles ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même du droit ainsi garanti» ( 36 ). Il en découle qu’une restriction proportionnée à l’usage de machines à sous dans l’intérêt général ne viole pas l’article 17 de la Charte.

69.

Il me semble qu’une restriction relative à l’usage de machines à sous qui est admissible conformément à l’article 56 TFUE, ce qui inclut l’exigence de respecter le principe de proportionnalité, respecte aussi l’article 17 de la Charte. Une telle limitation à l’usage de la propriété n’excède pas celle qui est autorisée par l’article 1er du premier protocole à la CEDH, qui soumet le droit de propriété aux «droits que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général».

70.

J’estime, par conséquent, que les articles 15 à 17 de la Charte n’imposent pas, pour qu’une restriction à la libre prestation des services soit autorisée, le respect d’obligations plus importantes que ce qu’établit déjà la jurisprudence de la Cour s’agissant de l’article 56 TFUE.

71.

Pour ces raisons, je propose que la Cour réponde à la première question en ce sens que l’article 56 TFUE doit être interprété comme s’opposant à une législation nationale telle que celle en cause dans les procédures au principal, qui prévoit que seul un nombre limité de titulaires de concession peut organiser des jeux de hasard, à moins que cette restriction ne soit justifiée sur la base d’un objectif impérieux d’intérêt général, tel que la protection du consommateur et/ou la prévention de la criminalité, poursuive cet objectif de manière cohérente au regard des politiques commerciales des titulaires de concession existants et soit proportionnée. Il appartient à la juridiction nationale de déterminer si ces critères sont remplis. Lorsqu’une restriction remplit lesdits critères, elle n’est pas contraire aux articles 15, 16 ou 17 de la Charte.

72.

Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande si le principe de proportionnalité consacré à l’article 56 TFUE et aux articles 15 à 17 de la Charte s’oppose à une législation nationale telle que celle qui figure aux articles 52 à 54 et 56a du GSpG ainsi qu’à l’article 168 du StGB qui, en conséquence de définitions légales imprécises, étend la responsabilité pénale à des personnes qui ne sont impliquées que de manière très lointaine (telles que les simples distributeurs ou bailleurs de machines à sous).

73.

Cette question, de même que les troisième et quatrième questions, n’est pertinente que si la juridiction nationale décide que l’article 56 TFUE ne s’oppose pas à la restriction en cause dans les procédures au principal. Si cette restriction est contraire à l’article 56 TFUE, le droit de l’Union s’oppose alors à ce que des sanctions pénales soient infligées pour violation de ladite restriction ( 37 ).

74.

Dans la mesure où le droit de l’Union autorise les États membres à déroger à l’article 56 TFUE et à imposer des restrictions sur la fourniture de services de jeu, ces États peuvent également infliger des sanctions pénales afin de faire appliquer ces restrictions, à la condition que ces sanctions soient proportionnées et respectent les droits fondamentaux.

75.

Il me semble que, afin d’être proportionné, le champ d’application personnel de la responsabilité pénale pour violation du droit national imposant la restriction ne doit pas s’étendre au-delà des personnes responsables de cette violation, que ce soit directement ou indirectement, et qui savaient ou auraient dû savoir que leurs actions contribueraient à ladite violation.

76.

Dans le contexte de la libre circulation des marchandises, la Cour a reconnu que la responsabilité pénale peut être étendue aux complices de l’infraction ( 38 ). De telles personnes ne sont pas directement responsables de la violation du droit pénal – elles ne mettent pas elles-mêmes à la disposition du public la machine à sous en l’absence de concession – mais elles rendent possible la commission de la violation.

77.

J’estime que faire entrer dans le champ d’application de la responsabilité pénale des personnes qui sont indirectement responsables de la violation de la restriction, lorsqu’elles savaient ou auraient dû savoir que leurs actions contribuaient à la violation, concourt à faire appliquer la restriction et ainsi à atteindre le niveau élevé de protection souhaité. Il serait toutefois disproportionné d’étendre la responsabilité pénale aux personnes qui ne connaissaient pas ou ne pouvaient pas connaître la violation, étant donné que de telles personnes ne sont pas en mesure de choisir d’éviter de contribuer à ladite violation.

78.

Il incombe à la juridiction nationale d’interpréter la législation nationale, dans la mesure du possible, conformément au droit de l’Union, en prenant l’ensemble du droit national en considération et en appliquant les méthodes d’interprétation reconnues par celui-ci, dans l’objectif d’assurer l’effectivité du droit de l’Union ( 39 ).

79.

J’estime, par conséquent, que l’article 56 TFUE ainsi que les articles 15, 16 et 17 de la Charte ne sont pas contraires à une disposition qui étend la responsabilité pénale à des personnes qui sont directement ou indirectement responsables de la violation d’une restriction relative à la mise à disposition de services de jeu, à la condition que le champ d’application personnel de la responsabilité pénale soit limité aux personnes qui savaient ou auraient dû savoir que leurs actions contribuaient à ladite violation.

80.

Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande si l’article 56 TFUE et/ou les articles 16, 47 et 50 de la Charte et/ou les principes généraux du droit de l’Union s’opposent à des dispositions de droit national qui infligent soit des sanctions pénales, soit des sanctions administratives pour des violations de la loi, mais s’agissant desquelles il n’est pas possible de savoir en vertu de quelles dispositions l’accusé sera poursuivi.

81.

J’estime que l’article 50 de la Charte n’interdit pas de telles dispositions. Il ne ressort pas des éléments soumis à la Cour qu’il soit bien fondé de considérer qu’il existe un risque qu’une infraction soit poursuivie deux fois. L’infraction est traitée soit par les juridictions administratives, soit par les juridictions pénales. Il apparaît que le StGB s’applique à l’égard des jeux de hasard comportant des mises de dix euros ou plus et aux «jeux en série», comportant des mises individuelles inférieures qui s’élèvent cumulativement à plus de dix euros. Sinon, une infraction est traitée en tant qu’infraction administrative en vertu des dispositions du GSpG.

82.

Ce n’est qu’une fois que les faits d’une affaire donnée sont connus qu’il est possible de déterminer s’ils donnent lieu à une infraction administrative (jeux de hasard illégaux impliquant des mises inférieures à dix euros et qui ne sont pas un jeu en série) ou une infraction pénale (jeux de hasard illégaux impliquant des mises supérieures à dix euros ou des mises inférieures faisant partie d’un jeu en série). Ainsi, une insécurité juridique n’apparaît qu’en raison du fait que différentes dispositions s’appliquent dans différentes circonstances de fait.

83.

L’article 47 de la Charte, qui reconnaît le droit à un recours effectif et à un procès équitable, n’est pas violé dans des circonstances dans lesquelles la personne accusée d’une infraction a accès à une juridiction, que ces juridictions soient administratives ou pénales.

84.

Par conséquent, ni l’article 56 TFUE ni les articles 16, 47 ou 50 de la Charte ne s’opposent à une loi nationale telle que celle qui s’applique dans les procédures au principal, qui prévoit que des sanctions pénales sont infligées s’agissant des services de jeux illégaux comportant des mises de dix euros et des jeux en série comportant des mises individuelles inférieures qui, cumulativement, s’élèvent à plus de dix euros, tandis que des sanctions administratives s’appliquent s’agissant des services de jeux illégaux comportant des mises inférieures à dix euros.

85.

Par sa quatrième question, la juridiction de renvoi demande si l’article 56 TFUE et/ou les articles 15 à 17 et 50 de la Charte s’opposent à des sanctions, telles que celles prévues par les articles 53, 54 et 56a du GSpG, qui incluent la confiscation et la destruction des machines à sous ainsi que la fermeture de l’entreprise.

86.

Ainsi que je l’ai déjà indiqué ( 40 ), si un État membre impose une restriction qui est justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général et qui n’est donc pas contraire à l’article 56 TFUE, cet État membre peut aussi faire appliquer cette restriction en infligeant des sanctions lorsque celle-ci est violée. Néanmoins, ces sanctions doivent respecter le principe de proportionnalité et les droits fondamentaux.

87.

Il découle des faits et de la législation exposés dans l’ordonnance de renvoi que, lorsque des jeux de hasard utilisant des machines à sous ont été organisés en l’absence de concession, la machine à sous est automatiquement confisquée puis détruite. Les dispositions en vertu desquelles ces mesures sont adoptées ne semblent pas autoriser une quelconque action alternative en fonction du degré de faute du propriétaire de la machine en question ou de toute autre personne ayant un intérêt à l’égard de celle-ci ou en fonction de la gravité de la violation de la loi. Tout argument de défense relatif à la commission de l’infraction ou des circonstances atténuantes que la personne ayant un intérêt à l’égard de l’appareil pourrait vouloir invoquer ne peuvent apparemment pas conduire à un autre résultat.

88.

S’il est avéré que la sanction ne peut pas être adaptée afin de refléter des éléments tels que le degré de la faute, il en résulterait que la sanction serait disproportionnée et, partant, contraire à l’article 56 TFUE lui-même ainsi qu’aux articles 15, 16 et 17 de la Charte. Néanmoins, il appartient à la juridiction nationale de vérifier cette question. L’article 50 de la Charte est selon moi étranger à cette question.

89.

En revanche, l’article 56a du GSpG semble prévoir que la décision de fermer un établissement est discrétionnaire. Compte tenu de la souplesse qui existe dans l’application de cette prérogative, une décision de fermer un établissement peut être prise dans des circonstances dans lesquelles elle constitue une sanction proportionnée. Par conséquent, je ne considère pas que l’article 56a du GSpG en tant que tel est contraire à l’article 56 TFUE. Il appartiendra à la juridiction nationale de vérifier si, en pratique, cette prérogative est véritablement exercée en tenant dûment compte des circonstances de l’affaire et, par conséquent, avec la souplesse nécessaire pour satisfaire au contrôle de proportionnalité.

90.

À la lumière des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions posées par l’Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich de la manière suivante: