EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Le 7 octobre 2023, l’Union européenne (UE) a immédiatement condamné avec la plus grande fermeté les attaques multiples et aveugles perpétrées par le Hamas en Israël et a affirmé sa solidarité avec Israël.

En réaction aux terribles attaques du 7 octobre 2023, un nouveau régime spécifique de sanctions à l’encontre du Hamas et du Jihad islamique palestinien a été mis en place en janvier 2024.

L’UE n’a cessé d’appeler à un cessez-le-feu immédiat à Gaza et à la libération sans condition de tous les otages, conduisant à la cessation permanente des hostilités. Cette position reste inchangée.

Depuis le début du conflit entre Israël et le Hamas à Gaza en octobre 2023, la situation humanitaire dans la bande de Gaza s’est détériorée, l’aide entrant sur ce territoire étant insuffisante pour répondre aux besoins de la population. Du 2 mars au 18 mai 2025, Israël a imposé un blocus total de l’aide humanitaire vers Gaza, provoquant une aggravation sans précédent et insoutenable de la situation humanitaire. Les opérations militaires persistantes menées par Israël ont entraîné des déplacements de population massifs et répétés ainsi que l’effondrement des services de base. Plus de 88 % de la bande de Gaza est soumise à un ordre d’évacuation ou à un contrôle militaire direct 1 .

Selon des rapports des Nations unies, 90 % des ménages sont confrontés à une insécurité hydrique sévère et les taux de malnutrition augmentent fortement. De graves pénuries de médicaments, d’équipements et de personnel médical indiquent un besoin urgent d’aide humanitaire. Le 22 août 2025, le Comité d’examen de la famine (FRC) a établi qu’une famine (phase 5 de l’IPC) sévissait actuellement dans le gouvernorat de Gaza (nord de Gaza).

La haute représentante a présenté au Conseil des affaires étrangères du 23 juin 2025 un rapport portant sur l’examen du respect par Israël de l’article 2 de l’accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et l’État d’Israël, d’autre part (ci-après l’«accord») 2 . Cet examen a permis de conclure à l’existence d’éléments indiquant qu’Israël violerait l’article 2 de l’accord, qui fait du respect des droits de l’homme et des principes démocratiques un élément essentiel dudit accord. La haute représentante a ensuite présenté aux ministres des affaires étrangères de l’UE un inventaire des mesures que l’UE pourrait prendre pour faire pression sur Israël.

L’UE n’a cessé d’exhorter Israël à améliorer la situation humanitaire catastrophique à Gaza. À la suite de cela, Israël a accepté, en juillet 2025, d’augmenter l’accès humanitaire à Gaza.

Depuis le début de la crise, l’UE a alloué d’importantes ressources humaines et financières pour répondre à la situation humanitaire à Gaza. Tous les partenaires majeurs ont été mobilisés et ont bénéficié de fonds de l’UE afin de leur permettre d’apporter aux populations de Gaza et de Cisjordanie l’aide humanitaire nécessaire.

L’UE a également établi un dialogue avec les autorités israéliennes pour faciliter l’acheminement et la distribution de l’aide. Toutefois, les quantités autorisées à être effectivement distribuées aux populations dans le besoin sont restées insuffisantes pour prévenir une crise humanitaire d’une ampleur catastrophique.

Compte tenu de la situation humanitaire, la présidente de la Commission européenne a annoncé, le 10 septembre 2025, dans son discours sur l’état de l’Union de 2025, que la Commission européenne considérait qu’il y avait lieu de suspendre certaines dispositions de l’accord relatives au commerce.

Le respect des droits de l’homme est un élément essentiel sur lequel se fonde l’accord. Plus précisément, l’article 2 de l’accord prévoit que «[l]es relations entre les parties, de même que toutes les dispositions du présent accord, se fondent sur le respect des droits de l’homme et des principes démocratiques, qui inspire leurs politiques internes et internationales et qui constitue un élément essentiel du présent accord». Le non-respect de l’article 2 de l’accord constitue une violation substantielle grave dudit accord, qui justifie sa suspension unilatérale par l’UE. L’Union européenne a par conséquent le droit de réagir à une telle violation d’une manière proportionnée et dans le but de parvenir à la cessation des violations.

L’article 79, paragraphe 2, de l’accord prévoit que «[s]i une partie considère que l’autre partie n’a pas satisfait à une obligation découlant du présent accord, elle peut prendre les mesures appropriées.» Selon cette même disposition, ces mesures peuvent être prises sans autre consultation en cas d’urgence spéciale. C’est le cas dans les circonstances actuelles, étant donné la détérioration rapide de la situation humanitaire dans la bande de Gaza et la famine généralisée résultant de l’intervention militaire d’Israël, du blocus de l’aide humanitaire et des violations des droits de l’homme.

L’article 60 de la convention de Vienne sur le droit des traités entre États et organisations internationales ou entre organisations internationales dispose qu’«[u]ne violation substantielle d’un traité bilatéral par l’une des parties habilite l’autre partie à invoquer cette violation comme motif pour mettre fin au traité ou suspendre son application en totalité ou en partie. [...] 3. Aux fins du présent article, une violation substantielle d’un traité est constituée par: [...] b) la violation d’une disposition essentielle pour la réalisation de l’objet ou du but du traité [...].»

Au vu de la situation, l’acte proposé prévoit que le Conseil adopte une décision relative à la suspension de certaines dispositions de l’accord, sur le fondement de l’article 218, paragraphe 9, du TFUE. Conformément à l’article 79, paragraphe 2, de l’accord, en liaison avec le droit international coutumier tel que codifié à l’article 60, paragraphe 1, et paragraphe 3, point b), de la convention de Vienne sur le droit des traités entre États et organisations internationales ou entre organisations internationales, la décision du Conseil devrait être adoptée afin de permettre la suspension partielle de l’accord en raison d’une violation substantielle par Israël de l’article 2 dudit accord. La suspension devrait avoir lieu de toute urgence, avec effet immédiat, du fait de la détérioration rapide de la situation humanitaire sur le terrain et de la famine généralisée résultant de l’intervention militaire d’Israël, du blocus de l’aide humanitaire et des violations des droits de l’homme.

Les dispositions relatives au commerce à suspendre comprennent le titre II [Libre circulation des marchandises], le titre III [Droit d’établissement et prestation de services] et les chapitres 2, 3 et 4 du titre IV [Marchés publics, Concurrence et Propriété intellectuelle] de l’accord, ainsi que l’ensemble des annexes et protocoles s’y rapportant énumérés à l’annexe de la décision proposée.

La suspension des dispositions de l’accord relatives au commerce apparaît comme une mesure appropriée et proportionnée compte tenu de la crise humanitaire dans la bande de Gaza.

Une fois la décision adoptée par le Conseil, l’Union notifiera par écrit au Conseil d’association la suspension partielle des dispositions de l’accord relatives au commerce, conformément à l’article 79, paragraphe 2, de l’accord, en liaison avec l’article 60 de la convention de Vienne.

•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action

La proposition est cohérente avec l’article 2 de l’accord, qui fait du respect des droits de l’homme et des principes démocratiques un élément essentiel dudit accord.

La proposition est, en outre, cohérente avec la proposition de la Commission européenne de suspendre partiellement la participation d’Israël au programme de l’Union «Horizon Europe».

Enfin, la présente proposition est conforme à l’article 207, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) qui dispose que la politique commerciale commune est menée dans le cadre des principes et objectifs de l’action extérieure de l’Union, y compris l’universalité des droits de l’homme et des libertés fondamentales, l’État de droit et les principes du droit international.

•Cohérence avec les autres politiques de l’Union

La présente initiative est cohérente avec les relations extérieures de l’UE (y compris les considérations relatives aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales). Plus précisément, la présente proposition est conforme à l’article 21, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne (TUE), qui dispose que l’Union veille à la cohérence entre les différents domaines de son action extérieure, y compris la consolidation et le soutien des droits de l’homme.

2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ

•Base juridique

Base juridique procédurale

L’article 218, paragraphe 9, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne prévoit l’adoption d’une décision «sur la suspension de l’application d’un accord et établissant les positions à prendre au nom de l’Union dans une instance créée par un accord, lorsque cette instance est appelée à adopter des actes ayant des effets juridiques, à l’exception des actes complétant ou modifiant le cadre institutionnel de l’accord».

En l’espèce, la Commission propose une décision du Conseil concernant la suspension de certaines dispositions de l’accord relatives au commerce et, de ce fait, l’article 218, paragraphe 9, constitue la base juridique procédurale appropriée.

Base juridique matérielle

La base juridique matérielle d’une décision au titre de l’article 218, paragraphe 9, du TFUE dépend avant tout de l’objectif et du contenu de l’acte envisagé au sujet duquel une position est prise au nom de l’Union. Si l’acte envisagé poursuit deux finalités ou comporte deux composantes et si l’une de ces finalités ou composantes est identifiable comme étant la principale, tandis que l’autre n’est qu’accessoire, la décision au titre de l’article 218, paragraphe 9, du TFUE doit être fondée sur une seule base juridique matérielle, à savoir celle exigée par la finalité ou la composante principale ou prédominante.

L’objectif et le contenu de l’acte envisagé portent principalement sur la politique commerciale commune.

En conséquence, la base juridique matérielle pour la décision proposée est l’article 207, paragraphe 4, premier alinéa, du TFUE.

Conclusion

La base juridique de la proposition de décision du Conseil devrait être l’article 207, paragraphe 4, premier alinéa, du TFUE, en liaison avec son article 218, paragraphe 9.

•Proportionnalité

La présente proposition ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi, à savoir la suspension [partielle] de certaines dispositions de l’accord relatives au commerce.

La suspension des dispositions de l’accord relatives au commerce constitue une mesure appropriée et proportionnée pour répondre aux graves violations de l’article 2 dudit accord.

•Choix de l’instrument

Les objectifs de la présente proposition ne peuvent être atteints qu’au moyen d’un acte qui suspende partiellement l’application de l’accord international concerné. Une décision du Conseil suspendant partiellement ledit accord s’avère par conséquent nécessaire.

3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D’IMPACT

•Évaluations ex post/bilans de qualité de la législation existante

s.o.

•Consultation des parties intéressées

s.o.

•Obtention et utilisation d’expertise

s.o.

•Analyse d’impact

s.o.

•Réglementation affûtée et simplification

s.o.

•Droits fondamentaux

s.o.

4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE

s.o.

5.AUTRES ÉLÉMENTS

•Plans de mise en œuvre et modalités de suivi, d’évaluation et d’information

s.o.

•Documents explicatifs (pour les directives)

s.o.

•Explication détaillée de certaines dispositions de la proposition

s.o.

2025/0890 (NLE)

Proposition de

DÉCISION DU CONSEIL

concernant la suspension de certaines dispositions relatives au commerce de l’accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et l’État d’Israël, d’autre part

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 207, paragraphe 4, premier alinéa, en liaison avec son article 218, paragraphe 9,

vu la proposition de la Commission européenne,

considérant ce qui suit:

(1)L’Union condamne les attaques terroristes du Hamas contre Israël, qui ont déclenché une spirale de violence dans la région, et appelle à un cessez-le-feu immédiat dans la bande de Gaza et à la libération sans condition de tous les otages, conduisant à la cessation permanente des hostilités.

(2)L’accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et l’État d’Israël, d’autre part (ci-après l’«accord» 3 ), est appliqué depuis le 21 juin 2000. L’accord vise à fournir un cadre juridique et institutionnel approprié pour le dialogue politique et la coopération économique entre l’Union et Israël.

(3)L’article 2 de l’accord dispose que «[l]es relations entre les parties, de même que toutes les dispositions du présent accord, se fondent sur le respect des droits de l’homme et des principes démocratiques, qui inspire leurs politiques internes et internationales et qui constitue un élément essentiel du présent accord».

(4)L’article 79, paragraphe 2, de l’accord prévoit qu’une partie à l’accord peut prendre des mesures appropriées si elle considère que l’autre partie n’a pas satisfait à une obligation découlant de l’accord et agir sans autre consultation en cas d’urgence spéciale et que, lors du choix des mesures à prendre, la priorité est donnée à celles qui perturbent le moins le fonctionnement dudit accord.

(5)Comme pour la précédente proposition de la Commission relative à une suspension dans le cadre de cet accord, ces mesures peuvent être prises sans autre consultation en cas d’urgence spéciale, comme en l’espèce, étant donné la détérioration rapide de la situation humanitaire dans la bande de Gaza à la suite de l’intervention militaire d’Israël, du blocus de l’aide humanitaire et des violations des droits de l’homme.

(6)La haute représentante de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité a présenté au Conseil des affaires étrangères du 23 juin 2025 un rapport portant sur l’examen du respect par Israël de l’article 2 de l’accord. Cet examen a permis de conclure à l’existence d’éléments indiquant qu’Israël violerait les obligations en matière de droits de l’homme lui incombant au titre de l’article 2 de l’accord.

(7)Le 29 juillet 2025, la Commission a proposé la suspension partielle de l’accord entre l’Union, d’une part, et Israël, d’autre part, concernant la participation d’Israël à l’un des programmes de l’Union relevant du programme-cadre pour la recherche et l’innovation «Horizon Europe», à savoir le programme de l’Accélérateur du Conseil européen de l’innovation (CEI) visé à l’article 48 du règlement (UE) 2021/695 du Parlement européen et du Conseil («Accélérateur du CEI»).

(8)Le 10 septembre 2025, le Parlement européen a adopté une résolution sur Gaza intitulée «Gaza au point de rupture: action de l’Union pour combattre la famine, urgence de la libération des otages et progrès vers une solution fondée sur la coexistence de deux États» 4 .

(9)Avec son intervention dans la bande de Gaza et la catastrophe humanitaire qui en a découlé, marquée notamment par des dizaines de milliers de morts civils et une augmentation rapide du nombre de cas de malnutrition extrême, en particulier chez les enfants, Israël viole les droits de l’homme et le droit humanitaire international et enfreint ainsi un élément essentiel de la coopération entre l’UE et Israël dans le cadre de l’accord.

(10)Il convient, conformément à l’article 79, paragraphe 2, de l’accord, lu en liaison avec le droit international coutumier tel que codifié à l’article 60 de la convention de Vienne sur le droit des traités entre États et organisations internationales ou entre organisations internationales, de suspendre partiellement l’accord en raison d’une violation substantielle par Israël de l’article 2 de l’accord, avec une urgence spéciale.

(11)Conformément à l’article 21, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne, l’Union veille à la cohérence entre les différents domaines de son action extérieure. Conformément à l’article 207, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, la politique commerciale commune est menée dans le cadre des principes et objectifs de l’action extérieure de l’Union.

(12)La suspension de certaines dispositions de l’accord relatives au commerce semble constituer une mesure appropriée et proportionnée pour répondre aux violations de l’article 2 de l’accord. Plus précisément, ces dispositions comprennent le titre II [Libre circulation des marchandises], le titre III [Droit d’établissement et prestation de services] et les chapitres 2 à 4 du titre IV [Marchés publics, Concurrence et Propriété intellectuelle] de l’accord, ainsi que l’ensemble des annexes et protocoles s’y rapportant énumérés à l’annexe de la présente décision,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

1.L’application du titre II [Libre circulation des marchandises], du titre III [Droit d’établissement et prestation de services] et des chapitres 2, 3 et 4 du titre IV [Marchés publics, Concurrence et Propriété intellectuelle] de l’accord établissant une association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et l’État d’Israël, d’autre part, ainsi que l’ensemble des annexes et protocoles s’y rapportant énumérés à l’annexe de la présente décision, est suspendue.

2.La suspension visée au paragraphe 1 prend effet trente jours à compter de la date de sa notification au Conseil d’association institué par l’accord.

Article 2

La présente décision entre en vigueur le jour de son adoption.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le président