CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
MME J. KOKOTT
présentées le 25 novembre 2003(1)

Affaire C-160/02

Friedrich Skalka
contre
Sozialversicherungsanstalt der gewerblichen Wirtschaft

[demande de décision préjudicielle formée par l'Oberster Gerichtshof (Autriche)]

«Sécurité sociale des travailleurs migrants – Supplément compensatoire autrichien aux pensions de vieillesse insuffisantes – Qualification de la prestation et licéité de la condition de résidence au regard du règlement (CEE) nº 1408/71 – Prestation spéciale à caractère non contributif»

I – Introduction

1. Dans la présente affaire, l’Oberster Gerichtshof (Autriche) veut savoir de quelle façon un supplément compensatoire versé au titre du Bundesgesetz über die Sozialversicherung der in der gewerblichen Wirtschaft selbstständig Erwerbstätigen (loi fédérale autrichienne concernant l’assurance sociale pour les non-salariés travaillant dans le commerce), du 11 octobre 1978 (2) (ci après le «GSVG«) doit être qualifié au regard du règlement (CEE) nº 1408/71 (3) Ce supplément complète la pension de retraite versée aux personnes ayant exercé une profession non salariée, lorsque cette pension est inférieure au minimum vital.

2. Dans l’hypothèse où la prestation serait considérée comme une prestation spéciale à caractère non contributif, la Sozialversicherungsanstalt der gewerblichen Wirtschaft, qui est la partie défenderesse au principal (ci-après la «Sozialversicherungsanstalt») serait en droit d’en subordonner le versement à la condition que le bénéficiaire ait sa résidence à l’intérieur du pays. En revanche, si ce supplément est une prestation générale versée en cas de vieillesse, la défenderesse serait tenue au versement même si le bénéficiaire réside dans un autre État membre.

II – Cadre juridique

A – Droit communautaire

3. Conformément à son article 4, paragraphe 1, sous c), le règlement nº 1408/71 s’applique à la branche vieillesse des prestations de sécurité sociale.

4. L’article 4, paragraphe 2 bis, du règlement nº 1408/71 dispose:

«Le présent règlement s’applique aux prestations spéciales à caractère non contributif relevant d’une législation ou d’un régime autres que ceux qui sont visés au paragraphe 1 ou qui sont exclus au titre du paragraphe 4, lorsque ces prestations sont destinées:

a): soit à couvrir, à titre supplétif, complémentaire ou accessoire, les éventualités correspondant aux branches visées au paragraphe 1 points a) à h);

b): soit uniquement à assurer la protection spécifique des handicapés.»

5. Concernant les prestations spéciales à caractère non contributif, l’article 10 bis, paragraphe 1, prévoit ce qui suit:

«Nonobstant les dispositions de l’article 10 et du titre III, les personnes auxquelles le présent règlement est applicable bénéficient des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif visées à l’article 4 paragraphe 2 bis exclusivement sur le territoire de l’État membre dans lequel elles résident et au titre de la législation de cet État, pour autant que ces prestations soient mentionnées à l’annexe II bis. Les prestations sont servies par l’institution du lieu de résidence et à sa charge.»

6. Le supplément compensatoire au sens du GSVG est mentionné à l’annexe II bis, point K, sous a).

7. Les troisième et quatrième considérants du règlement (CEE) nº 1247/92 (4) , qui a inséré l’article 4 paragraphe 2 bis et l’article 10 bis dans le règlement nº 1408/71, se lisent comme suit:

«considérant qu’il est également nécessaire de tenir compte de la jurisprudence de la Cour de justice selon laquelle certaines prestations prévues par les législations nationales peuvent relever simultanément de la sécurité sociale et de l’assistance sociale, en raison de leur champ d’application personnel, de leurs objectifs et de leurs modalités d’application;

considérant que la Cour de justice a déclaré que, par certaines de leurs caractéristiques, les législations en vertu desquelles de telles prestations sont octroyées s’apparentent à l’assistance sociale dans la mesure où le besoin constitue un critère essentiel d’application et où les conditions d’octroi font abstraction de toute exigence relative au cumul de périodes d’activité professionnelle ou de cotisation, tandis que, par d’autres caractéristiques, elles se rapprochent de la sécurité sociale dans la mesure où il y a absence du pouvoir discrétionnaire dans la façon dont ces prestations, telles qu’elles sont prévues, sont accordées et où elles confèrent aux bénéficiaires une position légalement définie».

B – Droit national

8. L’article 149, paragraphe 1, du GSVG définit les conditions d’obtention du supplément compensatoire dans les termes suivants:

«Si le montant de la pension, majoré du revenu net tiré d’autres sources de revenu du titulaire de la pension ainsi que des montants à prendre en considération au titre de l’article 151 5 –L'article 151 du GSVG se réfère à certaines créances alimentaires ainsi qu'aux revenus du conjoint, lorsque celui-ci vit sous le même toit., n’atteint pas le niveau de référence qui lui est applicable (article 150), le titulaire de la pension a droit à un supplément compensatoire au titre des dispositions de la présente sous-section, à condition qu’il ait sa résidence habituelle dans le pays.»

9. Le niveau de référence correspond au revenu minimum nécessaire pour mener une vie décente. Conformément à l’article 150 du GSVG, ce niveau dépend de la situation du bénéficiaire, en particulier du nombre de personnes vivant avec lui, et il fait l’objet d’adaptations en fonction de l’évolution des prix à la consommation. Le supplément compensatoire est, si les conditions sont remplies, calculé et octroyé d’office, au moment du dépôt de la demande de pension.

10. D’après le texte de l’article 156, paragraphe 1, du GSVG, le supplément compensatoire doit être pris en charge par le Land autrichien où se trouve le siège de l’organisme d’assistance compétent pour le bénéficiaire. Dans la réalité cependant, les dépenses occasionnées par l’octroi du supplément compensatoire sont prises en charge par l’État fédéral.

III – Les faits et la question préjudicielle

11. Le requérant au principal, M. Friedrich Skalka (ci-après le «requérant»), est un ressortissant autrichien. À partir du 1^er mai 1990, il a perçu de la Sozialversicherungsanstalt une pension pour incapacité de travail. À partir de son soixantième anniversaire, cette prestation a été convertie en une pension de vieillesse anticipée pour longue période d’assurance.

12. Depuis la fin de l’année 1999, le requérant a sa résidence habituelle à Tenerife (Espagne).

13. Le 16 décembre 1999, il a demandé à la Sozialversicherungsanstalt de lui accorder le supplément compensatoire au titre du GSVG. La Sozialversicherungsanstalt a rejeté cette demande le 12 octobre 2000 au motif que le requérant avait sa résidence habituelle à l’étranger et que la prestation en cause ne pouvait être exportée.

14. Le requérant a alors saisi la justice. La juridiction de première instance et la juridiction d’appel ont estimé que le supplément compensatoire est une prestation spéciale à caractère non contributif au sens de l’article 10 bis du règlement nº 1408/71, qui ne peut être accordée en cas de résidence habituelle dans un État membre autre que l’Autriche. Se référant à l’arrêt prononcé par la Cour dans l’affaire Jauch (6) , la juridiction d’appel a estimé qu’il n’était pas nécessaire de saisir la Cour à titre préjudiciel.

15. Le requérant s’est pourvu en «Revision» contre l’arrêt prononcé en appel. La juridiction saisie du pourvoi, l’Oberster Gerichtshof, a saisi la Cour de la question préjudicielle suivante:

«Les dispositions de l’article 10 bis du règlement (CEE) nº 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement (CE) nº 118/97 du Conseil, du 2 décembre 1996, combinées avec celles de l’annexe II bis de ce règlement, doivent-elles être interprétées en ce sens que le supplément compensatoire, au sens de la loi fédérale autrichienne du 11 octobre 1978 concernant l’assurance sociale pour les non-salariés travaillant dans le commerce, relève de son champ d’application et, partant, constitue une prestation spéciale à caractère non contributif au sens de l’article 4, paragraphe 2 bis, du même règlement, en sorte que la situation d’une personne comme le requérant qui, postérieurement au 1^er juin 1992, remplit les conditions d’octroi de cette prestation, est exclusivement régie par le système de coordination mis en place par ledit article 10 bis?»

IV – Observations des parties

16. Des observations écrites ont été présentées par la Sozialversicherungsanstalt, par les gouvernements autrichien, allemand, néerlandais, finlandais et du Royaume-Uni, ainsi que par la Commission.

17. Tous les intervenants sont en substance d’avis qu’une prestation telle que le supplément compensatoire au sens du GSVG est une prestation spéciale à caractère non contributif au sens des articles 4, paragraphe 2 bis, et 10 bis du règlement nº 1408/71. Certes, la Commission relève que l’article 10 bis du règlement nº 1408/71 déroge à la règle générale de l’article 10, selon lequel les prestations de sécurité sociale doivent en principe être servies indépendamment du lieu de résidence du bénéficiaire. Les gouvernements finlandais et du Royaume-Uni soulignent que la Cour a déjà constaté la compatibilité de l’obligation de résidence visée à l’article 10 bis avec les articles 39 CE et 42 CE (7)

A – Considérations relatives à la réglementation nationale

18. Le gouvernement autrichien présente en un premier temps un certain nombre d’explications sur les principes de base de la réglementation adoptée avec le GSVG. Il souligne que, en Autriche, le montant de la pension dépend en principe de la durée des périodes d’assurance et du montant moyen des cotisations versées au cours d’une période d’observation donnée. Il arriverait ainsi que, dans certains cas, la pension due à un assuré soit inférieure au minimum vital. Pour éviter aux intéressés d’avoir à se rendre au bureau d’aide sociale, ce qui est toujours éprouvé comme un motif de honte, l’on aurait institué le supplément compensatoire, qui serait calculé d’office au moment du dépôt de la demande de pension.

B – Portée de l’annexe II bis du règlement nº 1408/71

19. La quasi-totalité des intervenants se réfère à la constatation faite par la Cour dans son arrêt Jauch, dont il découle que la mention d’une prestation à l’annexe II bis du règlement nº 1408/71 n’est pas un critère déterminant pour considérer cette prestation comme une prestation spéciale à caractère non contributif (8) . Le gouvernement du Royaume-Uni ajoute que, au cas où elle ne considérerait pas le supplément litigieux comme une prestation spéciale à caractère non contributif, la Cour devrait annuler l’annexe II bis non pas dans sa totalité, mais uniquement en tant que cette prestation y figure (9)

C – Prestation spéciale

20. Pour l’interprétation de la notion de prestation spéciale visée aux articles 4, paragraphe 2 bis, et 10 bis du règlement nº 1408/71, les gouvernements néerlandais et du Royaume-Uni ainsi que – dans un contexte quelque peu différent – le gouvernement autrichien ont analysé la jurisprudence moins récente de la Cour de justice, relative à ce qu’il est convenu d’appeler les prestations mixtes (10) . La Cour aurait considéré ces prestations comme présentant à la fois des éléments propres à la sécurité sociale et des éléments ressortissant à l’aide sociale ou à l’assistance sociale. C’est en réaction à cette jurisprudence que le législateur aurait adopté les articles 4, paragraphe 2 bis, et 10 bis pour insérer dans le règlement nº 1408/71 un régime particulier, propre à ces prestations mixtes (11) .

21. Les intervenants ont été unanimes à dire que, à la différence de l’allocation de soins visée dans l’affaire Jauch (12) , la prestation en cause en l’espèce est bien une prestation spéciale. Dans la mesure où il complète la pension de vieillesse, le supplément compensatoire serait rattaché d’une part à une prestation de sécurité sociale. D’autre part, le fait que son versement dépend de la situation de besoin du bénéficiaire le rapprocherait d’une prestation d’assistance sociale. Le gouvernement du Royaume-Uni souligne dans ce contexte que cet état de besoin peut résulter non seulement de la situation financière, mais également d’autres circonstances, comme le degré de handicap par exemple (13) .

22. Les gouvernements finlandais, autrichien, néerlandais et du Royaume-Uni ainsi que la Commission soulignent par ailleurs que la réglementation du supplément compensatoire a été adoptée en considération des circonstances régnant sur le lieu de résidence (14) , c’est-à-dire au vu du minimum vital tel qu’il se présente en Autriche.

D – Caractère non contributif

23. Les intervenants sont unanimes à considérer que le supplément compensatoire présente un caractère non contributif, puisqu’il est financé exclusivement par le budget de l’État fédéral, et non par les cotisations des assurés.

24. Pour les gouvernements allemand et autrichien, le fait que le mode de financement est le critère à appliquer pour déterminer si la prestation revêt un caractère non contributif résulte notamment de la résolution de la commission administrative du 29 juin 2000 «concernant les critères d’inclusion de certaines prestations en tant que ‘prestations spéciales à caractère non contributif’ dans l’annexe II, section III, ou dans l’annexe II bis du règlement (CEE) n° 1408/71» (15) .

25. Les gouvernements allemand et finlandais soulignent l’absence de pertinence du fait que le versement de la prestation a été confié à un organisme de sécurité sociale, la Sozialversicherungsanstalt.

26. Enfin, les gouvernements allemand, néerlandais et autrichien rejettent l’argument selon lequel la prestation dépendrait malgré tout (indirectement) du versement de cotisations de sécurité sociale, parce que son octroi serait subordonné à l’existence d’un droit à pension. Une des caractéristiques des prestations spéciales serait précisément de compléter une prestation de sécurité sociale. Cela résulterait sans ambiguïté des termes de l’article 10 bis, paragraphe 3, du règlement nº 1408/71 et de la jurisprudence développée par la Cour au sujet des «prestations mixtes» (16) . Le caractère non contributif doit, selon ces gouvernements, être apprécié séparément pour la prestation principale d’une part et la prestation accessoire d’autre part.

27. Le gouvernement allemand ajoute que l’exportabilité de la prestation à caractère contributif est nécessaire parce que l’intéressé a acquis un droit à cette prestation en versant des cotisations. Il en irait différemment de la prestation spéciale versée à titre complémentaire, car elle ne serait pas tributaire des cotisations versées.

E – Autres considérations

28. Le gouvernement autrichien attire l’attention sur le principe selon lequel les États membres sont libres d’aménager leurs systèmes de sécurité sociale comme ils l’entendent. La marge d’action laissée aux États membres se trouverait limitée si l’exportabilité de prestations ayant le même objectif dépendait uniquement du point de savoir si l’État membre en question a aménagé ses prestations sous la forme de prestations complémentaires ou sous celle de prestations autonomes d’aide sociale.

V – Appréciation juridique

29. Il y a lieu d’examiner si une prestation comme le supplément compensatoire, qui fait l’objet de la procédure au principal, est une prestation spéciale à caractère non contributif au sens de l’article 4, paragraphe 2 bis, du règlement nº 1408/71. Dans l’affirmative, le bénéfice de cette prestation pourrait, conformément à l’article 10 bis, paragraphe 1, dudit règlement, être réservé aux personnes résidant dans l’État membre en question et le requérant au principal, qui réside dans un autre État membre, n’y aurait pas droit.

30. Cette dérogation au principe de l’exportabilité, instituée par l’article 10 bis, paragraphe 1, du règlement, est compatible avec les dispositions du traité CE relatives à la libre circulation des personnes (17) . Cependant, comme il énonce une exception à la règle générale, l’article 10 bis, paragraphe 1, du règlement nº 1408/71 est d’interprétation stricte (18) .

31. Le supplément compensatoire est expressément qualifié de «prestation spéciale à caractère non contributif» par l’annexe II bis du règlement nº 1408/71, au point K, sous a). Cependant, ainsi que la Cour l’a déclaré dans son arrêt Jauch, pour être qualifiée de «prestation spéciale à caractère non contributif», il ne suffit pas que la prestation en cause soit mentionnée à l’annexe II bis dudit règlement, elle doit également satisfaire aux critères matériels correspondants (19) . Autrement dit, elle doit véritablement être une prestation spéciale et avoir un caractère non contributif.

32. Le critère du caractère non contributif ne peut cependant être déterminant à lui seul puisque, aux termes de son article 4, paragraphe 2, le règlement nº 1408/71 s’applique aux régimes de sécurité sociale généraux et spéciaux ainsi qu’aux régimes contributifs et non contributifs de la sécurité sociale (20) .

A – Caractère non contributif

33. Une prestation a un caractère non contributif si elle n’est pas financée par les cotisations des assurés sociaux. Le caractère déterminant du mode de financement résulte des constatations faites par la Cour dans l’arrêt Jauch (21) et a également été souligné dans la résolution de la commission administrative citée par les intervenants (22) . S’il est vrai qu’en l’espèce le supplément compensatoire est payé par un organisme de sécurité sociale, la Sozialversicherungsanstalt, il est néanmoins financé exclusivement par le budget de l’État fédéral, comme le confirment l’ordonnance de renvoi ainsi que les observations écrites du gouvernement autrichien.

34. La juridiction de renvoi a manifesté des doutes au sujet de cette interprétation de la notion de caractère non contributif. Au vu des conclusions prononcées par l’avocat général Alber dans l’affaire Jauch, (23) d’aucuns estimeraient que la prestation compensatoire serait en tout cas indirectement tributaire du versement de cotisations, puisqu’elle accompagne nécessairement une prestation de pension à caractère contributif.

35. À ce propos, il y a lieu de constater tout d’abord que la Cour n’a pas retenu cette thèse dans son arrêt Jauch. D’autre part, cette interprétation paraît moins évidente si l’on compare la version allemande du règlement n° 1408/71 («beitragsunabhängige Leistung»), qui relève simplement que la prestation est indépendante des cotisations versées, à d’autres versions linguistiques, qui indiquent plus clairement que le financement direct de la prestation spéciale elle-même par des cotisations doit être exclu. Ainsi parle-t-on, par exemple, dans la version anglaise de «special non-contributory benefits» et dans la version française de «prestation spéciale à caractère non contributif».

36. Au demeurant, la notion de prestation spéciale à caractère non contributif, telle qu’elle est définie à l’article 4, paragraphe 2 bis, sous a), du règlement nº 1408/71, englobe précisément l’hypothèse de la prestation octroyée en complément ou en accessoire de prestations de sécurité sociale. Attribuer systématiquement un caractère contributif à une prestation supplémentaire pour la seule raison qu’elle est accessoire d’une prestation principale à caractère contributif reviendrait, dans ces hypothèses, à priver de toute substance les dispositions dérogatoires adoptées pour les prestations spéciales à caractère non contributif. Même si l’article 10 bis, paragraphe 1, du règlement nº 1408/71 est d’interprétation stricte, il faut cependant exclure toute interprétation de la notion de caractère non contributif qui – au moins dans le domaine des prestations complémentaires – réduirait à presque rien le champ d’application de cette notion.

B – Prestation spéciale

37. La notion de prestation spéciale n’est pas définie avec précision dans les dispositions du règlement n° 1408/71. Il résulte cependant de son article 4, paragraphe 2 bis, que les prestations spéciales peuvent être définies en les démarquant de deux autres notions. D’une part, elles ne doivent pas être elles-mêmes des prestations de sécurité sociale au sens de l’article 4, paragraphe 1; elles ne peuvent être versées – dans les cas visés à l’article 4, paragraphe 2 bis, sous a), – qu’à titre supplétif, complémentaire ou accessoire des prestations de la sécurité sociale. D’autre part, elles ne doivent pas être de simples prestations d’assistance sociale au sens de l’article 4, paragraphe 4.

38. Les prestations spéciales se caractérisent donc par leur lien avec des prestations de la sécurité sociale, ce qui les distingue de l’assistance sociale. Mais elles présentent également une certaine similitude avec cette dernière. Les éléments ressortissant à l’assistance sociale peuvent notamment résider dans le fait que l’octroi de la prestation ne dépend, ni pour son motif ni pour son montant, d’aucune condition d’emploi ou de cotisation, mais uniquement de l’état de besoin du bénéficiaire.

39. Il résulte du préambule du règlement nº 1247/92 (24) que, en insérant les articles 4, paragraphe 2 bis, et 10 bis dans le règlement n° 1408/71, le législateur a voulu créer un régime spécial pour les législations nationales qui, aux termes de la jurisprudence, comportent à la fois des éléments propres aux prestations de sécurité sociale et des éléments ressortissant à l’assistance sociale.

40. C’est un fait que, avant l’adoption de ces dispositions, la Cour avait été amenée à examiner des prestations de ce genre dans un grand nombre d’arrêts (25) . Ainsi l’allocation supplémentaire française versée en complément des pensions de vieillesse, d’invalidité et de réversion inférieures au minimum vital, qui était en cause dans l’affaire Giletti (26) , présente-t-elle une grande similitude avec le supplément compensatoire payé au titre du GSVG. Selon la Cour, les dispositions françaises pertinentes remplissaient une double fonction, «consistant, d’une part, à garantir un minimum de moyens d’existence à des personnes qui en ont besoin et, d’autre part, à assurer un complément de revenu aux bénéficiaires de prestations de sécurité sociale insuffisantes» (27) .

41. Elle a ajouté que «[d]ans la mesure où une telle législation confère un droit à des prestations supplémentaires destinées à majorer le montant de pensions relevant de la sécurité sociale, en dehors de toute appréciation des besoins et des situations individuelles qui est caractéristique de l’assistance, elle relève du régime de la sécurité sociale au sens du règlement nº 1408/71. Le fait qu’une même loi peut également viser des avantages pouvant être qualifiés d’assistance ne saurait altérer, au regard du droit communautaire, le caractère intrinsèque de sécurité sociale d’une prestation liée à une pension d’invalidité, de vieillesse ou de réversion dont elle constitue de plein droit l’accessoire».

42. Dans son arrêt Newton, la Cour a jugé qu’une allocation de mobilité versée à des personnes handicapées est une prestation de sécurité sociale, dans la mesure où elle est octroyée à des personnes relevant, en raison d’une activité professionnelle antérieure, du système de sécurité sociale de l’État en cause. Elle n’a pas exclu que la même prestation doive être qualifiée autrement pour d’autres groupes de bénéficiaires (28) .

43. Dans l’ensemble, la Cour a soumis ces prestations mixtes aux dispositions applicables aux prestations de sécurité sociale, de sorte qu’elles pouvaient être exportées.

44. Cependant, dans l’arrêt Lenoir (29) , elle a donné une interprétation restrictive de la notion de prestations familiales. Le régime juridique antérieur excluait donc déjà l’exportabilité de prestations destinées à couvrir des frais étroitement liés à l’environnement social et, partant, à la résidence des intéressés. La Cour a repris la même argumentation pour les prestations spéciales à caractère non contributif dans son arrêt Leclere et Deaconescu (30) , postérieur à l’insertion des articles 4, paragraphe 2 bis, et 10 bis dans le règlement n° 1408/71.

45. La jurisprudence citée plus haut a amené le législateur communautaire à inclure explicitement les prestations ayant une double fonction dans le champ d’application du règlement nº 1408/71, en tant que prestations spéciales à caractère non contributif. Il a cependant simultanément opté pour une réglementation différenciée des conséquences juridiques. En raison du lien avec l’assistance sociale, il a en effet exclu l’exportation des prestations spéciales. Toutefois, en adoptant les dispositions contenues à l’article 10 bis, paragraphes 2 et 3, du règlement nº 1408/71, il a également veillé à ce que les personnes relevant d’un système de sécurité sociale d’un autre État membre bénéficient d’une égalité de traitement en ce qui concerne les prestations spéciales éventuellement servies dans l’État d’accueil.

46. En somme, pour répondre à la question de savoir si nous avons affaire à une prestation spéciale, il faut tout d’abord examiner si la prestation est liée à l’octroi d’une prestation de sécurité sociale et se distingue ainsi d'une prestation d’assistance sociale. Ensuite, cette prestation ne doit pas constituer elle-même une prestation de sécurité sociale, ce qui peut être exclu lorsqu’elle comporte des éléments d’assistance sociale.

47. Une prestation comme le supplément compensatoire versé au titre du GSVG n’est pas uniquement et exclusivement une prestation d’assistance sociale. Pour en bénéficier, il faut en effet appartenir à un système de sécurité sociale, à savoir le régime d’assurance pension des travailleurs non salariés, et avoir droit à une prestation de vieillesse au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous c), du règlement nº 1408/71.

48. Ce lien avec la pension de vieillesse ne fait cependant pas du supplément compensatoire une prestation de sécurité sociale. Certes, avoir atteint l’âge de la retraite est une condition indirecte pour percevoir le supplément, puisqu’il n’est servi qu’en association avec la prestation principale, la pension de vieillesse. De même qu’il n’en fait pas une prestation à caractère contributif (31) , le lien avec la pension de vieillesse n’enlève pas au supplément compensatoire son caractère spécial. En effet, si le caractère spécial de la prestation devait toujours être exclu lorsque la prestation litigieuse est l’accessoire d’une prestation de sécurité sociale, il ne resterait en pratique plus guère d’hypothèses d’application des prestations complémentaires et accessoires expressément visées à l’article 4, paragraphe 2 bis, sous a), du règlement nº 1408/71.

49. Les intervenants à la procédure ont encore souligné que le supplément compensatoire contient des éléments le rattachant à l’assistance sociale, puisque son versement est tributaire d’un besoin des bénéficiaires.

50. Pour délimiter l’assistance sociale par rapport aux prestations de sécurité sociale, il convient tout d’abord de rappeler la façon dont ces dernières ont été définies dans la jurisprudence constante de la Cour:

«[…] une prestation peut être considérée comme une prestation de sécurité sociale dans la mesure où elle est octroyée, en dehors de toute appréciation individuelle et discrétionnaire des besoins personnels, aux bénéficiaires sur la base d’une situation légalement définie et où elle se rapporte à l’un des risques expressément énumérés à l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71» 32 –Arrêt Jauch (précité à la note 6, point 25), avec des références aux arrêts du 27 mars 1985, Hoeckx (249/83, Rec. p. 973, points 12 à 14), Newton (précité à la note 13); du 16 juillet 1992, Hughes (C-78/91, Rec. p. I-4839, point 15), et du 5 mars 1998, Molenaar (C-160/96, Rec. p. I-843, point 20)..

51. Dans l’arrêt Hughes, la Cour a été amenée à répondre à l’objection selon laquelle la prestation pour charges de famille qui était en cause dans cette affaire était octroyée sur la base d’une évaluation des besoins personnels de l’intéressée et qu’il s’agissait donc d'une prestation d’assistance sociale. À ce propos, elle a observé que:

«S’il est vrai qu’une prestation comme le ‘family credit’ n’est accordée ou refusée qu’au regard du patrimoine du demandeur, de ses revenus, du nombre d’enfants dont il a la charge et de l’âge de ces derniers, il n’en résulte pas que l’octroi de cette prestation dépende d’une appréciation individuelle des besoins personnels du demandeur, caractéristique de l’assistance sociale […] . En effet, il s’agit là de critères objectifs et légalement définis qui, dès lors qu’ils sont remplis, ouvrent droit à cette prestation sans que l’autorité compétente puisse tenir compte d’autres circonstances personnelles.»

52. Si l’on appliquait ce critère au supplément compensatoire, il faudrait en fait le considérer comme une prestation de sécurité sociale. Il est en effet accordé sur la base de critères objectifs et définis par la loi. Le bénéficiaire de la pension de vieillesse a droit au supplément compensatoire si son revenu est inférieur à un niveau de référence, qui est légalement défini dans chaque cas sur la base de critères objectifs. Il dépend par exemple du point de savoir si le/la bénéficiaire de la pension vit sous le même toit que son conjoint ainsi que du nombre de ses enfants. Rien n’indique que la Sozialversicherungsanstalt puisse, au-delà de la vérification des conditions légales, procéder sous quelque forme que ce soit à une évaluation discrétionnaire des besoins personnels de l’intéressé.

53. Force est cependant de se demander si le point de vue défendu par la Cour dans son arrêt Hughes, peut être généralisé. La définition de la prestation de sécurité sociale donnée dans cet arrêt imposerait de considérer, par un raisonnement a contrario, qu’une prestation n’est d’assistance sociale que si son octroi se fonde non pas sur des critères objectifs légalement définis, mais sur une évaluation des besoins personnels qui est laissée à la discrétion de l’autorité compétente.

54. Le fait est cependant que, ne serait-ce que pour respecter le principe d’égalité de traitement, l’assistance sociale est octroyée dans un grand nombre d’ordres juridiques nationaux sur la base de critères objectifs et légalement définis d’évaluation des besoins personnels. De même, l’octroi du minimum vital n’est plus conçu comme un acte de charité de la part de l’État. Dans les États modernes, pourvus d’une sécurité sociale, c’est au contraire un droit dont l’individu peut se prévaloir sur le fondement de sa dignité humaine.

55. Partant, une prestation peut comporter des éléments d’assistance sociale, sans lesquels elle ne pourrait être qualifiée de «prestation spéciale», lorsqu’elle est accordée en raison d’une situation de besoin individuel, lequel pourra être évalué sur la base de critères objectifs et légalement définis.

56. Outre la référence à l’état de besoin, le rapprochement avec l’assistance sociale résulte également du fait que l’octroi du supplément compensatoire ne dépend pas de la totalisation d’un nombre déterminé de périodes d’emploi ou de cotisation. La qualification de prestation spéciale à caractère non contributif a pour conséquence que la prestation n’est versée que si le bénéficiaire de la pension a son domicile à l’intérieur du pays. Ainsi que le gouvernement allemand le souligne à juste titre, cette exception à l’interdiction d’exportation n’est licite que si l’intéressé ne peut faire valoir de droit à pension fondé sur des périodes d’emploi ou de cotisation.

57. La limitation de l’exportabilité est en outre justifiée lorsque la prestation spéciale a pour but de fournir au bénéficiaire les moyens nécessaires à sa subsistance dans l’État membre qui octroie la prestation (33) .

58. Le fait que le supplément compensatoire vise à garantir un minimum vital, compte tenu du coût de la vie en Autriche, est corroboré par les dispositions relatives à l’adaptation du niveau de référence qui détermine le montant de ce supplément. En effet, conformément à l’article 150, paragraphe 2, du GSVG, ce niveau est relevé chaque année par application d’un coefficient d’adaptation qui doit être égal au moins au taux d’augmentation des prix à la consommation en Autriche.

VI – Conclusion

59. Nous proposons dès lors de répondre à la question préjudicielle de l'Oberster Gerichtshof de la manière suivante:

«Pour constituer une prestation spéciale à caractère non contributif – au sens de l’article 4, paragraphe 2 bis, sous a), du règlement (CEE) nº 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement (CE) nº 118/97 du Conseil, du 2 décembre 1996 – dont l’octroi peut être subordonné à une condition de résidence au sens de l’article 10 bis, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71, une prestation

–: doit être mentionnée à l’annexe II bis du règlement nº 1408/71,

–: ne doit pas être financée par des cotisations à un régime de sécurité sociale et

–: doit, d’une part, être le complément ou l’accessoire d’une prestation de vieillesse au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous c), du règlement nº 1408/71 et, d’autre part, comporter des éléments la rattachant à l’assistance sociale, comme par exemple

–: le fait que son octroi ne dépend pas, quant au motif ou au montant, de l’accomplissement d’un certain nombre de périodes de cotisation ou d’emploi, mais uniquement de la situation de besoin du bénéficiaire de la pension, laquelle peut également être évaluée sur la base de critères objectifs et légalement définis et

–: le fait que le montant de la prestation est fonction des ressources nécessaires pour assurer sa subsistance dans l’État qui l’octroie».

1 –: Langue originale: l'allemand.

2 –: BGBl. 1978/560.

3 –: Règlement du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement (CE) nº 118/97 du Conseil, du 2 décembre 1996 (JO 1997, L 28, p. 1, ci-après le «règlement nº 1408/71»).

4 –: Règlement du Conseil, du 30 avril 1992, modifiant le règlement n° 1408/71 (JO L 136, p. 1, ci-après le «règlement n^o 1408/71»).

5 –: L'article 151 du GSVG se réfère à certaines créances alimentaires ainsi qu'aux revenus du conjoint, lorsque celui-ci vit sous le même toit.

6 –: Arrêt du 8 mars 2001 (C-215/99, Rec. p. I-1901).

7 –: Ces gouvernements se réfèrent aux arrêts du 4 novembre 1997, Snares (C-20/96, Rec. p. I-6057, points 38 à 52), et du 11 juin 1998, Partridge (C-297/96, Rec p. I‑3467, point 34) ainsi qu'aux conclusions de l'avocat général Léger dans l'affaire Snares, précitée, (points 70 à 104).

8 –: Arrêt précité à la note 6, points 20 à 22.

9 –: Le gouvernement du Royaume-Uni renvoie à l'arrêt du 31 mai 2001, Leclere et Deaconescu (C‑43/99, p. I-4265, point 38).

10 –: Arrêts du 22 juin 1972, Frilli (1/72, Rec. p. 457); du 9 octobre 1974, Biason (24/74, Rec. p. 999); du 5 mai 1983, Piscitello (139/82, Rec. p. 1427); du 24 février 1987, Giletti e.a. (379/85 à 381/85 et 93/86, Rec. p. 955); du 17 décembre 1987, Zaoui (147/87, Rec. p. 5511); du 11 juin 1991, Commission/France (C-307/89, Rec. p. I‑2903), et du 22 avril 1993, Levatino (C-65/92, Rec. p. I-2005).

11 –: Les gouvernements se réfèrent à cet égard aux considérants du règlement n 1247/92 que nous avons reproduits in extenso au point 7.

12 –: Précitée à la note 6.

13 –: Le gouvernement du Royaume-Uni se réfère à l'arrêt du 20 juin 1991, Newton (C‑356/89, Rec. p. I-3017).

14 –: À ce sujet, ces gouvernements renvoient à l'arrêt du 27 septembre 1988, Lenoir (313/86, Rec. p. 5391, point 16) ainsi qu'à l'arrêt Leclere et Deaconescu (précité à la note 9, point 32).

15 –: JO 2001, C 44, p. 13.

16 –: Voir supra, au point 20.

17 –: Arrêt Snares (précité à la note 7, point 49)

18 –: Arrêt Jauch (précité à la note 6, point 21).

19 –: Arrêt précité à la note 6, point 21. Voir, également, considérations détaillées développées dans les conclusions de l'avocat général Albert dans cette affaire (points 61 à 79).

20 –: Voir conclusions dans l'affaire Jauch (précitée à la note 6, point 83).

21 –: Arrêt Jauch (précité à la note 6, points 29 et suiv.).

22 –: Précitée à la note 15.

23 –: Précitée à la note 16, point 110.

24 –: Reproduits au point 7, supra.

25 –: Voir jurisprudence précitée à la note 10.

26 –: Précitée à la note 10.

27 –: Arrêt Giletti (précité à la note 10, point 10).

28 –: Arrêt précité à la note 13, points 14 et 15.

29 –: Précité à la note 14.

30 –: Précité à la note 9, point 32.

31 –: Voir point 36, supra.

32 –: Arrêt Jauch (précité à la note 6, point 25), avec des références aux arrêts du 27 mars 1985, Hoeckx (249/83, Rec. p. 973, points 12 à 14), Newton (précité à la note 13); du 16 juillet 1992, Hughes (C-78/91, Rec. p. I-4839, point 15), et du 5 mars 1998, Molenaar (C-160/96, Rec. p. I-843, point 20).

33 –: Voir arrêts Lenoir (précité la note 14, point 16) ainsi que Leclere et Deaconescu (précité à la note 9, point 32).