Affaire C-511/03
Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)
contre
Ten Kate Holding Musselkanaal BV e.a.
(demande de décision préjudicielle, introduite par le Hoge Raad der Nederlanden)
«Police sanitaire — Protection contre l'encéphalopathie spongiforme bovine (maladie de la vache folle) — Alimentation des ruminants avec des protéines dérivées d'espèces autres que les ruminants — Responsabilité d'un État membre pour des dommages causés aux particuliers par des violations du droit communautaire qui lui sont imputables — Droit applicable — Obligation d'introduire un recours en carence contre la Commission»
Conclusions de l'avocat général Mme C. Stix-Hackl, présentées le 17 février 2005
Arrêt de la Cour (troisième chambre) du 20 octobre 2005
Sommaire de l'arrêt
1. Droit communautaire — Recours en annulation ou en carence — Obligation pour un État membre d'introduire un tel recours au profit de l'un de ses citoyens — Absence — Existence d'une telle obligation et responsabilité de l'État en vertu du droit national — Admissibilité — Limites
(Art. 10 CE, 230 CE et 232 CE)
2. Agriculture — Rapprochement des législations en matière de police sanitaire — Contrôles vétérinaires et zootechniques dans les échanges intracommunautaires d'animaux vivants et de produits d'origine animale — Mesures de protection contre l'encéphalopathie spongiforme bovine — Décision 94/381 — Système permettant de différencier les protéines de ruminants de celles provenant de non-ruminants — Demande d'un État membre visant à être autorisé à permettre l'alimentation des ruminants avec des protéines dérivées d'espèces autres que les ruminants — Obligation de la Commission de soumettre une proposition au Conseil — Absence — Conditions
(Directives du Conseil 89/662, art. 17, et 90/425, art. 17; décision de la Commission 94/381, art. 1er, § 2)
1. Le droit communautaire ne contient aucune obligation, pour un État membre, d'introduire un recours en annulation, conformément à l'article 230 CE, ou en carence, conformément à l'article 232 CE, au profit de l'un de ses citoyens. Toutefois, il ne s'oppose pas, en principe, à ce qu'un droit national contienne une telle obligation ou prévoie la responsabilité de l'État membre pour ne pas avoir agi en ce sens.
À ce dernier égard, il n'apparaît pas en quoi il pourrait être porté atteinte au droit communautaire si un droit national contenait une telle obligation ou prévoyait la responsabilité de l'État membre dans un tel cas. Toutefois, un État membre pourrait violer l'obligation de coopération loyale visée à l'article 10 CE s'il ne se ménageait pas une marge d'appréciation quant à l'opportunité d'introduire un recours, risquant ainsi de submerger la juridiction communautaire de recours dont une partie seraient de toute évidence non fondés, mettant ainsi en péril le bon fonctionnement de cette institution.
(cf. points 31-32, disp. 1)
2. L'article 1er, paragraphe 2, de la décision 94/381, concernant certaines mesures de protection relatives à l'encéphalopathie spongiforme bovine et à l'alimentation à base de protéines dérivées de mammifères, lu conjointement avec les dispositions de l'article 17 de la directive 90/425, relative aux contrôles vétérinaires et zootechniques applicables dans les échanges intracommunautaires de certains animaux vivants et produits dans la perspective de la réalisation du marché intérieur, et celles de l'article 17 de la directive 89/662, relative aux contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires dans la perspective de la réalisation du marché intérieur, doit être interprété en ce sens que, si les éléments dont la Commission dispose ne permettent pas d'établir que les contrôles pratiqués dans le cadre d'un système permettant de différencier les protéines animales issues de ruminants de celles dérivées de non-ruminants, soumis à son appréciation en vue d'une autorisation par un État membre, offrent des garanties suffisantes au regard de la protection de la santé publique et si le comité vétérinaire permanent a été saisi de la demande de cet État membre mais n'a pas pris position, notamment en raison d'informations nouvelles modifiant la perception du risque pour la santé publique, la Commission n'est pas tenue de soumettre au Conseil une proposition relative à des mesures à prendre.
(cf. points 41-43, disp. 2)
ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
20 octobre 2005 (*)
«Police sanitaire – Protection contre l’encéphalopathie spongiforme bovine (maladie de la vache folle) – Alimentation des ruminants avec des protéines dérivées d’espèces autres que les ruminants – Responsabilité d’un État membre pour des dommages causés aux particuliers par des violations du droit communautaire qui lui sont imputables – Droit applicable – Obligation d’introduire un recours en carence contre la Commission»
Dans l’affaire C-511/03,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Hoge Raad der Nederlanden (Pays-Bas), par décision du 5 décembre 2003, parvenue à la Cour le 8 décembre 2003, dans la procédure
Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)
contre
Ten Kate Holding Musselkanaal BV,
Ten Kate Europrodukten BV,
Ten Kate Producktie Maatschappij BV,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. A. Rosas (rapporteur), président de chambre, MM. J.‑P. Puissochet, S. von Bahr, U. Lõhmus et A. Ó Caoimh, juges,
avocat général: Mme C. Stix-Hackl,
greffier: Mme M. Ferreira, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 2 décembre 2004,
considérant les observations présentées:
– pour Ten Kate Holding Musselkanaal BV, Ten Kate Europrodukten BV et Ten Kate Produktie Maatschappij BV, par Mes H. Bronkhorst et J. A. M. A. Sluysmans, advocaten,
– pour le gouvernement néerlandais, par Mmes H. G. Sevenster et J. G. M. van Bakel, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement français, par MM. R. Abraham et E. Puisais, en qualité d’agents,
– pour la Commission des Communautés européennes, par MM. T. van Rijn, A. Bordes et H. van Vliet, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 17 février 2005,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte essentiellement sur l’interprétation du droit communautaire en ce qui concerne la responsabilité d’un État membre du fait qu'il se soit abstenu d’introduire un recours contre la Commission des Communautés européennes devant la Cour.
2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d’un litige opposant l’État néerlandais à Ten Kate Holding Musselkanaal BV, Ten Kate Europrodukten BV et Ten Kate Produktie Maatschappij BV (ci-après «Ten Kate e.a.»), qui sont des sociétés productrices de protéines entrant dans la fabrication de lait artificiel destiné à des veaux et obtenues par la transformation de graisses provenant de porcs. Ce litige vise à faire reconnaître l’État néerlandais responsable du préjudice subi par Ten Kate e.a. en raison de l’impossibilité pour celles-ci de commercialiser de telles protéines.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
3 La Commission a adopté la décision 94/381/CE, du 27 juin 1994, concernant certaines mesures de protection relatives à l’encéphalopathie spongiforme bovine et à l’alimentation à base de protéines dérivées de mammifères (JO L 172, p. 23), dans le cadre de la lutte contre cette maladie (ci-après l’«ESB»). L’article 1er de cette décision prévoit:
«1. Dans les trente jours qui suivent la notification de la présente décision, les États membres interdisent l’utilisation de protéines dérivées de tissus de mammifères dans l’alimentation des ruminants.
2. Toutefois, les États membres qui sont en mesure de faire appliquer un système permettant de différencier les protéines animales issues de ruminants de celles dérivées de non-ruminants sont autorisés par la Commission, dans le cadre de la procédure prévue à l’article 17 de la directive 90/425/CEE, à permettre l’alimentation de ruminants avec des protéines dérivées d’espèces autres que les ruminants.»
4 L’article 17 de la directive 90/425/CEE du Conseil, du 26 juin 1990, relative aux contrôles vétérinaires et zootechniques applicables dans les échanges intracommunautaires de certains animaux vivants et produits dans la perspective de la réalisation du marché intérieur (JO L 224, p. 29) prévoit:
«Dans les cas où il est fait référence à la procédure prévue au présent article, le comité vétérinaire permanent, institué par la décision 68/361/CEE, statue conformément aux règles établies à l’article 17 de la directive 89/662/CEE.»
5 L’article 17 de la directive 89/662/CEE du Conseil, du 11 décembre 1989, relative aux contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires dans la perspective de la réalisation du marché intérieur (JO L 395, p. 13), tel que rectifié (JO 1990, L 151, p. 40), prévoit:
«1. Dans les cas où il est fait référence à la procédure prévue au présent article, le comité vétérinaire permanent, institué par la décision 68/361/CEE, ci-après dénommé ‘comité’, est saisi sans délai par son président, soit à l’initiative de celui-ci, soit à la demande d’un État membre.
2. Le représentant de la Commission soumet au comité un projet des mesures à prendre. Le comité émet son avis sur ce projet dans un délai de deux jours. L’avis est émis à la majorité prévue à l’article 148, paragraphe 2, du traité [devenu article 205, paragraphe 2, CE] pour l’adoption des décisions que le Conseil est appelé à prendre sur proposition de la Commission. Lors des votes au sein du comité, les voix des représentants des États membres sont affectées de la pondération définie à l’article précité. Le président ne prend pas part au vote.
3. La Commission arrête les mesures envisagées lorsqu’elles sont conformes à l’avis du comité.
4. Lorsque les mesures envisagées ne sont pas conformes à l’avis du comité ou en l’absence d’avis, la Commission soumet sans tarder au Conseil une proposition relative aux mesures à prendre.
Le Conseil statue à la majorité qualifiée.
Si, à l’expiration d’un délai de quinze jours à compter de la date à laquelle il a été saisi, le Conseil n’a pas statué, les mesures proposées sont arrêtées par la Commission, sauf si le Conseil s’est prononcé à la majorité simple contre lesdites mesures.»
6 Dans sa décision, la juridiction de renvoi cite la version originale du texte de l’article 17, avant la rectification intervenue en 1990. Cette version prévoyait, au paragraphe 2:
«Le comité émet son avis sur ce projet dans un délai que le président peut juger en fonction de l’urgence de la question en cause».
7 La décision 96/449/CE de la Commission, du 18 juillet 1996, relative à l’agrément de systèmes de traitement thermique de remplacement pour la transformation de déchets animaux au regard de l’inactivation des agents de l’encéphalopathie spongiforme (JO L 184, p. 43), a interdit la transformation de déchets animaux de mammifères à l’exception de la transformation effectuée conformément à un procédé déterminé, notamment un traitement thermique. Pour permettre aux entreprises d’adapter ou de remplacer leurs installations, l’entrée en vigueur de la décision 96/449 a été fixée au 1er avril 1997.
La réglementation nationale
8 Il ressort de la décision de renvoi que, en vue d’obtenir l’autorisation de la Commission prévue à l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 94/381, le groupement interprofessionnel de droit public de l’alimentation pour bétail (Productschap voor veevoeder, ci-après le «Productschap») a, après concertation entre les opérateurs concernés et les autorités compétentes, élaboré, dans un protocole dit «de différenciation des protéines» annexé au règlement régissant la transformation des produits d’origine animale en aliments pour animaux de 1994 (Verordening Vvr regeling verwerking dierlijke producten in diervoeders 1994), du 9 novembre 1994 (ci-après, le «règlement de 1994»), un système de production et de contrôle par lequel les protéines des ruminants pouvaient être différenciées des protéines de non-ruminants comme les porcs.
9 Le gouvernement néerlandais a demandé à la Commission, par lettre du 29 novembre 1994, à être autorisé, en recourant à la procédure de l’article 17 de la directive 90/425, conformément à la décision 94/381, à faire usage du protocole de différenciation des protéines.
10 Dans l’attente de l’autorisation de la Commission, le ministre compétent n’a pas agréé le règlement de 1994. Ten Kate e.a. ont adapté leur processus de production au protocole de différenciation des protéines. Le service national d’inspection du bétail et de la viande (Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, ci-après le «RVV») leur a donné l’autorisation d’exercer leur activité de cette manière.
11 Le gouvernement néerlandais a, par lettre du 18 décembre 1995, enjoint à la Commission d’engager la procédure d’autorisation. Il a renouvelé sa demande par lettre du 27 juin 1997, insistant sur l’importance de donner une réponse définitive afin que le Royaume des Pays-Bas puisse apporter des réponses claires à ce sujet aux entreprises.
12 À la suite de l’adoption de la décision 96/449, la réglementation néerlandaise a été modifiée par le règlement sur les systèmes de traitement thermique et les produits finis (Regeling warmtebehandelingssytemen en einproducten, Stcrt. 1997, n° 61), du 25 mars 1997, qui a pris effet le 30 juillet 1997. Eu égard aux investissements considérables nécessités par le traitement thermique prévu par la nouvelle réglementation et compte tenu du fait qu’il n’y avait encore aucun signe qu’une autorisation de la Commission serait accordée en vertu de la décision 94/381, Ten Kate e.a. ont suspendu la production de protéines provenant de la graisse de porc.
13 Par lettre du 9 mars 1998, le ministre compétent a demandé au Productschap de mettre le règlement de 1994 en conformité avec la décision 94/381, en raison du fait que les instances européennes ne prendraient pas de décision à court terme quant au protocole de différenciation des protéines. Le président du Productschap a adopté, le 30 juin 1998, une nouvelle décision interdisant la production de farines animales conformément à ce protocole.
14 Le 22 février 1999, le secrétaire d’État à l’Agriculture, à la Protection de la nature et à la Pêche a adopté le règlement interdisant les farines animales dans l’alimentation des animaux (Regeling verbod diermelen in diervoeders, Stcrt. 1999, nº 37), entré en vigueur le 1er mars 1999.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
15 Le 24 février 1998, Ten Kate e.a. ont introduit, devant le Rechtbank te ‘s‑Gravenhage, un recours visant à faire condamner l’État néerlandais à indemniser le préjudice qu’elles ont subi au motif qu’elles ne produisent plus de protéines à partir de graisse de porc depuis le 30 juillet 1997 et que le stock constitué avant le 30 juillet 1997 ne pouvait plus être vendu après cette date. À l’appui de ce recours, elles allèguent une faute de l’État quant aux mesures à prendre pour s’assurer que la Commission délivrerait l’autorisation demandée. Elles soutiennent notamment que l’État aurait dû introduire un recours en carence fondé sur l’article 175 du traité CE (devenu article 232 CE) à l’encontre de la Commission.
16 La juridiction de première instance a rejeté cette demande. En appel, le Gerechtshof te ‘s Gravenhage l’a accueillie.
17 Il n’est contesté par aucune des parties au litige au principal que Ten Kate e.a. ne pouvaient introduire elles-mêmes un recours en carence à l’encontre de la Commission, dès lors qu’elles n’étaient pas individuellement concernées. Par ailleurs, un recours en indemnité fondé sur l’article 215 du traité CE (devenu article 288 CE) n’aurait pas pu avoir pour résultat que Ten Kate e.a. puissent poursuivre leur activité de production.
18 Le Hoge Raad der Nederlanden s’interroge sur le pouvoir d’appréciation de l’État en ce qui concerne l’introduction d’un recours en carence. Il relève que, dans des circonstances relevant de la politique des relations internationales, l’État dispose d’un large pouvoir d’appréciation. La juridiction de renvoi estime que, pour apprécier la responsabilité de l’État, il convient tout d’abord de décider s’il faut appliquer les règles du droit national néerlandais ou celles du droit communautaire. Ce qui plaiderait en faveur de cette dernière solution serait qu’une décision fondée sur les règles du droit national pourrait conduire à une inégalité en droit entre les citoyens des différents États membres dans des situations où sont précisément en cause des droits et des prétentions de ces États – et indirectement de leurs citoyens – vis-à-vis des organes de la Communauté européenne.
19 Ladite juridiction s’interroge également sur l’existence d’un droit d’initiative exclusif de la Commission de soumettre un projet de mesures à adopter au comité vétérinaire permanent, selon la procédure prévue par les dispositions combinées de l’article 17 de la directive 90/425 et de l’article 17 de la directive 89/662. L’existence d’un tel droit impliquerait en effet que la Commission ne saurait être tenue d’agir et qu’un recours en carence ne saurait aboutir.
20 Dans ces circonstances, le Hoge Raad der Nederlanden a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) Faut-il répondre sur la base des règles du droit néerlandais ou sur la base des règles du droit communautaire à la question de savoir si l’État est tenu, dans un cas tel qu’en l’espèce, envers un citoyen comme Ten Kate, qui y a un intérêt, de faire usage des possibilités de recours que lui offrent respectivement l’article 175 du traité CE [...] et l’article 173 du traité CE (devenu [après modification] article 230 CE) et, en cas de non-respect de cette obligation, à la question de savoir s’il est tenu d’indemniser le préjudice subi de ce fait par le citoyen?
2) S’il convient de répondre à la première question en tout ou en partie sur la base des règles du droit communautaire:
a) Le droit communautaire peut-il, dans certaines circonstances, entraîner une obligation et une responsabilité telles que celles visées dans cette question?
b) Si la réponse à la deuxième question, sous a), est positive, quelles règles du droit communautaire convient-il d’utiliser comme critères pour répondre à la première question dans un cas concret tel celui de la présente espèce?
3) Convient-il d’interpréter l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 94/381/CE, lu conjointement, pour autant que de besoin, avec les dispositions de l’article 17 de la directive 90/425/CEE et de l’article 17 de la directive 89/662/CEE, en ce sens qu’il en découle une obligation pour la Commission, ou pour le Conseil, d’octroyer l’autorisation visée si le système que l’État membre demandeur applique ou appliquera convient effectivement pour différencier des protéines de ruminants de celles de non-ruminants?
4) Dans quelle mesure la réponse à la troisième question entraîne‑t‑elle une restriction au droit ou à l’obligation de l’État visée dans la première question de, respectivement, s’opposer, au titre de l’article 175 du traité CE [...], à une absence de délivrance d’une autorisation telle que celle de la présente espèce, et s’opposer, sur la base de l’article 173 du traité CE [...] à un refus d’octroyer une telle autorisation?»
21 La juridiction de renvoi précise que la troisième question présente un intérêt, que la première question soit à trancher selon le droit néerlandais ou selon le droit communautaire, sauf, dans ce dernier cas, si la réponse à la deuxième question, sous a), est négative. La quatrième question ne présenterait d’intérêt que dans le prolongement de la deuxième question, sous b).
Sur les questions préjudicielles
Sur les deux premières questions
22 Par ses deux premières questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande en substance quel est le droit applicable pour déterminer si un État membre est tenu, envers l’un de ses citoyens, d’introduire un recours en annulation conformément à l’article 230 CE ou un recours en carence conformément à l’article 232 CE et s’il peut encourir une responsabilité pour ne pas l’avoir fait. Cette juridiction demande également si le droit communautaire impose une telle obligation et peut entraîner une telle responsabilité.
23 Il convient de rappeler que, conformément à l’article 5 CE, la Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le traité CE.
24 Par ailleurs, l’article 234 CE prévoit que la Cour est compétente pour statuer, à titre préjudiciel, sur l’interprétation du traité, des actes pris par les institutions de la Communauté et par la Banque centrale européenne, ainsi que des statuts des organismes créés par un acte du Conseil de l'Union européenne, lorsque ces statuts le prévoient.
25 Il s’ensuit que la Cour n’est pas compétente pour interpréter le droit interne d’un État membre (ordonnance du 21 décembre 1995, Max Mara, C‑307/95, Rec. p. I‑5083, point 5; arrêt du 3 octobre 2000, Corsten, C‑58/98, Rec. p. I‑7919, point 24, et ordonnance du 19 janvier 2001, Colapietro, C‑391/00, non publiée au Recueil, points 8 et 9).
26 La Cour ne saurait dès lors répondre à la question de savoir si, selon les règles du droit néerlandais, l’État peut être tenu envers l’un de ses citoyens d’introduire un recours en annulation ou en carence et s’il peut encourir une responsabilité pour ne pas l’avoir fait.
27 S’agissant de l’interprétation du droit communautaire, il y a lieu, tout d’abord, de constater que le libellé tant de l’article 230 CE que de l’article 232 CE n’impose pas d’obligation pour un État membre d’introduire un recours. Au contraire, l’article 232 CE indique que les États membres «peuvent» saisir la Cour en vue de faire constater une violation du traité consistant en une abstention de statuer par l’une de institutions visées au premier alinéa de cette disposition.
28 Une telle obligation ne saurait par ailleurs être déduite de l’article 10 CE, invoqué par les défendeurs au principal à l’appui de leur thèse. Le principe exprimé par cet article impose aux États membres et aux institutions des devoirs réciproques de coopération loyale (arrêt du 10 février 1983, Luxembourg/Parlement, 230/81, Rec. p. 255, point 37; ordonnance du 13 juillet 1990, Zwartveld e.a., C‑2/88 Imm., Rec. p. I‑3365, point 17), mais ne saurait être interprété en ce sens qu’un État membre pourrait être tenu, à l’égard de l’un de ses citoyens, d’introduire un recours en annulation ou en carence.
29 En revanche, prenant en considération les conditions de recevabilité des recours prévues par les traités et le droit à une protection juridictionnelle effective, la Cour a interprété ce principe de coopération loyale en ce sens que les juridictions nationales sont tenues, dans toute la mesure du possible, d’interpréter et d’appliquer les règles internes de procédure gouvernant l’exercice des recours d’une manière qui permet aux personnes physiques et morales de contester en justice la légalité de toute décision ou de toute autre mesure nationale relative à l’application à leur égard d’un acte communautaire de portée générale, en excipant de l’invalidité de ce dernier (arrêt du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, C-50/00 P, Rec. p. I‑6677, point 42). Il en va de même lorsqu’une personne physique ou morale invoque une abstention de statuer au sens de l’article 232 CE dont elle estime qu’elle est contraire au droit communautaire.
30 Si le droit communautaire ne contient aucune obligation, pour un État membre, d’introduire un recours en annulation ou en carence au profit de l’un de ses citoyens, il convient cependant, afin de donner une réponse utile à la juridiction de renvoi, de vérifier si ce droit s’oppose à un droit national qui contiendrait une telle obligation ou prévoirait une responsabilité éventuelle de cet État pour ne pas avoir agi en ce sens.
31 À cet égard, il n’apparaît pas en quoi il pourrait être porté atteinte au droit communautaire si un droit national contenait une telle obligation ou prévoyait la responsabilité de l’État membre dans un tel cas. Toutefois, un État membre pourrait violer l’obligation de coopération loyale visée à l’article 10 CE s’il ne se ménageait pas une marge d’appréciation quant à l’opportunité d’introduire un recours, risquant ainsi de submerger la juridiction communautaire de recours dont une partie seraient de toute évidence non fondés, mettant ainsi en péril le bon fonctionnement de cette institution.
32 Eu égard à ces éléments, il convient de répondre aux deux premières questions que le droit communautaire ne contient aucune obligation, pour un État membre, d’introduire un recours en annulation conformément à l'article 230 CE ou en carence conformément à l'article 232 CE au profit de l’un de ses citoyens. Toutefois, il ne s’oppose pas, en principe, à ce qu’un droit national contienne une telle obligation ou prévoie la responsabilité de l’État membre pour ne pas avoir agi en ce sens.
Sur la troisième question
33 Par la troisième question, la juridiction de renvoi demande si l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 94/381, lu conjointement, pour autant que de besoin, avec les dispositions de l’article 17 de la directive 90/425 et de l’article 17 de la directive 89/662, doit être interprété en ce sens qu’il en découle une obligation pour la Commission ou pour le Conseil d’octroyer l’autorisation y visée si le système que l’État membre demandeur applique ou appliquera convient effectivement pour différencier des protéines de ruminants de celles de non-ruminants.
Observations soumises à la Cour
34 Ten Kate e.a. soulignent l’expression «sont autorisés», figurant à l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 94/381, qui ne laisserait place à aucun pouvoir d’appréciation de la part de la Commission. Cette interprétation serait confortée par les termes impératifs du sixième considérant de cette décision, selon lequel, «lorsqu’un État membre est en mesure de faire appliquer un système lui permettant de différencier les protéines de ruminants de celles provenant de non-ruminants, il doit être autorisé par la Commission […]».
35 Le gouvernement néerlandais et la Commission, en revanche, estiment que, eu égard aux circonstances de la cause, la Commission n’était pas tenue d’accorder une telle autorisation. Ils précisent que, contrairement à ce que laisse entendre la juridiction de renvoi, le dossier a été soumis au comité vétérinaire permanent lors de sa réunion des 7 et 8 mars 1995. Ce comité n’a cependant pas pris position. La Commission n’a pas davantage adressé de proposition au Conseil. Ils mettent en évidence le développement des connaissances en matière d’ESB, qui justifierait l’absence de décision. Le gouvernement néerlandais rappelle par ailleurs les arrêts du 18 novembre 1999, Pharos/Commission (C‑151/98 P, Rec. p. I-8157, point 25), et du 4 juillet 2000, Bergaderm et Goupil/Commission (C‑352/98 P, Rec. p. I‑5291, point 66), et soutient que le législateur communautaire, tout en ordonnant à la Commission d’agir avec rapidité, lui a laissé une certaine marge de manœuvre et que l’expression «soumet sans tarder au Conseil» dépend des circonstances concrètes.
36 La Commission expose en outre que, avant même d’avoir été saisie de la demande d’autorisation du Royaume des Pays-Bas du 29 novembre 1994, elle avait, par lettre du 11 novembre 1994, posé certaines questions aux autorités néerlandaises en ce qui concerne la mise en œuvre de la décision 94/381. Elle a renouvelé ces questions par lettres du 21 mars 1995 et 20 juin 1995, mais n’a pas reçu de réponse satisfaisante. Par ailleurs, à la suite de l’annonce, le 20 mars 1996, de l’existence d’un lien possible entre l’ESB et la maladie de Creutzfeldt-Jakob par le Spongiform Encephalopathy Advisory Committee britannique, un programme d’inspections dans les États membres a été mis en œuvre. Du 9 au 13 décembre 1996, une inspection a eu lieu aux Pays-Bas. Il en est ressorti que les contrôles relatifs à l’application de la décision 94/381 y étaient insuffisants, car, notamment, ils ne comprenaient pas de contrôles en laboratoire des produits finis. Le 7 juillet 1997, la Commission a entamé une procédure en manquement à l’encontre du Royaume des Pays-Bas par l’envoi d’une lettre de mise en demeure, procédure à laquelle il a été mis fin après l'échange d’informations qui s’est poursuivi jusqu’en 1998 et 1999.
Appréciation de la Cour
37 Il y a lieu de rappeler que la décision 94/381, interdisant l’utilisation de protéines dérivées de tissus de mammifères dans l’alimentation des ruminants, est une mesure adoptée dans le cadre de la lutte contre l’ESB, considérée à l’époque comme une maladie n’atteignant que les animaux. L’article 1er, paragraphe 2, de cette décision prévoit que, par exception à cette interdiction, les États membres qui sont en mesure de faire appliquer un système permettant de différencier les protéines animales issues de ruminants de celles dérivées de non-ruminants sont autorisés par la Commission, dans le cadre de la procédure prévue à l’article 17 de la directive 90/425, qui renvoie à l’article 17 de la directive 89/662, à permettre l’alimentation de ruminants avec des protéines dérivées d’espèces autres que les ruminants.
38 L’article 17 de la directive 89/662 prévoit la saisine du comité vétérinaire permanent, la présentation, par la Commission, d’un projet des mesures à prendre, l’avis dudit comité, la décision de la Commission lorsqu’elle est conforme à cet avis, ou la saisine du Conseil, par la Commission, lorsque les mesures envisagées ne sont pas conformes audit avis ou en l’absence d’avis.
39 Il ressort des observations du gouvernement néerlandais et de la Commission ainsi que des documents soumis à la Cour que, contrairement à ce que supposait la juridiction de renvoi, le comité vétérinaire permanent a été saisi des demandes d’autorisation en cause et en a discuté lors de sa réunion des 7 et 8 mars 1995, mais n’a pas pris position.
40 Au vu de cette circonstance, il convient de reformuler la question en ce sens qu’elle vise à savoir si, en l’absence de prise de position du comité vétérinaire permanent, la Commission est néanmoins tenue de soumettre au Conseil une proposition relative à des mesures à prendre.
41 À cet égard, la Cour a déjà jugé, à propos d’une procédure normative comparable à celle prévue par la décision 94/381, que la Commission doit se voir reconnaître un pouvoir d’appréciation suffisant pour lui permettre de déterminer en toute connaissance de cause les mesures nécessaires et adaptées à la protection de la santé publique (arrêt du 12 juillet 2005, Commission/CEVA et Pfizer, C-198/03 P, non encore publié au Recueil, point 80).
42 Si, comme dans les faits de l’espèce au principal, les éléments dont la Commission dispose ne permettent pas d’établir que les contrôles pratiqués dans le cadre d’un système permettant de différencier les protéines animales issues de ruminants de celles dérivées de non-ruminants, soumis à son appréciation en vue d’une autorisation par un État membre, offrent des garanties suffisantes au regard de la protection de la santé publique et si le comité vétérinaire permanent a été saisi d’une demande d’un État membre mais n’a pas pris position, notamment en raison d’informations nouvelles modifiant la perception du risque pour la santé publique, il y a lieu de considérer que la Commission n’est pas tenue de soumettre au Conseil une proposition relative à des mesures à prendre (voir en ce sens, arrêt Pharos/Commission, précité, points 23 et 24). Or, le Conseil ne peut statuer que lorsqu’il est saisi d’une proposition de la Commission.
43 Il convient dès lors de répondre à la troisième question que l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 94/381, lu conjointement avec les dispositions de l’article 17 de la directive 90/425 et celles de l’article 17 de la directive 89/662, doit être interprété en ce sens que, si les éléments dont la Commission dispose ne permettent pas d’établir que les contrôles pratiqués dans le cadre d’un système permettant de différencier les protéines animales issues de ruminants de celles dérivées de non-ruminants, soumis à son appréciation en vue d’une autorisation par un État membre, offrent des garanties suffisantes au regard de la protection de la santé publique et si le comité vétérinaire permanent a été saisi de la demande de cet État membre mais n’a pas pris position, notamment en raison d’informations nouvelles modifiant la perception du risque pour la santé publique, la Commission n’est pas tenue de soumettre au Conseil une proposition relative à des mesures à prendre.
Sur la quatrième question
44 Par la quatrième question, la juridiction de renvoi demande dans quelle mesure la réponse à la troisième question entraîne une restriction au droit ou à l’obligation de l’État membre visée dans la première question de s’opposer à un refus d’octroyer une autorisation telle que celle de la présente espèce ou de s’opposer à une absence de délivrance d’une telle autorisation.
45 Eu égard aux réponses apportées aux trois premières questions, il n’y a pas lieu de répondre à la quatrième pour ce qui concerne l’interprétation du droit communautaire. Par ailleurs, ainsi qu'il a été rappelé au point 25 du présent arrêt, la Cour n’est pas compétente pour y répondre pour ce qui concerne l’interprétation du droit national.
Sur les dépens
46 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit:
1) Le droit communautaire ne contient aucune obligation, pour un État membre, d’introduire un recours en annulation, conformément à l’article 230 CE, ou en carence, conformément à l’article 232 CE, au profit de l’un de ses citoyens. Toutefois, il ne s’oppose pas, en principe, à ce qu’un droit national contienne une telle obligation ou prévoie la responsabilité de l’État membre pour ne pas avoir agi en ce sens.
2) L’article 1er, paragraphe 2, de la décision 94/381/CE de la Commission, du 27 juin 1994, concernant certaines mesures de protection relatives à l’encéphalopathie spongiforme bovine et à l’alimentation à base de protéines dérivées de mammifères, lu conjointement avec les dispositions de l’article 17 de la directive 90/425/CEE du Conseil, du 26 juin 1990, relative aux contrôles vétérinaires et zootechniques applicables dans les échanges intracommunautaires de certains animaux vivants et produits dans la perspective de la réalisation du marché intérieur, et celles de l’article 17 de la directive 89/662/CEE du Conseil, du 11 décembre 1989, relative aux contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires dans la perspective de la réalisation du marché intérieur, doit être interprété en ce sens que, si les éléments dont la Commission des Communautés européennes dispose ne permettent pas d’établir que les contrôles pratiqués dans le cadre d’un système permettant de différencier les protéines animales issues de ruminants de celles dérivées de non-ruminants, soumis à son appréciation en vue d’une autorisation par un État membre, offrent des garanties suffisantes au regard de la protection de la santé publique et si le comité vétérinaire permanent a été saisi de la demande de cet État membre mais n’a pas pris position, notamment en raison d’informations nouvelles modifiant la perception du risque pour la santé publique, la Commission n’est pas tenue de soumettre au Conseil de l'Union européenne une proposition relative à des mesures à prendre.
Signatures
* Langue de procédure: le néerlandais.