COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 23.1.2026
COM(2026) 18 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS
sur l'évaluation intermédiaire du programme Fiscalis aux fins de la coopération dans le domaine fiscal pour la période 2021-2027
{SWD(2026) 9 final}
1.Introduction
Le programme «Fiscalis» est l’une des principales initiatives de coopération visant à soutenir la mise en œuvre de la politique fiscale de l’Union européenne. Il aide les États membres à développer et à gérer de grands systèmes transeuropéens de taxation fondés sur les technologies de l’information. Le programme fournit un cadre pour améliorer le fonctionnement du marché intérieur en renforçant la coopération entre les pays participants, leurs autorités fiscales et leurs fonctionnaires. Il soutient la mise en œuvre du droit de l’Union dans le domaine de la fiscalité et la lutte contre la fraude fiscale, l’évasion fiscale et la planification fiscale agressive en encourageant l’échange d’informations, en favorisant la coopération administrative et en renforçant les capacités administratives des pays participants.
Le programme «Fiscalis» a été établi par le règlement (UE) 2021/847 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2021 établissant un programme de coopération dans le domaine fiscal (ci-après le «règlement établissant le programme»). Conformément à l’article 15, paragraphe 2, du règlement établissant le programme, la Commission est tenue de procéder à une évaluation intermédiaire au plus tard quatre ans après le début de la mise en œuvre du programme et de communiquer les conclusions des évaluations intermédiaire [... et finale], y compris ses observations, au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions.
Le programme Fiscalis actuel (pour la période 2021-2027) s’aligne sur l’objectif initial consistant à renforcer la coopération entre les autorités fiscales. Dans la proposition relative au programme Fiscalis, la Commission a reconnu les succès des précédentes versions du programme, tout en reconnaissant que des progrès supplémentaires devraient être accomplis pour favoriser la coopération entre les autorités fiscales. Le règlement qui en résulte, adopté par le Conseil et le Parlement à la suite de l’accord sur le cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2021-2027, alloue au programme Fiscalis une enveloppe de 269 millions d’EUR en prix courants, contre 223,2 millions d’EUR pour la période 2014-2020. Les principaux bénéficiaires du programme sont les administrations fiscales des États membres de l’UE. En outre, la participation au programme est ouverte aux pays candidats et candidats potentiels, en vue de favoriser la convergence et de soutenir les objectifs du programme.
Le programme finance trois grands types d’activités, à savoir (1) les systèmes électroniques européens (SEE), nécessaires à la mise en œuvre de la législation fiscale de l’UE; (2) des actions collaboratives permettant aux administrations fiscales et aux autres parties prenantes de se rencontrer et de travailler ensemble; et (3) des actions de renforcement des capacités comprenant des cours d’apprentissage en ligne et d’autres événements en ligne et en présentiel. Depuis son lancement en 2021, le programme a soutenu 30 SEE spécifiques, ainsi que les applications connexes et leur maintenance, ce qui représente plus de 80 % du budget à la fin de 2024. En outre, Fiscalis a facilité 225 actions collaboratives, y compris des collaborations structurées, telles que des groupes de projet et des équipes d’experts, ainsi que des réunions, des séminaires, des ateliers, des visites de travail et des outils de coopération administrative tels que des contrôles multilatéraux. Des initiatives de formation et de renforcement des capacités, y compris des cours d’apprentissage en ligne, des sessions de formation informatique et des activités regroupées dans le cadre du programme proposant des activités d’apprentissage communes (PAAC), sont également organisées dans le cadre du programme.
2.Conclusions de l’évaluation intermédiaire
Le présent rapport expose les conclusions de l’évaluation intermédiaire du programme «Fiscalis» pour la période 2021-2027, conformément à l’article 15 du règlement établissant le programme. Ce rapport s’appuie sur un document de travail des services de la Commission, qui examine en détail la mise en œuvre et les performances du programme Fiscalis à ce jour (2021-2024). L’évaluation intermédiaire applique les critères d’amélioration de la réglementation pour apprécier l’efficacité, l’efficience, la cohérence, la valeur ajoutée européenne et la pertinence du programme.
1.1.Conception de l’évaluation
Cette évaluation intermédiaire a accordé une attention explicite aux composantes communes des SEE. Dans le même temps, l’évaluation intermédiaire a également mis à jour l’analyse des activités collaboratives par rapport aux évaluations précédentes 1 . À cet égard, l’évaluation s’est concentrée sur les aspects qui sont nouveaux dans le cadre du programme actuel ou qui ont subi des changements, tels que le cadre de suivi et d’évaluation (CSE) et les équipes d’experts, qui ont également été examinés plus en détail, étant donné qu’il s’agit d’un ajout relativement nouveau aux activités de collaboration, introduit dans le cadre du programme Fiscalis 2020.
D’un point de vue méthodologique, cette évaluation a combiné des recherches documentaires et des informations approfondies tirées d’études de cas, complétées par des recherches ciblées et générales couvrant l’ensemble du champ d’intervention du programme. Quatre études de cas indépendantes ont été produites sur des SEE spécifiques. Le système de gestion de l’apprentissage (LMS) a fait l’objet de la cinquième étude de cas. Cette approche tient compte du principe de proportionnalité, étant donné que les SEE représentent la plus grande part des dépenses, et remédie aux lacunes en matière de données probantes des cycles d’évaluation antérieurs.
Par conséquent, les études de cas sélectionnées étaient les suivantes:
·l’analyse des réseaux de transactions (ART), qui est une plateforme automatisée permettant de détecter la fraude transfrontière à la TVA, telle que la fraude intracommunautaire à l’opérateur défaillant (MTIC) et la fraude carrousel, en permettant le partage de données en temps réel entre les autorités fiscales nationales et le traitement des données;
·le répertoire central prévu par la DAC 6 (CD), qui est un système centralisé d’échange d’informations sur les dispositifs fiscaux transfrontières visant à garantir le respect des obligations de déclaration fiscale et à prévenir l’évasion fiscale;
·le portail VIES sur le web (VoW), une interface web intégrée au système d’échange d’informations sur la TVA (VIES), lancé en 2001, qui permet l’échange d’informations relatives à la TVA entre les administrations fiscales des États membres;
·le système d’informatisation des mouvements et des contrôles des produits soumis à accise (EMCS), qui est le système de l’UE permettant de suivre la circulation des produits soumis à accise (tels que l’alcool, le tabac et les produits énergétiques) afin d’améliorer l’efficacité et la sécurité du contrôle transfrontière des produits soumis à accise;
·le LMS, une plateforme lancée en 2021 en tant que lieu central pour les cours d’apprentissage en ligne élaborés dans le cadre des programmes «Douane» et «Fiscalis», ainsi que pour l’organisation d’événements pour le PAAC.
La collecte de données effectuée aux fins de l’évaluation du programme comprend des documents existants, tels que des documents stratégiques et de programmation, des rapports d’avancement annuels (RAA) relatifs à Fiscalis et des données provenant du CSE, qui ont été examinés afin de fournir une compréhension fondamentale et un contexte. Les informations clés et les lacunes ont été systématiquement répertoriées afin d’orienter les prochaines étapes de la collecte de données. Trois méthodes différentes ont été appliquées pour recueillir des données tant pour les études de cas que pour l’évaluation du programme:
(1)Recherches documentaires: Il s’agissait d’examiner un large éventail de sources pertinentes de données et d’informations secondaires.
(2)Réalisation de 84 entretiens avec des représentants:
a.des autorités fiscales nationales;
b.de la Commission européenne;
c.des opérateurs économiques et des contractants externes.
(3)Trois enquêtes ciblées distinctes:
a.une pour les coordinateurs Fiscalis nationaux au sein des autorités fiscales nationales des pays participants, qui a permis d’obtenir 27 réponses;
b.des enquêtes en ligne auprès des utilisateurs dans le cadre de deux études de cas:
I.sur VIES-on-the-Web, 1 248 réponses;
II.et sur le LMS, 62 réponses.
Dans l’ensemble, l’évaluation visait à recueillir des données à la fois qualitatives et quantitatives, ainsi que des données sur la mise en œuvre du programme et son incidence.
1.2.Efficacité
Les conclusions de l’évaluation ont largement confirmé les principales conclusions de l’évaluation finale du programme Fiscalis 2020, selon lesquelles le programme a contribué à améliorer le fonctionnement du marché intérieur de l’UE en soutenant la lutte contre la fraude fiscale, l’évasion fiscale et la planification fiscale agressive. Ce point a été réitéré par les coordinateurs Fiscalis nationaux consultés au cours de l’évaluation, qui ont souligné que les SEE, les actions collaboratives et les activités de renforcement des capacités humaines ont continué à avoir des effets positifs. Plus généralement, plusieurs des indicateurs du CSE collectés par la DG TAXUD indiquent une amélioration de la protection de la base d’imposition des États membres grâce à la réduction de la fraude et de l’évasion fiscales 2 .
L’évaluation intermédiaire valide le rôle central du soutien apporté par le programme Fiscalis aux composantes communes des SEE en vue de contribuer à une interaction sûre, fiable et efficace entre les autorités fiscales et avec les opérateurs économiques, améliorant ainsi la capacité administrative et opérationnelle des autorités fiscales.
Depuis le début du cycle de financement en 2021, le programme a soutenu la conception, le déploiement, la maintenance et la mise à jour des composantes centrales de 30 SEE et le nombre de projets informatiques en «phase d’exécution» a atteint ou dépassé les objectifs fixés pour toutes les années depuis 2021. Un élément important est l’efficacité accrue des SEE, qui offrent un environnement numérique de travail aux autorités fiscales, leur permettent de travailler en étroite coopération et garantissent une compréhension, une application et une mise en œuvre communes de la législation fiscale de l’UE.
Les SEE offrent des plateformes nouvelles et améliorées qui facilitent et accélèrent les interactions et encouragent la collaboration directe et l’identification de solutions communes. Par exemple, l’un des aspects de l’ART qui a été le plus apprécié est sa grande efficacité pour détecter les cas de fraude à la TVA. Cet outil permet de réaliser des économies, en offrant la possibilité d’interagir rapidement entre les autorités fiscales par l’envoi de messages et/ou le partage de documents sur le système au lieu de devoir s’appuyer sur des procédures formelles de coopération bilatérale plus lentes et plus contraignantes.
Les actions collaboratives financées par le programme ont été largement saluées par les participants. Ces actions ont été reconnues pour leur grande qualité et leur grande pertinence pour le travail quotidien des administrations fiscales. Conformément aux conclusions de l’évaluation précédente, les consultations menées dans le cadre de cet exercice indiquent que des fonctionnaires des administrations participantes ont constaté que les actions financées par le programme sont jugées utiles par la grande majorité des administrations fiscales. Ce retour d’information positif ne se limite pas à un seul type d’activité. Tant les équipes d’experts que les autres formes d’actions collaboratives sont vivement appréciées. Cela montre que le programme répond aux divers besoins de son public.
Le renforcement des capacités informatiques et les actions collaboratives se sont révélés être des instruments puissants pour renforcer les outils et les compétences dont disposent les autorités fiscales des États membres,ce qui a permis de renforcer leurs capacités et d’améliorer leurs performances opérationnelles. La création de possibilités de mise en réseau pour les fonctionnaires des administrations fiscales est l’un des principaux objectifs des actions collaboratives, comme l’ont également reconnu au moins 80 % des fonctionnaires des administrations fiscales des pays participants. Les actions collaboratives financées par Fiscalis comportaient plusieurs instruments de coopération «renforcés», notamment des visites de travail, des contrôles multilatéraux ainsi que la présence dans les bureaux administratifs et la participation aux enquêtes administratives. Ces actions, qui permettent une interaction bilatérale ou multilatérale directe entre les fonctionnaires des administrations fiscales de différentes administrations, sont considérées comme des exemples phares de la coopération fructueuse soutenue par le programme.
Le LMS mis en place pour la période de financement actuelle a permis de mieux diffuser le matériel de formation qu’auparavant, ce qui lui a permis d’atteindre un public plus large et d’offrir une meilleure expérience aux utilisateurs. La plupart des utilisateurs du LMS et des administrations fiscales consultés au cours des évaluations confirment que ce nouveau système apporte une valeur ajoutée au-delà des initiatives des États membres et facilite la recherche d’informations sur les activités de formation tout en augmentant la participation à celles-ci.
Par l’intermédiaire de ses actions, le programme a contribué à la mise en œuvre uniforme de la législation fiscale de l’UE et partant, à un meilleur fonctionnement du marché intérieur de l’UE. Le soutien apporté par le programme Fiscalis aux composantes communes des SEE constitue un élément essentiel de la politique fiscale de l’UE et de sa mise en œuvre. Étant donné que la plupart des récentes politiques et législations fiscales de l’UE nécessitent une solution numérique, le renforcement des capacités informatiques est indispensable à la mise en œuvre de nouvelles initiatives et actions.
1.3.Efficacité
L’évaluation a mis en évidence les multiples avantages que les SEE ont apportés aux autorités fiscales et aux opérateurs économiques. L’automatisation des processus a entraîné des gains d’efficacité notables, permettant aux administrations fiscales de passer à un environnement sans support papier afin d’économiser et de réorienter les ressources des tâches analogiques vers des rôles plus productifs et stratégiques tels que la détection de la fraude. Un bon exemple de la grande efficacité des SEE dans le cadre de la détection de la fraude fiscale est l’ART 3 , qui a également permis aux autorités fiscales de réaliser d’importantes économies de coûts. En outre, ces systèmes ont eu plusieurs effets positifs indirects, tels que la réduction des délais d’attente et la dissuasion de la fraude, ce qui facilite l’amélioration de l’activité commerciale et protège les recettes fiscales de l’UE. Les opérateurs économiques bénéficient également d’économies substantielles en ce qui concerne l’affectation des ressources et les coûts de vérification de la TVA, en particulier avec VIES-on-the-Web et EMCS. Il convient de reconnaître que, cette évaluation s’étant principalement concentrée sur l’évaluation (au moyen d’études de cas approfondies) de l’efficacité et de l’efficience de certains systèmes informatiques (SEE) financés par le programme Fiscalis, elle n’a pas recueilli un nombre substantiel de nouveaux éléments probants en ce qui concerne l’efficience des autres activités (non liées aux SEE).
Les retours d’information recueillis et la documentation examinée confirment que les conclusions de l’évaluation finale de Fiscalis 2020 concernant l’efficacité des activités non liées aux SEE financées par le programme restent valables, à savoir que les activités collaboratives et de formation sont globalement rentables. La part de ces activités dans le budget global de Fiscalis est faible, mais elles apportent une valeur ajoutée significative en permettant aux administrations fiscales nationales de travailler ensemble et de renforcer leurs capacités et leurs compétences sur des sujets d’intérêt pertinents; dans de nombreux cas, elles soutiennent également l’application efficace et efficiente des SEE. Les retours d’information des bénéficiaires (autorités fiscales nationales) confirment que les activités collaboratives sont toujours considérées comme très efficaces et présentant de l’intérêt. Dans le même temps, et comme les modalités de financement sont restées inchangées (à la seule exception du modèle de gestion des subventions), ces activités peuvent toujours être considérées comme présentant un bon rapport coût-efficacité dans l’ensemble. En l’absence de changements majeurs dans la manière dont les activités collaboratives et de formation sont mises en œuvre, rien ne laisse donc penser que les activités non liées aux SEE sont devenues moins efficaces que dans le cadre des versions précédentes du programme Fiscalis.
La structure de gouvernance des actions du programme semble globalement efficace à certains égards, avec une structure de prise de décision relativement bien définie, comme indiqué dans les documents clés. Dans l’ensemble, le système a bien fonctionné, mais les niveaux d’expérience et de capacité diffèrent, ce qui a entraîné certains problèmes au début de la mise en œuvre en ce qui concerne l’utilisation de l’outil «eGrants» introduit dans le cadre financier pluriannuel actuel et le rôle du coordinateur des subventions. Afin de renforcer le matériel et les orientations sur la gestion des subventions déjà mis à disposition par la Commission, les administrations nationales pourraient être encouragées à recenser et à partager les bonnes pratiques entre elles, dans le cadre d’une action collaborative existante réunissant les fonctionnaires concernés.
Le CSE du programme Fiscalis, mis en place en 2022 pour la période de financement actuelle – dans le but général de garantir «l’évaluation efficace des progrès accomplis par le programme dans la réalisation de ses objectifs» 4 – peut être considéré comme une amélioration par rapport à la version précédente du programme. Une première mesure de la réussite du CSE en ce qui concerne le suivi des progrès réalisés est la mesure dans laquelle les indicateurs ont fourni des informations utiles pour cette évaluation, et en particulier pour l’évaluation du critère d’efficacité. Dans l’ensemble, les indicateurs du CSE permettent de recueillir une multitude de données sur une base annuelle, couvrant un certain nombre d’aspects liés au programme. Les informations sont collectées auprès de sources existantes (par exemple, en ce qui concerne les systèmes informatiques) ou au moyen d’une collecte de données spécifique, y compris une enquête annuelle auprès des autorités fiscales. Si plusieurs indicateurs – ainsi que les résultats de l’enquête annuelle – ont effectivement été utilisés dans l’évaluation, la mesure dans laquelle les informations ont permis de mieux comprendre les progrès et les réalisations est quelque peu limitée et varie selon les types d’indicateurs.
1.4.Cohérence
La cohérence externe du programme Fiscalis reste élevée et conforme aux conclusions des évaluations précédentes, même si le contexte politique et de programmation de l’UE a considérablement évolué pour inclure, notamment, des mesures post-pandémie telles que la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) et le pacte vert pour l’Europe. La cohérence découle principalement de l’alignement général de la politique fiscale de l’UE sur d’autres domaines d’action de l’UE. Toutefois, il est encourageant de constater que toutes les initiatives recensées ont montré peu de risque de chevauchement avec Fiscalis et des possibilités considérables de renforcement mutuel. L’objectif transversal de la transition numérique est particulièrement évident pour les initiatives recensées.
L’accent mis par l’évaluation sur un nombre limité de systèmes numériques, sans examen approfondi d’actions collaboratives spécifiques (évaluées en profondeur dans des études antérieures), signifie que certains exemples n’ont peut-être pas été pris en compte. Toutefois, des exemples concrets de synergies ont été trouvés avec le pacte vert pour l’Europe, la FRR et l’instrument d’appui technique (TSI), notamment dans les domaines de la transition numérique et de la fiscalité verte. Compte tenu de la participation des pays candidats à l’élargissement au programme Fiscalis, des liens plus étroits entre les différents programmes peuvent être observés. Ceux-ci visent à renforcer les synergies et les complémentarités, par exemple entre les activités collaboratives et les projets d’assistance technique.
Malgré la pleine cohérence avec un certain nombre d’autres politiques et initiatives de l’UE, l’évaluation a révélé des liens limités avec la composante Hercule du programme de l’Union en matière de lutte contre la fraude et le programme en faveur du marché unique. Il convient d’examiner les occasions manquées en raison de la «cohérence passive» et de la possibilité de mettre en place un futur mécanisme de coordination et de renforcement des synergies entre les différentes initiatives.
Les synergies importantes entre les différentes activités relevant du programme Fiscalis, à savoir le soutien aux systèmes informatiques et les actions collaboratives, sont évidentes. Les actions collaboratives ont un rôle crucial à jouer dans le cadre du soutien au développement des systèmes et, dans certains cas, de l’exploitation de ceux-ci. À cet égard, le cas de l’ART 5 est emblématique: outre le soutien au développement du système informatique, le programme Fiscalis finance l’équipe d’experts ART, qui rassemble les utilisateurs du système et joue un rôle important dans la manière dont il est développé et intégré dans les activités des autorités fiscales. Sur la base des retours d’information recueillis auprès des fonctionnaires d’Eurofisc, y compris des membres des équipes d’experts, il est très peu probable que les États membres soient en mesure, à eux seuls, d’affecter les ressources humaines nécessaires à cette fin sans le financement du programme Fiscalis. Une dynamique similaire a prévalu pour les systèmes informatiques examinés dans les autres études de cas et dans les différents volets d’activité du programme.
En ce qui concerne le renforcement des capacités, la plupart des cours d’apprentissage en ligne servent à soutenir soit la mise en œuvre et l’application du droit de l’Union, soit l’utilisation de systèmes informatiques spécifiques financés par des programmes. À l’heure actuelle, il existe plus de 900 cours d’apprentissage en ligne dans 29 langues 6 , qui s’adressent aux professionnels des douanes et de la fiscalité des secteurs public et privé. L’évaluation intermédiaire apporte la preuve de synergies et de complémentarités évidentes entre le programme et le programme «Douane». Un exemple en est le LMS, également connu sous le nom de «portail d’apprentissage de l’UE sur les douanes et la fiscalité» 7 , qui a pour vocation de promouvoir la collaboration, l’information et le partage de compétences entre les professionnels des douanes et de la fiscalité, les administrations nationales, les opérateurs économiques et le monde universitaire, dans le but de créer un avantage concurrentiel dans toute l’Europe et d’optimiser les expériences de formation. En outre, le lancement des projets parallèlement au rapport d’évaluation en cours, qui fournit des supports d’apprentissage sur le portail concernant les projets relevant de l’instrument d’appui technique, le règlement sur les situations d’urgence dans le marché intérieur et la résilience du marché intérieur (SURMI) et l’Office de l’Union européenne pour la propriété intellectuelle (EUIPO) au profit des autorités fiscales et douanières, témoigne du potentiel croissant de synergies pour les activités de renforcement des compétences humaines.
Dans l’ensemble, comme il ressort des évaluations précédentes, les actions financées par le programme Fiscalis non seulement apportent une valeur ajoutée à part entière, mais agissent de manière cohérente pour soutenir la mise en œuvre et l’adoption uniformes de la politique fiscale de l’UE, ces deux aspects étant essentiels à la réalisation des objectifs du programme. De cette manière, les différents volets d’activité du programme sont à la fois complémentaires et se renforcent mutuellement, et présentent dès lors une grande cohérence interne.
1.5.Valeur ajoutée européenne
Le retour d’information fourni par les administrations fiscales nationales dans le cadre de l’enquête concernant la valeur ajoutée globale du programme Fiscalis est très largement positif. La plupart des répondants ont indiqué que le programme (1) renforce la confiance et conduit à une convergence entre les administrations fiscales participantes; (2) contribue à une application plus efficace, plus cohérente et plus uniforme des règles de l’UE; et (3) implique que la législation de l’UE est mise en œuvre «dans une large mesure» de manière plus cohérente que ce qui serait possible sans le programme Fiscalis. Les réponses ont été un peu plus nuancées en ce qui concerne la question de savoir si le programme apporte une valeur ajoutée au-delà des initiatives au niveau national, sans double emploi ni chevauchement; pourtant, plus de 90 % des personnes interrogées pensaient que c’était le cas dans une plus ou moins large mesure. En réponse aux questions de suivi, les personnes interrogées ont indiqué que le programme Fiscalis avait eu une incidence considérable sur l’efficacité et la coopération internationale, notamment grâce au développement et à la mise en œuvre de systèmes informatiques tels que VIES et de projets tels que «La TVA à l’ère numérique», tous deux mentionnés par de nombreux répondants.
Le programme génère une forte valeur ajoutée en finançant la transition numérique dans le domaine de la fiscalité, en soutenant la collaboration entre les différentes administrations fiscales au sein des pays participant au programme, en prévoyant un renforcement des capacités dans les secteurs public et privé et en facilitant la coopération avec les pays concernés par l’élargissement.
Les conclusions de l’évaluation finale du programme Fiscalis 2020 restent tout à fait valables. Le programme, ainsi que tous les types de systèmes et d’activités qu’il finance, apportent une forte valeur ajoutée européenne. Le programme Fiscalis soutient la mise en œuvre de la politique et de la législation fiscales de l’UE, en permettant la collaboration, la coordination et l’échange d’informations entre les administrations fiscales nationales, ce qui est essentiel à l’application efficace, efficiente et cohérente de la politique fiscale de l’UE et contribue ainsi à améliorer le fonctionnement du marché intérieur et à poursuivre divers objectifs stratégiques dans le domaine de la fiscalité, comme indiqué ci-après (voir 2.6 Pertinence). Sans ce programme, les administrations fiscales nationales seraient essentiellement laissées à leurs propres dispositifs lorsqu’il s’agit de mettre en œuvre les règles et mécanismes de la politique fiscale de l’UE, ce qui serait très probablement préjudiciable à tous les aspects décrits précédemment.
1.6.Pertinence
L’évaluation de la pertinence du programme s’est concentrée sur la mesure dans laquelle les objectifs du programme étaient alignés sur les besoins et les défis de la politique fiscale de l’UE, en particulier en ce qui concerne la transition numérique, la collaboration entre les administrations et la formation. En résumé, l’évaluation a montré que (1) les défis et besoins sous-jacents auxquels le programme vise à répondre étaient toujours présents; (2) la pertinence des SEE pour les opérations quotidiennes tant des autorités fiscales que des opérateurs économiques a été élevée et croissante; et (3) les actions collaboratives et la formation présentaient également un grand intérêt.
Dans l’ensemble, il n’y a pas eu de retour d’information négatif de la part des parties prenantes consultées pour cette étude sur la mesure dans laquelle le programme répond aux besoins et priorités politiques de l’UE dans le domaine de la fiscalité, ni de retour d’information mettant en évidence des lacunes ou des domaines de décalage entre les deux. Certaines parties prenantes ont fait observer que la conception du programme Fiscalis était suffisamment souple pour pouvoir fournir un soutien permettant de répondre à toute priorité nouvelle ou émergente, et en particulier pour financer des solutions numériques qui pourraient être nécessaires.
Plus précisément, en ce qui concerne les systèmes informatiques (c’est-à-dire les composantes communes des SEE), 86 % des répondants étaient d’accord (près de la moitié d’entre eux était «entièrement» d’accord) avec le fait qu’ils correspondaient à leurs besoins. Les 14 % restants ont répondu de manière neutre, personne n’ayant exprimé son désaccord. Cela confirme que, dans l’ensemble, le soutien apporté par le programme aux composantes communes des SEE est adapté à sa finalité, mais indique que la connaissance du rôle joué par le programme dans les SEE pourrait être améliorée.
Selon les autorités fiscales nationales qui ont répondu à l’enquête, les actions collaboratives correspondent très étroitement à leurs besoins. Presque tous les répondants étaient d’accord avec cette affirmation, et plus de 70 % étaient «entièrement» d’accord. Certaines personnes interrogées ont expliqué que les actions collaboratives ont des effets positifs sur les administrations fiscales et que, sans elles, il existerait un risque plus élevé de décalage avec la législation de l’UE et une harmonisation fiscale moindre dans l’ensemble de l’UE. En ce qui concerne les actions de renforcement des compétences humaines/de formation, à nouveau, une nette majorité (86 %) des répondants s’accorde à dire (un peu plus de la moitié d’entre eux «pleinement») qu’elles correspondaient aux besoins des administrations fiscales de l’UE (les personnes restantes ayant répondu de manière neutre). Cela confirme que ces actions sont également adaptées à leur finalité, mais peut-être pas dans la même mesure que les actions collaboratives susmentionnées.
Parmi les actions de renforcement des compétences qui ont été mises en évidence comme étant particulièrement bien alignées sur les besoins figuraient les cours d’apprentissage en ligne (décrits par un répondant comme étant «excellents» en termes d’exhaustivité et d’approfondissement, d’interactivité, de moyens de suivre les progrès des participants et d’utilisation des technologies éducatives modernes), ainsi que, plus particulièrement, la formation et les ateliers du programme proposant des activités d’apprentissage communes (PAAC) pour les nouveaux arrivants, les sessions de formation du PAAC sur l’ART et le système électronique central d’information sur les paiements (CESOP). L’étude de cas sur le LMS a fourni des preuves supplémentaires de la pertinence de ce système, qui a été lancé en 2021 en tant que répertoire unique pour les activités de formation et de renforcement des capacités menées dans le cadre du programme Fiscalis (ainsi que du programme Douane). Il a été créé principalement pour remédier aux difficultés rencontrées par le personnel de l’administration fiscale pour localiser le matériel de formation et y accéder. Sa plateforme centralisée et consultable a permis de résoudre le problème de la dispersion des ressources et d’améliorer la connaissance et l’utilisation des formations de l’UE, en particulier pour les coordinateurs de formation qui intègrent des cours dans les programmes nationaux.
Les objectifs du programme Fiscalis et les priorités stratégiques de l’UE ont été alignés, l’accent étant mis sur le renforcement du marché intérieur, la construction d’un continent neutre en carbone, la lutte contre la croissance de la numérisation et du commerce électronique et la contribution à l’équité et la justice sociale en combattant la fraude fiscale.
3.Conclusions et enseignements tirés
La section ci-dessous présente les principales conclusions de l’évaluation sous la forme d’enseignements tirés. Elle met également en évidence, le cas échéant, les domaines dans lesquels des améliorations doivent être envisagées en ce qui concerne l’avenir du programme.
Il ressort de l’évaluation que le programme Fiscalis continue d’être une réussite. Grâce à son large éventail d’activités, les actions individuelles du programme ont permis d’obtenir de nombreux résultats, contribuant ainsi de diverses manières à la réalisation des objectifs du programme. En outre, et c’est essentiel, les différentes activités se sont non seulement renforcées mutuellement, mais elles sont aussi étroitement imbriquées: les actions dans le domaine informatique, collaboratives et de renforcement des capacités jouent souvent un rôle de catalyseur les unes pour les autres, en veillant à ce que les méthodes de travail et les priorités s’alignent et à ce que des relations collégiales et un climat de confiance entre les fonctionnaires des administrations fiscales de différents pays s’instaurent progressivement. En particulier, il serait impossible de mettre en œuvre des politiques reposant sur des systèmes informatiques ambitieux sans une plateforme permettant aux fonctionnaires concernés d’élaborer une vision et une approche communes sur la manière d’atteindre des objectifs communs, y compris au cours de la phase préparatoire.
Leçon 1 – Pertinence durable du programme Fiscalis
Fiscalis s’est révélé suffisamment adaptable pour rester en phase avec les besoins des parties prenantes et l’environnement politique au sens large. Cette caractéristique découle de la conception du programme, qui garantit que ses objectifs et la sélection des actions sont guidés par les politiques qu’il soutient. Le programme s’aligne avant tout sur la politique fiscale de l’UE. Étant donné que la politique fiscale de l’UE est étroitement coordonnée avec des politiques et initiatives plus larges, telles que la transition propre et la décarbonation, la transition numérique et l’élargissement de l’UE, elle profite aux citoyens et aux entreprises en stimulant l’achèvement du marché unique de l’UE, en supprimant les obstacles transfrontières et transnationaux et en favorisant la coopération entre les administrations nationales. Cela inclut non seulement le programme «Douane», qui est géré conjointement par la DG TAXUD, mais aussi la FRR, l’instrument d’appui technique étroitement lié et le pacte vert pour l’Europe.
Leçon 2 – Mise en œuvre et réalisation des objectifs
La conception du programme Fiscalis est fondée sur les besoins et flexible, les responsabilités pratiques étant réparties en fonction des besoins opérationnels. Le programme a pu ainsi mener à bien un très large éventail d’activités, allant de projets informatiques complexes à un grand nombre d’actions collaboratives structurées et ad hoc, en passant par le développement et le déploiement de matériel de formation commun. Si les réalisations et les incidences varient en fonction de la nature et de l’ampleur des actions spécifiques financées, du point de vue de la mise en œuvre, le programme a atteint ou dépassé les attentes/objectifs initiaux dans tous les domaines, et la perception du programme et de ses activités par les parties prenantes est extrêmement positive. La réussite de la mise en œuvre a permis aux autorités fiscales et (le cas échéant) aux opérateurs économiques d’interagir de manière sûre et fiable.
Il a été constaté que les trois principaux «types» d’actions du programme contribuaient de manière significative à la réalisation des objectifs spécifiques de cohérence de la politique fiscale et de mise en œuvre de la législation fiscale de l’Union, à la promotion de la coopération opérationnelle entre les autorités fiscales et à l’amélioration des capacités administratives des autorités fiscales. Il a également été conclu que les programmes revêtent une grande importance dans le contexte de l’élargissement. Cela ressort clairement du retour d’information général reçu des administrations nationales et des données de suivi des programmes, ainsi que des conclusions des études de cas sur les systèmes informatiques spécifiques et le LMS.
Leçon 3 – Coûts et avantages des actions financées
Étant donné que les avantages et les coûts du programme sont très spécifiques à l’action, cet aspect a été examiné principalement sur la base d’études de cas approfondies. De différentes manières, selon leurs fonctions et leurs domaines de politique fiscale, les quatre SEE examinés ont été considérés comme générant des avantages concrets et des économies de coûts considérables pour les autorités fiscales, la Commission européenne et – le cas échéant, par exemple lorsqu’ils utilisent des systèmes informatiques à des fins de conformité – les opérateurs économiques. Parmi ces avantages figurent (1) les gains d’efficacité résultant de la numérisation/de l’automatisation de tâches précédemment analogiques; (2) l’augmentation de la productivité grâce à la possibilité de partager des informations plus nombreuses et de meilleure qualité sans interruption; (3) la réduction des délais d’attente en raison de la disponibilité instantanée des informations; et (4) les incidences directes et indirectes sur la réduction de la fraude. À titre d’exemple, le système informatique ART, financé par le programme Fiscalis à un coût central pour l’UE de moins de 7 millions d’EUR entre 2021 et 2023, a permis d’identifier 10 000 opérateurs frauduleux, ce qui a contribué à mettre au jour des opérations suspectes pour un montant avoisinant 34 milliards d’EUR. Les analyses contrefactuelles ont généralement montré que la mise en commun des ressources pour développer les systèmes au niveau de l’UE a conduit à des systèmes qui étaient non seulement plus efficaces dans l’accomplissement de leurs fonctions, mais aussi plus rentables que ce que les États membres auraient pu réaliser seuls. Comme indiqué ci-dessus, les actions collaboratives et les activités de renforcement des capacités ont contribué en partie à créer l’environnement nécessaire au fonctionnement et à l’utilisation des systèmes informatiques comme prévu, ainsi qu’à garantir une compréhension et des approches communes de la législation fiscale de l’UE. Le coût relativement faible de ces actions collaboratives et de ces activités de renforcement des capacités a été considéré comme un prix minime à payer compte tenu de l’effet de levier généré en termes d’amélioration de l’efficacité des systèmes informatiques et de mise à disposition des autorités fiscales de moyens sans support papier en vue de collaborer pour atteindre les objectifs du marché intérieur.
Leçon 4 – Cohérence et synergies du programme avec d’autres initiatives
L’évaluation a conclu que le programme Fiscalis était parfaitement cohérent avec une série d’autres initiatives de la Commission en ce qui concerne l’alignement des objectifs et la complémentarité des activités et des résultats. Des liens concrets ont été établis avec certains programmes (voir Leçon 1), alors que cela était vrai dans une moindre mesure ou pas du tout en ce qui concerne d’autres programmes, à savoir la composante Hercule du programme de l’Union en matière de lutte contre la fraude, le programme en faveur du marché unique et l’instrument d’aide de préadhésion/d’assistance technique et d’échange d’informations.
Malgré le risque minime de chevauchement avec Fiscalis et les possibilités de renforcement mutuel, même en l’absence de coordination pratique, il peut y avoir des occasions manquées de recenser et d’exploiter les synergies. Il convient de continuer à explorer plus avant les synergies et les complémentarités avec d’autres programmes afin de renforcer la pertinence du programme Fiscalis, notamment en ce qui concerne les activités de renforcement des compétences humaines/de formation et les initiatives liées au processus d’élargissement. Ces synergies devraient se poursuivre et être encore renforcées afin de consolider les avantages d’une collaboration avec d’autres politiques et initiatives.
Leçon 5 – Communication, connaissance et visibilité du programme
Les différents types d’activités financées par le programme Fiscalis sont étroitement liés et travaillent de concert pour atteindre les objectifs souhaités. Toutefois, s’il est notoire que les systèmes informatiques du programme sont soutenus par un financement de l’UE, de nombreux fonctionnaires des administrations fiscales et autres parties prenantes ignorent qu’ils font partie de Fiscalis. Cela limite le partage d’informations et de données entre les parties prenantes et conduit à une perception partielle de la valeur ajoutée du programme. À court terme, on pourrait faire connaître le rôle joué par les systèmes informatiques dans le programme au moyen d’une stratégie de promotion plus cohérente. Au fil du temps, cela permettrait de créer une association plus étroite entre les différents volets des activités bénéficiant d’un financement et d’accroître la visibilité du programme.
Leçon 6 – Amélioration progressive du LMS
Grâce à l’étude de cas sur le LMS, l’évaluation a révélé que, dans l’ensemble, la plateforme était de haute qualité 8 et apportait une valeur ajoutée considérable à un coût raisonnable. Bien que les résultats aient été globalement positifs, l’étude de cas a également relevé plusieurs domaines dans lesquels des améliorations progressives étaient possibles. Il s’agissait notamment (1) d’affiner la conception et la fonctionnalité du LMS en ce qui concerne la fonction de recherche, d’accroître la personnalisation pour les utilisateurs connectés et d’ajouter davantage de versions linguistiques; (2) d’intégrer le matériel de formation pertinent des administrations nationales et d’autres organisations; et (3) de concentrer les efforts de communication pour stimuler l’utilisation de la plateforme. Des discussions avec plusieurs services de la Commission (à savoir SG REFORM, GROW, EUIPO) ont lieu en vue de leur utilisation de la plateforme LMS.
Leçon 7 – Cadre de suivi et d’évaluation
Le nouveau cadre financier pluriannuel adopté pour la période de programmation actuelle a déjà marqué une étape vers un cadre plus gérable et plus ciblé. Toutefois, des difficultés subsistent, dont plusieurs ont été rencontrées avec le CSE précédent, telles qu’un nombre excessif d’indicateurs, la lourdeur des procédures pour les autorités nationales et la Commission et l’utilité limitée des rapports et analyses élaborés. Parmi les pistes d’amélioration figurent (1) la réduction au minimum de la quantité de données primaires à collecter, ce qui contribuerait à remédier à la lassitude des consultations (associée dans certains cas à la multiplicité des demandes de retour d’information); (2) l’exploitation plus approfondie des données existantes afin de définir des indicateurs ou des valeurs de référence plus informatifs; et (3) la réduction du nombre d’indicateurs, en particulier au niveau des réalisations, où la corrélation avec la performance des programmes est souvent faible et difficile à comparer entre les actions. En lien avec le dernier point, une rationalisation plus poussée de l’établissement de rapports sur la performance est prévue à partir du prochain cadre financier pluriannuel. Celle-ci reposera sur un cadre rationalisé pour le suivi des dépenses budgétaires et l’établissement de rapports sur la performance d’une manière plus simple, plus cohérente et moins contraignante.