CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
présentées le 12 février 2004(1)

Affaire C-443/02

Procura della Repubblica
contre
Nicolas Schreiber

«[demande de décision préjudicielle formée par le Tribunale di Pordenone (Italie)]«Article 28 CE – Directive 98/8 – Produits biocides – Mise sur le marché – Exigence d'autorisation pour la commercialisation de tablettes de bois de cèdre rouge ayant des propriétés naturelles antimites»

1. Le Tribunale di Pordenone (Italie), juridiction de première instance en matière pénale, a posé à la Cour, conformément à l’article 234 CE, cinq questions préjudicielles par lesquelles il demande l’interprétation de certaines dispositions de la directive 98/8 du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 1998, concernant la mise sur le marché des produits biocides (2) , relativement à l’article 28 CE.

Il demande concrètement l’interprétation des termes «produits biocides», «produits biocides à faible risque» et «substances de base» appliqués à des tablettes de bois de cèdre rouge mises sur le marché, dans leur état naturel, en tant que produit antimites. Le juge national désire en outre savoir si de tels produits, légalement distribués dans un État membre sans nécessité d’autorisation ni d’enregistrement, peuvent être soumis à l’une de ces formalités lorsqu’on entend les commercialiser dans un autre État.

I – Les faits du litige au principal

2. Le 13 mars 2001, les fonctionnaires du Nucleo Antisofisticazioni (brigade antifalsification du corps des carabiniers) ont saisi 20 emballages contenant chacun 24 tablettes de bois portant l’indication «antimites» dans le supermarché LIDL-Italia Srl situé à Cordenons, province de Pordenone.

3. La Procura della Repubblica (ministère public) a confirmé l’opération trois jours plus tard, en engageant une procédure pénale contre M. Nicolas Schreiber, en sa qualité d’administrateur délégué de LIDL-Italia Srl, société filiale de LIDL Stiftung KG, ayant son siège en Allemagne. Au cours de la procédure, M. R. Flego a rendu une expertise le 23 avril, sur laquelle le ministère public s’est fondé pour solliciter un jugement condamnatoire dans le cadre d’une procédure simplifiée, demande à laquelle le Tribunale di Pordenone a accédé le 15 mars 2002.

4. Trois jours plus tard, M. Schreiber a fait opposition et a été cité à comparaître, accusé d’avoir commis l’infraction visée à l’article 189 du décret royal nº 1265/1934, pour avoir mis sur le marché le produit dénommé «tablettes antimites», en provenance d’Allemagne, considéré comme instrument médico-chirurgical, sans avoir obtenu l’autorisation requise. L’audience à l’issue de laquelle le Tribunale a décidé de saisir la Cour à titre préjudiciel s’est tenue le 20 novembre 2002.

II – Les questions préjudicielles

5. La juridiction italienne a posé les questions suivantes:

«1): L’article 2, paragraphe 1, sous a) et b), de la directive 98/8/CE doit-il être interprété, à la lumière de la réglementation générale que ladite directive a instituée dans l’ordre juridique communautaire, en ce sens que les notions de ‘produits biocides’ et de ‘produit biocide à faible risque’ se réfèrent uniquement à des produits dont l’action biocide dépend de substances actives incluses dans lesdits produits par des moyens chimiques ou biologiques à travers des opérations visant expressément à […] attribuer une action biocide aux produits précités?

2): L’article 2, paragraphe 1, sous c), de la directive 98/8/CE doit-il être interprété, à la lumière de la réglementation générale que ladite directive a instituée dans l’ordre juridique communautaire, en ce sens que l’expression ‘substance de base’ se réfère à des substances qui ne sont pas incluses dans un produit pour lui permettre d’avoir l’action biocide voulue mais dont l’action biocide s’exerce en sus de l’effet normal du produit au cours de son utilisation (par exemple, un liquide pour lave-vaisselle qui, grâce à l’insertion d’une substance destinée à améliorer son action détersive, peut également avoir une action bactéricide)?

3): Une pièce de bois de cèdre rouge peut-elle, au seul motif qu’elle est vendue comme ‘antimite’, être classée comme ‘produit biocide’, ‘produit biocide à faible risque’ ou ‘substance de base’ si l’on considère que a) le bois en question n’a fait l’objet d’aucun traitement chimique ou biologique; b) la substance dont sont susceptibles de dépendre les effets attribués au bois est présente naturellement dans le produit; c) le produit est, en substance, commercialisé tel qu’il existe à l’état naturel?

4): L’article 2, paragraphe 1, sous c), de la directive 98/8/CE doit-il être interprété en ce sens que ce n’est que si une ‘substance de base’ est inscrite dans la liste figurant à l’annexe I B que ladite substance peut être dispensée de l’agrément ou de l’enregistrement prévus pour la mise sur le marché des produits visés à l’article 2 précité dans les États membres, une telle inscription dans la liste figurant à l’annexe I B étant ainsi dotée d’un effet constitutif à toutes fins de droit?

5): L’article 4 de la directive 98/8/CE doit-il être interprété, eu égard aux articles 28 CE et 30 CE, en ce sens qu’un produit, tel que celui décrit à la question 3, légalement mis sur le marché dans un État membre sans qu’aucun agrément ou enregistrement ne soit nécessaire dans cet État membre, peut être soumis à agrément ou à enregistrement dans un autre État membre dans lequel il est ensuite commercialisé au motif que ce produit n’est pas inscrit dans la liste figurant à l’annexe I B de la directive 98/8/CE?»

III – La législation nationale

6. M. Schreiber a été poursuivi pénalement en Italie pour avoir enfreint la réglementation nationale, en ne sollicitant pas l’autorisation ministérielle pertinente avant de commercialiser des insecticides dans le pays.

7. La juridiction nationale indique dans son ordonnance que, selon l’accusation, les tablettes antimites en cause relèvent de la définition d’«instrument médico-chirurgical» au sens des décrets du président de la République n° 223/1988 et n° 392/1998, ce dernier qualifiant comme tels, à l’article 1^er, sous c), les produits répulsifs d’insectes.

8. À la lumière de l’article 2 du décret législatif n° 174/2000 (3) , fidèle reflet de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 98/8, un répulsif d’insectes utilisé contre les mites est susceptible d’être classé parmi les «produits biocides», dans la mesure où il est destiné à rendre inoffensifs les organismes nuisibles, à en prévenir l’action ou à les combattre de toute autre manière, parmi les «produits biocides à faible risque» ou parmi les «substances de base». L’annexe IV de cette réglementation nationale correspond à l’annexe V de la directive 98/8 et contient une liste de 23 types de produits biocides. Le produit 19 de l’annexe IV, de même que le n° 19 de l’annexe V de la directive 98/8, comprend les répulsifs et les appâts.

9. L’article 3, paragraphe 1, de la même réglementation oblige à obtenir une autorisation ministérielle préalable en cas de mise sur le marché d’un produit classé comme produit biocide, tandis que l’article 4 prévoit le simple enregistrement, s’il s’agit d’un produit classé comme produit biocide à faible risque. L’article 5 dispense de toute formalité les substances de base inscrites à l’annexe I B de la directive 98/8, qui n’a pas encore été approuvée par les autorités communautaires.

10. En vertu de l’article 17, paragraphe 1, par dérogation à l’obligation que les substances actives figurent sur les listes établies par l’Union européenne, le ministère de la Santé reste habilité, durant une période de dix ans à compter du 14 mai 2000, pour appliquer la réglementation en vigueur en matière de mise sur le marché de produits biocides, approuvée par le décret du président de la République n° 392, du 6 octobre 1998 (4) . En particulier, le ministère approuve, conformément à l’article 2, la commercialisation de produits biocides contenant des substances actives non inscrites sur les listes de produits de cette nature visées à l’article 11, si ces substances se trouvaient sur le marché en mai 2000.

Conformément à son article 1^er, le décret n° 392/1998 régit les procédures d’autorisation pour la production et la mise sur le marché des instruments médico-chirurgicaux. Selon l’article 2, la demande est présentée au ministère de la Santé, avec copie à l’Institut supérieur de la santé. Elle est accordée par le premier sur proposition du second dans un délai de six mois. En cas de refus, la décision, qui doit être motivée, est notifiée dans le même délai.

IV – La législation communautaire

11. Le Tribunale di Pordenone demande l’interprétation des articles 28 CE et 30 CE, respectivement libellés comme suit:

«Les restrictions quantitatives à l’importation, ainsi que toutes mesures d’effet équivalent, sont interdites entre les États membres.»

«Les dispositions des articles 28 et 29 ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions d’importation, d’exportation ou de transit, justifiées par des raisons de moralité publique, d’ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des végétaux, de protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique ou de protection de la propriété industrielle et commerciale. Toutefois, ces interdictions ou restrictions ne doivent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres.»

12. En outre, il s’informe quant à l’article 2 de la directive 98/8, qui dispose:

«1. Aux fins de la présente directive, on entend par:

a) Produits biocides

Les substances actives et les préparations contenant une ou plusieurs substances actives qui sont présentées sous la forme dans laquelle elles sont livrées à l’utilisateur, qui sont destinées à détruire, repousser ou rendre inoffensifs les organismes nuisibles, à en prévenir l’action ou à les combattre de toute autre manière, par une action chimique ou biologique.

Une liste exhaustive des vingt-trois types de produits, comprenant une série indicative de descriptions pour chaque type, figure à l’annexe V;

b) Produit biocide à faible risque

Un produit biocide qui ne contient comme substances actives qu’une ou plusieurs des substances énumérées à l’annexe I A et qui ne contient aucune substance préoccupante.

Dans les conditions d’utilisation, ce produit biocide ne présente qu’un faible risque pour les êtres humains, les animaux et l’environnement;

c) Substance de base

Une substance figurant à l’annexe I B, qui est principalement utilisée dans des produits autres que les pesticides mais qui est marginalement utilisée en tant que biocide soit directement, soit dans un produit formé par la substance et un simple diluant, et qui n’est pas directement commercialisée pour une utilisation biocide.

[…]»

13. La dernière des questions posées dans la présente procédure à titre préjudiciel se réfère à l’article 4 de la directive 98/8, qui impose la reconnaissance mutuelle des autorisations entre États membres et l’enregistrement de produits biocides et de produits biocides à faible risque. Le paragraphe 1 dispose:

«1. Sans préjudice de l’article 12, un produit biocide qui a déjà été autorisé ou enregistré dans un État membre est autorisé ou enregistré dans un autre État membre dans un délai de 120 jours en ce qui concerne l’autorisation ou de 60 jours en ce qui concerne l’enregistrement à compter de la réception de la demande par l’autre État membre, à condition que la substance active du produit biocide soit inscrite à l’annexe I ou I A et soit conforme aux exigences de celle-ci.

[…]»

V – La procédure devant la Cour

14. M. Schreiber, le gouvernement belge et la Commission ont déposé des observations écrites dans le cadre de la présente procédure dans le délai fixé par l’article 23 du statut de la Cour de justice.

Le représentant de M. Schreiber et l’agent de la Commission ont comparu à l’audience, qui s’est tenue le 8 janvier 2004, afin d’exposer oralement leurs allégations.

VI – L’examen des questions préjudicielles posées

A – Considérations préliminaires

15. Malgré l’intérêt notable des questions formulées par le Tribunale di Pordenone, les réponses de la Cour seront inévitablement peu satisfaisantes. Il en va ainsi puisque, comme la Commission l’indique très bien dans ses observations écrites, l’harmonisation en matière de mise sur le marché de produits biocides entreprise par la directive 98/8 est loin d’être terminée.

Comme l’énoncent les deuxième et troisième considérants de l’exposé des motifs de la directive 98/8, les produits biocides, connus précédemment sous le nom de pesticides à usage non agricole, garantissent la lutte contre les organismes nuisibles pour la santé et pour les produits naturels ou manufacturés. Ils peuvent faire peser sur les êtres humains, les animaux et l’environnement des risques divers en raison de leurs propriétés intrinsèques et des usages qui y sont associés. L’examen de la situation dans les États membres, effectué par la Commission dans les années 90, a révélé des différences dans leurs réglementations susceptibles d’entraver non seulement les échanges des produits biocides, mais aussi ceux de produits traités, pouvant ainsi influencer le fonctionnement du marché intérieur.

16. Par conséquent, dans l’intérêt de la libre circulation desdits produits, la directive 98/8 instaure, dans son article 4, la reconnaissance mutuelle des autorisations, de sorte qu’un produit biocide autorisé ou enregistré dans un État membre doit l’être également dans n’importe lequel des autres États, respectivement dans un délai de 120 ou de 60 jours, à condition que la substance active soit inscrite à l’annexe I ou I A et soit conforme aux exigences de celle-ci. La directive concerne, en outre, l’autorisation et la mise sur le marché aux fins d’utilisation de produits biocides dans les États membres et l’établissement d’une liste positive des substances actives qu’ils contiennent.

17. Dans son état actuel, cette directive suscite divers problèmes. D’une part, les annexes I et I A, destinées à accueillir les listes des substances actives et des exigences approuvées au niveau communautaire pour inclusion, respectivement, dans les produits biocides ou dans les produits biocides à faible risque, et l’annexe I B, prévue pour accueillir la liste des substances de base, n’ont pas été complétées. Il appartient au comité permanent de produits biocides de procéder à l’inscription sur ces listes dans un délai de dix ans.

18. D’autre part, les mesures transitoires de l’article 16 permettent aux États membres de maintenir, pendant une période d’également dix ans, leur système ou leurs pratiques en vigueur pour la mise sur le marché des produits biocides et, en particulier, d’autoriser, conformément à leurs règles nationales, la commercialisation sur leur territoire d’un produit biocide contenant des substances actives non inscrites à l’annexe I ou I A pour ce type de produit, à condition qu’à une date déterminée ces dernières se trouvent sur le marché en tant que substances actives d’un produit biocide non conçu pour la recherche et le développement scientifiques ou pour la production (5) .

19. Selon l’article 16, paragraphe 2, de la directive 98/8, la Commission a entamé un programme de travail de dix ans. Comme indiqué au point 2 de l’exposé des motifs du règlement n° 1896/2000, la première phase de ce programme d’examen devait permettre à la Commission de recenser les substances actives existant dans les produits biocides, à l’aide de l’identification fournie par le producteur ou par le formulateur, et de spécifier celles qu’il convenait d’évaluer en vue d’une éventuelle inscription aux annexes I, I A ou I B de la directive. L’article 4, paragraphe 1, de ce règlement a fixé un délai, qui a expiré le 28 mars 2002, pour que les producteurs, les formulateurs et les associations souhaitant demander l’inscription d’une substance active existante à l’annexe I ou I A de la directive pour un ou plusieurs types de produits le notifient à la Commission. La même solution a été adoptée pour l’annexe I B. Le règlement (CE) n° 1687/2002 (6) a toutefois accordé un délai supplémentaire qui a expiré fin janvier 2003.

Une phase ultérieure d’examen, qui devait commencer en 2002, s’annonçait. Le règlement (CE) n° 2032/2003 7 –Règlement de la Commission, du 4 novembre 2003, concernant la seconde phase du programme de travail de dix ans visé à l'article 16, paragraphe 2, de la directive 98/8, et modifiant le règlement n° 1896/2000 (JO L 307, p. 1). a fixé des règles détaillées pour mettre en pratique la seconde phase du programme de travail et examiner systématiquement toutes les substances actives déjà mises sur le marché le 14 mai 2000 en tant que substances actives de produits biocides. Dans les observations écrites qu’elle a déposées dans la présente procédure, la Commission a indiqué que, conformément à ses prévisions, l’évaluation des substances actives notifiées aux fins de leur inclusion éventuelle dans les annexes devrait s’achever entre 2006 et 2010.

20. Dans la liste des substances actives, du 8 avril 2003, l’huile de cèdre (Cedar Oil, Cedernholzöl Texas 22 %) figure en page 20 sous le numéro CAS 68990-83-0, tandis que l’huile de bois de cèdre (Cedarwoodoil) se trouve en page 22, sous le numéro CAS 8000-27-9 (8) . Selon les notes à la liste précitée, sur un total de 645 substances, l’huile de cèdre citée en premier lieu a fait l’objet d’une notification conjointe, vérifiée et acceptée, tandis que la substance mentionnée en second lieu ne contient aucune information complémentaire. Bien que le point 3 de l’exposé des motifs du règlement n° 1687/2002 indique que la liste préliminaire des substances actives existantes notifiées précise, pour chacune d’entre elles, l’annexe de la directive 98/8 à laquelle l’inscription est demandée, cette dernière information ne figure pas dans la liste publiée.

Le cinquième considérant du règlement n° 2032/2003 indique que les substances actives existantes qui ont uniquement été identifiées (parmi lesquelles figurent, à l’annexe III, tant l’huile de cèdre que l’huile de bois de cèdre) ne seront pas évaluées dans le cadre du programme d’examen et ne seront pas inscrites aux annexes I, I A ou I B de la directive 98/8. En vertu de l’article 4, paragraphe 2, à partir du 1^er septembre 2006, les États membres doivent annuler les autorisations ou enregistrements existants de produits biocides contenant les substances actives énumérées à l’annexe III, qui regroupe les substances existantes et identifiées pour lesquelles aucune notification n’a été acceptée ni aucune manifestation d’intérêt montrée, et veillent à ce que ces produits ne soient plus mis sur le marché sur leur territoire.

21. Par conséquent, avant l’entrée en vigueur du règlement n° 2032/2003, l’huile de cèdre était une substance active considérée comme «existante», puisqu’elle se trouvait sur le marché en mai 2000 (9) . Dans ces circonstances, l’article 16, paragraphe 1, de la directive 98/8 permettait aux États membres de continuer à appliquer, pendant une période de dix ans, le système de mise sur le marché des produits biocides qu’ils utilisaient avant cette date. Rien n’empêche donc la République italienne de se servir de la législation en vigueur à cette époque pour la commercialisation de produits contenant l’huile précitée en tant que substance active, conçus pour lutter contre les insectes.

Telle semble avoir été l’intention de cet État membre, qui a adopté le décret législatif n° 174/2000, transposant la directive 98/8 en droit interne et renvoyant, pour la mise sur le marché de produits biocides durant la période transitoire, aux dispositions du décret du président de la République n° 392/1998, qui régit la procédure d’autorisation et de vente d’instruments médico-chirurgicaux, y compris les répulsifs d’insectes.

22. Il convient de souligner, en postface, les conséquences produites dans ce domaine par l’entrée en vigueur du règlement n° 2032/2003. Les substances actives non inscrites à son annexe I sont considérées comme n’ayant pas été mises sur le marché avant le 14 mai 2000. La condition imposée par l’article 16, paragraphe 1, de la directive 98/8 pour que les autorités nationales autorisent la vente de produits biocides était que les substances actives de ces derniers se trouvent sur le marché en tant que telles à cette date. Par conséquent, les produits biocides autorisés peuvent continuer à être commercialisés jusqu’au 1^er septembre 2006, mais la législation nationale relative à leur enregistrement ne peut plus être appliquée s’ils contiennent l’une des substances actives non inscrite à l’annexe précitée.

B – Réponse à la première question et à une partie de la troisième

23. Les trois premières questions du Tribunale di Pordenone sont étroitement liées entre elles, au point que le libellé de la troisième coïncide en partie avec celui de la première et en partie avec celui de la deuxième.

Il convient donc de les reformuler, en examinant d’emblée si une tablette de bois de cèdre rouge mise sur le marché telle qu’elle existe à l’état naturel, sans aucun traitement chimique ou biologique, ses effets antimites découlant de la configuration de ce bois, mérite le qualificatif de produit biocide ou de produit biocide à faible risque au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous a) et b), de la directive 98/8, soumis à autorisation ou à enregistrement ou si, au contraire, ces notions se réfèrent uniquement à des produits dont la propriété biocide dépend de substances actives ajoutées.

24. Selon M. Schreiber, le législateur italien n’a pas transposé correctement la directive 98/8; en renvoyant au décret du président de la République n° 392/1998, concrètement à la procédure simplifiée d’autorisation, il n’a pas tenu compte du fait que la définition communautaire de «produits biocides» ne coïncide pas exactement avec la notion d’«instruments médico-chirurgicaux». M. Schreiber déduit du libellé de l’article 2, paragraphe 1, sous a), que les produits biocides agissent au travers de substances actives qui leur ont été incluses au moyen d’opérations chimiques ou biologiques, et que ne peuvent donc pas être considérés comme tels ceux qui les contiennent déjà à l’état naturel.

25. Pour le gouvernement belge, ces produits sont des produits biocides à condition que leurs propriétés contre les organismes nuisibles figurent clairement sur l’étiquette; il étend la même appréciation aux produits biocides à bas risque. La notion de substance active recouvrirait par conséquent non seulement celle obtenue par un processus industriel, mais aussi celle existant de manière spontanée dans la nature.

26. La Commission a exprimé la même opinion.

27. L’article 2, paragraphe 1, sous a), de la directive 98/8 se réfère aux produits biocides comme les substances actives et les préparations contenant une ou plusieurs substances actives qui sont présentées sous la forme dans laquelle elles sont livrées à l’utilisateur, qui sont destinées à détruire, repousser ou rendre inoffensifs les organismes nuisibles, à en prévenir l’action ou à les combattre de toute autre manière, par une action chimique ou biologique. Cette disposition renvoie à l’annexe V, qui contient une liste exhaustive de 23 types de produits, comprenant des descriptions de caractère indicatif. L’annexe est divisée en quatre groupes principaux. Le troisième comprend les produits antiparasitaires, en contenant six de ce type: le 14 consacré aux rodenticides; le 15 aux avicides; le 16 aux molluscicides; le 17 aux piscicides; le 18 aux insecticides, acaricides et produits utilisés pour lutter contre les autres arthropodes; et le 19 aux répulsifs et appâts, produits utilisés pour lutter contre les organismes nuisibles (qu’il s’agisse d’invertébrés comme les puces ou de vertébrés comme les oiseaux), en les repoussant ou en les attirant, y compris les produits utilisés directement ou indirectement pour l’hygiène humaine ou vétérinaire.

28. La notion de substance active figure à l’article 2, paragraphe 1, sous d), faisant référence à toute substance ou micro-organisme, y compris un virus ou un champignon, exerçant une action générale ou spécifique sur ou contre des organismes nuisibles.

29. Selon l’ordonnance de renvoi, les tablettes de bois de cèdre étaient vendues en tant qu’antimites. Elles contiennent de l’huile de cèdre ou de l’huile de bois de cèdre, substance active qui, en s’évaporant, provoque un effet répulsif pour ces lépidoptères. Il s’avère donc que les tablettes en question, mises sur le marché aux fins indiquées, sont des produits biocides au sens de la directive 98/8, classés à l’annexe V comme type de produits 19.

30. Le Tribunale di Pordenone montre une certaine réticence à accepter cette possibilité, se fondant sur trois arguments. En premier lieu, celui selon lequel le produit n’a fait l’objet d’aucun traitement chimique ou biologique préalable. Le texte de la disposition n’impose pourtant pas une telle condition.

31. En deuxième lieu, celui selon lequel la substance répulsive provient naturellement du bois. Mais cette donnée n’est pas déterminante, puisque l’une des finalités principales de la directive 98/8, comme l’indiquent les premier et troisième considérants de l’exposé des motifs, est de réglementer, au niveau communautaire, les risques que l’utilisation des produits biocides peut faire peser sur les êtres humains, les animaux et l’environnement. Il est notoire que toutes les substances naturelles ne sont pas inoffensives. Cet argument ne suffit donc pas à soustraire leur mise sur le marché à tout contrôle des autorités.

32. En troisième lieu, l’argument selon lequel les tablettes sont des pièces de bois à l’état naturel. Il convient à nouveau de recourir au libellé de la disposition, puisque, mis à part leur conditionnement en vue de leur vente au consommateur, elle n’exige aucune manipulation industrielle des substances actives.

À cet égard, le renvoi effectué par l’article 2, paragraphe 2, sous a), aux définitions de l’article 2 de la directive 67/548/CEE 10 –Directive du Conseil, du 27 juin 1967, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à la classification, l'emballage et l'étiquetage des substances dangereuses (JO 1967, 196, p. 1). qualifie de produits biocides les éléments chimiques et leurs composés comme ils se présentent à l’état naturel ou tels qu’ils sont produits par l’industrie.

33. Il existait bien entendu la possibilité que les tablettes litigieuses soient classées parmi les produits biocides à faible risque, c’est-à-dire ceux qui ne contiennent qu’une ou plusieurs des substances actives énumérées à l’annexe I A, parce qu’ils ne contiennent aucune substance préoccupante et ne présentent qu’un faible risque pour les êtres humains, les animaux et l’environnement. J’ai toutefois expliqué dans les considérations préliminaires que, puisqu’elles figurent à l’annexe III du règlement n° 2032/2003, l’huile de cèdre et l’huile de bois de cèdre ne seront pas évaluées dans le cadre du programme d’examen et ne seront pas inscrites aux annexes I, I A ou I B de la directive 98/8. Elles ne pourront donc pas être mises sur le marché en tant que produits biocides à partir de septembre 2006.

34. Il convient donc de constater qu’une tablette de bois de cèdre rouge mise sur le marché telle qu’elle existe à l’état naturel, sans aucun traitement chimique ou biologique, ses effets antimites découlant de la configuration de ce bois, constitue un produit biocide ou un produit biocide à faible risque au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous a) et b), de la directive 98/8, soumis à autorisation ou à enregistrement.

C – Réponse à la deuxième question et à une partie de la troisième

35. Compte tenu du lien entre ces questions, il convient de reformuler la deuxième et la partie de la troisième qui n’a toujours pas été examinée. Il reste ainsi à décider s’il y a lieu d’interpréter l’article 2, paragraphe 1, sous c), de la directive 98/8 en ce sens que la notion de substance de base comprend celle contenue dans un produit (en l’espèce, des tablettes de bois de cèdre rouge), qui est commercialisé tel qu’il existe à l’état naturel, sans que rien ne lui soit ajouté pour lui donner une action biocide, qu’il exerce en sus de celle qui lui correspond normalement.

36. M. Schreiber identifie la substance de base de par le caractère accessoire de l’action biocide qu’elle exerce, par elle seule ou mélangée, bien que son inclusion dans le produit final ne vise pas à le destiner à la destruction d’organismes nuisibles. Il n’est donc pas nécessaire de lui imposer des mesures restrictives telles que l’autorisation ou l’enregistrement préalables applicables aux produits biocides et aux produits biocides à faible risque. Dans le cas du bois de cèdre rouge, dont l’utilisation industrielle principale consiste en la fabrication de meubles, son effet colatéral se déduit uniquement de l’étiquettage. Étant donné que le bois n’a pas été traité, qu’il contient naturellement la substance répulsive d’insectes et qu’il est commercialisé tel qu’il existe à l’état naturel, il satisfait, selon lui, aux conditions requises pour relever de la notion communautaire de substance de base figurant à l’article 2, paragraphe 1, sous c), de la directive 98/8.

37. Le gouvernement belge estime que la notion de substance de base exclut une mise sur le marché à des fins biocides. À partir du moment où le bois de cèdre est commercialisé en tant que produit antimites, il est évident qu’il ne satisfait plus à cette dernière condition. La Commission parvient à la même conclusion avec des arguments similaires.

38. L’article 2, paragraphe 1, sous c), de la directive 98/8 énumère les conditions d’une substance de base: en premier lieu, elle doit figurer à l’annexe I B; en deuxième lieu, sa fonction principale ne doit pas être celle de pesticide, bien que la disposition souligne la nécessité d’une utilisation marginale en tant que biocide, soit directement, soit en la mélangeant avec un diluant non dangereux; en troisième lieu, elle ne doit pas être commercialisée pour ses propriétés biocides.

39. En ce qui concerne la première condition, la Commission a indiqué, dans ses observations écrites, que la notion de substance de base n’a pas encore été entièrement harmonisée. En tout état de cause, après la publication du règlement n° 2032/2003, il est évident que la substance active du bois de cèdre rouge ne sera pas inscrite à l’annexe I B.

40. Quant à la deuxième condition, il est difficile de soutenir que le bois de cèdre s’utilise essentiellement pour la fabrication de meubles, affirmation de plus en plus éloignée de la réalité de l’ébénisterie actuelle (11) ; en outre, une fois le tronc débité en morceaux, le bois ne sert plus à cette fin. Sans compter que, même en supposant que la personne qui achète une armoire de cèdre connaisse la propriété antimites de la matière première, ses effets ne durent pas indéfiniment, la substance active s’évaporant avec le temps. Par conséquent, il est inexact de considérer que les tablettes litigieuses n’ont qu’une utilisation secondaire en tant que produits biocides du fait de leur usage principal à d’autres fins.

41. Les tablettes en question ne satisfont pas non plus à la troisième condition. Selon la description des faits de l’ordonnance de renvoi, elles étaient précisément commercialisées pour leur qualité de répulsif à mites, application reprise dans le type de produit 19 de l’annexe V de la directive 98/8.

42. Par conséquent, sous réserve que soient précisées les matières qui seront inscrites à l’annexe I B, la notion de substance de base au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous c), n’inclut pas celle contenue dans une tablette de cèdre rouge, dont l’objectif principal, d’après la forme sous laquelle elle est mise sur le marché, consiste à agir en tant que produit biocide, et qui est commercialisée en tant que tel, bien que la substance active figure naturellement dans le bois et soit mise sur le marché sans modification de son état naturel.

D – La quatrième question

43. Cette question vise à clarifier si, conformément à l’article 2, paragraphe 1, sous c), de la directive 98/8, seules les substances qui sont inscrites à l’annexe I B méritent la considération de substances de base, dont la mise sur le marché dans les États membres est dispensée d’autorisation ou d’enregistrement.

44. M. Schneider estime que la disposition mentionnée fournit une description large et autonome de la notion, qui ne dépend pas de son inscription dans l’une des annexes. Il s’agit d’une définition exhaustive, qui indique toutes les conditions requises pour l’inscription à l’annexe correspondante, qui n’est pas dotée d’effet constitutif.

45. Le gouvernement belge et la Commission, au contraire, se prononcent en faveur d’une réponse affirmative.

46. La directive 98/8 impose un régime différent pour la mise sur le marché et pour l’utilisation des produits qu’elle régit: l’article 3, paragraphe 1, soumet les produits biocides à autorisation; le paragraphe 2, sous i), exige le seul enregistrement des produits biocides à faible risque; enfin, selon le point ii), les États membres doivent permettre la mise sur le marché et l’utilisation des substances de base à des fins biocides lorsqu’elles ont été inscrites à l’annexe I B.

47. Par ailleurs, comme l’a montré l’examen de la deuxième question, l’article 2, paragraphe 1, sous c), définit les substances de base du fait de leur inscription à l’annexe I B. Toutefois, tant que cette annexe n’aura pas été complétée, on ne peut savoir quelles sont les matières dont la mise sur le marché dans les États membres est dispensée d’autorisation et d’enregistrement.

48. La Commission a reconnu l’impossibilité d’inscrire des substances dans les annexes jusqu’à l’expiration de la phase d’évaluation, qui aura lieu entre 2006 et 2010. Par conséquent, tant que cette annexe n’aura pas été complétée, les États membres appliquent leur législation relative à la commercialisation et à l’utilisation de ces substances; ce n’est que lorsque l’une d’entre elles ne peut être inscrite à aucune annexe que la Commission, conformément à l’article 16, paragraphe 4, soumet des propositions en vue d’en limiter la commercialisation et l’emploi.

49. Il convient par conséquent d’indiquer que seules les substances qui sont inscrites à l’annexe I B sont des substances de base au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous c), de la directive 98/8, dont la mise sur le marché dans les États membres est dispensée de l’obligation d’autorisation ou d’enregistrement.

E – La cinquième question

50. Enfin, le Tribunale di Pordenone demande l’interprétation de l’article 4 de la directive 98/8 relativement aux articles 28 CE et 30 CE, afin de déterminer si un produit tel que les tablettes de cèdre rouge, légalement mis sur le marché dans un État membre sans nécessité d’autorisation ou d’enregistrement, peut être soumis à l’une de ces formalités dans un autre État de l’Union en vue de sa commercialisation et de son utilisation, au motif qu’il n’est pas inscrit à l’annexe I B.

51. Pour M. Schreiber, le produit litigieux étant commercialisé dans un État membre sans de telles formalités, les autorités nationales ne l’ont pas classé comme produit biocide ni comme produit biocide à faible risque, mais comme substance de base. Puisqu’il s’agit d’un produit en provenance d’Allemagne, le principe de reconnaissance mutuelle exige sa libre circulation sur le territoire communautaire, sans restrictions imposées par les autres États. En l’espèce, une décision nationale qui conditionne la mise sur le marché d’un produit à l’obtention d’une autorisation est une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative, en outre disproportionnée par rapport à l’objectif visé.

52. Tant le gouvernement belge que la Commission tendent à une réponse affirmative; cette dernière, bien que lui reconnaissant ce caractère restrictif, considère que la mesure nationale mentionnée est justifiée, y compris lorsque le produit a été légalement commercialisé dans un autre État membre.

53. On pourrait déduire du libellé de la question que les tablettes de bois de cèdre rouge doivent être considérées comme substance de base et, partant, être classées à l’annexe I B. Il a toutefois été démontré, lors de l’examen de la première question, que la substance active de ce bois constitue un produit biocide ou un produit biocide à faible risque, catégories qui seront un jour inscrites respectivement aux annexes I et I A.

Dans ces circonstances, il ne serait pas très utile que la Cour interprète l’article 4 de la directive 98/8 relativement à la reconnaissance mutuelle des autorisations, puisque cette règle s’appliquera uniquement pour les produits biocides autorisés ou enregistrés dans un État membre, à condition que la substance active du produit biocide soit inscrite à l’annexe I ou I A 12 –Mis en italique par mes soins..

54. Je partage l’avis de la Commission selon lequel, tant que ces deux annexes n’ont pas été complétées, l’article 4 n’oblige pas la République italienne à cesser d’appliquer sa réglementation interne relative à la mise sur le marché de produits répulsifs d’insectes au motif que, dans un autre État membre, en l’occurrence l’Allemagne, leur mise sur le marché n’est soumise ni à autorisation ni à enregistrement.

Même à supposer que l’on invoque l’article 4 en l’espèce, un produit biocide autorisé ou enregistré dans un État membre devrait être reconnu ou autorisé dans les autres avant d’être mis sur le marché.

55. S’il n’y a donc pas lieu de recourir à l’article 4, il reste à déterminer si une législation nationale qui exige une autorisation préalable pour mettre sur le marché des tablettes de bois de cèdre rouge ayant des propriétés biocides, alors qu’elles sont déjà légalement commercialisées dans un autre État membre, est conforme au droit communautaire.

56. Selon la jurisprudence de la Cour de justice, constitue une mesure d’effet équivalant à une restriction quantitative au sens de l’article 28 CE une disposition légale d’un État membre qui interdit de mettre dans le commerce, d’acquérir, d’offrir, d’exposer ou de mettre en vente, de détenir, de préparer, de transporter, de vendre, de remettre à titre onéreux ou à titre gratuit, d’importer ou d’utiliser des produits biocides qui n’ont pas été préalablement autorisés (13) .

57. Parmi les différents motifs d’intérêt général justifiant une dérogation à la règle générale d’interdiction des restrictions quantitatives et des mesures d’effet équivalent, énumérés à l’article 30, figure la protection de la santé publique. La Cour a jugé, à cet égard, qu’en l’absence d’harmonisation communautaire les États membres disposent d’une compétence résiduelle pour décider du niveau auquel ils entendent assurer la protection de la santé et de la vie des personnes, en exigeant une autorisation préalable à la mise sur le marché de produits qui présentent un danger.

58. En ce qui concerne les produits biocides, le troisième considérant de l’exposé des motifs de la directive 98/8 leur reconnaît la capacité de faire peser sur les êtres humains, les animaux et l’environnement des risques divers en raison de leurs propriétés intrinsèques et des usages qui y sont associés. La Cour de justice a elle-même indiqué récemment que les produits biocides et les substances susceptibles d’endommager les produits naturels ou manufacturés contiennent nécessairement des substances dangereuses (14) .

59. Ceci dit, le principe de proportionnalité exige que, s’ils recourent à l’un des motifs d’intérêt général pouvant justifier une restriction aux échanges communautaires, les États membres se limitent à ce qui est strictement nécessaire pour atteindre les objectifs de protection visés (15) .

La Cour a déclaré que, si un État membre est effectivement libre de soumettre un produit désinfectant agréé dans un autre État à une nouvelle procédure d’agrément, il est néanmoins tenu de contribuer à un allègement des contrôles dans le commerce intracommunautaire. Il en résulte qu’il n’est pas en droit d’exiger sans nécessité des analyses techniques ou chimiques ou des essais de laboratoire lorsque les mêmes analyses et essais ont déjà été effectués dans l’autre État et que leurs résultats sont à sa disposition 16 –Arrêt du 17 décembre 1981, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten (272/80, Rec. p. 3277, point 14)..

60. Apparemment, les tablettes de bois de cèdre se vendent sans autorisation ni enregistrement préalables en Allemagne. À partir du moment où, comme l’a montré l’examen de la première question, elles sont considérées comme produit biocide ou produit biocide à faible risque, rien n’empêche qu’un autre État membre conditionne la commercialisation sur son territoire à la satisfaction de l’une de ces formalités.

Il en va d’autant plus ainsi que l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 2032/2003 impose aux États membres de s’assurer que, à partir du 1^er septembre 2006, les produits biocides qui contiennent de l’huile de cèdre ou de l’huile de bois de cèdre comme substance active ne soient plus mis sur le marché sur leur territoire. Jusqu’à cette date, les dispositions combinées de l’article 16 de la directive 98/8 et de l’article 4, paragraphe 3, du règlement précité leur donnent faculté pour permettre la mise sur le marché des produits biocides qui en contiennent et qui sont déjà autorisés, mais non pour procéder à l’enregistrement de nouveaux produits.

61. Par conséquent, une législation nationale telle que la réglementation italienne, qui soumet à autorisation préalable la mise sur le marché de tablettes de bois de cèdre rouge ayant des propriétés biocides, constitue une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative au sens de l’article 28 CE, justifiée par l’article 30 CE, y compris lorsque les tablettes sont déjà légalement commercialisées dans un autre État membre.

VII – Conclusion

62. Eu égard à ce qui précède, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions posées par le Tribunale di Pordenone:

«1): Une tablette de bois de cèdre rouge mise sur le marché telle qu’elle existe à l’état naturel, sans aucun traitement chimique ou biologique, ses effets antimites découlant de la configuration de ce bois, constitue un produit biocide ou un produit biocide à faible risque au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous a) et b), de la directive 98/8 du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 1998, concernant la mise sur le marché des produits biocides.

2): Sous réserve que soient précisées les matières qui seront inscrites à l’annexe I B, la notion de substance de base au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous c), de la directive 98/8 n’inclut pas celle contenue dans une tablette de cèdre rouge, dont l’objectif principal, d’après la forme sous laquelle elle est mise sur le marché, consiste à agir en tant que produit biocide, et qui est commercialisée en tant que tel, bien que la substance active figure naturellement dans le bois et soit mise sur le marché sans modification de son état naturel.

3): Seules les substances qui sont inscrites à l’annexe I B sont des substances de base au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous c), de la directive 98/8, dont la mise sur le marché dans les États membres est dispensée de l’obligation d’autorisation ou d’enregistrement.

4): Une législation nationale telle que la réglementation italienne, qui soumet à autorisation préalable la mise sur le marché de tablettes de bois de cèdre rouge ayant des propriétés biocides, constitue une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative au sens de l’article 28 CE, justifiée par l’article 30 CE, y compris lorsque les tablettes sont déjà légalement commercialisées dans un autre État membre.»

1 –: Langue originale: l'espagnol.

2 –: JO L 123, p. 1.

3 –: GURI n° 149, du 28 juin 2000, supplément ordinaire n° 101.

4 –: GURI n° 266, du 13 novembre 1998. Ce décret réglemente la simplification des procédures d’autorisation en ce qui concerne la production et la mise sur le marché d’instruments médico-chirurgicaux.

5 –: Pour fixer tant la date à partir de laquelle le délai de dix ans commence à courir que celle à laquelle les substances actives doivent déjà avoir été mises sur le marché, le législateur communautaire renvoie à l’article 34, paragraphe 1, de la directive 98/8. Cette disposition ne contient toutefois aucune date, elle se contente d’imposer aux États membres l’obligation de transposer la directive dans un délai maximal de 24 mois à compter de son entrée en vigueur, qui a eu lieu, en vertu de l’article 35, le vingtième jour suivant celui de sa publication. Cette étrange technique législative ne permet pas de savoir si les États membres ont la possibilité de continuer à appliquer leur propre système de mise sur le marché de produits biocides jusqu’en mai 2008 ou jusqu’en mai 2010, ni si les substances doivent avoir été mises sur le marché avant mai 1998, lors de l’entrée en vigueur de la directive, ou avant mai 2000, lorsque les États étaient obligés de l’appliquer. Le règlement (CE) nº 1896/2000 de la Commission, du 7 septembre 2000, concernant la première phase du programme visé à l'article 16, paragraphe 2, de la directive 98/8 (JO L 228, p. 6), clarifie ce point lorsqu’il définit la «substance active existante» comme celle mise sur le marché avant le 14 mai 2000.

6 –: Règlement de la Commission, du 25 septembre 2002, prévoyant un délai supplémentaire prévu à l'article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1896/2000 pour la notification de certaines substances actives destinées à être utilisées dans des produits biocides, qui se trouvent déjà sur le marché (JO L 258, p. 15).

7 –: Règlement de la Commission, du 4 novembre 2003, concernant la seconde phase du programme de travail de dix ans visé à l'article 16, paragraphe 2, de la directive 98/8, et modifiant le règlement n° 1896/2000 (JO L 307, p. 1).

8 –: Ces données peuvent être consultées sur le site http://ecb.jrc.it/biocides.

9 –: L’article 4, paragraphe 3, dispose que, à compter de la date d'entrée en vigueur du règlement, toute substance active ne figurant pas à l'annexe I sera considérée comme n'ayant pas été mise sur le marché à des fins biocides avant le 14 mai 2000.

10 –: Directive du Conseil, du 27 juin 1967, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à la classification, l'emballage et l'étiquetage des substances dangereuses (JO 1967, 196, p. 1).

11 –: Selon la Bible, Premier Livre des Rois, chapitres 5, 6 et 7, Salomon chargea Hiram, roi de Tyr et de Sidon, d’ordonner que l’on coupe des cèdres du Liban pour construire le temple de Jérusalem, promis par son père à Dieu, levant en Israël 30 000 hommes et 70 000 porteurs. Le bois précieux fut employé pour les poutres qui unissaient la galerie élevée sur le pourtour à la nef centrale, le plafond, le revêtement des murs et la décoration du Saint des Saints. «Le bois de cèdre à l'intérieur de la maison offrait des sculptures de coloquintes et de fleurs épanouies; tout était de cèdre, on ne voyait aucune pierre». Il fut également utilisé pour l’autel et le parvis intérieur, en combinaison avec d’autres bois: d’olivier sauvage, de cyprès et de sapin. Le propre palais de Salomon, bâti plus tard, faisait preuve d’une telle profusion de cèdre qu’il était connu sous le nom de la «maison de la forêt du Liban». En effet, il disposait de quatre rangées de colonnes de ce bois, qui recouvrait aussi le portique du trône, «où il rendait la justice, le portique du jugement», depuis le sol jusqu’au plafond.

12 –: Mis en italique par mes soins.

13 –: Arrêts du 27 juin 1996, Brandsma (C‑293/94, Rec. p. I-3159, point 6) et du 17 septembre 1998, Harpegnies (C‑400/96, Rec. p. I-5121, point 30).

14 –: Arrêts Harpegnies et Brandsma, précités, respectivement points 32 et 11.

15 –: Arrêts du 16 mai 2000, Belgique/Espagne (C‑388/95, Rec. p. I-3123, point 59), ainsi que du 20 mai 2003, Ravil (C‑469/00, Rec. p. I-5053, point 51) et Consorzio del Prosciutto di Parma et Salumificio S. Rita (C‑108/01, Rec. p. I-5121, point 66).

16 –: Arrêt du 17 décembre 1981, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten (272/80, Rec. p. 3277, point 14).