CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. CARL OTTO LENZ

présentées le 28 février 1985 ( *1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

La première affaire dans laquelle nous présentons aujourd'hui nos conclusions a pour objet la validité d'un règlement communautaire qui a notamment- fixé le montant compensatoire monétaire applicable au glucose en poudre (dextrose) obtenu par transformation du maïs de la sous-position tarifaire 17.02 B II a) du tarif douanier commun.

Dans l'ordonnance de renvoi, il est question du règlement (CEE) no 1541/80 du 19 juin 1980 (JO 1980, L 156, p. 1, 2, 5, 6); mais la Commission a montré — et la demanderesse dans l'affaire principale s'y est ralliée — qu'il s'agit plus correctement du règlement (CEE) no 2140/79 (JO 1979, L 247, p. 1 et suiv.), dans lequel — ainsi qu'il résulte de l'article 1er du règlement (CEE) no 1541/80 — la colonne « Italia », à l'annexe I, a été remplacée au moyen de ce dernier règlement.

Le règlement cité a été appliqué alors que la demanderesse dans l'affaire principale, qui transforme des produits agricoles, exportait en République fédérale d'Allemagne, du 7 au 11 juillet 1980, le produit mentionné ci-dessus lors d'échanges intracommunautaires. L'Italie étant un pays dit à monnaie faible, des montants compensatoires monétaires devaient être versés par l'exportateur.

La demanderesse estime que le montant compensatoire monétaire a été trop élevé d'environ 14 %; en effet, lors de la fixation des montants compensatoires monétaires applicables aux produits transformés à base de maïs, le règlement mentionné aurait pris comme base le prix d'intervention du maïs sans tenir compte de la restitution à la production qui est accordée à l'occasion de la production d'amidon de maïs et qui a pour conséquence une diminution du prix de la matière première. Dans un arrêt demeuré manifestement inconnu de la demanderesse, rendu le 15 octobre 1980 dans l'affaire 145/79 ( 1 ) à propos d'un règlement antérieur [le règlement (CEE) no 652/76], la Cour de justice a déjà déclaré que cela n'était pas correct.

La demanderesse a donc introduit devant le tribunal de Venise une action en remboursement des montants compensatoires monétaires perçus en trop — au mépris du règlement (CEE) no 974/71. Son argumentation a semblé fondée à la juridiction saisie. Par une ordonnance du 24 novembre 1983, cette dernière a donc sursis à statuer et vous a demandé de vous prononcer à titre préjudiciel sur la question suivante en application de l'article 177 du traité CEE:

«Le règlement (CEE) no 1541/80 de la Commission, du 19 juin 1980, est-il valide dans la mesure où il fixe des montants compensatoires monétaires pour les produits faisant l'objet des exportations en cause (glucose en poudre ou dextrose), figurant sous la sous-position tarifaire 17.02 B II a), à 29612 lires italiennes par tonne, étant donné que, dans le calcul de ces montants, il a été fait référence au prix d'intervention du maïs sans tenir compte de la restitution à la production de l'amidon de maïs, en suivant un critère que la Cour a déjà déclaré illégal par l'arrêt du 15 octobre 1980 rendu dans l'affaire 145/79?»

B. Cette question appelle de notre part les observations suivantes.

L'unique question posée par la juridiction ne soulève manifestement aucune difficulté.

Comme nous l'avons déjà mentionné, il existe une jurisprudence claire sur la question de savoir si, lors du calcul des montants compensatoires monétaires applicables aux produits transformés à base de maïs et d'amidon de maïs, il est possible de prendre comme base le prix d'intervention ou si — dans la mesure où il s'agit d'échanges intracommunautaires — il faut en déduire la restitution à la production. L'exactitude de cette jurisprudence n'a été mise en cause par personne et la juridiction saisie, elle non plus, n'a plus émis de critiques à cet égard. Il est donc certain que des montants compensatoires monétaires applicables aux produits transformés, qui sont calculés sur la base du prix d'intervention non diminué de la restitution à la production, ne sont pas légaux. Il doit en être de même pour le règlement qui nous intéresse actuellement, dans lequel — comme la Commission l'admet sans difficulté — la méthode de calcul mentionnée a également été appliquée.

On peut même affirmer qu'il n'est pas du tout nécessaire actuellement de constater l'invalidité du règlement en cause dans la présente procédure parce qu'elle découle déjà — au moins implicitement — de l'arrêt rendu dans l'affaire 145/79 du 15 octobre 1980 ( 2 ). L'important à cet égard est que — bien qu'il s'agît dans cette affaire d'amidon de maïs (et non pas de glucose) — le calcul de montants compensatoires monétaires applicables aux produits transformés à base de maïs (« amidon de maïs et ses dérivés » — attendu 16) pour lesquels la restitution à la production joue un rôle, a fait l'objet d'une critique générale. De plus, pour la raison citée, ce n'est pas seulement le règlement (CEE) no 652/76, au premier plan à l'époque, qui a été déclaré nul. Nous lisons en outre dans l'attendu 49 de l'arrêt: «La même conclusion s'impose en ce qui concerne la validité des règlements ultérieurs de la Commission fixant les montants compensatoires monétaires applicables aux produits visés au paragraphe précédent. » Ainsi, le règlement (CEE) no 2140/79 [dans la version du règlement (CEE) no 1541/80, du 19 juin 1980] qui existait déjà lors du prononcé de l'arrêt a donc également été englobé. En effet, il a remplacé un règlement antérieur [le règlement (CEE) no 1367/79] et on peut, au moyen d'autres règlements, indiquer une suite ininterrompue jusqu'au règlement (CEE) no 527/76 qui, de son côté, a été complété par le règlement (CEE) no 652/76, déjà mentionné.

Dans la présente affaire, il suffirait donc de décider que l'invalidité du règlement qui intéresse le juge italien est déjà certaine sur la base de l'arrêt rendu dans l'affaire 145/79 ( 2 ). Mais dans l'intérêt également de la sécurité et de la clarté du droit — parce que le règlement dont nous nous occupons présentement et le produit actuellement en cause n'ont pas été expressément mentionnés dans le dispositif —, on ne peut certainement rien objecter à ce que la Cour déclare expressément dans le dispositif de son arrêt que le règlement (CEE) no 2140/79 [dans la version du règlement (CEE) no 1541/80] doit être considéré comme invalide pour les raisons mentionnées.

A vrai dire — d'après son dispositif et ses motifs —, on ne peut actuellement rien dire de plus à propos de la demande de décision préjudicielle.

Toutefois, c'est la question des effets de la déclaration de nullité qui a été traitée de manière approfondie (et, pour la demanderesse, on peut dire: surtout) au cours de la procédure. Même si elle n'a pas été expressément soulevée par la juridiction nationale (semble-t-il parce que celle-ci, comme d'autres juridictions, et malgré les constatations de l'arrêt 145/79 ( 3 ), dont nous allons parler, était encline à statuer elle-même sur la demande de remboursement, donc de tirer les conséquences nécessaires, selon elle, de la déclaration d'invalidité), cette question ne doit pas actuellement être omise purement et simplement. En effet, le problème — sur la base de questions expressément posées — joue également un rôle dans les affaires 39/84 ( 4 ) et 46/84 ( 5 ), traitées en même temps, et si on parvient maintenant à des constatations expresses sur ce point, elles doivent naturellement s'appliquer de la même manière à la présente affaire.

Nous rappelons que, dans l'arrêt de l'affaire 145/79 ( 3 ), à propos des effets d'une déclaration de nullité dans une procédure préjudicielle, l'application par analogie de l'article 174 du traité CEE qui déclare:

« Toutefois, en ce qui concerne les règlements, la Cour de justice indique, si elle l'estime nécessaire, ceux des effets du règlement annulé qui doivent être considérés comme définitifs »

a été considérée comme correcte. La Cour a donc expressément déclaré qu'il y a lieu de reconnaître que l'invalidité constatée des dispositions réglementaires en question ne permet pas de remettre en cause la perception ou le paiement des montants compensatoires monétaires effectués par les autorités nationales sur la base de ces dispositions pour la période antérieure à la date du présent arrêt (attendu 53).

La Commission en a tiré les conséquences lorsque, dans le règlement (CEE) no 3013/80, du 21 novembre 1980 Qo 1980, L 312, p. 12 et suiv.), elle a modifié les montants compensatoires (d'ailleurs applicables également au produit qui nous intéresse actuellement): parce que l'arrêt a été rendu le 15 octobre 1980, elle a déclaré que les montants compensatoires monétaires calculés en conséquence devaient s'appliquer à la demande à partir du 15 octobre 1980 (comparer quatrième considérant du règlement).

La demanderesse considère que cela n'est pas correct. Elle pense qu'en principe les fonctions de la Cour de justice prennent fin avec la constatation de l'invalidité d'un règlement et qu'il appartient ensuite aux juridictions nationales d'en tirer les conséquences. Ces dernières doivent donc statuer selon la législation nationale sur la question du remboursement des montants compensatoires monétaires payés en trop (comme dans les arrêts antérieurs, a-t-elle souligné). Selon le droit italien, qui serait applicable à notre cas, les montants qui n'étaient pas dus (abstraction faite des cas de prescription et d'expiration du délai) devraient être remboursés. En l'espèce, le paiement des montants compensatoires monétaires a eu lieu en juillet 1980 (donc avant le prononcé de l'arrêt mentionné). Mais le règlement (CEE) no 1430/79 du Conseil «relatif au remboursement ou à la remise des droits à l'importation ou à l'exportation » (JO 1979, L 175, p. 1 et suiv.) est entré en vigueur le 1er juillet 1980. Dans son article 2 conjointement avec l'article 14, il prévoit une solution pour des cas comme le nôtre, en prescrivant un remboursement lorsque le montant pris en compte est supérieur, pour un motif quelconque, à celui qui était légalement à percevoir.

La Commission ne s'est pas ralliée à cette thèse. Elle estime au contraire qu'il n'y a pas lieu de modifier fondamentalement la jurisprudence indiquée. A la rigueur, elle estime opportun un certain assouplissement en ce sens qu'un effet rétroactif de la déclaration d'invalidité est admis pour les intéressés qui ont déjà fait valoir un droit à remboursement avant le prononcé de l'arrêt en question. Par contre, à son avis, on devrait s'en tenir à l'effet ex nunc pour des affaires qui doivent être considérées comme réglées au moment du prononcé de l'arrêt.

Ces problèmes appellent encore les remarques suivantes.

aa)

Si l'on part de l'idée — et, à notre avis, on doit le faire — que l'arrêt 145/79 ( 6 ) contient également la constatation de l'invalidité du règlement qui nous intéresse actuellement et qu'ainsi la remarque concernant les effets de la déclaration d'invalidité lui est également applicable, la question se pose, selon la thèse de la demanderesse, de savoir s'il est réellement nécessaire maintenant de modifier cette jurisprudence.

A ce sujet, il n'est pas possible de dire — pour faciliter une telle décision.— qu'il ne s'agirait que d'une modification se rapportant à une affaire dans laquelle des montants compensatoires monétaires devraient simplement être réduits (en diminuant le prix du maïs, de la restitution, à la production). En effet, dans l'arrêt 145/79', une critique a été émise contre le règlement (CEE) no 652/76 et contre les règlements ultérieurs pour la raison également que la somme des montants compensatoires monétaires applicables à tous les produits transformés dépassait le montant compensatoire fixé pour le produit de base (attendu 48); une modification profonde des montants compensatoires monétaires applicables à plusieurs produits transformés était donc nécessaire, c'est-à-dire qu'il ne s'agit donc pas uniquement de la réduction d'un poste. En outre, pour la limitation des effets de la déclaration d'invalidité, ce n'est pas seulement la circonstance dont nous venons de traiter qui était déterminante, mais également le fait qu'autrement, « étant donné le manque d'uniformité des législations applicables, on pourrait aboutir à des différences de traitement considérables » et, partant, à de nouvelles distorsions de la concurrence (attendu 52).

bb)

Dans la mesure où la demanderesse soutient qu'il est en principe inopportun d'appliquer l'article 174 du traité CEE dans une procédure préjudicielle relative à la validité de règlements communautaires, nous ne voyons aucune raison de la suivre sur ce point et de proposer une modification aussi radicale de la jurisprudence. Après des recherches approfondies, nous trouvons que cette question de principe doit être considérée comme réglée. Comme notre collègue Darmon dans ses conclusions relatives à l'affaire 112/83 ( 7 ), nous estimons tout à fait convaincant de recourir à ladite règle même à propos de la constatation de l'invalidité d'un règlement communautaire, parce que, ici manifestement, il est possible que surgissent les mêmes conflits d'intérêts que dans le cas de la déclaration de nullité dans une procédure en annulation. En revanche, tout ce qui a été allégué ou mentionné comme critique, à cet égard, ne peut pas,. selon nous, être de nature à soumettre la question fondamentale à une nouvelle discussion.

ce)

Eu égard au règlement (CEE) no 1430/79 du Conseil invoqué par la requérante, « relatif au remboursement ou à la remise des droits à l'importation ou à l'exportation », qui est entré en vigueur le 1er juillet 1980 (voir article 27), il n'existe, selon nous, aucune raison de modifier la jurisprudence.

Le règlement en question existait déjà lors du prononcé de l'arrêt 145/79 ( 6 ). On a néanmoins abouti aux critiques mentionnées quant aux effets de la déclaration d'invalidité. On n'aperçoit cependant nulle part que notre problème de remboursement ait été traité en son temps à la lumière également du règlement actuellement invoqué.

Ce règlement n'est pas applicable pour d'autres raisons. En effet, il ne s'applique qu'à des prélèvements et à d'autres taxes perçues lors de l'exportation dans les rapports avec des pays tiers [article 1er, paragraphe 2, sous b)], mais non pas aux montants compensatoires monétaires dans les échanges intracommunautaires, dont le remboursement est exigé dans la procédure au principal. Son application n'a été étendue aux montants compensatoires que par le règlement (CEE) no 1371/81 de la Commission, du 19 mai 1981, portant modalités d'application administrative des montants compensatoires monétaires QO 1981, L 138, p. 1 et suiv., article 22, paragraphe 2).

Même si l'on admet que le règlement (CEE) no 1430/79 était déjà applicable précédemment aux montants compensatoires monétaires, il ne faut pas oublier que les conditions de l'article 2 invoquées par la demanderesse — il prévoit le remboursement lorsqu'il est prouvé que le montant pris en compte est supérieur, pour un motif quelconque, à celui qui était légalement à percevoir — ne sont précisément pas remplies, lorsque la Cour de justice constate certes l'invalidité d'une norme, mais uniquement avec effet pour l'avenir. Pour les périodes antérieures au prononcé de l'arrêt, le 15 octobre 1980, il faut donc admettre que la règle continuait d'être valable. A cet égard, il n'est pas possible non plus d'adopter la thèse selon laquelle le règlement (CEE) no 1430/79 limiterait l'application de l'article 174 du traité CEE; il faut au contraire considérer qu'une affirmation de la Cour de justice, fondée sur la disposition citée du traité, a une force plus grande que le droit dérivé de la Communauté, contenue dans le règlement en question.

dd)

Il n'y a donc pas lieu de modifier la jurisprudence en ce sens qu'un effet rétroactif de la déclaration d'invalidité doit à tout le moins être admis, lorsqu'il s'agit de rembourser en partie des montants compensatoires monétaires trop élevés à des entreprises qui ont été assujetties au paiement en vertu du règlement qui nous intéresse actuellement.

A ce propos, il n'est pas possible de faire valoir que le problème de l'effet rétroactif aurait désormais perdu de son acuité du fait du règlement (CEE) no 1697/79 du Conseil concernant le recouvrement « a posteriori » des droits à l'importation ou des droits à l'exportation qui n'ont pas été exigés du redevable QO 1979, L 197, p. 1 et suiv.) de sorte que des entreprises sises dans des pays dits à monnaie forte n'auraient plus à craindre, après la correction des montants compensatoires monétaires trop élevés, un remboursement de montants compensatoires perçus en trop. Le règlement (CEE) no 1697/79, lui aussi, n'a été étendu au domaine des montants compensatoires monétaires que par le règlement (CEE) no 1371/81 (article 22, paragraphe 2). En outre, on peut douter fortement que son article 5 (auquel la demanderesse s'est référée) soit d'un grand secours en pareils cas, il ne traite que du recouvrement « a posteriori » de taxes et de son exclusion dans certains cas.

Comme nous l'avons déjà mentionné, la considération déterminante en faveur de l'exclusion de l'effet rétroactif' a été que, étant donné le manque d'uniformité des dispositions nationales applicables, on pourrait aboutir à des différences considérables de traitement si l'on admettait le remboursement de montants qui ont été versés sans base juridique dans les pays à monnaie faible par les entreprises intéressées et dans les pays à monnaie forte par les autorités nationales concernées. Il est manifeste que l'on n'avait pas seulement en vue le danger du remboursement de montants compensatoires perçus en trop par des entreprises sises dans des pays à monnaie forte. Il est évident également — étant donné la diversité des conditions applicables dans les pays membres au remboursement de montants à l'égard des autorités — que le danger indiqué de distorsions de la concurrence n'aurait pas été évité si l'effet rétroactif n'avait été exclu qu'en faveur d'entreprises sises dans des pays à monnaie forte.

Enfin, et surtout, étant donné les faits de la présente affaire, il est impensable d'envisager une dérogation à la ligne de la jurisprudence et une déclaration d'invalidité du règlement (CEE) no 2140/79. En effet, même si l'on doit admettre que les constatations de la Cour de justice dans l'affaire 145/79 ( 8 ) ont été faites principalement sous l'impression que, à cette époque, il s'agissait en premier lieu d'un règlement de 1976, on ne doit cependant pas oublier que l'arrêt a aussi expressément englobé tous les règlements ultérieurs. Si l'on envisageait maintenant une différenciation en considération de la date de promulgation du règlement, non seulement la question se poserait de savoir où la limite devrait être exactement posée, mais on aboutirait à une inégalité de traitement des intéressés, inégalité dont l'exclusion a cependant constitué à bon droit le principal point de départ de la Cour dans l'arrêt mentionné.

ee)

Ce que l'on peut envisager tout au plus, c'est d'assouplir la jurisprudence dans le sens indiqué par la Commission. Pourraient alors être exclus de la limitation de la déclaration d'invalidité les cas dans lesquels l'intéressé a, par des voies de droit, attaqué en temps utile des actes qui ont été promulgués en application du règlement déclaré invalide, donc des cas dans lesquels on n'a pas affaire à des opérations administratives achevées, considérées comme définitives par les intéressés. En pareilles circonstances, il peut en principe être opportun de donner à un cas d'espèce digne de protection une primauté sur la sécurité juridique. On peut donc faire bénéficier celui qui combat pour son droit du succès de ses efforts, et ne pas lui donner en quelque sorte des pierres à la place de pain. Ce ne serait rien d'autre que la continuation de la jurisprudence Defrenne (45/75) ( 9 ) relative à l'interprétation et à l'application directe de l'article 119 du traité CEE (égalité des rémunérations entre les travailleurs masculins et les travailleurs féminins pour un même travail), dans laquelle des exceptions au principe de l'effet ex nunc de l'interprétation établie ont été considérées comme justes dans le cas d'intéressés qui ont introduit antérieurement un recours en justice ou soulevé une réclamation équivalente (attendus 74 et 75). Ces considérations sont conformes à celles que la Cour a émises dans l'affaire 112/84 ( 10 ) du 27 février 1985 (attendu 18).

Toutefois, il faut ajouter immédiatement qu'un tel assouplissement de la jurisprudence n'apporterait rien à la demanderesse de la présente affaire. En ce qui concerne le règlement qui l'intéresse, il faut en effet partir de l'idée que son invalidité a déjà été constatée dans l'arrêt mentionné, rendu le 15 octobre 1980 ( 8 ). Elle n'a fait valoir en justice un droit à remboursement qu'en mai 1982 (bien après qu'elle ait eu connaissance de la jurisprudence indiquée). On ne peut donc pas dire qu'avant le prononcé de l'arrêt en question elle a fait tous ses efforts pour modifier la situation juridique par des moyens de recours opposés en temps utile. Elle veut seulement jouir du résultat des recours introduits par d'autres, ce qu'il est difficile de considérer comme digne de protection.

En l'espèce, au cas où la Cour de justice ne se bornerait pas à indiquer que l'invalidité du règlement (CEE) no 2140/79 découle déjà de l'arrêt 145/79 ( 11 ), on peut donc en rester à la constatation que le règlement cité doit être considéré comme invalide pour les raisons indiquées au début. En ce qui concerne les effets de la déclaration d'invalidité, on peut en revanche s'en tenir pour la présente espèce aux constatations faites dans l'arrêt 145/79 ( 11 ).

En conclusion, nous vous proposons donc de répondre à la question du tribunal de Venise en ce sens que le règlement (CEE) no 2140/79 dans la rédaction du règlement (CEE) no 1541/80 est invalide dans la mesure où des montants compensatoires monétaires ont été fixés pour le glucose en poudre ou dextrose de la sous-position tarifaire 17.02 B II a) en prenant comme base le prix d'intervention applicable au maïs sans déduction de la restitution à la production accordée à l'occasion de la production d'amidon de maïs.

( *1 ) Traduit de l'allemand.

( 1 ) Arrêt du 15 octobre 1980 dans l'affaire 145/79, SA Roquette Frères/État français, Rec. 1980, p. 2917.

( 2 ) Arrêt du 15 octobre 1980 dans l'affaire 145/79, SA Roquette Frères/État français, Rec. 1980, p. 2917.

( 3 ) Arrêt du 15 octobre 1980 dans l'affaire 145/79, SA Roquette Frères/État français, Rec. 1980, p. 2917.

( 4 ) Affaire 39/84, Maizena GmbH et autres/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, non encore publiée.

( 5 ) Affaire 46/84, Nordgetreide GmbH & Co. KG/Haupizollamt Hamburg-Jonas, non encore publiée.

( 6 ) Arrêt du 15 octobre 1980 dans l'affaire 145/79, SA Roquette Frères/État français, Rec. 1980, p. 2917.

( 7 ) Affaire 112/83, Société des produits de maïs SA/Administration des douanes et droits indirects, Rec. 1985, p. 732.

( 8 ) Arrêt du 15 octobre 1980 dans l'affaire 145/79, SA Roquette Frères/État français, Rec. 1980, p. 2917.

( 9 ) Arrêt du 8 avril 1976 dans l'affaire 43/75, Gabrielle Defrenne/Société anonyme belge de navigation aérienne Sabena, Rec. 1976, p. 455.

( 10 ) Affaire 112/83, Société des produits de maïs SA/Administration des douanes et droits indirects, Rec. 1985, p. 732.

( 11 ) Arrêt du 15 octobre 1980 dans l'affaire 145/79, SA Roquette Frères/État français, Rec. 1980, p. 2917.