CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
MME CHRISTINE STIX-HACKL
présentées le 17 février 2005 (1)
Affaire C-511/03
Staat der Nederlanden
contre
Ten Kate Holding Musselkanaal BV,
Ten Kate Europrodukten BV,
Ten Kate Producktie Maatschappij BV
[(demande de décision préjudicielle du Hoge Raad der Nederlanden (Pays-Bas)]
«Agriculture – Santé – Protection contre l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) – Alimentation à base de protéines dérivées de mammifères – Décision 94/381/CE – Responsabilité d'un État membre – Obligation d'un État membre d'introduire un recours en carence»
I – Observations liminaires
1. La présente demande de décision préjudicielle, qui a trait à la question de la maladie de la vache folle, a en substance pour objet la question de savoir si un État membre est tenu de prendre des mesures contre la Commission des Communautés européennes lorsque celle-ci ne lui a pas accordé l’autorisation qu’il demandait.
II – Le cadre juridique
A – Droit communautaire
2. Au titre des mesures de lutte contre la maladie de la vache folle, la Commission a adopté la décision 94/381/CE, du 27 juin 1994, concernant certaines mesures de protection relatives à l’encéphalopathie spongiforme bovine et à l’alimentation à base de protéines dérivée de mammifères (2), qui n’est plus en vigueur aujourd’hui. L’article 1er de cette décision énonçait:
«1. Dans les trente jours qui suivent la notification de la présente décision, les États membres interdisent l'utilisation de protéines dérivées de tissus de mammifères dans l'alimentation des ruminants.
2. Toutefois, les États membres qui sont en mesure de faire appliquer un système permettant de différencier les protéines animales issues de ruminants de celles dérivées de non-ruminants sont autorisés par la Commission, dans le cadre de la procédure prévue à l'article 17 de la directive 90/425/CEE, à permettre l'alimentation de ruminants avec des protéines dérivées d'espèces autres que les ruminants.»
3. L’article 17 de la directive 90/425/CEE (3) prévoit:
«Dans les cas où il est fait référence à la procédure prévue au présent article, le comité vétérinaire permanent, institué par la décision 68/361/CEE (13), statue conformément aux règles établies à l'article 17 de la directive 89/662/CEE.»
4. L’article 17 de la directive 89/662/CEE du Conseil, du 11 décembre 1989, relative aux contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires dans la perspective de la réalisation du marché intérieur (4) prévoit, tel que publié au Journal officiel des Communautés européennes du 15 juin 1990 après rectification (5):
«1. Dans les cas où il est fait référence à la procédure prévue au présent article, le comité vétérinaire permanent, institué par la décision 68/361/CEE, ci-après dénommé ‘comité’, est saisi sans délai par son président, soit à l'initiative de celui‑ci, soit à la demande d'un État membre.
2. Le représentant de la Commission soumet au comité un projet des mesures à prendre. Le comité émet son avis sur ce projet dans un délai de deux jours [(6)]. L'avis est émis à la majorité prévue à l'article 148, paragraphe 2, du traité pour l'adoption des décisions que le Conseil est appelé à prendre sur proposition de la Commission. Lors des votes au sein du comité, les voix des représentants des États membres sont affectées de la pondération définie à l'article précité. Le président ne prend pas part au vote.
3. La Commission arrête les mesures envisagées lorsqu'elles sont conformes à l'avis du comité.
4. Lorsque les mesures envisagées ne sont pas conformes à l'avis du comité ou en l'absence d'avis, la Commission soumet sans tarder au Conseil une proposition relative aux mesures à prendre.
Le Conseil statue à la majorité qualifiée.
Si, à l'expiration d'un délai de quinze jours à compter de la date à laquelle il a été saisi, le Conseil n'a pas statué, les mesures proposées sont arrêtées par la Commission, sauf si le Conseil s'est prononcé à la majorité simple contre lesdites mesures.»
5. La décision 96/449/CE de la Commission, du 18 juillet 1996, relative à l’agrément de systèmes de traitement thermique pour la transformation de déchets animaux au regard de l’inactivation des agents de l’encéphalopathie spongiforme (7), a interdit en principe la transformation de déchets animaux de mammifères et a permis uniquement certains procédés déterminés. Pour permettre aux entreprises concernées d’adapter ou de remplacer leurs installations, l’entrée en vigueur de ladite décision a été fixée au 1er avril 1997.
B – Droit national
6. Le Productschap voor veevoeder (groupement interprofessionnel de droit public de l’alimentation pour bétail, ci-après le «Productschap») a élaboré, dans un projet de protocole (ci-après le «protocole») un système de production et de contrôle par lesquels les protéines des ruminants pouvaient être différenciées des protéines de non‑ruminants comme les porcs.
7. Le protocole était joint en annexe I au Verordening Vbr regeling verwerking dierlijke produkten in diervoeders (règlement régissant la transformation des produits d’origine animale en aliments pour animaux), du 9 novembre 1994 (ci-après la «Verordening 1994»). Conformément à celle-ci, un fabricant d’aliments pour animaux ne peut transformer des produits d’origine animale en aliments destinés aux ruminants. Cette interdiction ne s’applique pas aux produits d’origine animale qui proviennent exclusivement des non‑ruminants, si le fabricant est reconnu par le Productschap conformément au règlement et que le lot en question est pourvu d’une indication. Le fabricant de produits d’origine animale est reconnu par le Productschap s’il exerce son activité conformément au protocole.
8. Toutefois, ce protocole n’est jamais entré en vigueur faute d’agrément par le ministre compétent.
9. Par courrier du 29 novembre 1994, le gouvernement néerlandais a demandé à la Commission de l’autoriser à faire usage du protocole, conformément à la décision 94/381. La Verordening 1994 n’a pas été agréé par la Commission.
10. En décembre 1995, le gouvernement néerlandais a enjoint à la Commission d’engager la procédure d’autorisation. En juin 1997, il a insisté auprès de la Commission sur l’importance de donner une réponse définitive à sa demande afin que le Royaume des Pays-Bas puisse apporter la clarté nécessaire aux entreprises.
11. Le secrétaire d’État à la Santé, au Bien-être et au Sport a mis en œuvre la décision 96/449 par la «Regeling warmtebehandelingssystemen en eindproducten» (règlement sur les systèmes de traitement thermique et les produits finis), du 25 mars 1997 (8), modifiée par le règlement du 23 juillet 1997 (9) et entré en vigueur le 30 juillet 1997. Après cette dernière date, les protéines provenant des tissus de mammifères ne pouvaient être vendues pour être destinées à la nourriture des ruminants que si un traitement thermique avait été effectué.
12. Cette mesure (l’obligation de traitement thermique) s’appliquait également aux procédés de production de Ten Kate, qui était tenue d’appliquer le procédé thermique prescrit dès le 30 juillet 1997. Étant donné que ce procédé aurait entraîné pour Ten Kate des investissements considérables et qu’il n’y avait encore aucun signe d’autorisation de la Commission accordée en vertu de la décision 94/381, Ten Kate a suspendu la production de protéines provenant de la graisse de porc.
13. Par courrier du 9 mars 1998, le gouvernement néerlandais a demandé au Productschap de mettre la Verordening 1994 et la décision du président du 8 août 1994 en conformité avec la décision 94/381, attendu que les instances européennes ne prendraient pas de décision à court terme quant au protocole.
14. Le président du Productschap a adopté, le 30 juin 1998, le Besluit PDV regeling verwerking dierlijke producten in diervoeders 1998 (décision de 1998 du Productschap Diervoeder [groupement interprofessionnel de droit public de l’alimentation pour animaux] organisant la transformation des produits d’origine animale en aliments pour animaux) (10). L’article 2 de celui-ci précise qu’il est interdit aux fabricants d’aliments pour animaux de transformer en aliments pour ruminants les produits d’origine animale, à l’exception (notamment) des produits d’origine animale provenant exclusivement de non-ruminants, fabriqués aux Pays‑Bas conformément au protocole de différenciation des protéines, joint en annexe I, par des producteurs reconnus par le Productschap conformément à cette décision, et qui sont pourvus de l’indication prévue à l’article 8. Selon l’article 3, il ne peut être octroyé d’agréation conformément à cette disposition qu’après l’approbation par la Commission du protocole.
15. Le 22 février 1999, le secrétaire d’État à l’Agriculture, à la Protection de la Nature et à la Pêche a adopté la Regeling verbod diermelen in diervoeders (règlement interdisant les farines animales dans l’alimentation des animaux) (11), entré en vigueur le 1er mars 1999. Ce règlement a purement et simplement interdit l’utilisation des protéines animales dans les aliments pour animaux destinés à l’alimentation de ruminants (à quelques exceptions près, lesquelles ne présentent pas d’intérêt en l’espèce).
III – Les faits et le litige au principal
16. Ten Kate Musselkanaal BV est la société mère de Ten Kate Europrodukten BV et de Ten Kate Produktie Maatschappij BV (ci‑après «Ten Kate»), qui fabriquent et vendent certaines protéines notamment en vue de leur transformation en lait destiné aux veaux. Cette protéine est un produit fini résultant de la transformation de graisses de porc.
17. Ten Kate a adapté son procédé de fabrication au protocole. Le Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (service national d’inspection du bétail et de la viande, ci-après le «RVV») lui a donné l’autorisation d’exercer son activité de cette manière. Aux Pays-Bas, Ten Kate était la seule fonderie de graisses qui procédait à la différenciation des protéines conformément au système établi dans le protocole.
18. Le 24 février 1998, Ten Kate a introduit, devant le Rechtbank Den Haag un recours en responsabilité contre l’État en raison du préjudice subi depuis le 30 juillet 1997, à la suite de l’interdiction de production et de vente de protéines en vue de leur transformation en lait destiné à des veaux et au paiement de dommages et intérêts.
19. Le préjudice résulterait des mesures qui ont été adoptées par l’État sur le fondement des décisions 94/381 et 96/449. L’État aurait failli quant aux mesures à prendre pour s’assurer que la Commission délivrerait l’autorisation demandée.
20. En effet, en novembre 1994, l’État aurait demandé à la Commission de l’autoriser, conformément à la décision 94/381, à appliquer un système de production et de fabrication, relatif à la différenciation des protéines, développé par les autorités néerlandaises.
21. Le Rechtbank Den Haag a rejeté la demande et en appel, le Gerechtshof Den Haag à fait droit à celle-ci.
22. Il n’est contesté par aucune des parties du litige au principal que Ten Kate ne pouvait introduire elle-même un recours en carence. Par ailleurs, un recours en indemnité fondé sur l’article 288 CE n’aurait pas pu avoir pour résultat que Ten Kate puisse poursuivre ses activités.
23. Le Hoge Raad der Nederlanden s’interroge sur le pouvoir d’appréciation de l’État en ce qui concerne l’introduction d’un recours en carence. De plus, ladite juridiction considère qu’il y a lieu de clarifier l’existence d’un droit d’initiative exclusif de la Commission de soumettre des propositions de mesures au comité vétérinaire permanent.
IV – Les questions préjudicielles
24. Le Hoge Raad der Nederlanden demande à la Cour de justice de statuer à titre préjudiciel sur les questions suivantes:
«1) Faut-il répondre sur la base des règles du droit néerlandais ou sur la base des règles du droit communautaire à la question de savoir si l’État est tenu, dans un cas tel qu’en l’espèce, envers un citoyen comme Ten Kate, qui y a un intérêt, de faire usage des possibilités de recours que lui offrent respectivement l’article 175 du traité CE (devenu article 232 CE) et l’article 173 du traité CE (devenu, après modification, article 230 CE) et, en cas de non‑respect de cette obligation, à la question de savoir s’il est tenu d’indemniser le préjudice subi de ce fait par le citoyen?
2) S’il convient de répondre à la première question en tout ou en partie sur la base des règles du droit communautaire:
a) Le droit communautaire peut-il, dans certaines circonstances, entraîner une obligation et une responsabilité telles que celles visées dans cette question?
b) Si la réponse à la deuxième question, sous a), est positive, quelles règles du droit communautaire convient-il d’utiliser comme critères pour répondre à la première question dans un cas concret tel celui de la présente espèce?
3) Convient-il d’interpréter l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 94/381/CE, lu conjointement, pour autant que de besoin, avec les dispositions de l’article 17 de la directive 90/425/CEE et de l’article 17 de la directive 89/662/CEE, en ce sens qu’il en découle une obligation pour la Commission, ou pour le Conseil, d’octroyer l’autorisation visée si le système que l’État membre demandeur applique ou appliquera convient effectivement pour différencier des protéines de ruminants de celles de non‑ruminants?
4) Dans quelle mesure la réponse à la troisième question entraîne‑t‑elle une restriction au droit ou à l’obligation de l’État visé dans la première question de, respectivement, s’opposer, au titre de l’article 175 du traité CE (devenu article 232 CE), à une absence de délivrance d’une autorisation telle que celle de la présente espèce, et s’opposer, sur la base de l’article 173 du traité CE (devenu, après modification, article 230 CE) à un refus d’octroyer une telle autorisation?»
25. La troisième question est pertinente à la fois s’il y a lieu d’examiner la première question à la lumière du droit néerlandais et s’il convient de l’examiner suivant le droit communautaire, à moins qu’il n’y ait lieu de répondre par la négative à la deuxième question, sous a). La quatrième question n’a de pertinence qu’en lien avec la deuxième question, sous b).
V – Sur la recevabilité des questions
26. La première question a pour objet l’examen de la base juridique d’une éventuelle obligation des États membres d’introduire un recours en nullité ou en carence et, en cas de non-recours, de la responsabilité de l’État membre.
27. La juridiction de renvoi fait référence également au droit néerlandais en tant que base juridique éventuelle. Par ce fait, la première question concerne en tout état de cause également l’interprétation du droit interne.
28. Toutefois, en vertu de la compétence de la Cour en matière de demande de décision préjudicielle établie à l’article 234 CE, l’interprétation du droit interne ne relève pas de ses attributions. Dans cette mesure, la première question est irrecevable.
VI – Sur les première et deuxième questions préjudicielles
29. Par ses deux premières questions, tel qu’il y a lieu de les comprendre restrictivement en raison de la compétence de la Cour, la juridiction de renvoi demande en substance si le droit communautaire oblige les États membres à introduire un recours en annulation ou en carence et si, en cas de non-respect de cette obligation, les États membres sont tenus d’indemniser les citoyens concernés du préjudice subi.
30. Dans la mesure où en droit communautaire, l’éventualité d’une obligation d’indemnisation est conditionnée par la violation d’une obligation de droit communautaire, il y a lieu d’examiner tout d’abord si le droit communautaire prévoit une obligation à cet égard.
31. Le simple examen de la formulation claire de l’ensemble des versions linguistiques des articles 230 CE et 232 CE indique clairement que ces dispositions donnent aux États membres le pouvoir d’introduire de tels recours.
32. Une telle obligation ne peut se déduire ni de la formulation de ces deux articles ni de l’économie du système juridictionnel communautaire. Il n’existe dans les dispositions pertinentes du droit primaire aucune obligation d’introduire un recours. De même, les finalités de la protection juridique des États membres ne plaident pas pour une obligation d’introduire un recours en annulation ou en carence. Au contraire, les États membres qui sont par ailleurs les hautes parties contractantes et donc les législateurs du droit primaire voulaient laisser aux États membres qui ont qualité pour agir le pouvoir de décider s’ils feraient usage ou non de ce pouvoir. Dès lors, les États membres devaient disposer du pouvoir de décider librement en la matière.
33. Par conséquent, il n’existe en la matière aucune intention du législateur.
34. Une obligation d’introduire un recours constitue toujours une limitation considérable du pouvoir d’une partie à laquelle est reconnue la qualité pour agir. Une telle limitation du pouvoir d’appréciation pour agir aurait nécessité une réglementation en la matière plus claire.
35. En outre, ce qui plaide contre l’existence d’une obligation d’introduire un recours en annulation ou en carence est la comparaison faite par le gouvernement français avec le recours en manquement au titre de l’article 226 CE. À cet égard, il est de jurisprudence constante de la Cour que la Commission n’est pas tenue d’introduire un tel recours. Si même la Commission, en tant que gardienne des traités, n’est pas obligée d’introduire un recours au titre de l’article 226 CE, alors, les États membres sont d’autant moins tenus d’exercer les pouvoirs qui leur ont été reconnus pour veiller au respect du droit communautaire.
36. De même, l’obligation de loyauté des États membres contenue à l’article 10 CE n’implique pas l’obligation d’introduire un recours. S’il est vrai que cette disposition du droit primaire prévoit des obligations d’agir des États membres, il s’agit toutefois de «mesures générales ou particulières propres à assurer l’exécution des obligations découlant du présent traité ou résultant des actes des institutions de la Communauté.» Cela signifie que l’article 10 CE renvoie à l’existence d’une obligation de droit communautaire. Il conditionne dès lors l’existence de celle-ci. Dans la présente affaire, il y a lieu d’examiner d’abord s’il existe une telle obligation.
37. Une obligation d’introduire un recours en annulation ou en carence pourrait éventuellement résulter du droit national.
38. Par conséquent, il y a lieu de répondre à la deuxième question, sous a), que le droit communautaire n’oblige pas les États membres dans un cas tel qu’en l’espèce, de faire usage des possibilités de recours que lui offrent respectivement l’article 230 CE et l’article 232 CE.
39. Dans la mesure où la réponse à ladite question, sous a), est négative, la réponse à cette même question, sous b) est superflue.
40. Il y a lieu de répondre à la première question posée que la question de savoir si un État est tenu, dans un cas tel qu’en l’espèce, envers un citoyen qui y a intérêt, de faire usage des possibilités de recours que lui offrent respectivement l’article 232 CE et l’article 230 CE et, en cas de non-respect de cette obligation, à la question de savoir s’il est tenu d’indemniser le préjudice subi de ce fait par le citoyen, ne doit pas recevoir de réponse sur la base des règles du droit communautaire.
VII – Sur la troisième question préjudicielle
41. Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande en substance si les dispositions pertinentes du droit secondaire obligent la Communauté d’octroyer une autorisation.
42. Le libellé de l’article 1er, paragraphe 2 de la décision 94/381 plaide en faveur de la thèse, dans l’ensemble des versions linguistiques pertinentes au moment de l’adoption de la décision – à tout le moins à première vue – selon laquelle la Commission se voit imposer une obligation d’octroyer une telle autorisation.
43. Ainsi, les différentes versions linguistiques utilisent pour l’essentiel les formulations telles que «les États membres […] sont autorisés» (12) ou «les États membres doivent être autorisés» (13).
44. Toutefois, compte tenu du renvoi que fait l’article 1er, paragraphe 2, à l’article 17 de la directive 90/425 qui, à son tour, renvoie à la procédure prévue à l’article 17 de la directive 89/662, il y a lieu d’examiner cette première interprétation.
45. Ces renvois visaient à assurer que la Commission adopte sa décision dans le respect d’une certaine procédure de comitologie.
46. La disposition à laquelle il est fait référence, à savoir l’article 17 de la directive 89/662, prévoit une procédure particulière régissant la saisine d’un comité, à savoir le comité vétérinaire permanent.
47. À cet égard, l’article 17 de la directive 89/662 distingue deux cas de figure selon que les mesures envisagées par la Commission sont conformes à l’avis du comité ou non (ou en l’absence d’avis de ce dernier).
48. Ces modalités procédurales régies à l’article 17, paragraphes 3 ou 4, de la directive 89/662 ont un point commun: tout d’abord la Commission adopte uniquement une décision quant aux mesures envisagées. C’est uniquement cette décision-là que la Commission peut adopter indépendamment des autres organes. Toutefois, cette décision doit être assimilée à une proposition et ne doit pas être confondue avec l’octroi de l’autorisation.
49. Ce n’est qu’après l’adoption de la première décision et la saisine du comité que la décision relative à l’autorisation est prise. Elle est – selon le cas de figure – soit adoptée par la Commission, soit par le Conseil.
50. Une obligation de la Commission peut uniquement avoir pour objet, pour des raisons de technique procédurale, des actes que la Commission peut adopter seule. Les actes entrant dans la compétence du Conseil ou du comité vétérinaire permanent ne sont pas visés. Il y a lieu de distinguer de cette question juridique posée dans la décision de renvoi la question de savoir si le Conseil ou le comité sont de leur côté tenus d’adopter certains actes.
51. Ainsi et à une certaine condition, la Commission se voit d’ailleurs expressément obligée, en application de l’article 17, paragraphe 3, de la directive 89/662, de soumettre au comité une proposition (et pas uniquement la demande de l’État membre concerné) et d’adopter les mesures envisagées, précisément au moment où elles sont conformes à l’avis du comité.
52. De plus, il résulte de l’article 17, paragraphe 4, premier alinéa, de la directive 89/662 une obligation de la Commission de soumettre sans tarder au Conseil une proposition relative aux mesures à prendre. Cela vaut pour le cas où les mesures envisagées ne sont pas conformes à l’avis du comité ou en l’absence d’avis de ce dernier.
53. Enfin, la Commission se voit imposer en application de l’article 17, paragraphe 4, troisième alinéa, de la directive 89/662 une obligation particulière, lorsque le Conseil n’a pas statué. Dans ce cas, les mesures proposées sont arrêtées par la Commission, sauf si le Conseil s’est prononcé à la majorité simple contre lesdites mesures.
54. De plus, le fait que l’article 2, paragraphe 1, de la décision 94/381, lu conjointement avec les dispositions de l’article 17 de la directive 90/425 et de l’article 17 de la directive 89/662 doit être interprété en ce sens qu’il régit les obligations de la Commission – même si ce n’est qu’à certaines conditions – est également soutenu par une comparaison avec d’autres dispositions de ladite directive.
55. Ainsi, outre les dispositions citées, la directive 89/662 mentionne expressément des dispositions facultatives en ce qui concerne la Commission, ainsi que le prouvent les articles 7, paragraphe 1, sous a), 8, paragraphe 1, et 9, paragraphe 3.
56. Encore une fois, en ce qui concerne la directive 90/425, son article 9, paragraphe 1, peut être cité comme preuve que cette directive, tout comme d’autres actes de droit secondaire, fait une distinction entre «peut» et «doit».
57. L’avant-dernier considérant de cette directive ne modifie en rien ce régime inscrit à l’article 1er, paragraphe 2, lu conjointement avec l’article 17 de la directive 90/425. En effet, ce considérant renvoie lui aussi à l’article 17 de la directive 89/662 et «importe» ainsi également la procédure de comité qui y est prévue.
58. Dans ce contexte, il y a lieu d’examiner à présent la question de savoir si l’article 17, paragraphe 2, de la directive 89/662 prévoit un délai dans lequel le comité doit rendre son avis.
59. Cette question soulève seulement une difficulté dans la mesure où il existe deux versions des passages clefs de l’article 17, paragraphe 2, et plus précisément du deuxième alinéa. Dans la première version publiée à la suite de l’adoption de la directive 89/662, aucun délai n’a été expressément indiqué. Toutefois, cette version a été ultérieurement rectifiée, même si ce n’est que lors de la publication en juin 1990. Ce n’est que cette version rectifiée, à savoir la deuxième, qui impose au comité un délai de deux jours pour rendre son avis. À cet égard, il apparaît que la version originale, contrairement aux cas de rectification habituels, prévoyait la même réglementation dans l’ensemble des versions linguistiques alors en vigueur, réglementation qui ne contenait pas de délai indiqué en jours. C’est la raison pour laquelle l’ensemble des versions linguistiques ont été rectifiées.
60. Dans la mesure où il y a lieu d’interpréter l’article 17, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la directive 89/662 à la lumière de la version rectifiée, la conclusion est évidente: le comité doit rendre son avis dans un délai de deux jours.
61. Le fait que le délai concerne l’action du comité et que l’article 17 n’impose aucun délai à la Commission ne change en rien les obligations de la Commission résultant de l’article 17.
62. Par conséquent, nous retenons comme conclusion intermédiaire que la Commission a l’obligation d’agir. Toutefois, il y a lieu de distinguer de ce point la question de savoir si la Commission est tenue de proposer au comité vétérinaire permanent ou au Conseil des mesures ayant un contenu déterminé. En l’espèce, il s’agit de l’octroi d’une autorisation particulière et plus spécialement des conditions relatives à l’octroi d’une telle autorisation.
63. À cet endroit, il y a lieu de rappeler que la Commission ne peut, seule, octroyer une autorisation. Ce problème est lié à la question de savoir quelle obligation est mise à charge de quel organe dans la procédure.
64. Toutefois, dans la présente affaire, il y a lieu d’examiner en premier lieu les conditions objectives selon lesquelles il existe une obligation d’octroyer une autorisation.
65. Le libellé lui-même de l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 94/381 offre une réponse à cette question. Il n’y a lieu d’octroyer l’autorisation qu’aux États membres «qui sont en mesure de faire appliquer un système permettant de différencier les protéines animales issues de ruminants de celles dérivées de non‑ruminants».
66. Par conséquent, l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 94/381 se rattache à l’existence d’une condition objective et non à la conviction que la Commission se fait à partir d’une appréciation subjective. Toutefois, dans la mesure où cette disposition ne prévoit pas d’autorisation de plein droit de l’État membre en cause lorsque la condition est réunie, mais régit expressément l’octroi d’une autorisation, il est permis d’en déduire que les organes impliqués dans la procédure au titre de l’article 17 de la directive 89/662, tels que le comité vétérinaire permanent, la Commission ou le Conseil doivent examiner si les conditions sont bien réunies.
67. De plus, il y a lieu également d’interpréter l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 94/381 en ce sens que les activités des entreprises sont également illégales lorsque, même si elles sont conformes objectivement à un système national, aucune autorisation de droit communautaire n’a encore été accordée à ce dernier. Une autorisation qui n’a été accordée que par une seule autorité de l’État membre en question ne peut remplacer une autorisation donnée par la Communauté et, partant, ne suffit pas en tant que fondement permettant d’exercer une activité conforme au droit communautaire.
68. Par conséquent, il y a lieu de comprendre l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 94/381 en ce sens que les organes en cause dans la procédure au titre de l’article 17 de la directive 89/662 n’ont pas uniquement la permission de se faire une image relative au fonctionnement du système demandé par l’État membre en question mais ont également l’obligation d’examiner la situation concrète.
69. La Commission doit dès lors se convaincre de l’aptitude du système. À cet effet, la Commission dispose de plusieurs moyens tels que la réalisation d’inspections ou la demande d’informations. À cet égard, il y a lieu également de lui donner le temps nécessaire. Cela correspond également au régime prévu dans la décision 94/381 qui ne fixe pas de délai à la Commission.
70. À cet égard, le régime résultant de la réglementation de la décision 94/381 ainsi que des directives 90/425 et 89/662 se distingue du régime sur lequel se fondait l’affaire France/Monsanto et Commission, et au sujet duquel la Cour avait jugé que la Commission n’était pas liée par l’avis du comité (14). Indépendamment du fait que, dans cette affaire, la réglementation à interpréter se fondait sur une tout autre relation entre la Commission et le comité, sur la base des dispositions pertinentes dans cette espèce, la Commission était tenue d’adopter ces mesures «en tenant compte» de l’avis (15).
71. Pour savoir si dans l’affaire au principal la Commission ou un autre organe était obligé d’octroyer l’autorisation demandée par le Royaume des Pays-Bas, il y a lieu d’indiquer tout d’abord que les organes compétents de la Communauté n’étaient pas convaincus de ce que l’État membre en question avait introduit un système qui permettait de différencier les protéines animales issues de ruminants de celles dérivées de non‑ruminants.
72. La question de savoir si en l’espèce la Commission a violé ses obligations aurait en tout état de cause pu faire l’objet d’un recours en carence en vertu de l’article 232 CE. La question de savoir si un tel recours aurait été couronné de succès ne pourrait pas être un objet recevable dans le cadre d’une procédure préjudicielle telle que celle de la présente affaire.
73. En effet, il y a lieu d’examiner si l’appréciation de la conformité du système demandé par le Royaume des Pays-Bas aux exigences du droit communautaire est l’objet de la présente procédure préjudicielle.
74. L’objet d’une procédure de décision préjudicielle est déterminé par les questions posées, en lien avec les autres éléments de la décision de renvoi. Cela détermine uniquement l’étendue maximale d’une procédure. En effet, les questions préjudicielles qui sont en tout ou en partie irrecevables ne forment pas l’objet de la procédure. Toutefois, ainsi qu’il résulte des questions posées dans la décision de renvoi, la question de l’aptitude du système demandé ne relève pas des questions posées par la juridiction de renvoi. Il n’y a pas lieu non plus d’étendre l’objet de la procédure.
75. En outre, l’aptitude du système demandé ne peut pas non plus être examinée car cet examen de la compatibilité d’une mesure nationale avec le droit communautaire ne peut faire l’objet d’une demande de décision préjudicielle en vertu de l’article 234 CE.
76. Enfin, l’appréciation de la manière d’agir effectivement en cause ou des organes à impliquer reviendrait à un examen des circonstances d’une seule espèce. Cela irait également au‑delà de ce qui peut faire l’objet d’une procédure de décision préjudicielle en vertu de l’article 234 CE.
77. Par conséquent, il y a lieu de répondre à la troisième question que l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 94/381 lu conjointement avec les dispositions de l’article 17 de la directive 90/425 et de l’article 17 de la directive 89/662 doit être interprété en ce sens qu’il en découle une obligation pour la Commission de proposer au comité vétérinaire permanent ou au Conseil d’octroyer à un État membre une autorisation pertinente ou d’octroyer l’autorisation lorsque les mesures envisagées sont conformes à l’avis du comité ou lorsque, à l’expiration d’un délai de quinze jours à compter de la date à laquelle il a été saisi, le Conseil n’a pas statué, sauf si celui-ci se prononçait à la majorité simple contre lesdites mesures. Une obligation d’agir incombe donc à la fois au comité vétérinaire permanent et au Conseil. Une obligation d’octroyer une autorisation requiert que l’État membre concerné mette en œuvre un système permettant de différencier les protéines animales issues de ruminants de celles dérivées de non‑ruminants.
VIII – Sur la quatrième question préjudicielle
78. Dans la mesure où selon les indications de la juridiction de renvoi, la quatrième question n’a de sens qu’en lien avec la deuxième question, sous b) et que cette dernière n’a de sens qu’en cas de réponse affirmative à la deuxième question, sous a), à savoir dans l’hypothèse où le droit communautaire peut sous certaines circonstances contenir une obligation et une responsabilité, il n’y a pas lieu de répondre à cette question à la lumière des réponses proposées aux première et deuxième question.
IX – Conclusion
79. Nous proposons à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles:
«1) Il n’y a pas lieu de répondre sur la base des règles du droit communautaire à la question de savoir si un État membre est tenu, dans un cas tel qu’en l’espèce, envers un citoyen qui y a intérêt, de faire usage des possibilités de recours que lui offrent respectivement l’article 232 CE et l’article 230 CE et, en cas de non-respect de cette obligation, à la question de savoir s’il est tenu d’indemniser le préjudice subi de ce fait par le citoyen.
2) Il y a lieu d’interpréter l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 94/381/CE de la Commission, du 27 juin 1994, concernant certaines mesures de protection relatives à l’encéphalopathie spongiforme bovine et à l’alimentation à base de protéines dérivée de mammifères lu conjointement avec les dispositions de l’article 17 de la directive 90/425/CEE du Conseil, du 26 juin 1990, relative aux contrôles vétérinaires et aux techniques applicables dans les échanges intracommunautaires de certains animaux vivants et produits dans la perspective de la réalisation du marché intérieur et de l’article 17 de la directive 89/662/CEE du Conseil, du 11 décembre 1989, relative aux contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires dans la perspective de la réalisation du marché intérieur, en ce sens qu’il en découle une obligation pour la Commission des Communautés européennes:
– d’examiner l’existence des conditions fixées à l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 94/381;
– de proposer au comité vétérinaire permanent ou au Conseil de l’Union européenne d’octroyer à un État membre une autorisation;
– d’octroyer une autorisation lorsque les mesures envisagées sont conformes à l’avis du comité vétérinaire permanent ou lorsque, à l’expiration d’un délai de quinze jours à compter de la date à laquelle il a été saisi, le Conseil n’a pas statué, sauf si celui-ci se prononçait à la majorité simple contre lesdites mesures.
Les obligations d’agir incombent à la fois au comité vétérinaire permanent et au Conseil.
3) L’obligation d’octroyer une autorisation requiert que l’État membre concerné mette en œuvre un système lui permettant de différencier les protéines animales issues de ruminants de celles dérivées de non‑ruminants.»
1 – Langue originale: l'allemand.
2 – JO L 172, p. 23.
3 – Directive du Conseil, du 26 juin 1990, relative aux contrôles vétérinaires et aux techniques applicables dans les échanges intracommunautaires de certains animaux vivants et produits dans la perspective de la réalisation du marché intérieur (JO L 224, p. 29).
4 – JO L 395, p. 13.
5 – JO 1990, L 151, p. 40.
6 – Dans la version originale, antérieure à la rectification, ledit article 17, paragraphe 2, deuxième phrase énonce: «Le comité émet son avis sur ce projet dans un délai que le président peut juger en fonction de l’urgence de la question en cause.»
7 – JO L 184, p. 43.
8 – Stcrt., p. 61.
9 – Stcrt., p. 141.
10 – Verordeningenblad Bedrijfs-organisatie 1998, n° 44.
11 – Stcrt. 1999, n° 37.
12 – Ainsi s’expriment les versions des langues romanes ainsi que les versions allemande et néerlandaise.
13 – Ainsi que l’exprime la version anglaise «shall».
14 – Arrêt du 8 janvier 2002 (C-248/99 P, Rec. p. I-1, points 71, 86 et suiv.).
15 – Article 6, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 2377/90 du Conseil, du 26 juin 1990, établissant une procédure communautaire pour la fixation des limites maximales de résidus, de médicaments vétérinaires dans les aliments d’origine animale (JO L 224, p. 1) modifié à plusieurs reprises.