CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

présentées le 14 février 1985 ( *1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

I — Observations préliminaires

L'intérêt de la présente affaire réside à notre avis principalement dans la discussion que les parties ont eue en ce qui concerne la politique de la Commission en matière d'amendes et qui procède du troisième moyen invoqué par la requérante. Comme vous le savez, la politique de la Commission en matière d'amendes consiste à partir d'un taux général en cas de dépassement de quotas, taux qui est basé sur les coûts moyens encourus par les entreprises intégrées type (« standard integrated company »). Comme la Commission l'a exposé une fois de plus de manière exhaustive aux pages 12 et 13 de son mémoire en défense, ce taux général vise notamment à éliminer l'avantage que les entreprises retireraient en cas de dépassement de quotas. Or, par son troisième moyen, la requérante soutient, en se fondant sur des arguments solides, d'une part, que ce taux général et le calcul du montant de l'amende sur la base de ce taux n'éliminent pas toujours l'avantage que les entreprises intégrées retirent en cas de dépassement de quotas, d'autre part, que l'application de ce taux général entraîne une discrimination à l'égard des entreprises spécialisées dans la transformation de demi-produits ou de ferraille et réalisant une valeur ajoutée inférieure à celle réalisée par les entreprises intégrées. De telles entreprises, dont la requérante fait partie, subiraient un préjudice excessif du fait de l'application de ce taux général. Nous pensons que cette conséquence résulte effectivement presque par définition de l'application de ce taux général. Celui-ci pose dès lors effectivement un problème évident et fondamental à la Cour pour des raisons ayant trait à l'équité, au principe d'égalité de traitement et au principe de proportionnalité. Ce problème peut, dans une certaine mesure, être comparé à un problème analogue, qui a joué jadis un rôle déterminant lors de l'harmonisation des systèmes de taxes sur le chiffre d'affaires. En effet, c'est principalement en raison de la discrimination que les entreprises spécialisées subissaient par rapport aux entreprises intégrées du fait de la taxation cumulative de chaque stade de production pour la valeur intégrale du produit vendu par elles (indépendamment du fait que la valeur ajoutée est très inférieure dans les entreprises spécialisées), que le régime de la taxe sur la valeur ajoutée a été pris comme point de départ pour l'harmonisation des régimes de taxe sur le chiffre d'affaires. Selon nous, on peut effectivement soutenir sur la base d'arguments solides qu'un régime d'amendes pour dépassements de quotas, qui avantage les entreprises intégrées (et laisse encore subsister un bénéfice considérable, du moins lorsqu'il s'agit d'une première infraction) et désavantage en môme temps (par un effet très prohibitif) toutes les entreprises spécialisées réalisant une valeur ajoutée moins élevée, doit, lui aussi, être jugé contraire à l'équité et, plus particulièrement, discriminatoire. Nous reviendrons dès lors en détail sur ce point lors de notre appréciation du troisième moyen.

Nous devrons évidemment nous pencher avec plus d'attention sur ce point, sur lequel le juge rapporteur a aussi posé des questions pertinentes au cours de l'audience, dans le cadre de la réglementation et des faits pertinents. Dans la présente affaire, et contrairement à notre habitude à cet égard, il nous parait utile de reprendre presque intégralement dans nos conclusions le rapport d'audience, y compris les conclusions, moyens et arguments des parties, en modifiant la numé- rotation, cela, afin de mieux faire ressortir l'importance relative de ce point dans l'ensemble des moyens invoqués. En procédant de la sorte, notre appréciation sur les premier, deuxième et quatrième moyens

pourra être relativement brève.

Nous n'omettrons que la partie du rapport d'audience consacrée au déroulement de la procédure devant la Cour, étant donné qu'elle est moins importante pour nos conclusions. En revanche, nous inclurons également le texte des articles 58, paragraphe 4, et 36 du traité CECA dans cette partie de nos conclusions. Lors de notre appréciation, nous examinerons aussi encore, en tant que de besoin, les arguments avancés dans les pièces écrites et qui ne sont exposés que d'une manière succincte dans le rapport d'audience, ainsi que les arguments qui ont été avancés au cours de la procédure orale.

II — La réglementation et les faits pertinents

1. La réglementation pertinente

2. Les faits

Par lettre du 20 août 1981, la Commission a attribué à la requérante son quota de production (3604 tonnes) pour le troisième trimestre et, par lettre du 28 octobre 1981, pour le quatrième trimestre de 1981 (3912 tonnes). La requérante n'est pas en mesure de préciser la date exacte à laquelle la lettre du 20 août 1981 lui est parvenue, parce que cette lettre était adressée au siège de la requérante. Il devrait s'être écoulé un certain délai avant qu'elle ne l'ait reçue.

La requérante ne conteste pas qu'elle a dépassé les quotas de production, attribués pour les produits des catégories V et VI, de 2330 tonnes pour le troisième trimestre de 1981 et de 3263 tonnes pour le quatrième trimestre de 1981, et qu'elle a dépassé la partie de son quota, pouvant être livrée sur le marché commun pour le quatrième trimestre de 1981, de 697 tonnes (la quantité attribuée était de 2944 tonnes).

Par lettre du 15 février 1983, envoyée au titre de l'article 36 du traité CECA, la Commission a fait grief à l'entreprise Queenborough Rolling Mill Company Ltd (ci-après dénommée « QRM ») d'avoir dépassé son quota de production pour les troisième et quatrième trimestres de 1981, ainsi que la partie de son quota pouvant être livrée sur le marché commun pour le quatrième trimestre de 1981. En réponse à cette lettre, QRM, tant par lettres des 23 février, 25 avril et 9 juin 1983 qu'au cours d'une audition, n'a pas contesté ces différents dépassements, mais elle a exposé les raisons qui l'ont amenée à dépasser les quotas attribués, notamment l'existence d'un stock important du produit concerné et ses doutes sur la question de savoir si le régime des quotas de production s'appliquait aussi à son égard. Considérant que les arguments de QRM étaient insuffisants, la Commission lui a infligé, par décision du 26 janvier 1984, une amende de 491988 Écus, soit 280708 UKL.

C'est contre cette décision de la Commission du 26 janvier 1984 que le présent recours est dirigé.

III — Conclusions des parties

En application de l'article 36 du traité CECA, la requérante a introduit le présent recours, qui a été enregistré au greffe de la Cour le 12 mars 1984.

La requérante conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

IV — Moyens et principaux arguments

1. Sur la connaissance du régime de quotas par la requérante

A titre d'introduction, la requérante donne une description de son entreprise. Il s'agit d'une petite entreprise, dont le chiffre d'affaires annuel s'élève approximativement à 4,5 millions de UKL (7,65 millions d'Écus). Elle s'occupe principalement du relaminage et de la transformation des rails, que les chemins de fer britanniques n'utilisent plus, en lingots qui peuvent être utilisés comme ronds à béton. Elle est un monoproducteur, de sorte qu'elle n'a pas la possibilité d'affecter certaines capacités de production à des produits qui ne sont pas soumis à un régime de quotas ou d'équilibrer sa production entre différents produits. En tant que petite entreprise, elle estimait en 1981 que les mesures de crise, imposées par la Commission, visaient en premier lieu les groupes les plus importants, et non les petits transformateurs et monoproducteurs produisant essentiellement à partir de ferraille. Elle affirme que ses administrateurs pensaient de bonne foi que le traité CECA et les mesures de crise ne s'appliquaient pas à son égard, puisqu'elle ne fabriquait pas de nouveaux produits laminés en acier et ne pouvait donc pas influer sur la production d'acier de la Communauté.

La Commission, également en guise d'introduction, souligne que ses relations avec QRM se caractérisaient jusqu'au début de 1982 par le refus conscient et délibéré de QRM de se soumettre aux règles du traité CECA. La Commission évoque le litige entre elle et QRM, qui est né en août 1979 et s'est poursuivi jusqu'à sa décision du 13 février 1982 faisant obligation à QRM d'introduire les déclarations de prélèvement et de payer les sommes dues. QRM a accepté cette décision. Contrairement à ce que QRM laisse entendre, à savoir qu'elle avait agi de manière erronée, mais de bonne foi, la Commission estime que c'est de manière délibérée qu'elle a choisi d'ignorer les règles du traité CECA et le système des quotas. A cette allégation, la requérante répond qu'elle a estimé, jusqu'à la décision du 13 février 1982, que ni le système des prélèvements ni celui des quotas ne s'appliquaient à son égard et que cette opinion est due au fait qu'elle n'a pas bien compris la décision n° 1831/81, ce qui a entraîné de surcroît une perte de quotas.

2. Les moyens invoqués

La requérante invoque quatre moyens :

2.1. Premier moyen: réception tardive de la lettre fixant les quotas pour le troisième trimestre de 1981

Ce moyen est subdivisé en deux branches:

2.1.1. Première branche: impossibilité de se conformer au quota attribué

La requérante observe en premier lieu qu'elle a reçu la lettre fixant le quota pour le troisième trimestre de 1981 alors que les deux tiers du trimestre étaient déjà écoulés. Elle ajoute que son laminoir étant de création récente et devant fonctionner avec des ressources financières relativement limitées et donner satisfaction à de nouveaux clients, elle n'a pas été en mesure de réduire temporairement sa production alors qu'une grande partie du trimestre concerné était déjà écoulée. En outre, elle n'avait pas d'autres possibilités de production. Étant donné que les commandes ont été très importantes par rapport à la taille de son entreprise et qu'en outre, une partie de ses installations n'avait pas encore été livrée, elle estime qu'il lui était pratiquement impossible d'interrompre la production et de redresser la situation. A cela s'ajoute le fait que l'entreprise a été fermée pendant deux semaines en août 1981 en raison des vacances. Étant donné que la production mensuelle moyenne s'élève à 2300 tonnes au moins, que les livraisons dont les commandes ont été enregistrées avant le 1er septembre 1981 et les livraisons à des clients réguliers se sont élevées ensemble à 4238 tonnes pour le troisième trimestre et que son stock s'élevait à la fin août à 1900 tonnes, QRM s'est vue contrainte de produire 2338 tonnes (4238 tonnes moins 1900 tonnes). En fait, elle a produit 2516 tonnes en septembre, ce qui fait qu'il n'y a que 178 tonnes (2516 tonnes moins 2338 tonnes) pour lesquelles il n'existe pas d'excuse.

La Commission rejette cette branche du premier moyen comme non fondée. Elle rappelle tout d'abord que la lettre portant attribution du quota pour le troisième trimestre a été envoyée le 20 août 1981. Bien que la Commission estime que la date à prendre en considération est celle à laquelle la lettre est parvenue au siège de QRM (soit vers le 24 août), elle a admis dans la décision litigieuse que le fait que la lettre lui est parvenue plus tard que d'habitude a pu contribuer à la production excédentaire. Ensuite, elle examine dans quelle mesure le dépassement de production peut être considéré comme imputable à ce retard. Étant donné que QRM a aussi considérablement dépassé son quota pour le quatrième trimestre et n'a réorganisé le contrôle de sa production qu'au début de 1982, la Commission conclut que la réception tardive n'a pas été la cause du dépassement. Toutefois, elle a décidé de réduire le taux normal de l'amende pour le troisième trimestre de 50 %, ce qui équivaut à une « exemption » de 1165 tonnes excédentaires, illégalement produites.

Enfin, la Commission estime que les raisons invoquées par QRM pour justifier le dépassement, notamment les livraisons à des clients très réguliers et la réserve des livraisons à effectuer après le 1er septembre, ne sauraient justifier l'illégalité du dépassement. Les restrictions, imposées par les quotas, sont des actes de droit public et prévalent dès lors sur les obligations contractuelles.

2.1.2. Deuxième branche: imprévisibilité du nouveau régime de quotas

Par cette branche, la requérante fait valoir qu'elle pensait que les mesures de crise n'avaient pas été prises pour être appliquées aux petits transformateurs et monoproducteurs. En sa qualité de petite entreprise, QRM ne pouvait ni prévoir, au cours de l'été 1981, qu'un régime nouveau et complexe de quotas serait instauré par la décision n° 1831/81 ni étudier les projets et décisions de la Commission. Elle était donc obligée d'attendre de recevoir la lettre de la Commission établissant les conditions particulières imposées à QRM en ce qui concerne le troisième trimestre de 1981. Lorsqu'elle a finalement reçu la lettre fixant les quotas, il ne lui restait plus aucune possibilité de s'y conformer.

La Commission rappelle tout d'abord les arrêts de la Cour du 16 février 1982 dans les affaires 276/80, Padana, Rec. 1982, p. 517, 39, 43, 85 et 88/81, Halyvourgiki Hellenild, Rec. 1982, p. 593, et du 3 mars 1982 dans l'affaire 14/81, Alpha Steel, Rec. 1982, p. 749), selon lesquels une petite entreprise de transformation, et qui est un monoproducteur, est soumise à l'ensemble des règles du régime de quotas de production.

En deuxième lieu, la Commission estime que la décision n° 1831/81 fournit à QRM tous les éléments nécessaires pour évaluer ses propres quotas, ce qui n'était pas difficile parce que QRM disposait déjà, au titre de la décision n° 2794/80, de ses productions de référence et que celles-ci n'avaient pas été adaptées. D'après le calcul effectué par la Commission et compte tenu du dépassement de production de 1165 tonnes, que la Commission a ignoré en réduisant l'amende pour le troisième trimestre de 50 %, QRM aurait pu produire 1351 tonnes en septembre 1981. La Commission estime que cette réduction n'est pas déraisonnable si on la compare à la moyenne mensuelle précédente de 1709 tonnes, réalisée par QRM.

2.2. Deuxième moyen: difficultés exceptionnelles rencontrées pendant les troisième et quatrième trimestres de 1981

La requérante tire ce moyen du fait qu'elle a rencontré des difficultés exceptionnelles au sens de l'article 14 de la décision n° 1831/81 au cours des troisième et quatrième trimestres de 1981. Elle estime que, durant ces deux trimestres, elle a travaillé exactement dans les mêmes conditions que durant les premier et deuxième trimestres de 1982, pour lesquels la Commission a accordé le bénéfice de l'article 14. Bien que la Commission ait refusé, pour des raisons strictement formelles, d'adapter ses quotas pour les troisième et quatrième trimestres de 1981, QRM est d'avis qu'en fixant le montant de l'amende, la Commission aurait dû prendre en considération les difficultés auxquelles QRM s'est heurtée. En outre, le 16 mai 1983, la Commission a promis d'examiner la demande d'adaptation, quoique tardive, avec le plus grand soin, ce qu'elle n'aurait apparemment pas fait. Toutefois, la requérante ne conteste pas la légalité de la décision fixant le quota pour les troisième et quatrième trimestres, ni celle de l'article 14 de la décision n° 1831/81, ni celle de la décision individuelle du 22 novembre 1983, par laquelle l'adaptation au titre de l'article 14 lui a été refusée pour la période concernée.

En revanche, la Commission rappelle la jurisprudence de la Cour, notamment dans l'affaire 76/83, Boël, arrêt du 16 février 1984 (Rec. 1984, p. 859), selon laquelle les décisions individuelles non contestées antérieurement qui fixent, adaptent ou refusent d'adapter des quotas de production ne sauraient être contestées dans le cadre d'une requête visant à faire annuler la décision infligeant une amende. Ensuite, elle souligne que l'article 14 ne s'applique pas à la fixation des amendes, ce qui découlerait également de la jurisprudence de la Cour, notamment de l'arrêt du 12 juillet 1984 dans l'affaire 81/83, Busseni (Rec. 1984, p. 2951). L'argument que la requérante déduit de l'article 14 de la décision n° 1831/81 ne saurait dès lors justifier une réduction du montant de l'amende infligée.

2.3. Troisième moyen: calcul erroné de l'amende pour les troisième et quatrième trimestres de 1981

La requérante déduit ce moyen du principe de non-discrimination. Elle estime qu'une amende de 75 Écus par tonne de dépassement, infligée aux entreprises qui dépassent leurs quotas, a des effets proportionnellement beaucoup plus importants pour une entreprise de transformation que pour une entreprise intégrée. Aussi la Commission aurait-elle dû tenir compte des différences objectives existant entre les entreprises sidérurgiques. Il ressort d'une réponse de la Commission dans l'affaire 234/82, Ferriere di Roè Volciano, arrêt du 30 novembre 1983 (Rec. 1983, p. 3921) que le chiffre de 75 Écus a été fixé en prenant pour base une entreprise intégrée type et de manière à annuler l'avantage qu'un dépassement de quota constituerait pour une entreprise intégrée. Il aurait été simple et adéquat pour la Commission de distinguer entre les trois principales catégories de producteurs (entreprises de transformation, entreprises sidérurgiques travaillant avec des fours à arc et entreprises intégrées) et de fixer une amende type pour chaque catégorie. Pour démontrer les désavantages et les préjudices que les entreprises de transformation subissent du fait de ce traitement identique, la requérante a établi un tableau comparatif, qui montre qu'une entreprise intégrée a une contribution moyenne (calculée sur la base du prix de vente net diminué des coûts de production) de 120 UKL par tonne d'acier, alors que la contribution d'une entreprise de

transformation ne s'élèverait qu'à 35 UKL. Une amende identique de 75 Écus (correspondant à 43 UKL) laisse donc un solde positif de 77 UKL à l'entreprise intégrée, tandis que l'entreprise de transformation enregistre un solde négatif de 8 UKL. Selon la requérante, il est contraire à l'équité et au principe d'égalité de fixer le montant de l'amende de façon uniforme.

La Commission répond tout d'abord qu'en vertu de l'article 12 de la décision n° 1831/81, dans le cas où la production d'une entreprise dépasse son quota de 10 % ou plus ou si l'entreprise a déjà dépassé pendant l'un des trimestres précédents son ou ses quotas, les amendes peuvent atteindre jusqu'au double de 75 Écus. La légalité de cette disposition a été expressément reconnue par la Cour dans son arrêt du 18 octobre 1983 dans l'affaire 179/82, Lucchini (Rec. 1983, p. 3083). A la lumière de cette jurisprudence, le moyen invoqué par QRM ne peut être accueilli que si la situation de la requérante doit être considérée comme spéciale ou exceptionnelle, ce qui, d'après la Commission, n'est toutefois pas le cas. En outre, ce même argument a déjà été avancé dans les affaires 234/82, Roè Volciano, et 235/82, San Carlo, arrêts du 30 novembre 1983 (Rec. 1983, respectivement p. 3921 et 3949). Comme la Commission l'a démontré dans ces affaires, la proposition de la requérante de distinguer, en ce qui concerne l'amende infligée, entre les différentes catégories de producteurs n'est prévue nulle part dans le traité CECA et est de surcroît impraticable, parce que si elle était retenue, il serait impossible d'endiguer les demandes tendant à l'application d'autres distinctions.

Enfin, la Commission estime que, dans l'arrêt San Carlo, la Cour a déjà confirmé que la fixation de l'amende par référence à la valeur ajoutée (ou à la contribution moyenne ou au profit moyen) n'est pas prévue par l'article 58 du traité CECA, lorsqu'elle a déclaré que cette disposition « se réfère à la notion de valeur des productions irrégulières, et non à celles de marges bénéficiaires réalisées sur lesdites productions ».

2.4. Quatrième moyen: calcul erroné de l'amende pour le quatrième trimestre de 1981

La requérante tire ce moyen du fait que, selon elle, il est injuste d'augmenter l'amende pour le quatrième trimestre de 25 % par rapport au taux normal pour ce trimestre, au motif qu'elle a dépassé son quota au cours du troisième trimestre, étant donné que la Commission a reconnu que la requérante se trouvait au cours de ce trimestre dans une situation exceptionnelle, justifiant un taux inférieur de 50 % par rapport au taux normal. La Commission aurait dû prendre en considération cette situation exceptionnelle lorsqu'elle a recouru à ce dépassement pour augmenter l'amende en raison d'un dépassement de quota pendant le trimestre suivant. Dans ce cas, par conséquent, elle aurait dû imposer une amende augmentée de 12,5 %, et non de 25 %, par rapport au taux normal. QRM estime dès lors que si le dépassement au cours du troisième trimestre était entièrement justifié, la Commission n'aurait pas pu augmenter l'amende pour le quatrième trimestre et, par voie de conséquence, si le premier dépassement était partiellement justifié (ce que la Commission admet), elle n'aurait aussi dû tenir que partiellement compte de ce dépassement.

En réponse à ce moyen, la Commission renvoie au texte de l'article 12 de la décision n° 1831/81, qui prévoit une augmentation du taux normal de l'amende; elle observe qu'il faut prendre en considération le nombre de dépassements pendant la période d'application des quotas. Étant donné qu'il n'est pas contesté que QRM a dépassé son quota au troisième trimestre, le dépassement au quatrième trimestre constitue une deuxième infraction, bien que la Commission ait accepté de traiter l'infraction commise au troisième trimestre de manière plus favorable. En outre, les circonstances qui ont conduit à ce traitement favorable concernent uniquement le troisième trimestre et il n'y a aucune raison de les prendre de nouveau en considération pour le quatrième trimestre. Selon la Commission, il est impossible de faire deux concessions, une pour le troisième trimestre et une pour le quatrième trimestre, sur la base d'une seule circonstance atténuante. Enfin, la Commission estime que l'augmentation de 25 % n'a rien d'illégal, étant donné que l'article 12 de la décision n° 1831/81 prévoit la possibilité d'appliquer une augmentation pouvant atteindre 100 %.

V — Appréciation des moyens et conclusions

1. Le premier moyen (impossibilité de se conformer aux quotas attribués)

Le moyen de défense de la Commission concernant la première branche du premier moyen et que nous venons de résumer ci-dessus nous paraît devoir aboutir. Comme la requérante affirme elle-même que son entreprise a été fermée pendant deux semaines en août 1981, elle n'a ignoré son quota de production en raison de la communication tardive de ce quota, dont elle fait état, que pendant la moitié du troisième trimestre. En réduisant l'amende pour le troisième trimestre de 50 %, la Commission a dûment tenu compte de cette circonstance. En outre, nous estimons, à l'instar de la Commission et pour les raisons avancées par elle, que des contrats de livraison fermes ne peuvent évidemment pas justifier des dépassements de quotas.

Le premier moyen doit déjà être rejeté pour ces motifs. La deuxième branche du premier moyen ne peut pas non plus aboutir à une autre conclusion, étant donné qu'on peut légitimement se demander si, en l'absence d'une communication de ses quotas, la requérante aurait elle-même pu et dû évaluer ceux-ci, comme la Commission l'affirme. En effet, la requérante avait été informée, au plus tard à la fin août, des quotas qui lui avaient été attribués et, partant, aussi des possibilités de production qui lui restaient pour le troisième trimestre.

2. Le deuxième moyen

Par son deuxième moyen, la requérante invoque des difficultés exceptionnelles qu'elle aurait rencontrées au cours des troisième et quatrième trimestres de 1981. Il s'agirait en l'occurrence de difficultés exceptionnelles au sens de l'article 14 de la décision n° 1831/81. Bien que la Commission n'ait pas fait application de l'article 14 précité pour des raisons formelles (introduction tardive de la demande) pour le troisième trimestre de 1981, contrairement aux premier et deuxième trimestres de 1982, la requérante estime que la Commission aurait dû prendre en considération ces difficultés lors de la fixation du montant de l'amende pour les raisons que nous avons déjà indiquées.

Entre-temps, la requérante a déjà déclaré expressément lors de la procédure écrite qu'elle ne contestait ni la légalité de la décision fixant les quotas pour les troisième et quatrième trimestres (conformément à l'article 36, alinéa 3), ni celle de l'article 14 de la décision n° 1831/81, ni celle de la décision individuelle du 22 novembre 1983 (par laquelle l'adaptation au titre de l'article 14 lui a été refusée pour la période concernée). Elle l'a de nouveau confirmé au cours de la procédure orale.

Dans ces conditions, le deuxième moyen doit également être rejeté pour les motifs indiqués par la Commission.

3. Le troisième moyen (calcul erroné de l'amende pour les troisième et quatrième trimestres de 1981, prétendue violation du principe d'égalité)

3.1. La thèse de la requérante

Comme nous l'avons déjà dit dans nos observations préliminaires, la requérante fait valoir par son troisième moyen qu'une amende d'un montant de 75 Ecus par tonne de dépassement, en prenant pour base une entreprise intégrée type, a des effets discriminatoires à son égard et à l'égard d'autres transformateurs de demi-produits. Au paragraphe 24 de sa requête, elle développe ce moyen de telle sorte qu'un taux d'amende de cet ordre laisse aux entreprises intégrées un avantage net d'environ 77 UKL par tonne, alors que même ce taux impose aux transformateurs de demi-produits une perte de 8 UKL sur leur « valeur de production » ( 1 ). A cet égard, on entend par « valeur de production » le prix de vente net moins les frais variables par tonne. L'annexe à la réplique explique les données contenues dans la requête. Elle précise, entre autres, que la « valeur de la production », telle qu'elle a été calculée, inclut non seulement le bénéfice, mais aussi la contribution aux frais fixes. Dans sa réplique même, la requérante affirme qu'elle a basé ses calculs sur le critère de base utilisé par la Commission elle-même dans l'affaire 234/82 (arrêt du 30 novembre 1983, Fernere di Roè Volciano/Commission, Rec. 1983, p. 3933). Elle renvoie notamment au passage suivant de l'arrêt en question: « Ce chiffre de 75 Écus a, par ailleurs, été fixé en prenant pour base une entreprise intégrée type qui se voit (ainsi) retirer l'avantage que constituerait la diminution de ses coûts fixes du fait de chaque tonne produite en dépassement » (c'est nous qui avons ajouté le mot entre parenthèses pour des raisons de clarté).

Se basant sur des calculs figurant au paragraphe 24 de sa requête, la requérante prétend que la Commission pourrait distinguer trois taux d'amendes en fonction des trois catégories de producteurs indiquées dans la requête sans se heurter à des problèmes pratiques d'ordre administratif (voir à cet égard aussi le paragraphe 19 de la réplique).

3.2. Le moyen de défense de la Commission

Pour sa défense, la Commission souligne en premier lieu que, dans le septième attendu de son arrêt du 19 octobre 1983 dans l'affaire 179/82 (Lucchini, Rec. 1983, p. 3083), la Cour a expressément reconnu la légalité du taux général de l'amende sous réserve de certains cas exceptionnels justifiant une dérogation. La suggestion de la requérante de distinguer trois taux différents pour trois catégories de producteurs ne serait pas conforme à cette notion de « cas exceptionnels ». En deuxième lieu, la Commission rappelle l'explication exhaustive de la fixation du taux général, qu'elle a donnée dans l'affaire Roè Volciano, que nous avons déjà citée. Cette explication se lisait comme suit (N.d.t.: traduit de l'anglais):

En troisième lieu, la Commission estime que la thèse de la requérante n'est prévue nulle part dans le traité, mais qu'elle est en outre impraticable. Elle explique ce dernier point en observant, d'une part, que les différents niveaux de profit varient d'une entreprise à l'autre et, d'autre part, que si la proposition de la requérante était retenue, il s'ensuivrait probablement des demandes visant à l'application d'autres distinctions.

En quatrième lieu, la Commission estime qu'au trente-cinquième attendu de l'arrêt San Carlo (arrêt du 30 novembre 1983 dans l'affaire 235/82, Rec. 1983, p. 3971), la Cour a déjà rejeté tout rattachement du taux de l'amende à la valeur ajoutée. Le passage concerné de l'attendu en question se lit comme suit: « La Cour constate, d'une part, que les dispositions précitées de l'article 58 du traité CECA se réfèrent à la notion de valeur des productions irrégulières et non à celle de marges bénéficiaires réalisées sur lesdites productions » ( 2 ).

Dans sa duplique, la Commission ajoute encore que le mot « contribution », utilisé par la requérante, paraît se rattacher étroitement à la notion de « valeur ajoutée », mais que le traité utilise le mot « valeur » sans plus. Elle répète que toute autre règle serait impraticable, ce qu'elle illustre de nouveau par des exemples.

A l'audience, la Commission a encore complété ce moyen de défense par l'argument selon lequel la différenciation de l'amende en fonction du bénéfice, de la valeur ajoutée ou de ce que la requérante appelle la « contribution » porterait atteinte au système des quotas. En livrant des demi-produits, qui ne sont pas soumis au système des quotas, à un transformateur, qui est soumis à ce système, les producteurs pourraient obtenir une réduction de l'amende pour ces produits transformés en cas de dépassement de quota. Aux fins de maintenir le système des quotas, il serait dès lors nécessaire d'appliquer un taux unique d'amendes pour toutes les entreprises, quelle que soit leur structure de production. La Commission a aussi estimé qu'un tel degré d'individualisation des amendes, tel qu'il est possible en cas d'infractions aux articles.85 et 86 du traité CEE, ne saurait, pour des raisons pratiques, être envisagé en cas d'infractions telles que celles dont il s'agit ici.

3.3.  Appréciation des arguments des parties

Remarques préliminaires. Dans notre appréciation des arguments des parties, nous observerons tout d'abord qu'on peut faire ici abstraction de la suggestion de la requérante, à savoir qu'il serait préférable que la Commission utilise trois taux généraux pour les trois catégories de producteurs indiquées par elle, quels que soient les mérites qu'on peut attribuer à cette suggestion. La seule question qui se pose en l'espèce à la Cour est de savoir si la requérante a fait état de circonstances exceptionnelles, applicables à son égard et qui justifient une dérogation par rapport au taux général (voir le septième attendu précité de votre arrêt dans l'affaire Lucchini). Or, à notre avis, cette constatation n'exclut pas que la requérante puisse aussi se prévaloir de circonstances exceptionnelles qui la concernent (en l'espèce, la discrimination) et dont des producteurs comparables pourraient également se prévaloir. C'est ainsi que dans sa politique en matière d'amendes, la Commission elle-même a déjà appliqué, entre-temps, différentes circonstances exceptionnelles, admises par la jurisprudence de la Cour, à tous les cas similaires.

En deuxième lieu, nous observerons que c'est à tort que la Commission affirme que, dans le trente-cinquième attendu précité de son arrêt San Carlo, la Cour aurait déjà rejeté le principe d'un taux d'amende basé sur la valeur ajoutée. Comme le précise le trente-quatrième attendu de l'arrêt précité, le trente-cinquième attendu rejette seulement la thèse, soutenue par la requérante dans cette affaire, selon laquelle « le montant de l'amende devrait être, au plus, égal aux bénéfices réalisés sur le tonnage produit en dépassement ». Un tel critère aurait effectivement pour conséquence que les dépassements de quotas par les entreprises déficitaires ne seraient pas sanctionnés. Le système perdrait ainsi une grande partie de son efficacité. Les entreprises déficitaires et en surcapacité peuvent notamment aussi avoir intérêt à réduire leurs frais généraux par un dépassement des quotas. En effet, une telle politique leur permet aussi de limiter leurs pertes.

En troisième lieu, nous observerons qu'à l'instar de la Commission, nous estimons qu'il existe des différences fondamentales entre la politique en matière d'amendes, dont il s'agit en l'espèce, et la politique en matière d'amendes censée être efficace et équitable en cas d'infractions aux articles 85 et 86. Tout d'abord, dans le cas des pratiques d'entreprises prohibées par les articles cités en dernier lieu, les effets de cette pratique, qui empêche en particulier la hausse des prix ou la baisse des prix et des coûts, sont importants du point de vue d'une politique efficace en matière d'amendes ( 3 ). Ainsi qu'il ressort de la pratique juridique nationale et communautaire et d'autres données, de tels effets peuvent être extrêmement variables d'un cas à l'autre: ils ne dépasseront généralement pas 10 % du chiffre d'affaires concerné par cette pratique, mais, ainsi qu'il ressort de ces données pratiques, ce pourcentage peut aussi atteindre 30, 50, voire 60 % du chiffre d'affaires. Dans des situations de marché exceptionnelles ou en cas de position économique des entreprises concernées nettement dominante, il peut même atteindre 90 % du chiffre d'affaires obtenu après la hausse des prix, comme le montrent les expériences faites entre autres avec 1'OPEP. Le fait de rendre l'amende aussi adéquate que possible par rapport au préjudice causé par une concentration ou un abus de puissance économique peut en définitive faciliter l'introduction d'actions en indemnité par des particuliers. Les violations du régime des quotas sidérurgiques ont, sur chacun des trois points que nous venons de citer, un caractère manifestement différent. En ce qui concerne le premier point, les avantages ne sont pas obtenus par une hausse des prix ou une entrave à des baisses de prix et de coûts, mais précisément par des baisses illégales des coûts (baisse des frais généraux). En ce qui concerne le deuxième point, il est constant entre les parties qu'il est à tout le moins possible de diviser les infractions en un certain nombre de catégories. Les calculs, effectués par la requérante, montrent aussi que le degré de différenciation des avantages obtenus est nettement inférieur à celui qui résulte de la pratique de la politique des associations d'entreprises. En outre, la rapidité d'appréciation qui est souhaitable pour que les amendes soient efficaces et le grand nombre d'affaires s'opposent effectivement à ce que les amendes atteignent le même degré d'individualisation que celle qui est possible en cas d'infractions aux articles 85 et 86 du traité CEE. Ainsi s'explique la pratique selon laquelle la Commission laisse tout d'abord à la Cour le soin d'apprécier les circonstances exceptionnelles dans un cas individuel, du moins pour autant que la jurisprudence de la Cour ne contient pas déjà certaines indications à cet égard. En ce qui concerne le troisième point, on peut sérieusement se demander s'il est en principe aussi possible pour des particuliers d'introduire des actions en indemnisation contre le contrevenant en cas de dépassement de quotas, à l'instar des recours en cas d'infractions aux articles 85 et 86 du traité CEE. A cet égard, une approche très précise du préjudice causé ou des avantages obtenus est moins importante ici. Pour un effet préventif non discriminatoire, une approche plus générale des avantages obtenus est déjà suffisante.

Le moyen de défense principal de la Commission. L'argumentation de la Commission dans l'affaire Volciano, dont nous avons parlé, constitue l'axe central de la défense de la Commission. Nous commencerons dès lors par examiner la valeur de ce moyen.

Sous le premier tiret de ce moyen, la Commission justifie le taux uniforme par l'objectif du système des quotas qui est de contrôler la production, quels que soient les moyens de production utilisés. Or, cet objectif comme tel n'exclut nullement que le principe, ainsi posé à titre de postulat, de l'égalité de traitement en cas de différences existant au niveau de la production, des bénéfices et des coûts, peut précisément rendre nécessaire une différenciation des amendes qui tienne compte de ces différences. Cet objectif peut seulement justifier un effet préventif de la fixation de l'amende, dont l'efficacité est la même dans tous les cas cités. Dans ses mémoires, la Commission n'a pas non plus nié le fait que les amendes, telles qu'elles avaient été calculées dans la requête, avaient en elles-mêmes des effets différents. L'amende n'atteint pas alors son objectif qui est d'empêcher les dépassements par les entreprises intégrées et il s'y ajoute une véritable sanction pénale pour les entreprises de transformation concernées. En tout état de cause, il existe alors une discrimination grave selon l'interprétation que votre jurisprudence donne à ce terme.

Sous le deuxième tiret, la Commission précise le but préventif de l'amende (qui est d'empêcher la réalisation de bénéfices et la diminution des pertes) et confirme que le taux vise uniquement les entreprises intégrées, qui réalisent par définition une valeur ajoutée plus élevée que les transformateurs de demi-produits. Quoi qu'il en soit, cet argument confirme que les entreprises ayant des frais fixes structurellement moins élevés sont plus lourdement sanctionnées.

Sous le troisième tiret, la Commission se borne à affirmer, sans indiquer de motifs à l'appui de ses affirmations, que cette justification ne signifie pas que chaque amende, pour être valide, devrait être proportionnelle au bénéfice réalisé ou à la valeur ajoutée.

Sous le quatrième tiret, la Commission affirme que la valeur ajoutée dépend d'un grand nombre de facteurs et varie avec chaque produit transformé et qu'il n'y a pas deux types d'entreprises (producteurs et transformateurs), mais toute une série de différents types. Cet argument n'est par nature qu'un argument d'ordre pratique, et non un argument de principe. Dans la pratique, les inconvénients d'une telle différenciation pourront être écartés en imposant à l'entreprise concernée la charge de prouver que l'avantage, obtenu par le dépassement, est moins élevé. Si on part de la notion de valeur ajoutée, cette preuve est probablement aussi facile à apporter sur la base de la comptabilité relative à la taxe sur la valeur ajoutée.

Sous le cinquième tiret, la Commission affirme elle-même que le montant fixe de l'amende soulève la question de savoir si l'amende est en proportion de la gravité de l'infraction commise.

Sous les sixième, septième et huitième tirets, la Commission fonde une réponse positive à la question précitée sur trois arguments. En premier lieu, toute tonne produite en dépassement contribuerait à rompre l'équilibre entre l'offre et la demande. C'est peut-être vrai, mais, logiquement, il peut seulement s'ensuivre qu'il faut agir avec la même efficacité préventive contre tout dépassement. Cet argument ne saurait justifier un taux d'amendes qui, dans un cas (celui des entreprises intégrées), n'atteint pas son but préventif et, dans un autre cas (celui des entreprises transformatrices), dépasse largement le but préventif, allégué par la Commission elle-même. En deuxième lieu, la Commission se justifie en alléguant que les entreprises transformatrices sont également au courant du taux général de l'amende. Or, il nous paraît évident que les informations sur l'existence d'un taux uniforme ne sauraient justifier un effet discriminatoire. Enfin, la Commission observe encore que l'article 58 fixe comme plafond de l'amende la valeur du tonnage produit en infraction, et cela, quelles que soient les méthodes de production, donc sans référence au montant de la valeur ajoutée par un transformateur. Cet argument ne nous paraît pas non plus convaincant. De même que la fixation par le règlement n° 17/62 d'un plafond de 10% du chiffre d'affaires réalisé par les entreprises concernées n'empêche pas de tenir compte de la part de responsabilité, de la gravité de l'infraction et de l'avantage obtenu ou du préjudice causé par celle-ci lors de la fixation de l'amende, le plafond visé à l'article 58 n'empêche pas non plus de tenir compte de ces facteurs. Cela est inhérent à toute fixation d'un plafond. En outre, nous devons observer ici qu'ainsi qu'il ressort de son argumentation, le critère utilisé par la Commission est basé non pas sur la valeur de marché du produit, mais sur l'élimination des avantages obtenus (bénéfices ou réduction des pertes). Ces constatations nous paraissent déjà comme telles suffisantes pour conclure que cet argument ne peut pas non plus justifier valablement les effets manifestement discriminatoires du taux uniforme de l'amende.

Nouveaux arguments. Selon nous, l'argument relatif au caractère impraticable du critère proposé par la requérante, qui est ajouté dans la présente procédure et que nous avons mentionné plus haut, ne saurait justifier par sa nature des atteintes évidentes au principe fondamental d'égalité de traitement de situations identiques et d'inégalité (proportionnelle) de traitement de situations différentes sur les points pertinents. En outre, comme nous l'avons déjà observé précédemment, un critère tel que celui proposé par la requérante peut être facilement appliqué en imposant à la requérante la charge de prouver la diminution de l'avantage obtenu.

Dans nos remarques préliminaires sur le moyen de défense principal, nous avons déjà dit que l'argument précité de la Commission, selon lequel, dans l'arrêt San Carlo, la Cour aurait rejeté la thèse consistant à fixer le montant de l'amende sur la base de la valeur ajoutée (ou sur la base d'une « valeur de production » ou d'une « contribution »), n'était pas fondé. Dans l'arrêt précité, la Cour a seulement rejeté la thèse consistant à fixer le montant de l'amende sur la base du bénéfice réalisé par le dépassement.

L'argument qui a encore été ajouté à l'audience, à savoir que la différenciation de l'amende en fonction du bénéfice, de la valeur ajoutée et de ce que la requérante appelle la « contribution » porterait atteinte au système des quotas, ne nous paraît pas non plus fondé. Le raisonnement suivi à cet effet et que nous avons reproduit plus haut ne change rien à la constatation que, pour qu'il y ait un effet préventif absolu à l'égard d'un transformateur indépendant, une amende qui élimine tout avantage direct et indirect que ce transformateur retirerait en cas de dépassement de quota doit être jugée suffisante pour combattre de manière efficace les dépassements de quotas. Cela vaut d'autant plus que la Commission n'a pas contesté les conclusions de la requérante selon lesquelles le taux de l'amende laisse subsister un avantage pour les entreprises intégrées en cas de dépassement de quota et n'a donc pas d'effet préventif absolu dans ce cas (du moins en cas de première infraction).

Il nous paraît exact que, comme la Commission l'a encore observé, le fait d'accepter la violation du principe d'égalité, dont la requérante fait état, pourrait peut-être obliger la Commission à revoir (augmenter) aussi le taux applicable aux entreprises intégrées ( 4 ). Toutefois, ce problème ne se pose pas dans la présente procédure.

Conclusion. Pour conclure sur ce point, nous estimons que le troisième moyen de la requérante est fondé. Sur la base des calculs effectués par la requérante à la page 7 de sa requête et qui ne sont pas contestés en tant que tels par la Commission, mais en tenant compte d'une marge d'incertitude, que la requérante elle-même admet à cet égard, nous vous proposons de réduire en l'espèce le taux général, à partir duquel l'amende est calculée, à 35/100 de 75 Ecus, soit 26,25 Écus, par tonne de dépassement.

4. Le quatrième moyen de la requérante

Par son quatrième moyen, la requérante prétend que l'amende, infligée pour le quatrième trimestre, dépasse de 25 % le taux normal applicable à ce trimestre, cela en raison des dépassements de quotas constatés au cours du troisième trimestre. Etant donné que la Commission elle-même a admis l'existence d'une situation exceptionnelle pendant le troisième trimestre en fixant le montant de l'amende pour ce trimestre à 50 % du taux normal, la requérante estime que la Commission n'aurait aussi dû augmenter en l'espèce l'amende pour le quatrième trimestre que de la moitié de 25 %, soit 12,5 %.

Pour apprécier le bien-fondé de ce moyen, il nous paraît surtout important de se demander si les dixième et onzième attendus de votre arrêt, rendu après l'audience, du 13 décembre 1984 dans l'affaire 78/83 (Usinor) peuvent appuyer ce moyen de la requérante par une application par analogie. La Cour a considéré clans cette affaire qu'une infraction « purement formelle » pendant le troisième trimestre de 1981 ne peut pas justifier l'application d'une augmentation pour cause de récidive pendant le quatrième trimestre. L'analogie entre les deux affaires ne nous paraît pas établie, eu égard aussi au texte de l'article 12 de la décision n° 1831/81. En effet, une infraction a certes été constatée en l'espèce pendant le troisième trimestre, bien que la Commission ne l'ait en partie pas imputée à la requérante. En outre, la Commission observe avec raison dans son moyen de défense que l'augmentation de l'amende peut même atteindre 100 % du taux normal. Dans ces conditions, une augmentation de 25 % du taux de base ne peut pas être considérée comme contraire à l'équité, même si nous tenons compte de votre arrêt que nous venons de citer. Nous pensons dès lors que le quatrième moyen de la requérante devra être rejeté.

5. Résumé et conclusion

Si nous résumons nos constatations antérieures, nous estimons que les premier, deuxième et quatrième moyens de la requérante doivent être rejetés en tant que tels pour les motifs indiqués plus haut. En ce qui concerne le troisième moyen et après un examen approfondi de tous les moyens de défense invoqués par la Commission, nous concluons que la requérante a fait l'objet d'une discrimination grave du fait du taux fixé pour l'amende et qu'aucune raison valable n'a été avancée pour justifier cette discrimination. Comme nous estimons ainsi que le troisième moyen est fondé, l'amende infligée pour les troisième et quatrième trimestres de 1981 devra être recalculée comme suit pour les raisons que nous avons indiquées plus haut.

Pour le troisième trimestre, l'amende est fixée comme suit, compte tenu du fait que la Commission elle-même a réduit ce taux normal de moitié et que nous proposons dans le cas d'espèce de réduire ce taux normal à 26,25 Écus par tonne:

0,5 x 2330 (tonnes de dépassement du quota de jiroduction) X 26,25 Écus = 30581,25 Ecus.

Pour le quatrième trimestre, l'amende est fixée comme suit, compte tenu de l'augmentation de 25 %, appliquée par la Commission elle-même sur le taux normal, et de la réduction du taux normal, que nous proposons nous-mêmes dans ce cas d'espèce:

3263 + 697 = 3960 (tonnes de dépassement du quota de production et de livraison) x 1,25 x 26,25 Écus = 129937,50 Écus.

Au total donc: 30581,25 Écus + 129937,50 Écus = 160518,75 Écus.

En conclusion, nous vous proposons dès lors:

( *1 ) Traduit du néerlandais.

( 1 ) A l'instar de la Commission, la requérante a évite dans ses pieces écrites d'utiliser l'expression « valeur ajoutée ». Selon nous, le terme qui exprime le mieux le critère utilise par les deux parties est celui de « valeur de la production », qui inclut non seulement le bénéfice éventuel, mais aussi la contribution aux frais généraux La requérante elle-même utilise le terme de « contribution » Il n'est pas apparu clairement au cours de la procédure dans quelle mesure ce terme s'écarte réellement du concept de « valeur ajoutée »

( 2 ) A cet égard, ¡I convient de noter qu'ainsi qu'il ressort du trente-quatrième attendu, San Carlo était d'avis que « le montant de l'amende devait être, au plus, égal aux bénéfices réalisés sur le tonnage produit en dépassement ». San Carlo soutenait donc que l'assiette de l'amende devait être inférieure à celle qui correspondrait au concept de « valeur ajoutée ». En effet, des entreprises déficitaires peuvent aussi réaliser une valeur ajoutée positive.

( 3 ) D'autres effets, tels que les restrictions de concurrence en raison des innovations technologiques, de la qualité ou des prestations de services ou l'exclusion de certaines entreprises, seront moins facilement quantifiables

( 4 ) Si la Commission, à l'instar de certaines entreprises ayant conclu des accords de quotas, ne recherchait pas un ettet prohibitif absolu des amendes infligées, cela vaudrait évidemment non seulement pour les entreprises intégrées, mais pour toutes les entreprises, cela en raison du principe d'égalité de traitement.