1.Introduction
La communication sur les garanties a été adoptée pour la première fois en 2000 et révisée en dernier lieu en 2008. Elle expose l’approche de la Commission à l’égard des aides d’État accordées sous forme de garanties et fournit aux États membres des orientations concernant les cas dans lesquels les garanties ne constituent pas des aides d’État.
En août 2022, la Commission a lancé le processus d’évaluation de la communication sur les garanties de 2008. Cette évaluation visait à s’assurer que la communication sur les garanties était toujours «adaptée à sa finalité», à repérer d’éventuelles lacunes et à déterminer si elle pouvait être améliorée. Les sources de données utilisées à cet effet comprenaient des consultations publiques, une étude d’experts externes et la propre pratique décisionnelle de la Commission. L’évaluation porte sur les garanties notifiées à la Commission et introduites entre 2010 et 2022, qu’elles comportent ou non un élément d’aide. Les résultats de l’évaluation sont résumés dans un document de travail des services de la Commission.
Le document de travail des services de la Commission reflète les conclusions et les points de vue du personnel de la Commission et ne constitue pas la position officielle de la Commission. Il expose la mesure dans laquelle les critères d’évaluation (efficacité, efficience, valeur ajoutée, pertinence et cohérence des politiques) ont été remplis et résume ces constatations. Ainsi, il ne formule aucune proposition politique ni ne préjuge de la nature finale ou du contenu d’actes ou de décisions que la Commission pourrait adopter.
2.Résultats escomptés de l’intervention initiale
L’objectif de la communication sur les garanties de 2008 est de fournir des orientations détaillées concernant l’appréciation des mesures de garantie notifiées, de préciser les cas dans lesquels une garantie constitue une aide d’État et, le cas échéant, de fournir des lignes directrices sur la manière dont les États membres doivent calculer l’élément d’aide (« équivalent-subvention brut »).
La communication sur les garanties de 2008 s’applique à toutes les garanties accordées par des autorités publiques ou par des entités qu’elles contrôlent et liées à des instruments financiers tels que des prêts, ainsi qu’aux contre-garanties par lesquelles un garant public s’engage à indemniser une entreprise (telle qu’un prêteur ou un garant privé) pour les sommes qu’elle a versées à un bénéficiaire (ci-après les «garanties publiques»). Dans le contexte de la communication sur les garanties, les garanties publiques impliquent donc des autorités publiques, des prêteurs (c’est-à-dire les banques et autres établissements financiers) et des emprunteurs.
Les garanties publiques comprennent à la fois les garanties individuelles et les régimes de garantie en faveur d’entreprises de tous les secteurs économiques, à l’exception des garanties de crédit à l’exportation. Les principales dispositions de la communication sur les garanties comprennent des critères qui, s’ils sont remplis cumulativement, excluent l’existence d’une aide (plafonnement de la couverture de garantie à 80 %, exclusion des entreprises en difficulté, nécessité que la mesure s’«autofinance» et corresponde aux conditions de marché, etc.). En outre, la communication sur les garanties prévoit des approches plus simples permettant d’écarter la présence d’éventuels éléments d’aide d’État dans les garanties publiques accordées aux petites et moyennes entreprises (« primes « refuge » » ou « primes uniques »), contribuant ainsi à améliorer l’accès de ces dernières au financement.
Dans ce contexte, la communication sur les garanties de 2008 vise i) à réduire le nombre de mesures de garantie publique notifiées en guidant les États membres dans la conception de régimes qui ne comportent pas d’aide d’État; ii) à renforcer la sécurité juridique; iii) à faire en sorte que les primes de garantie correspondent aux prix du marché et à éviter ainsi les notifications à la Commission; iv) à constituer un outil approprié pour calculer l’élément d’aide; et v) à soutenir le financement des PME au moyen de méthodes plus simples telles que les primes refuge.
3.Évolution de la situation au cours de la période d’évaluation
Depuis la révision de 2008, des évolutions notables ont marqué le fonctionnement de la communication sur les garanties. En ce qui concerne les évolutions macroéconomiques, la crise financière mondiale de 2008 a entraîné une hausse des taux de défaut et une longue période de faibles taux d’intérêt. Des chocs ultérieurs tels que la pandémie de COVID-19 et l’agression militaire russe contre l’Ukraine ont encore accentué les tensions sur les marchés, provoquant une accélération de l’inflation et un resserrement de la politique monétaire à partir de 2022. En réaction à ces crises, les risques de crédit ont fortement fluctué et entraîné un durcissement des conditions de financement pour les PME.
Les prêteurs privés ont également été touchés par plusieurs évolutions importantes de la réglementation, telles que l’augmentation des exigences de fonds propres découlant de l’adoption de la directive et du règlement sur les exigences de fonds propres en 2013 et l’introduction, au moyen de la norme comptable IFRS 9, d’une nouvelle approche prospective pour mesurer les risques de crédit, applicable depuis 2018. Par conséquent, les prêteurs appliquent à présent des pratiques plus strictes et plus harmonisées en matière d’évaluation du crédit, ce qui peut également avoir une incidence sur le recours aux garanties.
L’étude externe estime qu’au cours de la période d’observation s’étalant de 2010 à 2022, au titre de la communication sur les garanties, les autorités publiques ont accordé des garanties d’un montant de 22,1 milliards d’EUR, soit 0,13 % du PIB de l’UE (2023). Même si l’Italie et l’Allemagne ont enregistré les montants absolus de garanties publiques les plus élevés, les autres États membres, tels que la Lettonie et la Roumanie, ont accordé plus de garanties en proportion de leur niveau de PIB respectif. Dans l’ensemble, 34 % du volume total des garanties publiques déclarées à la Commission étaient des garanties publiques conformes aux conditions de marché (c’est-à-dire sans aide d’État), bien que ce nombre soit probablement sous-estimé, puisque les mesures conformes aux conditions de marché ne sont pas soumises à des obligations de déclaration explicites dans le cadre de rapports à présenter la Commission.
Les méthodes les plus couramment utilisées pour calculer les primes de garantie au cours de la période d’observation consistaient en des approches fondées sur les risques (portant sur un total d’environ 12 milliards d’EUR), principalement employées dans des États membres tels que l’Allemagne, la Suède et l’Italie. Les approches fondées sur les risques sont conçues sur mesure, en tenant compte des caractéristiques spécifiques de chaque cas. Il convient de distinguer ces méthodes personnalisées des méthodes basées sur un régime utilisant les primes «refuge», qui étaient populaires dans les autres États membres (en Roumanie et en Irlande, par exemple). Un troisième type de méthodes consiste à calculer des primes de garantie conformes aux conditions de marché en s’appuyant sur les indices de référence disponibles sur les marchés, tels que le prix de produits financiers comparables (par exemple, les contrats sur le risque de défaut) ou le taux d’intérêt appliqué au prêt faisant l’objet de la garantie publique.
Dans sa pratique décisionnelle, la Commission a été confrontée à plusieurs problématiques au cours de la période d’évaluation. Par exemple, les primes « refuge » ont été moins régulièrement utilisées, très probablement en raison des conditions de marché d’après-crise et de la baisse des taux d’intérêt, qui ont incité à recourir plutôt à des méthodes sur mesure fondées sur les risques. En outre, il y a eu un moindre recours aux indices de référence de marché en raison de l’absence d’opérations comparables, en particulier sur les marchés financiers de petite taille ou peu développés.
4.Résultats de l’évaluation
L’évaluation a analysé dans quelle mesure la communication sur les garanties avait atteint ses objectifs, sur la base de cinq critères d’évaluation: l’efficacité, l’efficience, la cohérence, la valeur ajoutée européenne et la pertinence. Ses résultats sont étayés par des données empiriques, des comparaisons d’indices de référence, la pratique décisionnelle et les retours d’information des parties prenantes.
Efficacité
Justesse des méthodes de calcul fondées sur les risques et des méthodes de calcul basées sur des primes « refuge »
Premièrement, les résultats de l’évaluation suggèrent que les méthodes existantes fondées sur les risques se sont traduites par des primes inférieures à celles produites par les méthodes basées sur des indicateurs de référence des marchés élaborées aux fins de l’étude externe, en particulier pour les emprunteurs à long terme présentant un risque élevé. Deuxièmement, la méthode basée sur les primes « refuge » produit des primes inférieures aux indicateurs de référence des marchés pour les emprunteurs à faible risque (notés BBB, par exemple), tandis que l’inverse est vrai pour les emprunteurs à plus haut risque. Plus généralement, les méthodes existantes qui se fondent sur les risques ou sur les primes « refuge » sont moins sensibles aux dynamiques de marché et à l’évolution des conditions de risque que les méthodes qui se fondent sur des indicateurs de référence des marchés. Ces résultats suggèrent que les méthodes les plus fréquemment utilisées par les États membres ne sont peut-être pas assez précises pour calculer des primes qui restent conformes aux pratiques du marché, quelles que soient les catégories de risques, et sur la durée.
Éviction des investisseurs privés
L’éviction se produit lorsque des prêts garantis par l’État remplacent des prêts privés ou empêchent le développement de marchés privés de garanties pour des prêts similaires. Les PME éprouvent généralement plus de difficultés à accéder au financement que les grandes entreprises. L’étude externe a donc analysé si les garanties publiques pouvaient permettre d’atténuer ce phénomène. Ses résultats indiquent que les garanties publiques pourraient se révéler insuffisantes pour combler totalement l’écart qui existe entre les PME et les grandes entreprises en matière de participation aux marchés du crédit et de rationnement du crédit à l’égard des emprunteurs. Si ces résultats excluent effectivement qu’il ait une éviction totale des prêts privés, une éviction partielle est toutefois probable, d’autant plus que l’incidence des garanties publiques sur le rationnement du crédit est relativement faible. L’ampleur de cette éviction demeure une question ouverte.
Avantages sélectifs indus
Les garanties publiques peuvent conférer des avantages sélectifs indus aux prêteurs si ceux-ci ne répercutent pas correctement les avantages liés à la réduction des risques sur le bénéficiaire visé, à savoir l’emprunteur. De même, les garanties publiques peuvent fournir un soutien à des emprunteurs non viables, retardant ainsi leur sortie du marché et nuisant à la concurrence. Il ressort de l’évaluation que les avantages des garanties publiques ne sont peut-être pas intégralement répercutés sur les emprunteurs finaux, si bien que les prêteurs bénéficieraient d’avantages sélectifs. En outre, il est possible que les garanties publiques réduisent les taux d’entrée et de sortie dans les secteurs bénéficiant de prêts garantis, et pèsent ainsi sur le dynamisme du marché, la productivité et, en fin de compte, la croissance.
Cohérence
Les conclusions de l’étude externe suggèrent que la communication sur les garanties n’est pas pleinement cohérente avec d’autres actes législatifs dans le domaine des aides d’État, tels que la communication relative à la notion d’«aide d’État» ou la communication sur les taux de référence. Par exemple, la communication relative à la notion d’«aide d’État» privilégie le recours aux indices de référence des marchés plutôt qu’à des indicateurs de marché comme les primes produites par les méthodes fondées sur les risques ou les méthodes basées sur les primes «refuge», ce qui n’est pas pleinement reflété dans la communication sur les garanties. Par ailleurs, pour une même entreprise, la prime de risque fixe – un élément essentiel de la prime de garantie – ne sera pas la même selon la communication sur les garanties ou la communication sur les taux de référence. Enfin, la communication sur les garanties ne fournit aucune orientation spécifique concernant l’examen ex ante que la Commission doit effectuer pour déterminer si les prêteurs bénéficient d’avantages indus, comme l’exige la communication relative à la notion d’«aide d’État». De même, la communication sur les garanties ne suggère la mise en place d’aucun garde-fou spécifique visant à empêcher l’octroi d’aides indirectes aux prêteurs, comme le font les conditions du règlement général d’exemption par catégorie relatives aux aides au financement des risques.
Efficience
Évaluer l’efficience revient à déterminer dans quelle mesure la communication sur les garanties se traduit par des méthodes présentant un bon rapport coût-efficacité. L’absence générale de données fiables sur les coûts administratifs (qui font partie du prix de la garantie publique, au même titre que la prime, c’est-à-dire de la rémunération) a été un obstacle majeur empêchant les experts indépendants d’aborder de manière empirique les questions relatives à l’efficience. Néanmoins, les experts ont exploité au maximum les données limitées disponibles et les ont complétées par des entretiens avec des interlocuteurs volontaires afin d’aboutir à certains résultats qualitatifs.
Dans l’ensemble, les parties prenantes interrogées estiment que la communication sur les garanties est trop complexe et nécessite des ressources importantes de la part des États membres, en particulier lors des phases de conception et de mise en place. Les données qualitatives soulignent également que les longues étapes de notification préalable, de notification et d’adoption de décisions individuelles portant sur des garanties publiques au regard des aides d’État entraînent une incertitude et des réaffectations de personnel coûteuses. L’analyse quantitative a quant à elle révélé que les primes de garantie encaissées par les États ne couvraient peut-être pas l’entièreté des coûts. En outre, les régimes de plus grande envergure bénéficient d’économies d’échelle, ce qui se traduit par une baisse des coûts administratifs unitaires. À l’inverse, les mesures qui ne constituent pas des aides entraînent généralement des dépenses administratives plus élevées, ce qui peut s’expliquer par le fait que, outre le maintien de leur autofinancement de ces mesures, les États membres peuvent être amenés à leur consacrer des ressources supplémentaires pour éviter qu’elles ne deviennent trop coûteuses pour les emprunteurs et restent alors inopérantes.
Valeur ajoutée européenne
Les éléments recueillis dans le cadre de l’évaluation suggèrent que la communication sur les garanties présente une valeur ajoutée européenne manifeste par rapport à une situation dans laquelle il n’y aurait pas d’orientation. En particulier, la communication sur les garanties fournit un cadre dans lequel la Commission peut approuver différentes méthodes élaborées par les États membres pour déterminer la valeur des garanties publiques. Elle prévoit également des primes «refuge» directement applicables. Toutefois, elle ne reflète pas les règles applicables dans les cas où un soutien provenant des programmes de l’Union vient compléter les garanties d’État. Dans l’ensemble, cette communication a renforcé la prévisibilité et la sécurité juridique, garantissant des conditions de concurrence équitables entre les États membres.
Pertinence
Le nombre croissant de notifications préalables et de notifications pour l’approbation de méthodes d’évaluation des garanties et la poursuite de l’utilisation des primes «refuge» montrent que la communication sur les garanties conserve toute sa pertinence. D’un point de vue purement pratique, cette pertinence s’explique probablement par le fait que le calcul d’une prime conforme au marché et le calcul de l’élément d’aide ne sont pas du tout les mêmes pour les garanties que pour d’autres mesures de soutien, telles que les subventions, notamment sous forme de prêts. Néanmoins, en raison de l’évolution des conditions du marché et de l’environnement réglementaire depuis 2008, il serait utile de réviser la communication sur les garanties afin d’en accroître la pertinence.
5.Conclusions et enseignements tirés
Dans l’ensemble, la communication sur les garanties a été largement utilisée par les États membres, notamment en raison de sa souplesse, au sens où elle permet d’utiliser aussi bien des méthodes fondées sur les risques que les primes «refuge» pour fournir des garanties publiques. Cela a contribué à maintenir des conditions de concurrence équitables au sein de l’UE et a permis à la Commission d’approuver des méthodes de garantie élaborées par les États membres.
L’évaluation met en évidence plusieurs axes d’amélioration de la communication sur les garanties. D’abord, les méthodes fondées sur les risques et les méthodes basées sur les primes «refuge» tendent dans la plupart des cas à sous-estimer les primes de garantie par rapport aux indices de référence du marché.
Par ailleurs, s’il est prouvé que les garanties publiques entraînent des taux d’intérêt inférieurs à ceux qui seraient appliqués en leur absence, ce constat ne suffit pas à exclure la possibilité que les prêteurs conservent une partie des avantages de l’aide. La communication sur les garanties semble également trop complexe, ce qui est susceptible d’entraîner des charges administratives élevées pour les États membres. Enfin, il semble y avoir certaines incohérences entre la communication sur les garanties et d’autres actes législatifs en matière d’aides d’État, tels que la communication sur les taux de référence et la communication relative à la notion d’«aide d’État».
L’évaluation a également permis de tirer un certain nombre d’enseignements.
Premièrement, le fait que les primes «refuge» existantes soient beaucoup plus élevées que les indices de référence comparables pour les PME à risque peut amener de nombreux États membres à choisir d’élaborer, pour ces bénéficiaires, des méthodes sur mesure fondées sur les risques (et plus complexes).
Deuxièmement, l’évaluation démontre que la précision des méthodes fondées sur les risques peut être compromise si les paramètres utilisés ne sont pas alignés sur la réalité du marché.
Troisièmement, les prêteurs pourraient bénéficier d’une aide involontaire qui n’a été que partiellement prise en compte dans les méthodes récemment approuvées pour remédier à ce problème.
Quatrièmement, l’efficacité de la communication sur les garanties pourrait être améliorée. Par exemple, il n’existe pas de cadre pour le partage volontaire d’informations entre les États membres. Pour les États membres souhaitant coopérer à la fois entre eux et avec les prêteurs, un tel cadre pourrait contribuer à améliorer l’accès aux données ainsi qu’aux approches de pointe en matière d’évaluation des risques. En outre, les exigences actuelles en matière de déclaration dans le cadre de rapports à présenter à la Commission ne permettent de disposer que d’informations limitées pour contrôler correctement la mise en œuvre de la communication sur les garanties.
Cinquièmement, l’évaluation a mis en évidence certains problèmes courants d’interprétation et de mise en œuvre qui concernent notamment l’évaluation des garanties de portefeuille (c’est-à-dire que la garantie d’État couvre les pertes jusqu’à un plafond fixé au niveau du portefeuille plutôt qu’au niveau des prêts), la signification de la condition d’«autofinancement» (qui veut que les primes perçues suffisent à couvrir tous les coûts de la mesure), ainsi que les critères et conditions applicables à des garanties autres que les garanties de prêt (par exemple, les garanties de bonne fin).