CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. Yves Bot
présentées le 9 juin 2011 (1)
Affaire C‑47/10 P
République d’Autriche
contre
Scheucher-Fleisch GmbH e.a.
«Pourvoi – Aides d’État accordées par la République d’Autriche dans le domaine de l’agriculture biologique – Décision de la Commission de ne pas soulever d’objections – Recours en annulation – Recevabilité – Droit des ‘parties intéressées’ – Conditions d’ouverture d’une procédure formelle d’examen – Notion de ‘difficultés sérieuses’ – Étendue du contrôle juridictionnel du Tribunal»
1. La présente affaire illustre une nouvelle fois les difficultés liées à l’application de la jurisprudence de la Cour relative aux droits des plaignants dans le cadre de la procédure de contrôle des aides d’État. Elle pose, en particulier, la question de l’étendue des prérogatives du Tribunal de l’Union européenne dans l’interprétation des moyens soulevés par une partie intéressée lorsque celle-ci invoque, au soutien de son recours, tant des moyens visant à la sauvegarde de ses droits procéduraux que des moyens visant à mettre en cause le bien-fondé de la décision de la Commission européenne (2).
2. Cette affaire donne également l’occasion à la Cour de rappeler la marge d’appréciation dont dispose la Commission lorsque celle-ci est confrontée à des difficultés sérieuses dans le cadre de l’examen de compatibilité de l’aide, ainsi que la portée du contrôle juridictionnel y afférent.
3. Dans l’arrêt du 18 novembre 2009, Scheucher-Fleisch e.a./Commission (3), le Tribunal a accueilli le recours introduit par Scheucher-Fleisch GmbH ainsi que d’autres entreprises (4) comme étant partiellement recevable et a annulé la décision C(2004) 2037 fin de la Commission, du 30 juin 2004, relative aux aides d’État NN 34A/2000 concernant les programmes de qualité et labels «AMA-Biozeichen» et «AMA-Gütesiegel» en Autriche (5). Le Tribunal a jugé que l’examen de la compatibilité des aides en cause avec le marché commun soulevait, en réalité, des difficultés sérieuses d’appréciation qui auraient dû conduire la Commission à ouvrir la procédure formelle d’examen visée à l’article 88, paragraphe 2, CE. Cette analyse est contestée par la République d’Autriche ainsi que par la Commission, cette dernière ayant introduit un pourvoi incident.
4. Dans les présentes conclusions, nous proposerons à la Cour de rejeter ces pourvois.
I – Le cadre juridique de l’Union
5. Nous présenterons, tout d’abord, les articles pertinents du traité CE, avant de préciser les dispositions applicables du règlement (CE) n° 659/1999 (6) qui est le règlement d’application des articles 87 CE et 88 CE. Nous préciserons, également, les points pertinents des lignes directrices applicables aux aides d’État à la publicité.
A – Le traité CE
6. Aux termes de l’article 87 CE, les aides accordées par les États membres ou au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou menacent de fausser la concurrence intracommunautaire, font l’objet d’une interdiction de principe qui est assortie des dérogations énumérées à l’article 87, paragraphes 2 et 3, CE.
7. L’article 87, paragraphe 3, CE énumère les aides qui peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun. Parmi celles‑ci figurent les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques.
8. Afin d’assurer la mise en œuvre de ces dispositions, le traité, et en particulier son article 88 CE, établit une procédure de contrôle ainsi que d’autorisation préalable des aides d’État dont le rôle central est dévolu à la Commission. Cette procédure de contrôle se compose de deux phases.
9. La phase préliminaire d’examen des aides est instituée à l’article 88, paragraphe 3, CE (7). En vertu de cette disposition, les États membres sont tenus de notifier à la Commission leurs projets tendant à instituer ou à modifier des aides et ne peuvent mettre à exécution de tels projets avant que la Commission ne soit parvenue à une décision. Ladite phase a seulement pour objet de permettre à la Commission de se former une première opinion sur la compatibilité partielle ou totale de l’aide en cause (8).
10. Si la Commission doute de la compatibilité de l’aide avec le marché commun, elle doit alors ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE (9). Dans ce cadre, la Commission doit inviter les parties intéressées à présenter leurs observations de façon à ce qu’elle puisse avoir une information complète sur l’ensemble des données de l’affaire (10). À l’issue de cet examen, si la Commission constate que l’aide en cause n’est pas compatible avec les termes de l’article 87 CE ou que cette aide est appliquée de façon abusive, elle décide que l’État membre concerné doit la supprimer ou la modifier dans le délai qu’elle détermine.
B – Le règlement n° 659/1999
11. Le règlement n° 659/1999 a codifié la pratique des pouvoirs conférés à la Commission par le traité. Il édicte des règles qui ont été rédigées en conformité avec la jurisprudence de la Cour (11).
12. Ainsi, l’article 1er, sous h), dudit règlement reprend, en des termes quasi identiques, la définition que la Cour a donnée de la notion de parties intéressées, dans l’arrêt du 14 novembre 1984, Intermills/Commission (12), confirmée depuis de manière constante (13). En vertu de cette disposition, une partie intéressée est «tout État membre et toute personne, entreprise ou association d’entreprises dont les intérêts pourraient être affectés par l’octroi d’une aide, en particulier le bénéficiaire de celle‑ci, les entreprises concurrentes et les associations professionnelles».
13. L’article 4 du règlement n° 659/1999 est relatif à l’examen préliminaire auquel la Commission doit procéder lorsqu’un État membre lui notifie un projet tendant à instituer ou à modifier une aide.
14. Aux termes de cette disposition, la Commission peut adopter trois types de décisions. Elle peut décider que la mesure notifiée ne constitue pas une aide. Elle peut également constater qu’il n’y a aucun doute concernant la compatibilité de la mesure notifiée avec le marché commun et décider de ne pas soulever d’objections à l’octroi de l’aide en cause. Enfin, elle peut décider d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE si la mesure notifiée suscite des doutes quant à sa compatibilité avec le marché commun.
15. Dans cette dernière hypothèse, la Commission doit, conformément à l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 659/1999, inviter l’État membre concerné ainsi que les autres parties intéressées à présenter leurs observations dans le délai qu’elle détermine.
16. L’article 20 de ce règlement porte spécialement sur les droits des parties intéressées. Il rappelle, à son paragraphe 1, que toute partie intéressée peut présenter des observations à la suite d’une décision de la Commission d’ouvrir une procédure formelle d’examen. Il ajoute, à son paragraphe 2, que toute partie intéressée peut informer la Commission de toute aide illégale prétendue et de toute application prétendue abusive de l’aide.
C – Les lignes directrices applicables aux aides d’État à la publicité
17. Les lignes directrices communautaires applicables aux aides d’État à la publicité des produits relevant de l’annexe I du traité CE et de certains produits ne relevant pas de l’annexe I (14) encadrent les mesures d’intervention publique par lesquelles les autorités nationales aident à financer la promotion et la publicité des produits agricoles, soit par des contributions financières directes de leur budget, soit sur des fonds publics, y compris des taxes parafiscales ou des contributions obligatoires. Pour autant que certaines conditions sont satisfaites, la Commission est favorable à ce type d’activités, dans la mesure où elles facilitent le développement des activités économiques dans le secteur de l’agriculture ainsi que la réalisation des objectifs de la politique agricole commune (15).
18. Conformément au point 10 des lignes directrices applicables aux aides d’État à la publicité, «[l’]interdiction générale des aides d’État figurant à l’article 87, paragraphe 1, [CE] n’est applicable que si la publicité financée par des fonds publics fausse ou menace de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. Lorsque ces activités publicitaires financées par des fonds publics font référence à l’origine nationale ou régionale des produits concernés, elles favorisent manifestement certains produits, de sorte que l’article 87, paragraphe 1, est applicable».
19. Les points 49 et 50 de ces lignes directrices sont rédigés comme suit:
«49. Des régimes nationaux de contrôle de la qualité doivent reposer uniquement sur l’existence de caractéristiques objectives intrinsèques […] et ne pas reposer sur l’origine des produits ou sur le lieu de production. Que ces régimes de contrôle de la qualité soient obligatoires ou facultatifs, tous les produits fabriqués dans la Communauté doivent donc y avoir accès, indépendamment de leur origine, pour autant qu’ils remplissent les conditions requises […]
50. Lorsque le régime est limité aux produits d’une origine donnée […], ce régime est contraire au traité et il est alors évident que la Commission ne peut pas considérer que les aides à la publicité en faveur dudit régime sont compatibles avec le marché commun […]»
20. Il résulte du point 46 desdites lignes directrices que l’origine des produits doit être comprise comme étant une «origine nationale, régionale ou locale».
II – Les faits à l’origine de la présente affaire
21. Les faits, tels qu’ils ressortent de l’arrêt attaqué, peuvent être résumés de la manière suivante.
22. En 1992, la République d’Autriche a adopté la loi fédérale sur l’établissement de l’organisme régulateur du marché «Agrarmarkt Austria» (Bundesgesetz über die Errichtung der Marktordnungsstelle «Agrarmarkt Austria») (16), dont l’article 2, paragraphe 1, institue une personne morale de droit public dénommée «Agrarmarkt Austria» (ci‑après l’«AMA»). L’AMA a pour objet de promouvoir le marketing agricole. À cette fin, elle est chargée de la perception de contributions qui doivent, notamment, être versées pour l’abattage d’animaux, conformément à l’article 21c, paragraphe 1, point 3, de l’AMA-Gesetz 1992.
23. Les aides en cause visent à encourager la production, le traitement, la transformation et la commercialisation de produits agricoles en Autriche au moyen du label bio «AMA» et du label de qualité «AMA» (ci-après les «labels ‘AMA’»).
24. Les requérantes, en tant qu’elles sont des entreprises autrichiennes spécialisées dans l’abattage et la découpe d’animaux, sont assujetties au versement des contributions à l’AMA. Néanmoins, leurs produits ne bénéficient pas des labels «AMA». Celles-ci ont, dès lors, adressé une plainte à la Commission le 21 septembre 1999, en faisant valoir qu’elles étaient lésées par certaines dispositions de l’AMA-Gesetz 1992.
25. Par la décision litigieuse, la Commission a décidé de ne pas soulever d’objections à l’encontre des mesures «notifiées». À cet égard, elle a estimé que lesdites mesures étaient compatibles avec le marché commun, au sens de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE, en ce qu’elles étaient conformes aux conditions posées par les lignes directrices de la Communauté concernant les aides d’État dans le secteur agricole (17) et par les lignes directrices applicables aux aides d’État à la publicité.
III – La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
26. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 17 septembre 2004, les requérantes ont demandé l’annulation de la décision litigieuse. Elles invoquaient, en substance, trois moyens à l’appui de leur recours.
27. Le premier moyen était tiré de la violation de règles de procédure. Il s’articulait en quatre branches tirées, premièrement, de l’absence de notification à la Commission des aides en cause, deuxièmement, de la violation des garanties procédurales prévues à l’article 88, paragraphe 2, CE (18), troisièmement, de la violation de l’obligation de motivation et, quatrièmement, de la violation du principe du délai raisonnable. Le deuxième moyen était tiré de la violation de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE (19). Au soutien de leur troisième moyen, les requérantes alléguaient que la Commission avait violé la «clause de suspension» fixée par les articles 88, paragraphe 3, CE et 3 du règlement n° 659/1999.
28. La Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité à l’encontre du recours introduit par les requérantes, considérant que celles-ci n’étaient ni directement ni individuellement concernées par la décision litigieuse. En ce qui concerne les garanties de procédure fixées par l’article 88, paragraphe 2, CE, elle a également considéré qu’elle n’était pas tenue de mettre en demeure les requérantes de présenter leurs observations dans la mesure où celles-ci, en déposant une plainte, avaient déjà pris position et avaient ainsi épuisé leur droit de déposer des observations dans le cadre de la procédure formelle d’examen.
29. Le Tribunal a déclaré le recours partiellement recevable et a annulé la décision litigieuse.
IV – La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
30. Par requête déposée au greffe de la Cour le 28 janvier 2010, la République d’Autriche a formé un pourvoi contre l’arrêt attaqué.
31. Elle demande à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué et, dans le cadre de l’évocation du litige, de rejeter le recours des requérantes comme étant irrecevable ou, en tout état de cause, non fondé. La République d’Autriche demande également à ce que les requérantes soient condamnées aux dépens des deux instances.
32. Dans son mémoire en réponse déposé le 22 avril 2010, la Commission indique soutenir sans réserve le pourvoi formé par la République d’Autriche et adhérer à l’ensemble des moyens invoqués par ledit État. Néanmoins, elle formule des arguments supplémentaires afin d’obtenir l’annulation de l’arrêt attaqué. Les requérantes ainsi que la République d’Autriche ont interprété ces développements comme soulevant des moyens nouveaux et y ont répondu par des mémoires distincts, datés respectivement du 28 juin 2010 et du 22 juillet 2010, en invoquant l’article 117, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour.
33. Selon la Cour, la qualification d’un argument en tant que pourvoi incident exige, en vertu de ladite disposition, que la partie qui l’invoque vise à obtenir l’annulation totale ou partielle de l’arrêt attaqué pour un motif qui n’est pas invoqué dans le pourvoi. Pour établir si tel est le cas, la Cour juge qu’il est nécessaire d’examiner le libellé, l’objectif et le contexte du passage en cause du mémoire en réponse (20).
34. Dans son mémoire en réponse, la Commission n’utilise nulle part l’expression de «pourvoi incident». Au point 1 dudit mémoire, elle indique que «le pourvoi [de la République d’Autriche] étant correctement et très bien motivé sur tous les points, [elle] se bornera à présenter des arguments complémentaires».
35. Si ce libellé ne permet pas de tirer de conclusions quant aux intentions de la Commission, la teneur des arguments permet, néanmoins, de considérer qu’il s’agit d’un pourvoi incident.
36. Nous comprenons, en effet, que la Commission soulève trois nouveaux moyens. Par le premier moyen, la Commission tend à démontrer que le Tribunal n’a pas correctement apprécié la recevabilité du recours en se fondant sur des arguments qui n’ont pas été invoqués par la République d’Autriche. Quant aux deuxième et troisième moyens, ils sont respectivement tirés d’une méconnaissance par le Tribunal de la portée du contrôle juridictionnel ainsi que d’une violation de l’obligation de motivation.
37. La Commission se rallie à l’ensemble des conclusions de la République d’Autriche. Elle demande à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué et, dans le cadre de l’évocation du litige, de rejeter le recours des requérantes comme étant irrecevable ou, à tout le moins, non fondé. Elle demande également à ce que les requérantes soient condamnées aux dépens des deux instances.
38. Les requérantes concluent, quant à elles, au rejet du pourvoi introduit par la République d’Autriche et demandent à la Cour de condamner ledit État aux dépens.
V – Sur le pourvoi principal
39. La République d’Autriche invoque quatre moyens à l’appui de son pourvoi.
40. Par son premier moyen, elle estime que le Tribunal n’a pas correctement apprécié la recevabilité du recours introduit par les requérantes. En particulier, le Tribunal aurait commis une erreur de droit en qualifiant ces dernières de parties «intéressées» au sens de l’article 88, paragraphe 2, CE. Il aurait, en outre, fait une mauvaise application de la jurisprudence en admettant la recevabilité de la troisième branche du premier moyen, tiré d’un défaut de motivation, et du deuxième moyen, tiré de la violation de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE, alors que les requérantes n’ont pas démontré une affectation substantielle de leur position concurrentielle.
41. Le deuxième moyen est tiré d’une appréciation erronée du Tribunal quant à la nécessité d’ouvrir la procédure formelle d’examen. Le Tribunal, en reconnaissant l’existence de difficultés sérieuses d’appréciation, aurait commis une erreur de droit et aurait, en outre, manqué à son devoir de motivation.
42. Les troisième et quatrième moyens sont respectivement tirés d’une prétendue violation des règles régissant la charge de la preuve et de l’article 64 du règlement de procédure du Tribunal.
A – Sur le premier moyen, tiré d’une appréciation erronée de la recevabilité du recours introduit par les requérantes
43. Avant d’entamer notre analyse, il est nécessaire de rappeler les grandes lignes du raisonnement que le Tribunal a adopté dans l’arrêt attaqué.
1. L’arrêt attaqué
44. Premièrement, le Tribunal a jugé que les requérantes étaient directement concernées par la décision litigieuse au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE. En effet, le Tribunal a constaté que les aides en cause ayant déjà été mises en œuvre, la possibilité que les autorités autrichiennes décident de ne pas les accorder était purement théorique.
45. Deuxièmement, le Tribunal a examiné si les requérantes étaient individuellement concernées par la décision litigieuse. Contrairement aux affaires ayant permis à la Cour de façonner sa jurisprudence en la matière et, en particulier, à celles ayant donné lieu aux arrêts précités Cook/Commission, Matra/Commission et Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum ainsi qu’aux arrêts Allemagne e.a./Kronofrance (21) et British Aggregates/Commission (22), les requérantes ont invoqué tant des moyens visant à faire sauvegarder leurs droits procéduraux que des moyens tendant à remettre en cause le bien-fondé de la décision litigieuse. Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a donc apprécié la recevabilité du recours en fonction de chacun des moyens invoqués.
46. En premier lieu, aux points 51 à 56 dudit arrêt, le Tribunal a jugé recevable la deuxième branche du premier moyen, tirée de la violation des garanties procédurales. Le Tribunal a considéré que les requérantes, opérant sur le même marché géographique que les entreprises bénéficiant des labels «AMA», étaient des concurrentes de ces dernières. Il a également indiqué, répondant à l’argument exposé par la Commission, que les requérantes ne pouvaient être privées du droit au respect de leurs garanties procédurales du fait qu’elles avaient eu la possibilité, par le dépôt de leur plainte, de faire valoir leurs observations durant la procédure préliminaire d’examen au titre de l’article 88, paragraphe 3, CE.
47. En deuxième lieu, aux points 57 à 61 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a examiné si les requérantes avaient qualité pour agir pour contester le bien-fondé de la décision litigieuse. Or, le Tribunal a constaté que les requérantes n’avaient pas démontré, au sens de la jurisprudence, que leur position concurrentielle sur le marché pouvait être substantiellement affectée par les aides en cause. Par conséquent, le Tribunal a jugé comme étant irrecevables, d’une part, le premier moyen, dans ses première et quatrième branches tirées respectivement de l’absence de notification des aides en cause et de la violation du principe du délai raisonnable et, d’autre part, le troisième moyen, tiré de la violation de la «clause de suspension» fixée par les articles 88, paragraphe 3, CE et 3 du règlement n° 659/1999.
48. En troisième lieu, aux points 62 à 64 de l’arrêt attaqué, le Tribunal s’est interrogé sur la recevabilité de la troisième branche du premier moyen, tirée de la violation du devoir de motivation et sur celle du deuxième moyen, tiré de la violation de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE. En se fondant sur l’arrêt rendu par la Cour le 15 décembre 1961, Fives Lille Cail e.a./Haute Autorité (23), le Tribunal a interprété ces moyens au regard de leur substance plutôt que de leur qualification. Il a considéré que lesdits moyens fournissaient des éléments à l’appui de la violation des garanties procédurales alléguée par les requérantes et les a jugés recevables.
2. Les arguments des parties
49. Par le premier moyen, la République d’Autriche, soutenue par la Commission, estime que le Tribunal a fait une mauvaise application de la jurisprudence relative aux conditions de recevabilité d’un recours en annulation introduit en matière d’aides d’État. Selon la République d’Autriche, le Tribunal aurait dû rejeter l’ensemble du recours comme étant irrecevable.
50. Premièrement, le Tribunal aurait commis une erreur de droit en considérant les requérantes comme étant directement et individuellement concernées au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE et en qualifiant ces dernières de parties «intéressées» au sens de l’article 88, paragraphe 2, CE.
51. En ce qui concerne l’affectation directe des requérantes, la République d’Autriche reproche au Tribunal d’avoir fondé son raisonnement sur la mise en œuvre du régime d’aides en cause. Elle soutient également que les requérantes ne seraient directement concernées ni par l’AMA-Gesetz 1992, puisque ce texte constituerait une mesure de portée générale, ni par la décision litigieuse. La République d’Autriche relève, par ailleurs, que les requérantes ne procèdent pas à l’abattage et à la découpe d’animaux importés d’autres États membres et auraient, en outre, librement décidé de renoncer aux aides en cause.
52. Deuxièmement, la République d’Autriche estime que le Tribunal a commis une erreur de droit en admettant la recevabilité de la troisième branche du premier moyen, tirée de la violation de l’obligation de motivation, ainsi que celle du deuxième moyen, tiré de la violation de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE, alors même que les requérantes n’auraient pas démontré une affectation substantielle de leur position concurrentielle. En effet, dès lors que les requérantes contestaient le bien-fondé de la décision litigieuse, celles-ci étaient tenues de faire une telle démonstration.
53. En admettant la recevabilité desdits arguments, le Tribunal aurait, par conséquent, dénaturé les exigences fixées par la jurisprudence et étendu, de manière substantielle, le cercle des requérants potentiels. En outre, il aurait entaché sa motivation d’une contradiction.
54. Dans son mémoire en réponse, la Commission émet de vives critiques à l’égard de la jurisprudence dégagée par la Cour dans les arrêts précités Cook/Commission, Matra/Commission et Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, sur laquelle se fonde le Tribunal dans l’arrêt attaqué. Cette jurisprudence, en tant qu’elle créerait des droits procéduraux au profit des parties intéressées, serait contraire à l’article 88 TFUE, cette disposition ne protégeant que les intérêts des États membres.
55. En outre, la Commission soutient que l’application de la jurisprudence précitée Cook/Commission et Matra/Commission conduit à des contradictions insolubles. Un individu qui introduit un recours afin de sauvegarder les droits procéduraux qu’il tire de l’article 88, paragraphe 2, CE serait individuellement affecté, alors qu’il ne satisferait pas aux critères fixés par la Cour dans l’arrêt Plaumann/Commission (24). Une telle approche priverait alors de toute signification la notion de «personne individuellement concernée», au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE, et ouvrirait la voie à des actions populaires.
56. De telles contradictions seraient accentuées par la démarche du Tribunal qui tend désormais à interpréter les moyens d’un requérant par leur substance plutôt que par leur qualification. La Commission propose, par conséquent, à la Cour d’appliquer, dans tous les cas où le requérant conteste une décision prise en vertu de l’article 88, paragraphe 3, CE, le critère de l’intérêt direct et individuel fixé par la jurisprudence Plaumann/Commission, précitée.
57. Les requérantes considèrent que le Tribunal a fait une exacte application de la jurisprudence et pouvait, à bon droit, apprécier de manière distincte les différents moyens soulevés dans le cadre de leur recours en annulation. En outre, le Tribunal les aurait, à juste titre, qualifiées de parties «intéressées», dans la mesure où la décision litigieuse aurait constaté que certaines entreprises étaient favorisées, indépendamment de leur place dans la chaîne de production et de distribution.
3. Notre appréciation
58. Avant d’examiner le bien-fondé des arguments soulevés par la République d’Autriche, il est, au préalable, nécessaire de rappeler la jurisprudence de la Cour relative aux droits des plaignants dans le cadre de la procédure de contrôle des aides d’État.
a) La jurisprudence relative aux droits des plaignants dans le cadre de la procédure de contrôle des aides d’État
59. La jurisprudence relative aux droits des plaignants dans le cadre de la procédure de contrôle des aides d’État repose sur la prémisse selon laquelle les décisions prises par la Commission dans ce cadre ont pour destinataires les États membres, y compris lorsque ces décisions sont rendues à la suite de plaintes dénonçant une mesure comme une aide contraire au traité (25).
60. Il convient également de rappeler que, aux termes de l’article 230, quatrième alinéa, CE, une personne physique ou morale ne peut former un recours contre une décision adressée à une autre personne que si cette décision la concerne directement et individuellement.
61. Les droits des plaignants dans le cadre de la procédure de contrôle des aides d’État, tels qu’ils ont été précisés par la jurisprudence, dépendent, d’une part, du point de savoir si ces plaignants ont la qualité d’«intéressés», au sens de l’article 88, paragraphe 2, CE, et, d’autre part, de l’objet de leur recours.
62. En ce qui concerne, tout d’abord, la notion d’«intéressé» au sens de cette disposition, elle a été définie largement comme visant les personnes, entreprises ou associations d’entreprises éventuellement affectées dans leurs intérêts par l’octroi d’une aide, c’est-à-dire, notamment, les entreprises concurrentes et les organisations professionnelles. Cette définition a été reprise à l’article 1er, sous h), du règlement n° 659/1999.
63. La Cour a très récemment rappelé que la qualité particulière de partie intéressée suffit pour individualiser une entreprise au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE.
64. Il s’ensuit que toute entreprise se prévalant d’un rapport de concurrence, même potentiel, peut se voir reconnaître la qualité d’«intéressée», au sens de l’article 88, paragraphe 2, CE, et être considérée comme étant directement et individuellement concernée par la décision en cause (26).
65. S’agissant, ensuite, du droit de recours de ces intéressés, il a pour fondement les droits procéduraux qui leur sont conférés par cette disposition. Conformément à celle-ci, la Commission, lorsqu’elle ouvre la procédure formelle d’examen, et seulement à ce stade, est tenue de recueillir leurs observations (27).
66. Or, lorsque la Commission classe une plainte sans suite ou estime que la mesure dénoncée par les plaignants ne constitue pas une aide ou constitue une aide compatible avec le marché commun, celle-ci n’ouvre pas la phase formelle d’examen, privant ainsi les plaignants, en tant qu’ils sont intéressés, de la possibilité de déposer des observations.
67. Afin qu’ils puissent obtenir le respect de ce droit procédural, la jurisprudence leur a donc reconnu le droit de contester ces décisions devant le juge de l’Union. Toutefois, la Cour a précisé que ce recours ne peut avoir pour objet que la sauvegarde des droits procéduraux visés à l’article 88, paragraphe 2, CE, c’est-à-dire qu’il doit mettre en cause l’absence d’ouverture de la procédure formelle d’examen. Ce droit de recours, dégagé dans les arrêts précités Cook/Commission et Matra/Commission, a été confirmé depuis de manière constante (28).
68. Il s’ensuit que la qualité d’«intéressé», au sens de l’article 88, paragraphe 2, CE, permet de considérer que le plaignant est directement et individuellement concerné par la décision en cause, au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE, pour autant qu’il conteste l’absence d’ouverture de la procédure formelle d’examen (29).
69. En revanche, lorsque le requérant met directement en cause le bien-fondé de l’appréciation de la Commission, il se trouve dans la même situation que toute personne qui entend contester une décision dont elle n’est pas le destinataire. Le simple fait qu’il puisse être considéré comme une partie «intéressée», au sens de l’article 88, paragraphe 2, CE, ne suffit plus et il doit alors démontrer qu’il a un statut particulier au sens de la jurisprudence Plaumann/Commission, précitée (30). Dans le domaine des aides d’État, la Cour admet une telle démonstration et juge le recours recevable lorsque le requérant démontre que sa position concurrentielle sur le marché est affectée d’une manière substantielle par l’aide faisant l’objet de la décision en cause (31).
70. Ainsi, il résulte de la jurisprudence que, si un requérant conteste le refus de la Commission d’ouvrir la phase formelle d’examen en arguant de la violation de ses droits procéduraux, il doit démontrer qu’il est une partie «intéressée» au sens de l’article 88, paragraphe 2, CE dans la mesure où ses intérêts pourraient être affectés (32) par l’octroi de l’aide en cause.
71. Si, en revanche, ce requérant conteste le bien‑fondé de la décision d’appréciation de l’aide en tant que telle, il doit, dans ces conditions, démontrer que sa position concurrentielle sur le marché est affectée d’une manière substantielle (33). Son accès au prétoire de l’Union européenne est donc moins aisé que dans le premier cas de figure.
72. Cette jurisprudence, qui était encore confirmée dans les arrêts rendus dans les affaires précitées Allemagne e.a./Kronofrance et British Aggregates/Commission, a fait l’objet de nombreuses critiques (34).
73. En effet, ladite jurisprudence suscite des interrogations et ne donne pas à l’article 88, paragraphe 3, CE un contenu lisible. La présente affaire en est une parfaite illustration puisqu’elle met en lumière les difficultés auxquelles le juge peut être confronté lorsqu’il doit distinguer les conditions de recevabilité d’un seul et même recours introduit contre une seule et même décision selon que la requête tend à la sauvegarde de droits procéduraux ou à la contestation de la décision sur le fond.
74. Cette affaire soulève donc une problématique particulière, que nous avions déjà évoquée dans le cadre de nos conclusions rendues dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Allemagne e.a./Kronofrance, précité (35).
75. Nous avons estimé qu’il est parfaitement artificiel de distinguer les conditions de recevabilité d’un seul et même recours introduit contre une seule et même décision dans le cadre d’une requête ayant finalement le même objet. En effet, l’objectif que poursuit le requérant est, selon nous, identique selon qu’il fait valoir la sauvegarde de ses droits procéduraux ou qu’il conteste le bien-fondé de la décision d’appréciation de l’aide. Dans les deux cas de figure, le requérant tend, par son recours, à faire ouvrir la phase formelle d’examen de l’aide.
76. Cette jurisprudence aboutit donc à limiter les droits reconnus aux parties intéressées dans le cadre de la procédure de contrôle des aides d’État. Alors que la Cour reconnaît des droits à ces parties lorsque celles‑ci font valoir, à l’appui de leur recours, une violation de leurs garanties procédurales, elle les leur refuse dans le même temps lorsqu’elles souhaitent contester le bien‑fondé même de la décision d’appréciation de l’aide. L’accès au juge de l’Union est pourtant l’un des domaines qui, selon nous, plus que tout autre, exige que le droit soit clair et cohérent. Les restrictions apportées au droit qu’ont les personnes d’obtenir un contrôle juridictionnel des règles et des mesures dont il est fait application par les institutions à leur activité ou à leur situation doivent être aisément compréhensibles.
77. En outre, une telle distinction rend la tâche du juge de l’Union délicate, puisqu’il n’est pas forcément aisé, à la lecture d’un recours en annulation, de distinguer les deux cas de figure. La présente affaire en est donc une parfaite illustration, puisqu’il est aujourd’hui reproché au Tribunal de ne pas avoir correctement rempli son office, les requérantes ayant invoqué tant des moyens visant à faire sauvegarder leurs droits procéduraux que des moyens visant à mettre en cause le bien-fondé de la décision litigieuse.
78. Dans ce cas, doit-on partager l’avis que le gouvernement autrichien émet en l’occurrence et, en l’absence d’affectation substantielle des requérantes, juger le recours irrecevable dans son ensemble ou doit-on préférer l’approche retenue par le Tribunal dans l’arrêt attaqué et juger le recours partiellement irrecevable?
79. La Cour vient de trancher une problématique identique dans l’arrêt Commission/Kronoply et Kronotex, précité.
80. Dans l’arrêt Kronoply et Kronotex/Commission (36), le Tribunal ne s’est pas arrêté à la simple formulation des moyens soulevés par les entreprises. Il a recherché si, par leur substance même, certains des arguments soulevés par celles-ci soutiennent l’existence d’une violation de leurs garanties procédurales et nourrissent l’existence de doutes quant à la compatibilité des aides en cause, justifiant l’ouverture de la procédure visée à l’article 88, paragraphe 2, CE. Le Tribunal a ainsi examiné les moyens tirés d’une erreur manifeste d’appréciation dans le chef de la Commission et d’une violation de l’article 87, paragraphes 1 et 3, sous c), CE. Selon le juge de première instance, ces arguments peuvent se rattacher au moyen tiré de la méconnaissance des garanties procédurales également invoqué par les entreprises.
81. La Cour a jugé que, en raisonnant ainsi, le Tribunal n’a commis aucune erreur de droit.
82. À cet égard, il est intéressant de relever le considérant de principe de la Cour, figurant au point 59 de l’arrêt Commission/Kronoply et Kronotex, précité:
«Lorsqu’un requérant demande l’annulation d’une décision de ne pas soulever d’objections, il met en cause essentiellement le fait que [cette décision] a été adoptée sans que [la Commission] ouvre la procédure formelle d’examen, violant ce faisant ses droits procéduraux. Afin qu’il soit fait droit à sa demande d’annulation, le requérant peut invoquer tout moyen de nature à démontrer que l’appréciation des informations et des éléments dont la Commission dispose, lors de la phase préliminaire d’examen de la mesure notifiée, aurait dû susciter des doutes quant à sa compatibilité avec le marché commun […]»
83. Dans cet arrêt, la Cour semble donc avoir gommé certaines des difficultés posées par la jurisprudence classique en adoptant une solution plus respectueuse des droits fondamentaux reconnus aux justiciables par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
84. En effet, lorsqu’une personne conteste le bien-fondé de l’appréciation de la Commission, adoptée à l’issue de l’examen préliminaire, celle-ci met nécessairement en cause l’absence d’ouverture de la procédure formelle d’examen et vise, par conséquent, à obtenir la défense de ses droits procéduraux. Le recours de cette personne a pour objet de faire ouvrir la procédure formelle d’examen, dans le cadre de laquelle elle peut présenter ses observations, et il s’agit de son unique objet, quel que soit le moyen invoqué. De la même façon, lorsqu’une personne fait valoir la sauvegarde de ses droits procéduraux, celle-ci met nécessairement en cause l’appréciation de la compatibilité des mesures en cause et, en particulier, l’existence de doutes ou de difficultés sérieuses d’appréciation qui auraient, au sens de l’article 88, paragraphe 2, CE, justifié l’ouverture de la procédure formelle d’examen.
85. C’est dans ce contexte jurisprudentiel qu’il faut, à présent, examiner les griefs de la République d’Autriche.
b) Sur la qualité de parties intéressées des requérantes
86. C’est aux points 51 à 53 de l’arrêt attaqué que le Tribunal a examiné si les requérantes avaient effectivement la qualité pour agir afin d’obtenir le respect de leurs droits procéduraux. À ce titre, le Tribunal a identifié les bénéficiaires des aides en cause en se fondant sur les constatations de la Commission figurant aux points 14 et 27 des motifs de la décision litigieuse ainsi que sur les observations déposées par les requérantes dans le cadre de leur recours. À cet égard, il a relevé que les bénéficiaires des labels «AMA» «ne sont pas uniquement les détaillants», mais «comprennent également l’ensemble des entreprises appartenant à la chaîne de production et de distribution spécifique aux labels ‘AMA’».
87. Le Tribunal a, ensuite, étudié la position concurrentielle des requérantes sur ce marché. À cet égard, il a constaté que «les requérantes, entreprises spécialisées dans l’abattage et la découpe d’animaux, sont des concurrentes des entreprises d’abattage et de découpe d’animaux bénéficiant des labels ‘AMA’ [et qu’elles] opèrent sur le même marché géographique, à savoir l’Autriche». Par conséquent, le Tribunal a considéré que les requérantes avaient qualité pour agir dans la mesure où elles visaient à obtenir le respect de leurs droits procéduraux dérivés de l’article 88, paragraphe 2, CE.
88. Nous sommes d’avis que cet examen n’est entaché d’aucune erreur de droit.
89. Tout d’abord, il y a lieu de ne pas remettre en cause l’appréciation que le Tribunal a retenue des faits. En effet, si la République d’Autriche reproche au Tribunal d’avoir qualifié les requérantes d’«entreprises concurrentes des entreprises d’abattage et de découpe d’animaux», elle n’allègue pas que le Tribunal a dénaturé les éléments de preuve du dossier. La République d’Autriche invite donc la Cour à apprécier de nouveau les faits qui ont été soumis au Tribunal, ce qui ne relève pas de sa compétence dans le cadre d’un pourvoi.
90. En effet, selon une jurisprudence constante, il résulte des articles 225, paragraphe 1, CE et 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice que le pourvoi est limité aux questions de droit. Le Tribunal est donc seul compétent pour constater et apprécier les faits. Il est également seul à pouvoir apprécier la valeur qu’il convient d’attribuer aux éléments qui lui sont soumis, dès lors que les preuves qu’il a retenues à l’appui de ces faits ont été obtenues régulièrement et que les principes généraux du droit ainsi que les règles de procédure applicables en matière de charge et d’administration de la preuve ont été respectés. Dans ce cas, la Cour peut uniquement exercer un contrôle sur la qualification juridique desdits faits et les conséquences de droit qui en ont été tirées par le Tribunal, à moins que le requérant au pourvoi n’allègue que le Tribunal a dénaturé les éléments de preuve qui lui ont été soumis. Dans cette hypothèse, le requérant doit alors indiquer de façon précise les éléments qui auraient été dénaturés par le Tribunal et démontrer les erreurs d’analyse qui, dans son appréciation, auraient conduit le Tribunal à cette dénaturation (37).
91. Or, dans la présente affaire, une telle démonstration fait défaut.
92. Cela étant posé, il nous appartient, à présent, d’examiner si les requérantes, en tant qu’elles sont spécialisées dans l’abattage et la découpe d’animaux, pouvaient, à juste titre, être qualifiées de parties «intéressées» au sens de l’article 88, paragraphe 2, CE.
93. À notre sens, cela ne fait pas de doute. En effet, les requérantes sont actives sur le marché de l’abattage et de la découpe d’animaux en Autriche comme les entreprises bénéficiaires de l’aide. Le marché de produits est donc le même, tout comme le marché géographique. En tant qu’elles sont des entreprises concurrentes des sociétés bénéficiaires des mesures dénoncées, les requérantes figurent donc incontestablement parmi les parties «intéressées» au sens de l’article 88, paragraphe 2, CE (38).
94. Compte tenu de la jurisprudence précitée, cette qualité suffit donc à les considérer comme étant directement et individuellement concernées par la décision litigieuse.
95. C’est donc à juste titre que, au point 55 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a pu déclarer les requérantes recevables à demander l’annulation de la décision litigieuse dans la mesure où elles visaient à sauvegarder leurs droits procéduraux.
96. Au regard de cette conclusion, nous pensons qu’il n’est pas nécessaire d’examiner les critiques que la République d’Autriche formule à l’encontre des points 36 à 39 de l’arrêt attaqué, relatives à l’affectation directe des requérantes. Auxdits points, le Tribunal a procédé à une analyse classique de l’intérêt direct des requérantes alors que celle-ci ne s’imposait pas. En effet, comme nous venons de l’exposer, la qualité de parties intéressées suffisait à les considérer comme étant directement (39) et individuellement concernées au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE (40).
97. Les critiques de la République d’Autriche nous semblent donc inopérantes. En effet, même si elles étaient fondées, elles ne seraient pas en mesure d’infirmer la conclusion à laquelle le Tribunal est parvenu au point 55 de l’arrêt attaqué.
c) Sur la recevabilité de la troisième branche du premier moyen, tirée de la violation de l’obligation de motivation et sur celle du deuxième moyen, tiré de la violation de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE
98. Nous rappelons que la République d’Autriche reproche au Tribunal de ne pas avoir déclaré le recours irrecevable dans son ensemble et d’avoir admis, en l’absence d’affectation substantielle des requérantes, la recevabilité de moyens tendant à contester le bien-fondé de la décision litigieuse.
99. À notre sens, cette critique doit être rejetée compte tenu de l’arrêt Commission/Kronoply et Kronotex, précité.
100. En effet, dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a adopté un raisonnement identique à celui figurant dans l’arrêt Kronoply et Kronotex/Commission, précité. Il a examiné la troisième branche du premier moyen ainsi que le deuxième moyen invoqués par les requérantes, estimant que ces arguments pouvaient soutenir l’existence d’une violation de leurs garanties procédurales et nourrir des doutes quant à la compatibilité des aides en cause, justifiant dès lors l’ouverture de la procédure visée à l’article 88, paragraphe 2, CE.
101. Il est évident, à notre sens, que l’examen de la troisième branche du premier moyen, tirée de la violation de l’obligation de motivation, fournit des éléments à l’appui d’une prétendue violation des garanties procédurales.
102. Il ressort de la jurisprudence que la Commission est tenue d’exposer de manière suffisante les raisons pour lesquelles les éléments de fait et de droit invoqués dans la plainte n’ont pas suffi à démontrer l’existence d’une aide d’État (41). La même exigence de motivation doit, à notre sens, s’imposer si la Commission juge que la mesure dénoncée constitue une aide compatible avec le marché commun. À défaut, comme le relève le Tribunal au point 63 de l’arrêt attaqué, les intéressés ne peuvent pas connaître les raisons pour lesquelles la Commission a jugé qu’il n’existait pas de difficultés sérieuses d’appréciation, justifiant un examen plus approfondi.
103. En ce qui concerne, à présent, la recevabilité du deuxième moyen, tiré de la violation de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE, son appréciation conduit effectivement le juge de l’Union à examiner les arguments liés à la substance des aides en cause. Pour autant, cet examen nous semble nécessaire.
104. En effet, nous pensons que les requérantes sont en droit de faire contrôler, par le juge de l’Union, l’appréciation faite par la Commission selon laquelle, en l’état des éléments dont elle disposait le 30 juin 2004, cette dernière pouvait légitimement procéder à la clôture de l’affaire et, implicitement, dire qu’il n’y avait aucun doute quant à la compatibilité des aides en cause.
105. Nous ne devons pas oublier que, en ouvrant une voie de recours au plaignant, la Cour a souhaité que les droits procéduraux garantis par l’article 88, paragraphe 2, CE fassent l’objet d’une protection particulière et puissent donner lieu à un contrôle juridictionnel. Or, en élargissant ainsi l’accès au prétoire de l’Union, la Cour a aussi renforcé le contrôle de l’application effective du droit en matière d’aides d’État, en permettant à un concurrent, même potentiel, du bénéficiaire de la mesure litigieuse de contester l’appréciation de la Commission selon laquelle la compatibilité de cette mesure ne suscitait pas de difficultés sérieuses au vu des dispositions du traité.
106. Nous considérons, par conséquent, que le Tribunal pouvait légitimement admettre la recevabilité de la troisième branche du premier moyen, tirée de la violation de l’obligation de motivation, et celle du deuxième moyen, tiré de la violation de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE.
107. Dès lors, il y a lieu de rejeter le grief de la République d’Autriche tiré d’une contradiction de motifs.
108. Au vu de ces éléments, nous sommes d’avis que le Tribunal a correctement apprécié la recevabilité du recours en annulation introduit par les requérantes à l’égard de la décision litigieuse.
109. Par conséquent, nous proposons à la Cour de rejeter le premier moyen, tiré d’une appréciation erronée de la recevabilité du recours introduit par les requérantes, comme étant non fondé.
B – Sur le deuxième moyen, tiré d’une appréciation erronée du Tribunal quant à l’existence de difficultés sérieuses d’appréciation
1. Les arguments des parties
110. Par le deuxième moyen, la République d’Autriche, soutenue par la Commission, estime que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que l’appréciation de la compatibilité des aides en cause soulevait des difficultés sérieuses justifiant l’ouverture de la procédure formelle d’examen visée à l’article 88, paragraphe 2, CE.
111. Premièrement, la République d’Autriche reproche au Tribunal d’avoir exclusivement fondé son appréciation sur le texte de l’article 21a, paragraphe 1, de l’AMA-Gesetz 1992 limitant, à son point 1, l’octroi des aides en cause aux seuls produits nationaux. Le Tribunal n’aurait pas tenu compte des engagements pris par la République d’Autriche pour supprimer cette limitation. Le Tribunal n’aurait pas non plus pris en considération les amendements apportés après le 26 septembre 2002 aux textes des directives de l’AMA et il aurait également omis de considérer le texte de l’article 21a, paragraphe 1, point 5, de l’AMA-Gesetz 1992.
112. Deuxièmement, la République d’Autriche soutient que l’appréciation de la compatibilité des aides en cause devait uniquement se faire au regard des directives de l’AMA, dans la mesure où celles-ci régissent les conditions d’octroi de ces aides, l’AMA-Gesetz 1992 ne précisant que les objectifs généraux et les conditions de financement desdites aides.
113. Troisièmement, la République d’Autriche soutient que, en l’absence d’analyse juridique des directives de l’AMA, l’arrêt attaqué serait entaché d’un défaut de motivation.
114. La Commission ajoute que le Tribunal n’a pas proposé de critères clairs permettant d’établir l’existence de difficultés sérieuses, cette notion étant, à son sens, subjective. En outre, la Cour, dans les arrêts précités Cook/Commission et Matra/Commission, n’aurait pas précisé les conditions dans lesquelles une procédure formelle d’examen doit être ouverte. La Commission indique, enfin, qu’elle a adopté la décision litigieuse sur la base de la promesse des autorités autrichiennes que seules les directives de l’AMA, et non l’article 21a de l’AMA-Gesetz 1992, seraient appliquées.
115. Les requérantes contestent ces appréciations.
2. Notre appréciation
116. Avant d’examiner le bien-fondé des critiques soulevées par la République d’Autriche, nous rappellerons les grandes lignes de la jurisprudence quant aux obligations incombant à la Commission dans le cadre de la procédure de contrôle des aides d’État, en particulier lorsque celle-ci est confrontée à des difficultés sérieuses d’appréciation.
a) Les obligations de la Commission
117. La Commission dispose d’une compétence exclusive en ce qui concerne l’appréciation de la compatibilité d’une aide avec le traité. À ce titre, elle a l’obligation de veiller à ce qu’aucune aide contraire au traité ne soit octroyée ou maintenue (42).
118. Ainsi, lorsque la Commission est saisie d’une plainte dénonçant une prétendue aide illégale, il lui incombe, tout d’abord, de procéder à un examen diligent et impartial de cette plainte (43).
119. Ensuite, si la Commission décide que la mesure dénoncée dans ladite plainte ne constitue pas une aide, elle est tenue d’exposer de manière suffisante les raisons pour lesquelles les éléments de fait et de droit invoqués dans la plainte n’ont pas suffi à démontrer l’existence d’une telle aide (44).
120. Enfin, si, au terme de la phase préliminaire d’examen, la Commission n’est pas en mesure d’acquérir la conviction (45) que l’aide est compatible avec le marché commun ou si elle n’a pas réussi à surmonter toutes les difficultés soulevées par l’appréciation de la compatibilité de cette aide, elle se trouve dans l’obligation d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE (46). Ce n’est que dans le cadre de cette dernière procédure, qui est destinée à permettre à la Commission d’avoir une information complète sur l’ensemble des données de l’affaire, que le traité prévoit l’obligation, pour la Commission, de mettre en demeure les intéressés de présenter leurs observations (47).
121. À cet égard, le pouvoir de la Commission est lié (48). En effet, le juge tend à préserver les droits reconnus aux parties intéressées, la reconnaissance au profit de la Commission d’un pouvoir discrétionnaire risquant de les altérer tant il est difficile d’apporter la preuve d’une erreur manifeste d’appréciation.
122. Dans le cadre de son contrôle de légalité, le juge de l’Union doit donc s’interroger sur le point de savoir si, au vu des circonstances de fait et de droit propres à l’affaire, la Commission était dans l’obligation d’ouvrir la procédure visée à l’article 88, paragraphe 2, CE (49).
123. En ce qui concerne la notion de difficultés sérieuses d’appréciation, celle-ci n’a été définie ni par le législateur de l’Union ni par le juge de l’Union. Selon la jurisprudence, cette notion doit, néanmoins, revêtir un caractère objectif et certains critères peuvent permettre au juge de l’Union de déterminer si l’appréciation d’une aide soulevait, en effet, ce type de difficultés (50). Ce juge doit, ainsi, examiner les circonstances de l’adoption de l’acte attaqué et, en particulier, la teneur des discussions engagées entre la Commission et l’État membre concerné. Il doit, également, examiner le contenu de cet acte, en mettant en rapport les motifs de la décision avec les éléments dont la Commission disposait lorsqu’elle s’est prononcée sur la compatibilité des aides litigieuses. Enfin, le juge de l’Union peut tenir compte de la durée de la procédure préliminaire.
b) Sur le bien-fondé de la conclusion du Tribunal quant à l’existence de difficultés sérieuses d’appréciation
124. Nous pensons que le Tribunal n’a commis aucune erreur de droit en jugeant que la limitation aux produits nationaux énoncée à l’article 21a, paragraphe 1, point 1, de l’AMA-Gesetz 1992 suscitait des doutes quant à la compatibilité des aides en cause avec le marché commun et aurait, par conséquent, dû conduire la Commission à ouvrir la procédure visée à l’article 88, paragraphe 2, CE.
125. Après avoir rappelé, à juste titre, les obligations incombant à la Commission dans le cadre de la procédure de contrôle des aides d’État, le Tribunal s’est efforcé, aux points 75 à 85 de l’arrêt attaqué, d’examiner les circonstances de l’espèce susceptibles d’établir l’existence de difficultés sérieuses.
126. Aux points 75 à 80 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a, tout d’abord, examiné les appréciations portées par la Commission dans la décision litigieuse. Celle-ci s’est fondée, en substance, sur les directives de l’AMA pour considérer que les mesures notifiées n’étaient pas limitées aux produits autrichiens, et ce conformément aux lignes directrices applicables aux aides d’État à la publicité.
127. Aux points 81 à 85 de l’arrêt attaqué, le Tribunal s’est, ensuite, interrogé sur les contradictions que soulève le texte de l’article 21a de l’AMA-Gesetz 1992. En effet, en vertu de l’article 21a, paragraphe 1, point 1, de l’AMA-Gesetz 1992, la contribution à l’AMA doit permettre d’assurer «la promotion et la garantie de la vente des produits agricoles et forestiers nationaux [(51)]».
128. Or, comme le relève le Tribunal, la Commission n’a pas contesté le libellé de cette disposition, la République d’Autriche s’étant engagée à supprimer avec effet au 1er juillet 2007 le terme «nationaux».
129. Le Tribunal en a conclu que, au moment où la Commission a examiné la compatibilité des aides en cause, les principales dispositions de l’article 21a de l’AMA-Gesetz 1992 visaient donc uniquement les produits nationaux.
130. Enfin, contrairement à ce que soutient la République d’Autriche, le Tribunal a examiné les dispositions de l’article 21a, paragraphe 1, point 5, de l’AMA-Gesetz 1992 ainsi que les amendements apportés aux directives de l’AMA.
131. Aux termes de cet examen, le Tribunal a constaté une contradiction entre les termes de l’AMA-Gesetz 1992, qui constitue la règle de base, et ceux des directives de l’AMA sur lesquelles la Commission a fondé son appréciation.
132. C’est au vu de ces éléments que le Tribunal a conclu que la limitation aux produits nationaux énoncée à l’article 21a, paragraphe 1, point 1, de l’AMA-Gesetz 1992 soulevait des difficultés sérieuses quant à la compatibilité des aides en cause avec les lignes directrices applicables aux aides d’État à la publicité.
133. À l’évidence, il est difficile de soutenir qu’une contradiction entre la règle de base et les règlements d’application, que constituent respectivement l’AMA-Gesetz 1992 et les directives de l’AMA, ne posait pas de difficultés quant à la compatibilité des aides en cause avec le marché commun. Cette contradiction, en tant qu’elle portait sur un élément d’appréciation essentiel, à savoir l’inclusion des produits étrangers dans le champ des produits bénéficiaires des labels «AMA», posait ouvertement la question de la compatibilité du régime en cause avec l’article 28 CE et les lignes directrices applicables aux aides d’État à la publicité (52). Le premier interdit toutes restrictions quantitatives à l’importation entre les États membres. Quant aux secondes, elles précisent qu’un régime national de contrôle de la qualité, limité aux produits d’une origine donnée (origine nationale, régionale ou locale), est contraire au traité.
134. La teneur des discussions engagées entre la Commission et la République d’Autriche était de nature à révéler l’existence de difficultés d’appréciation (53), puisque cet État membre s’est engagé à modifier ultérieurement le texte de l’article 21a, paragraphe 1, point 1, de l’AMA-Gesetz 1992.
135. Cette promesse ne permettait pas, à notre sens, de résoudre ces difficultés, en particulier, dans le cadre d’un régime d’aides non notifiées et n’autorisait pas la Commission à renoncer à l’ouverture de la procédure formelle d’examen.
136. En effet, il ressort de la jurisprudence que la Commission ne peut pas refuser d’ouvrir la procédure formelle d’examen en se prévalant de circonstances autres que celles liées à l’existence de difficultés sérieuses. Ainsi, comme le rappelle le Tribunal au point 72 de l’arrêt attaqué, la Commission ne peut pas se prévaloir de l’intérêt de tiers à la procédure ou de considérations d’économie de procédure ou de convenance administrative pour refuser d’ouvrir la procédure visée à l’article 88, paragraphe 2, CE. De la même façon, la Commission ne peut pas, à notre sens, se prévaloir de la promesse faite par la République d’Autriche en ce qui concerne la modification ultérieure de l’article 21a, paragraphe 1, point 1, de l’AMA-Gesetz 1992. La compatibilité d’une aide d’État avec le marché commun doit être appréciée de façon objective et ne peut, à notre avis, dépendre de déclarations, de promesses ou du comportement que l’État membre concerné entend adopter à l’avenir. En l’occurrence, nous devons bien admettre que le texte de l’article 21a, paragraphe 1, point 1, de l’AMA-Gesetz 1992 soulevait, au moment où la Commission a examiné le régime en cause et a décidé de sa compatibilité avec le marché commun, une difficulté que l’engagement de la République d’Autriche ne permettait pas de surmonter.
137. C’est uniquement en ouvrant la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE que la Commission aurait été en mesure d’éclaircir cette zone d’ombre et de déterminer si, conformément au texte de l’article 21a, paragraphe 1, point 1, de l’AMA-Gesetz 1992, l’octroi des aides en cause constituait ou non une violation des articles 28 CE et 87 CE et, partant, si le régime d’aides était ou non compatible avec le marché commun. L’ouverture de cette procédure semblait d’autant plus justifiée au regard des obligations qui pèsent sur la Commission en ce qui concerne le traitement des plaintes. En effet, rappelons que la Commission est tenue de procéder à un examen diligent et impartial de la plainte (54) de façon à garantir qu’aucune aide contraire au marché commun ne puisse être mise en œuvre.
138. Au vu de ces éléments, nous partageons donc le point de vue du Tribunal selon lequel la limitation aux produits nationaux énoncée à l’article 21a, paragraphe 1, point 1, de l’AMA-Gesetz 1992 soulevait des difficultés sérieuses quant à la compatibilité des aides en cause avec le marché commun et aurait, par conséquent, dû conduire la Commission à ouvrir la procédure visée à l’article 88, paragraphe 2, CE.
139. Nous remarquons que cette conclusion s’imposait également au regard de la durée de la phase préliminaire d’examen, qui est un argument que les requérantes ont également invoqué.
140. En effet, nous observons que la décision litigieuse, en date du 30 juin 2004, a été adoptée au terme d’une phase préliminaire d’examen entamée le 21 septembre 1999, date du dépôt de la plainte des requérantes, soit plus de quatre ans et neuf mois plus tôt. Certes, dans un cas où, comme en l’espèce, les aides en cause n’ont pas été notifiées, la Commission n’est pas tenue de procéder à un examen préliminaire de ces mesures dans le délai de deux mois visé par la jurisprudence (55). Pour autant, lorsqu’un tiers intéressé a soumis à la Commission une plainte relative à des mesures étatiques n’ayant fait l’objet d’aucune notification, cette institution a l’obligation, dans le cadre de la phase préliminaire d’examen, de procéder à un examen diligent et impartial de cette plainte (56).
141. Or, en l’occurrence, nous pensons que les délais excèdent ce qu’implique normalement un premier examen, celui-ci ayant seulement pour objet de permettre à la Commission de se former une première opinion sur la qualification des mesures soumises à son appréciation et sur leur compatibilité avec le marché commun (57).
c) Sur le caractère suffisant de la motivation en ce qui concerne l’existence de difficultés sérieuses
142. Nous rappelons que la République d’Autriche estime que la motivation de l’arrêt attaqué est incomplète dans la mesure où le Tribunal aurait uniquement fondé son appréciation sur le texte de l’article 21a de l’AMA-Gesetz 1992 sans même procéder à une analyse juridique des directives de l’AMA.
143. Nous ne sommes pas convaincu par cet argument.
144. Nous rappelons, d’emblée, que l’obligation de motiver les arrêts qui incombe au Tribunal en vertu des articles 36 et 53, premier alinéa, du statut de la Cour de justice n’impose pas à celui‑ci de fournir un exposé qui suivrait exhaustivement et un par un tous les raisonnements articulés par les parties au litige. La motivation peut donc être implicite, à condition qu’elle permette aux intéressés de connaître les justifications de la décision prise et à la Cour de disposer des éléments suffisants pour exercer son contrôle juridictionnel (58). S’agissant d’un recours fondé sur l’article 230 CE, l’exigence de motivation implique que le Tribunal examine les moyens d’annulation invoqués par le requérant et expose les raisons qui conduisent au rejet du moyen ou à l’annulation de l’acte attaqué.
145. Or, en l’occurrence, nous pensons que le Tribunal a correctement exposé et expliqué les raisons pour lesquelles il estime que des difficultés d’appréciation se posent en ce qui concerne les aides en cause. Comme nous l’avons vu, celui-ci s’est fondé non pas uniquement sur les termes de l’article 21a de l’AMA-Gesetz 1992, mais sur un ensemble de circonstances entourant l’adoption de la décision litigieuse, démontrant à juste titre et à suffisance l’existence d’une contradiction dans la réglementation nationale, qu’une analyse juridique des directives de l’AMA n’aurait pas permis de résoudre. Le raisonnement du Tribunal a, d’ailleurs, permis à la République d’Autriche ainsi qu’à la Commission de connaître et de critiquer l’arrêt attaqué et permet, à notre sens, à la Cour d’exercer son contrôle juridictionnel.
146. Dans ce contexte, nous pensons que la motivation du Tribunal, exposée aux points 75 à 87 de l’arrêt attaqué, ne saurait faire l’objet d’aucune critique.
147. Au vu de l’ensemble de ces éléments, nous proposons à la Cour de rejeter le deuxième moyen, tiré d’une appréciation erronée du Tribunal quant à la nécessité d’ouvrir la procédure formelle d’examen, comme étant non fondé.
C – Sur le troisième moyen, tiré d’une prétendue violation des règles régissant la charge de la preuve
1. Les arguments des parties
148. Par son troisième moyen, la République d’Autriche, soutenue par la Commission, relève que, en vertu de la jurisprudence, il appartient aux requérantes de prouver l’existence de difficultés sérieuses d’appréciation. Or, dans la présente affaire, celles-ci n’auraient pas réussi à faire une telle démonstration. En effet, les mesures concrètes d’application du régime mentionnées par les requérantes ne relèveraient pas, a priori, de la décision litigieuse. En outre, elles n’auraient pas été en mesure de prouver que l’octroi des aides en cause est limité aux producteurs nationaux. Bien au contraire, la République d’Autriche aurait démontré que les labels «AMA» sont également octroyés à des producteurs étrangers.
149. Les requérantes contestent ces appréciations.
2. Notre appréciation
150. Nous pensons que le troisième moyen n’est pas recevable.
151. En effet, la République d’Autriche tend, d’une autre façon, à remettre en cause les appréciations de faits effectuées par le Tribunal ainsi que la valeur que ce dernier a attribuée aux différents éléments de preuve qui lui ont été soumis. Or, nous rappelons que le Tribunal est seul compétent pour apprécier les faits et la valeur qu’il convient d’attribuer aux éléments qui lui sont soumis, à moins que le requérant au pourvoi n’allègue une quelconque dénaturation de ces éléments. En l’occurrence, la République d’Autriche se borne à critiquer les conclusions du Tribunal sans démontrer les erreurs qui auraient conduit ce dernier à une dénaturation des éléments de preuve. Sa critique constitue donc seulement une tentative de substituer sa version des événements à l’évaluation du Tribunal, ce qui ne relève pas de la compétence de la Cour.
152. En tout état de cause et pour le cas où la Cour devrait juger ce moyen recevable, nous pensons qu’il n’est pas fondé.
153. En effet, en produisant devant le Tribunal le texte de l’AMA-Gesetz 1992, les requérantes ont, à notre avis, fourni un indice suffisamment fort de l’existence de doutes quant à la compatibilité des aides en cause avec le marché commun et ont permis au Tribunal d’apprécier, à travers les questions qu’il a posées à la Commission, les circonstances dans lesquelles la décision litigieuse a été adoptée.
154. Par conséquent, nous proposons à la Cour de rejeter le troisième moyen comme étant irrecevable et, en tout état de cause, non fondé.
D – Sur le quatrième moyen, tiré de la violation de l’article 64 du règlement de procédure du Tribunal
1. Les arguments des parties
155. Par son quatrième moyen, la République d’Autriche, soutenue par la Commission, estime que le Tribunal a violé l’article 64 de son règlement de procédure en n’adoptant pas les mesures d’organisation de la procédure nécessaires à l’appréciation du litige. En particulier, elle soutient que le Tribunal aurait dû exiger des requérantes qu’elles fournissent des informations concrètes illustrant leur qualité de parties intéressées. En outre, elle reproche au Tribunal de ne pas avoir vérifié l’incidence du texte de l’article 21a, paragraphe 1, point 1, de l’AMA-Gesetz 1992 sur les conditions d’octroi des aides en cause.
156. Les requérantes contestent ces appréciations.
2. Notre appréciation
157. Il convient, d’emblée, de rejeter ce grief, et ce pour les raisons suivantes.
158. Premièrement, il ressort d’une jurisprudence constante que le Tribunal est seul juge de la nécessité éventuelle de compléter les éléments d’information dont il dispose sur les affaires dont il est saisi (59).
159. Deuxièmement, nous considérons que la République d’Autriche ne peut pas formuler cette critique dans la mesure où elle n’a demandé au Tribunal aucune mesure d’organisation de la procédure.
160. Troisièmement, il ressort des éléments du dossier et, en particulier, des questions que le Tribunal a adressées aux parties que les points évoqués par la République d’Autriche ont expressément été considérés.
161. Ainsi, dans le cadre de ses questions pour réponse écrite, le Tribunal a invité les requérantes «à préciser, de façon détaillée, en quoi leurs intérêts sont affectés par l’octroi des aides en cause», «si elles sont en concurrence directe avec des entreprises d’abattage et de découpe bénéficiant des aides en cause, en spécifiant si elles opèrent sur le même marché géographique que ces entreprises et sous quelle forme ces dernières perçoivent les aides en cause», «les raisons pour lesquelles elles ne bénéficient pas des aides en cause ainsi que les conditions qu’elles devraient respecter pour en être bénéficiaires» et, enfin, «si et en quoi leur position sur le marché est substantiellement affectée par les aides faisant l’objet de la décision litigieuse».
162. En outre, dans ce même cadre, le Tribunal a invité la Commission à se prononcer sur le texte de l’article 21a, paragraphe 1, point 1, de l’AMA-Gesetz 1992 ainsi que sur une possible limitation du régime en cause aux produits nationaux.
163. Dans le cadre de ses questions pour réponse écrite et lors de l’audience, le Tribunal a, ensuite, invité l’ensemble des parties au litige à préciser si des entreprises établies sur le territoire d’un autre État membre pouvaient bénéficier du régime en cause.
164. Force est donc de constater que les critiques de la République d’Autriche ne sont pas fondées.
165. Par conséquent, nous invitons la Cour à rejeter le quatrième moyen, tiré de la violation de l’article 64 du règlement de procédure du Tribunal, comme étant non fondé.
166. Au vu de l’ensemble de ces considérations, nous proposons à la Cour de rejeter le pourvoi introduit par la République d’Autriche comme étant en partie irrecevable et en partie non fondé.
VI – Sur le pourvoi incident
167. Pour les raisons que nous avons exposées précédemment, nous considérons que la Commission a formé dans le cadre de son mémoire en réponse un pourvoi incident.
168. Nous comprenons qu’elle soulève trois moyens.
169. Par le premier moyen, la Commission tend à démontrer que le Tribunal n’a pas correctement apprécié la recevabilité du recours en se fondant sur deux arguments qui n’ont pas été invoqués dans le cadre du pourvoi principal. Le deuxième moyen est tiré d’une méconnaissance par le Tribunal de la portée du contrôle juridictionnel et le troisième moyen, d’une violation du devoir de motivation.
A – Sur le premier moyen, tiré d’une appréciation erronée du Tribunal quant à la recevabilité du recours introduit par les requérantes
170. Le premier moyen se compose de deux branches. La première est tirée du défaut d’affectation directe des requérantes et la seconde, d’une appréciation erronée du Tribunal quant aux droits des requérantes de formuler des observations.
1. Sur la première branche du premier moyen, tirée du défaut d’affectation directe des requérantes
a) Les arguments des parties
171. Par la première branche du premier moyen, la Commission conteste l’appréciation portée par le Tribunal sur la recevabilité du recours en ce qu’il a conclu, au point 39 de l’arrêt attaqué, que les requérantes sont directement concernées par la décision litigieuse au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE.
172. Selon la Commission, le Tribunal a commis une erreur de droit en fondant une telle affectation sur l’obligation incombant aux requérantes de contribuer à l’AMA. Il ressortirait de la jurisprudence que les taxes n’entrent pas dans le champ d’application de l’article 87 CE, à moins qu’elles ne constituent le mode de financement d’une aide d’État. Or, en l’occurrence, il n’existerait aucun lien entre le montant des contributions à l’AMA et les avantages octroyés. Par conséquent, ces contributions ne feraient pas partie intégrante des aides et, partant, l’affectation directe des requérantes ne saurait être justifiée à ce titre.
b) Notre appréciation
173. Nous pensons que cet argument n’est pas fondé.
174. Il ressort de la lecture des points 36 à 39 de l’arrêt attaqué que le Tribunal n’a pas fondé l’affectation directe des requérantes sur l’obligation incombant à ces dernières de contribuer à l’AMA. Dans son raisonnement, relativement bref, nous ne trouvons aucun indice permettant d’aboutir à la conclusion de la Commission.
175. En effet, après avoir rappelé la jurisprudence relative à l’affectation directe des individus, le Tribunal a relevé ce qui suit aux points 37 à 39 de l’arrêt attaqué:
«37 En l’espèce, il ressort du dossier que, à la date de l’adoption de la décision [litigieuse], le 30 juin 2004, les aides en cause étaient déjà mises en œuvre par la République d’Autriche. À cet égard, les requérantes produisent des pages Internet de l’AMA et d’un détaillant, dont il résulte que les labels ‘AMA’ étaient déjà délivrés antérieurement à la décision [litigieuse]. Elles produisent également la sommation de payer adressée par l’AMA à Grandits [GmbH] en ce qui concerne les contributions dues pour la période allant [du mois] de mai 2002 [au mois d’]avril 2003, laquelle recouvre, au moins partiellement, la période d’application des mesures visées par la décision [litigieuse].
38 Dès lors, la possibilité que les autorités autrichiennes décident de ne pas accorder les aides en cause apparaît comme étant purement théorique.
39 Il s’ensuit que les requérantes sont directement concernées, au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE, par la décision [litigieuse].»
176. Si le Tribunal évoque la sommation de payer adressée à Grandits GmbH, c’est dans le seul but de démontrer que le régime était mis en œuvre avant l’adoption de la décision litigieuse, et non pour fonder son raisonnement sur les contributions dues par les requérantes au titre de l’article 21c, paragraphe 1, point 3, de l’AMA-Gesetz 1992.
177. Par conséquent, il n’y a pas lieu, à notre sens, d’accueillir cette première branche tirée du défaut d’affectation directe des requérantes.
178. En tout état de cause, pour les raisons que nous avons déjà exposées aux points 96 et 97 des présentes conclusions, nous pensons que cette critique est inopérante. En effet, même si elle était fondée, nous pensons qu’elle ne permettrait pas d’infirmer la conclusion à laquelle le Tribunal est parvenu quant à l’intérêt à agir des requérantes.
179. Par conséquent, nous invitons la Cour à rejeter la première branche du premier moyen, comme étant non fondée et, en tout état de cause, inopérante.
2. Sur la seconde branche du premier moyen, tirée d’une appréciation erronée quant aux droits des requérantes de formuler des observations
a) Les arguments des parties
180. Par la seconde branche du premier moyen, la Commission estime que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant, au point 54 de l’arrêt attaqué, que le dépôt d’une plainte ne suffit pas à priver les requérantes du droit au respect des garanties procédurales qui leur est consacré à l’article 88, paragraphe 2, CE.
181. Selon la Commission, les requérantes auraient déjà eu la possibilité de faire valoir leurs observations en déposant leur plainte le 21 septembre 1999 et auraient, dès lors, épuisé leur droit de s’exprimer à nouveau. En outre, la Commission explique ne pas voir l’intérêt d’autoriser les plaignants à déposer, une seconde fois, des observations. Enfin, elle remarque que l’article 88, paragraphe 2, CE «ne confère […] de droits à personne» et «se limite à imposer une obligation à la Commission».
b) Notre appréciation
182. Nous pensons que l’examen des arguments soulevés par la Commission ne nécessite pas de longs développements tant ils nous semblent dénués de fondement.
183. Au point 54 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé que «le fait que […] les requérantes [aient] eu la possibilité, par le dépôt de leur plainte […], de faire valoir leurs arguments déjà durant la procédure préliminaire d’examen, au titre de l’article 88, paragraphe 3, CE, ne saurait les priver du droit au respect de la garantie procédurale qui leur est expressément conféré par l’article 88, paragraphe 2, CE».
184. Nous partageons pleinement cette analyse.
185. Ce raisonnement est parfaitement conforme au texte et à l’économie de la procédure de contrôle des aides d’État et dans la droite ligne de la jurisprudence de la Cour.
186. S’il est constant que le règlement n° 659/1999 ne prévoit pas de droits particuliers aux plaignants en tant que tels, les articles 6, paragraphe 1, et 20, paragraphes 1 et 2, de ce règlement reconnaissent expressément dans le chef des parties intéressées le droit d’informer la Commission de toute aide prétendument illégale ainsi que le droit de déposer des observations à la suite d’une décision de la Commission d’ouvrir la procédure formelle d’examen. En permettant aux parties intéressées de déposer devant la Commission une plainte dénonçant une prétendue aide d’État, le législateur de l’Union n’a donc pas entendu priver ces dernières du droit de déposer des observations une fois la procédure formelle d’examen ouverte.
187. Le dépôt d’une plainte et la formulation d’observations ne sont pas comparables.
188. Le dépôt de la plainte permet de dénoncer à la Commission une possible infraction aux règles relatives aux aides d’État. Cette plainte peut être déposée par toute personne physique ou morale qui estime qu’une aide prétendument illégale est versée par un État membre. Elle déclenche l’ouverture de la phase préliminaire d’examen au cours de laquelle la Commission va, sur la base des informations communiquées par le plaignant, se forger une première opinion quant à la compatibilité partielle ou totale de la mesure en cause (60). Dans sa plainte, le plaignant doit renseigner la Commission sur l’État membre concerné, les mesures d’aide présumées ainsi que sur les motivations de la plainte (61). À ce stade de la procédure, la Commission n’est pas tenue d’entendre le plaignant ou les autres intéressés au sens de l’article 88, paragraphe 2, CE.
189. À l’issue d’un examen diligent et impartial de la plainte (62), la Commission peut adopter quatre types de décisions. La Commission peut décider le classement sans suite de la plainte. Elle peut également décider, conformément à l’article 4 du règlement n° 659/1999, que la mesure en cause soit n’est pas une aide, soit constitue une aide compatible avec le marché commun, soit suscite des doutes quant à sa compatibilité et nécessite, par conséquent, l’ouverture de la procédure formelle d’examen.
190. C’est dans le cadre de cette dernière procédure que les plaignants disposent du droit de présenter des observations, conformément à l’article 88, paragraphe 2, CE ainsi qu’aux articles 6, paragraphe 1, et 20, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 659/1999. Le bénéfice de ce droit est réservé aux seules parties intéressées, c’est-à-dire aux entreprises ou organisations professionnelles qui se trouvent dans un rapport de concurrence, même éventuel, avec les entreprises bénéficiaires de la mesure litigieuse. Comme nous l’avons vu, le bénéfice dudit droit n’est pas remis en cause par le dépôt préalable d’une plainte. Au contraire, le respect du droit de présenter des observations fait l’objet d’un contrôle juridictionnel renforcé dès lors que la Commission refuse implicitement d’ouvrir la procédure formelle d’examen et prive, par conséquent, le plaignant d’un tel droit. Cela ressortait déjà clairement de la jurisprudence que la Cour a dégagée dans les arrêts précités Cook/Commission et Matra/Commission et que nous avons précédemment exposée. Cependant, cela est encore plus évident depuis les arrêts Athinaïki Techniki/Commission (63) dans lesquels la Cour a jugé qu’une décision de classement sans suite d’une plainte constituait un acte attaquable dans la mesure où, en refusant d’ouvrir implicitement la procédure formelle d’examen, cette décision privait le plaignant du droit de présenter ses observations conformément à l’article 88, paragraphe 2, CE.
191. Au vu de ces éléments, et dans la mesure où les requérantes peuvent être qualifiées de parties «intéressées», le Tribunal pouvait à bon droit conclure que, en déposant une plainte, ces dernières n’étaient pas pour autant privées du droit de formuler des observations dans le cadre de la procédure formelle d’examen visée à l’article 88, paragraphe 2, CE.
192. Nous proposons, par conséquent, à la Cour de ne pas accueillir la seconde branche du premier moyen, tirée d’une appréciation erronée quant aux droits des requérantes de formuler des observations.
193. Au vu de l’ensemble de ces considérations, nous pensons que le premier moyen de la Commission, tiré d’une appréciation erronée du Tribunal quant à la recevabilité du recours introduit par les requérantes, n’est pas fondé.
B – Sur le deuxième moyen, tiré d’une méconnaissance par le Tribunal de la portée du contrôle juridictionnel
194. Au soutien de son deuxième moyen, la Commission reproche au Tribunal d’avoir dépassé les limites de son contrôle juridictionnel en jugeant que l’appréciation de la compatibilité des aides en cause soulevait des difficultés sérieuses justifiant l’ouverture de la procédure formelle d’examen. En effet, la décision litigieuse ayant nécessité des évaluations de circonstances économiques et sociales complexes, la Commission bénéficiait d’un large pouvoir d’appréciation, ayant pour corollaire une limitation de la portée du contrôle juridictionnel.
195. Nous pensons que ce grief doit être rejeté d’emblée comme étant dénué de fondement.
196. Il ressort de la jurisprudence que la Commission bénéficie d’un large pouvoir d’appréciation pour conclure à l’existence d’une aide d’État et pour apprécier le jeu des dérogations expressément prévues aux articles 87, paragraphes 2 et 3, CE (64). En effet, dans ces hypothèses, la Commission peut être amenée à procéder à des évaluations d’ordre économique ou social complexes. Le contrôle que le Tribunal exerce doit alors nécessairement se limiter à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation ainsi que de l’exactitude matérielle des faits, de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation des faits et de détournement de pouvoir.
197. Or, nous ne sommes pas dans ce cas de figure.
198. La question qui a été soumise au Tribunal est non pas celle de savoir si les mesures mises en œuvre par la République d’Autriche peuvent être qualifiées d’«aides d’État» ou peuvent être justifiées au titre du développement de certaines activités économiques, mais celle de savoir si la Commission, au vu de son examen préliminaire, respecte les obligations qui lui incombent dans le cadre de la procédure de contrôle des aides d’État.
199. Or, il ressort de la jurisprudence que la Commission ne dispose d’aucune marge d’appréciation lorsqu’il s’agit de décider de l’ouverture de la procédure formelle d’examen. Son pouvoir est lié. La Commission se trouve ainsi dans l’obligation d’ouvrir la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 3, CE lorsqu’elle n’a pas réussi à surmonter toutes les difficultés soulevées par l’appréciation de la compatibilité de la mesure en cause, au terme de son examen préliminaire. Cette obligation est expressément confirmée par les dispositions combinées des articles 4, paragraphe 4, et 13, paragraphe 1, du règlement n° 659/1999 (65). L’ouverture de la procédure formelle d’examen relève donc non pas, stricto sensu, d’une appréciation d’ordre économique ou social complexe, mais d’une obligation juridique dont le respect doit, par conséquent, faire l’objet d’un entier contrôle juridictionnel.
200. En considérant que la Commission aurait dû faire application de l’article 4, paragraphe 4, dudit règlement et en annulant, en conséquence, la décision litigieuse, le Tribunal s’est livré à un contrôle de légalité de celle-ci dans les limites de la compétence que lui attribue l’article 230 CE.
201. Au vu de ces éléments, nous invitons la Cour à rejeter le deuxième moyen, tiré d’une méconnaissance par le Tribunal de la portée du contrôle juridictionnel, comme étant non fondé.
C – Sur le troisième moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation
202. Par son troisième moyen, la Commission reproche au Tribunal de ne pas avoir anticipé l’issue de la procédure formelle d’examen avant d’annuler la décision litigieuse, ce qui entacherait l’arrêt attaqué d’un défaut de motivation. Selon elle, le Tribunal aurait dû se demander si l’appréciation de la compatibilité des aides en cause par la Commission aurait été différente une fois la procédure formelle d’examen ouverte. Or, selon la Commission, il était évident que cette question appelait une réponse négative. En outre, la Commission remarque que l’ouverture de la procédure formelle d’examen entraînera un retard dans le traitement de l’affaire, incompatible avec les obligations de diligence fixées dans l’arrêt du 11 décembre 1973, Lorenz (66).
203. Nous proposons de rejeter, d’emblée, ces arguments.
204. En effet, il n’est pas admissible de soutenir que l’issue du présent recours puisse dépendre d’une quelconque anticipation ou extrapolation par le Tribunal de la procédure formelle d’examen et encore moins de considérer que cela pourrait entacher l’arrêt attaqué d’un défaut de motivation.
205. Un tel argument est contraire aux principes dirigeant la procédure de contrôle des aides d’État. Tout d’abord, nous rappelons que la qualification de l’aide doit s’apprécier sur la base d’éléments objectifs, et non sur la base de supputations (67). En outre, elle ne peut dépendre d’une appréciation retenue au niveau de la procédure préliminaire et sur la base des informations disponibles à ce stade (68). Ensuite, nous rappelons qu’il appartenait non pas au Tribunal, dans le cadre de son contrôle de légalité, mais à la Commission, dans le cadre de la compétence exclusive que lui confère le traité, d’apprécier la compatibilité des aides en cause avec le marché commun. Par ailleurs, nous rappelons également que l’ouverture de la procédure formelle d’examen est non pas une faculté, mais une obligation (69) dans le chef de la Commission dès lors qu’elle se trouve dans une situation telle que celle en cause.
206. Enfin, nous tenons à souligner que, si la Commission est effectivement tenue de procéder à un examen diligent de la plainte, cette obligation lui imposait tout particulièrement d’ouvrir la procédure formelle d’examen dans des circonstances telles que celles en cause.
207. Compte tenu de ces éléments, nous considérons que le troisième moyen est dépourvu de fondement.
208. Au vu de l’ensemble de ces considérations, nous invitons la Cour à rejeter le pourvoi introduit par la Commission comme étant non fondé.
VII – Sur les dépens
209. Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, rendu applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 118 du même règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
210. Dans la présente affaire, la République d’Autriche ainsi que la Commission ayant succombé dans l’ensemble de leurs moyens, il convient de les condamner aux dépens.
VIII – Conclusion
211. Au vu des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de statuer de la manière suivante:
1) Les pourvois sont rejetés.
2) La République d’Autriche et la Commission européenne sont condamnées aux dépens.
1 – Langue originale: le français.
2 – Sur ce point, voir arrêt du 24 mai 2011, Commission/Kronoply et Kronotex (C‑83/09 P, non encore publié au Recueil), rendu en formation de grande chambre et sur lequel nous reviendrons.
3 – T‑375/04, Rec. p. II‑4155, ci-après l’«arrêt attaqué».
4 – Tauernfleisch Vertriebs GmbH, Wech-Kärntner Truthahnverarbeitung GmbH, Wech-Geflügel GmbH et Johann Zsifkovics. Ce sont toutes des entreprises de droit autrichien, spécialisées dans l’abattage et la découpe d’animaux.
5 – Ci-après la «décision litigieuse».
6 – Règlement du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d’application de l’article [88] du traité CE (JO L 83, p. 1).
7 – Cette phase est également régie par les articles 4 et 5 du règlement n° 659/1999.
8 – Arrêt du 17 juillet 2008, Athinaïki Techniki/Commission (C‑521/06 P, Rec. p. I‑5829, point 33 et jurisprudence citée).
9 – Cette phase est également régie par les articles 6 et 7 du règlement n° 659/1999.
10 – Arrêt du 2 avril 2009, Bouygues et Bouygues Télécom/Commission (C‑431/07 P, Rec. p. I‑2665, point 61 et jurisprudence citée).
11 – Deuxième considérant de ce règlement.
12 – 323/82, Rec. p. 3809. Selon la Cour, les intéressés sont les personnes, entreprises ou associations éventuellement affectées dans leurs intérêts par l’octroi d’une aide, c’est-à-dire, notamment, les entreprises concurrentes et les organisations professionnelles (point 16).
13 – Voir arrêts du 19 mai 1993, Cook/Commission (C‑198/91, Rec. p. I‑2487, point 24); du 15 juin 1993, Matra/Commission (C‑225/91, Rec. p. I‑3203, point 18), et du 13 décembre 2005, Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum (C‑78/03 P, Rec. p. I‑10737, point 36).
14 – JO 2001, C 252, p. 5, ci-après les «lignes directrices applicables aux aides d’État à la publicité».
15 – Point 1.
16 – BGBl. 376/1992, ci-après l’«AMA-Gesetz 1992».
17 – JO 2000, C 28, p. 2.
18 – Dans le cadre de la deuxième branche du premier moyen, les requérantes soutenaient expressément que la Commission aurait dû ouvrir la procédure formelle d’examen, au titre de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 659/1999, en raison des doutes existant quant à la compatibilité des mesures en cause avec le marché commun.
19 – À cet égard, les requérantes soutenaient, notamment, qu’une garantie de qualité, telle que celle prévue pour bénéficier des labels «AMA», ne concerne pas la notion de «développement» au sens de cette disposition.
20 – Arrêt du 10 juillet 2008, Bertelsmann et Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, Rec. p. I‑4951, points 184 à 188).
21 – Arrêt du 11 septembre 2008 (C‑75/05 P et C‑80/05 P, Rec. p. I‑6619).
22 – Arrêt du 22 décembre 2008 (C‑487/06 P, Rec. p. I‑10515).
23 – 19/60, 21/60, 2/61 et 3/61, Rec. p. 559, 588.
24 – Arrêt du 15 juillet 1963 (25/62, Rec. p. 197).
25 – Arrêt du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France (C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, point 45).
26 – Arrêt Commission/Kronoply et Kronotex, précité (points 47 et 48 ainsi que jurisprudence citée).
27 – Arrêt Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, précité (point 34 et jurisprudence citée).
28 – Voir arrêt Allemagne e.a./Kronofrance, précité (point 38 et jurisprudence citée).
29 – Dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Cook/Commission, précité, la Cour a ainsi jugé que William Cook plc était une partie «intéressée» au sens de l’article 88, paragraphe 2, CE dans la mesure où elle produisait des équipements identiques à ceux de l’entreprise bénéficiaire de l’aide. En cette qualité, William Cook plc devait donc être regardée comme directement et individuellement concernée par la décision en cause et était, par conséquent, recevable à demander l’annulation de celle‑ci sur le fondement de l’article 230, quatrième alinéa, CE (points 23, 25 et 26). De la même façon, la Cour a jugé, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Matra/Commission, précité, que la qualité de partie intéressée pouvait être reconnue à Matra SA dans la mesure où ses intérêts étaient affectés par l’octroi de l’aide litigieuse «en sa qualité de principal producteur communautaire des véhicules monocorps et de futur concurrent de l’entreprise [bénéficiaire de l’aide]». La Cour a considéré que le recours en annulation introduit à l’encontre de la décision de la Commission était, dès lors, recevable (points 17, 19 et 20).
30 – Arrêt Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, précité (point 37 et jurisprudence citée).
31 – Idem.
32 – Souligné par nos soins.
33 – Idem.
34 – Voir, à ce propos, conclusions de l’avocat général Jacobs dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, précité; conclusions de l’avocat général Mengozzi dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt British Aggregates/Commission, précité, et, enfin, conclusions de l’avocat général Jääskinen dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commission/Kronoply et Kronotex, précité, ainsi que dans l’affaire Belgique/Deutsche Post e.a. (C‑148/09 P), actuellement pendante devant la Cour.
35 – Nous renvoyons aux points 103 à 113 desdites conclusions.
36 – Arrêt du Tribunal du 10 décembre 2008 (T‑388/02).
37 – Arrêt du 2 septembre 2010, Commission/Deutsche Post (C‑399/08 P, non encore publié au Recueil, points 63 et 64 ainsi que jurisprudence citée).
38 – Voir, également, arrêt du 18 novembre 2010, NDSHT/Commission (C‑322/09 P, non encore publié au Recueil, point 59 et jurisprudence citée).
39 – Souligné par nos soins.
40 – Voir, en particulier, arrêt Commission/Kronoply et Kronotex, précité (points 47 et 48 ainsi que jurisprudence citée).
41 – Arrêt Commission/Sytraval et Brink’s France, précité (point 64).
42 – Arrêts du 15 juillet 1964, Costa (6/64, Rec. p. 1141, 1162), ainsi que du 22 juin 2006, Belgique et Forum 187/Commission (C‑182/03 et C‑217/03, Rec. p. I‑5479, points 73 et 74).
43 – Arrêt Commission/Sytraval et Brink’s France, précité (point 62).
44 – Ibidem (point 64).
45 – Souligné par nos soins.
46 – Voir arrêt Bouygues et Bouygues Télécom/Commission, précité (point 61 ainsi que jurisprudence citée).
47 – Arrêt Athinaïki Techniki/Commission, précité (point 35 et jurisprudence citée).
48 – Arrêt British Aggregates/Commission, précité.
49 – Voir, notamment, arrêt du 3 mai 2001, Portugal/Commission (C‑204/97, Rec. p. I‑3175).
50 – Arrêts Bouygues et Bouygues Télécom/Commission, précité (point 63), ainsi que du Tribunal du 18 septembre 1995, SIDE/Commission (T‑49/93, Rec. p. II‑2501, point 60).
51 – Souligné par nos soins.
52 – À cet égard, il y a lieu de rappeler qu’il résulte de l’économie générale du traité que la procédure prévue à l’article 88 CE ne doit jamais aboutir à un résultat qui serait contraire aux dispositions spécifiques du traité. Dès lors, une aide d’État qui, par certaines de ses modalités, viole d’autres dispositions du traité ne peut être déclarée compatible avec le marché commun par la Commission (arrêt du 15 avril 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, Rec. p. I‑2577, point 50 et jurisprudence citée).
53 – En principe, le seul fait que des discussions se soient instaurées entre la Commission et l’État membre concerné durant la phase préliminaire d’examen d’une aide et que, dans ce cadre, des informations complémentaires aient pu être demandées par la Commission sur les mesures soumises à son contrôle ne peut pas, en soi, être considéré comme une preuve de ce que cette institution se trouvait confrontée à des difficultés sérieuses d’appréciation exigeant que soit ouverte la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, CE. Toutefois, conformément à la jurisprudence, il ne peut pas être exclu que la teneur des discussions engagées entre la Commission et l’État membre concerné durant cette phase préliminaire de la procédure puisse, dans certaines circonstances, être de nature à révéler l’existence de telles difficultés (voir arrêt du Tribunal du 10 mai 2000, SIC/Commission, T‑46/97, Rec. p. II‑2125, point 89 et jurisprudence citée).
54 – Arrêt Commission/Sytraval et Brink’s France, précité (point 62).
55 – Arrêt SIC/Commission, précité (point 102 et jurisprudence citée).
56 – Ibidem (point 105 et jurisprudence citée).
57 – Ibidem (point 107 et jurisprudence citée).
58 – Arrêt Bouygues et Bouygues Télécom/Commission, précité (point 42 et jurisprudence citée).
59 – Voir, notamment, arrêts du 10 juillet 2001, Ismeri Europa/Cour des comptes (C‑315/99 P, Rec. p. I‑5281, point 19), ainsi que du 30 septembre 2003, Freistaat Sachsen e.a./Commission (C‑57/00 P et C‑61/00 P, Rec. p. I‑9975, point 47).
60 – Voir articles 10, paragraphe 1, et 20, paragraphe 2, première phrase, du règlement n° 659/1999.
61 – Le formulaire de dépôt de plainte est disponible à l’adresse Internet suivante: http://ec.europa.eu/eu_law/state_aids/state_aids_complaints_fr.htm.
62 – Arrêt Commission/Sytraval et Brink’s France, précité (point 62).
63 – Voir arrêts Athinaïki Techniki/Commission, précité, et du 16 décembre 2010, Athinaïki Techniki/Commission (C‑362/09 P, non encore publié au Recueil).
64 – Voir, notamment, arrêts précités British Aggregates/Commission (point 114 et jurisprudence citée) et Commission/Deutsche Post (points 93 à 98).
65 – Arrêt British Aggregates/Commission, précité (point 113 et jurisprudence citée).
66 – 120/73, Rec. p. 1471.
67 – Arrêt British Aggregates/Commission, précité (point 111 et jurisprudence citée).
68 – Arrêt du 9 octobre 2001, Italie/Commission (C‑400/99, Rec. p. I‑7303, point 58).
69 – Souligné par nos soins.