COMMISSION EUROPÉENNE
Strasbourg, le 17.6.2025
COM(2025) 820 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
Train de mesures omnibus sur la préparation de la défense
COMMISSION EUROPÉENNE
Strasbourg, le 17.6.2025
COM(2025) 820 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
Train de mesures omnibus sur la préparation de la défense
Train de mesures omnibus sur la préparation de la défense
L’Europe fait face à une menace grave et croissante. La seule manière de garantir la paix en Europe est d’être préparé à dissuader ceux qui cherchent à nous nuire. Un conflit armé de haute intensité est à nouveau présent en Europe et l’ordre international établi après la Seconde Guerre mondiale et la guerre froide a été remis en question. Comme l’indique le livre blanc conjoint intitulé «Préparation de la défense européenne à l’horizon 2030» ( 1 ) (ci‑après le «livre blanc»), «un nouvel ordre international va se mettre en place au cours de la seconde moitié de cette décennie. Si nous ne participons pas à l’élaboration de cet ordre, à la fois dans notre région et au-delà, nous subirons passivement le résultat de cette période de concurrence interétatique, avec toutes les conséquences négatives qui pourraient en découler, notamment la perspective réelle d’un conflit à grande échelle.»
Dans le monde d’aujourd'hui qui évolue rapidement, notre panorama en matière de sécurité a changé. Les menaces auxquelles nous sommes confrontés, toujours plus étendues et mondialisées, émanent aussi bien de puissants réseaux de criminalité organisée et du terrorisme que de risques hybrides sous-tendus par de la désinformation, l’entretien de la peur et le sabotage de nos infrastructures critiques, souvent mis en œuvre par des acteurs étatiques étrangers hostiles. Ces risques constituent une menace directe pour notre mode de vie et notre capacité à décider de notre propre avenir au moyen de processus démocratiques. Si l’Union n’est pas en guerre, le conflit très intense qui existe à ses frontières et la posture agressive de la Russie font que l’Europe est confrontée à une situation qui n’est pas pacifique, et que notre sécurité et notre objectif de construire un avenir exempt de coercition et d’agression ne peuvent être considérés comme acquis. Nous avons vu comment la Russie a instrumentalisé les exportations de gaz, ce qui a induit des incertitudes en matière d’approvisionnement et de fortes flambées des prix, et comment elle a délibérément ciblé les infrastructures énergétiques en Ukraine. Notre sécurité dépend de la préparation aussi bien civile que militaire. ( 2 )
Selon les évaluations de la menace réalisées par plusieurs services de renseignement de l’UE, la capacité de la Russie à produire des équipements militaires a considérablement augmenté, et elle disposerait des capacités militaires nécessaires pour mettre à l’épreuve l’unité des pays occidentaux ainsi que l’effet utile de l’article 5 du traité de l’Atlantique Nord et de l’article 222 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dans les trois à cinq prochaines années. Il devient donc nécessaire d'orienter notre état d’esprit vers une préparation de la défense et d’intensifier immédiatement les efforts visant à rétablir les dimensions de préparation et de dissuasion en matière de défense d’ici à 2030. Dans ce contexte, la préparation de la défense devrait s’entendre comme la capacité des États membres et de l’industrie de la défense de l’Union à anticiper les crises à cet égard, à les prévenir et à y réagir. La préparation de la défense repose sur la disponibilité de la capacité industrielle de défense nécessaire, d’une part, pour acquérir et maintenir un niveau de ressources, de capacités et d’infrastructures permettant de réagir avec efficacité et souplesse aux crises et d'assurer les actions connexes des États membres, et, d’autre part, pour décourager les menaces potentielles grâce à une préparation crédible.
La reconstruction de la défense européenne exige, comme point de départ, des investissements massifs sur une période prolongée, dans un esprit de solidarité et de coopération entre l’Union et les États membres, et dans le cadre d’alliances stratégiques au sein de l’OTAN ainsi qu’avec des pays tiers partageant les mêmes valeurs. Il est primordial d’accélérer les travaux sur tous les volets afin de renforcer d’urgence la préparation de l’Europe en matière de défense pour faire en sorte que celle-ci dispose d’un dispositif de défense européenne puissant et suffisant d’ici à 2030 au plus tard.
Pour construire une Europe véritablement indépendante, il est impératif de développer une nouvelle forme de Pax Europaea (paix européenne) pour le 21e siècle, conçue et gérée par l’Europe elle‑même. C’est pourquoi, dans le cadre d’une action sans précédent, l’Union autorise les États membres à mobiliser jusqu’à 800 milliards d’EUR pour leurs dépenses supplémentaires en matière de défense destinées à protéger la paix au cours des quatre prochaines années dans le cadre du plan «ReArm Europe»/Préparation à l’horizon 2030. Plus de la moitié des États membres ont demandé l’activation de la clause dérogatoire nationale dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance, tirant parti de la flexibilité dont ils disposent pour augmenter sensiblement leurs dépenses de défense. À la suite de l’appel lancé par le Conseil européen à la Commission européenne pour accélérer les travaux sur tous les volets afin de renforcer de manière décisive la préparation de l’Europe en matière de défense au cours des cinq prochaines années ( 3 ), le présent train de mesures omnibus sur la préparation de la défense soutiendra les efforts déployés par les États membres pour renforcer la base industrielle de défense ainsi que la préparation et la souplesse globales de l’UE en matière de défense d’ici à 2030, en créant les conditions nécessaires pour concentrer en début de période les investissements dans les capacités de défense, ce qui assure la prévisibilité nécessaire à l’industrie et réduit les lourdeurs administratives.
Pour définir l’ampleur de l’effort requis, il conviendrait de tenir compte du sous-investissement important et chronique qu'a connu le domaine de la défense au cours des dernières décennies. Le cas des munitions d’artillerie lourde illustre bien les problèmes résultant de décennies de sous-investissement. Ainsi, les États membres seraient confrontés à des pénuries critiques en cas de conflit de haute intensité. De plus, les stocks qui étaient déjà limités ont encore diminué en raison du soutien militaire apporté à l’Ukraine. Eu égard à une faible demande, les capacités de production de la base industrielle et technologique de défense européenne ont été fortement réduites depuis des dizaines d'années, ce qui limite considérablement la capacité des États membres à reconstituer rapidement les stocks et à rétablir un dispositif de défense crédible et fiable.
Un marché des équipements de défense véritablement opérationnel à l’échelle de l’UE, plaçant l’innovation et la compétitivité au cœur du renouveau de l’Europe, est le moyen le plus efficace pour que les États membres reconstituent leurs arsenaux et se tiennent prêts en cas de conflit. Un tel marché procurerait trois avantages essentiels. Premièrement, il permet aux États membres de débloquer des économies d’échelle et de tirer parti d’un vaste marché de la défense plus stable. Deuxièmement, en facilitant l’accès à l’ensemble des fournisseurs dans l’UE, il réduit la dépendance à l’égard des fournisseurs de pays tiers, ce qui constitue un avantage majeur dans le paysage géopolitique actuel et garantit la viabilité à long terme de l’indépendance stratégique de l’Union. Troisièmement, un tel marché soutient la compétitivité de la base industrielle et technologique de défense européenne, en faisant en sorte que les dépenses consacrées à la défense contribuent à la croissance et au développement de toute l’industrie européenne.
L’environnement réglementaire actuel de l’Union, adopté en temps de paix, n’est pas pleinement adapté à l’objectif consistant à développer les capacités et la préparation militaire nécessaires pour décourager de manière crédible une agression armée et faciliter le déploiement efficace et rapide des investissements nécessaires importants susmentionnés. Plusieurs instruments législatifs de l’UE qui ne sont pas spécifiques à la défense n'ont pas pour effet de faciliter les investissements à long terme de la base industrielle et technologique de défense européenne dans les capacités de défense requises pour écarter les menaces et garantir la sécurité de l’Union et de ses citoyens. La base industrielle et technologique de défense européenne est un secteur très spécifique, dont l’objectif premier n’est pas purement économique. Elle est axée sur les besoins des forces armées des États membres, en fournissant le niveau nécessaire de performance technique en temps utile, dans les quantités requises et à un coût compétitif. Le cadre réglementaire de l’Union devrait être adapté à l’objectif de préparation en matière de défense et permettre aux États membres d’investir, de construire, de mener des recherches et de fournir des produits et des services de haute qualité, d’autoriser des projets et d'attribuer des marchés à un rythme accéléré et souple, tout en maintenant le respect de normes élevées en matière de recherche, d’environnement et de société qui font de l’Union européenne un leader mondial dans ces domaines. Une simplification substantielle des processus et la suppression des charges réglementaires et administratives dans l’ensemble des secteurs sont nécessaires pour accélérer la montée en puissance de la production industrielle européenne en matière de défense, afin d’atteindre rapidement les niveaux de capacité de production requis pour se préparer à un conflit de haute intensité et assurer ainsi une dissuasion.
En outre, cet effort massif est l’occasion de moderniser les forces armées des États membres et d’intensifier les investissements de la base industrielle et technologique de défense européenne. L’évolution de la technologie militaire à un rythme accéléré et le risque d’obsolescence rapide doivent être pris en considération, comme en témoignent l’agression russe de haute intensité en cours en Ukraine et l’entrée de technologies de rupture dans les chaînes d’approvisionnement de la défense. Pour réaliser des investissements à l’épreuve du temps dans le domaine de la défense et libérer le potentiel d’innovation de la base industrielle et technologique de défense européenne, il importe de stimuler les cycles d’innovation, notamment en simplifiant et en accélérant les procédures de collaboration en matière de recherche et de développement dans le cadre du Fonds européen de la défense ( 4 ). De plus, un appui en faveur des start-up et des entreprises en expansion est essentiel pour promouvoir l'innovation et la compétitivité dans l’UE, en ouvrant notamment l’Accélérateur du Conseil européen de l’innovation (CEI), la plateforme STEP et le Fonds européen pour les entreprises en expansion aux technologies à double usage et de défense.
Lors du renforcement de la base industrielle et technologique de défense européenne, il y a lieu de mieux prendre en compte la nature à double usage des technologies et matériaux clés. Le numérique, l’électronique de pointe, la connectivité ou les produits chimiques — tous sont des éléments essentiels du programme de compétitivité de l’Union ainsi que de sa résilience en matière de défense. La stratégie pour une union de la préparation souligne que l’UE doit tenir compte de considérations ayant trait au double usage pour tous ses investissements en matière d’infrastructures et la planification des capacités, comme la mobilité militaire, les évacuations collectives, la sécurité des communications et de la connectivité, la sécurité maritime, les cybercapacités et les biens et services spatiaux. Afin d’encourager de telles synergies entre l’innovation civile et l’innovation dans le domaine de la défense et de garantir le développement de chaînes de valeur et d’approvisionnement critiques, les mesures de simplification adoptées au moyen de la présente initiative s’appliqueront aux technologies et aux matériaux à double usage, le cas échéant.
Dans la présente communication, la Commission, sur la base de l’expérience acquise et des contributions issues de vastes consultations publiques, présente des propositions ambitieuses de simplification dans la législation et les programmes spécifiques à la défense, ainsi que dans les instruments législatifs non spécifiques à ce domaine, afin de supprimer les obstacles réglementaires et de faciliter la préparation de la défense et le renforcement industriel de l’UE. La présente communication propose également des interprétations plus claires des dérogations disponibles dans la législation de l’UE, dont les États membres pourraient ne pas avoir fait pleinement usage.
1.Législation en matière de défense et programmes industriels de défense de l’UE
Marchés dans le domaine de la défense
La directive relative à la passation de marchés dans les domaines de la défense et de la sécurité à caractère sensible ( 5 ) vise à garantir les conditions de fonctionnement d’un marché des produits de défense à l’échelle de l’UE. Toutefois, les parties prenantes considèrent souvent que les procédures prévues par la directive sont trop complexes et trop contraignantes, et qu’elles nécessitent des ressources disproportionnées de la part des États membres. Il y a donc lieu de simplifier les dispositions de cette directive, tout en garantissant la réalisation de ses objectifs, notamment en permettant des procédures plus rationalisées et plus efficaces pour la passation de marchés dans le domaine de la défense. Les États membres pourront ainsi se concentrer sur les contrats les plus essentiels, allouer plus efficacement les ressources et alléger la charge administrative pesant sur l’industrie.
Bien qu’une révision complète de la directive soit prévue pour 2026, les règles en matière de passation de marchés devraient d’ores et déjà être simplifiées, car il est urgent et prioritaire pour l’Europe de renforcer sa défense, de donner plus de souplesse aux acquisitions conjointes par plusieurs États membres et d’encourager l’acquisition de solutions innovantes nécessaires pour parvenir à une préparation de la défense d’ici à 2030. La disponibilité des marchés à attribuer et la prévisibilité à long terme de la demande sont les facteurs les plus importants pour que l’industrie puisse assurer une montée en puissance de ses capacités de production et atteindre les objectifs de préparation de la défense. À cet effet, la Commission propose de porter les seuils d’applicabilité de la directive à 900 000 EUR pour les marchés de fournitures et de services. Un nombre important de contrats de moindre envergure et dont l’incidence est négligeable sur le marché intérieur seront exclus du champ d’application de la directive, ce qui facilitera l’efficience économique pour les États membres et les demandeurs, grâce à une réduction de la charge administrative et économique.
Les dépenses réduites et fragmentées en matière de défense que les États membres ont consacrées à l’innovation ont une incidence négative sur les technologies de rupture émergentes qui sont essentielles pour les futures capacités de défense. Faciliter la passation de marchés pour des solutions innovantes contribuera à une transformation de la défense par l’innovation de rupture, car les nouvelles technologies modifient fondamentalement la nature de la guerre dans divers domaines (par exemple, l’intelligence artificielle, l’informatique en nuage et l’informatique quantique, la connectivité avancée et sécurisée, les systèmes autonomes). La nouvelle possibilité de passation directe de marchés pour des produits et services innovants résultant de projets de recherche parallèles et concurrentiels commandés par les États membres est adaptée aux projets de recherche et de développement les plus novateurs pour lesquels il est impossible de définir les résultats escomptés au début de la passation de marchés en matière de recherche et de développement. Combinée à des conditions plus rapides pour la passation de marchés innovants et les projets collaboratifs, notamment grâce à l’introduction d'une procédure simplifiée de partenariat pour l’innovation et de clarifications pour la passation des marchés concernant les résultats de projets financés au titre du FED, cette possibilité soutiendra une transition sans heurts de la recherche vers la passation de marchés, dans laquelle les États membres tireront rapidement parti des solutions innovantes développées dans le cadre de ces projets.
Le rythme difficile auquel les États membres doivent actuellement reconstituer leurs arsenaux nécessite également le recours à des produits de défense déjà disponibles. Pour leur permettre d’acquérir rapidement des équipements identiques et facilement disponibles, la procédure négociée sans publication préalable d’un avis de marché devrait être temporairement étendue à l'acquisition et à la maintenance conjointes. Les États membres pourraient ainsi mettre leurs ressources en commun et bénéficier d’économies d’échelle dans l’acquisition rapide d’équipements et de capacités. Cette procédure complète la flexibilité actuelle inscrite dans la directive à propos de l’urgence en cas de crise, qui englobe les événements préjudiciables attendus à l’avenir ( 6 ), y compris les conflits de haute intensité aux frontières de l’UE, et les menaces crédibles pour la sécurité de l’Union et de ses États membres.
Avec une flexibilité accrue dans des accords-cadres dont la durée serait étendue à 10 ans et l’ouverture à d’autres États membres, comme proposé dans le règlement relatif au programme pour l’industrie européenne de la défense (EDIP) ( 7 ), les États membres seront à même d’atteindre leurs objectifs en matière de capacités plus rapidement, à moindre coût et avec une meilleure interopérabilité. La Commission invite les États membres à revoir d’urgence leurs règles nationales en matière de passation de marchés afin de supprimer les charges supplémentaires pesant sur les participants à la passation de marchés publics («surréglementation»). La suppression des obligations des États membres en matière de rapports statistiques réduira les lourdeurs administratives, tandis que l’application de la directive relative à l’efficacité énergétique ( 8 ) au secteur de la défense sera clarifiée lors de l’évaluation de la directive en 2026.
Transferts intra-UE de produits de défense
Des transferts rapides de produits liés à la défense au sein de l’Union sont essentiels pour mobiliser les capacités industrielles et technologiques dans l’ensemble de l’Union, réaliser des synergies, des économies d’échelle, assurer l’innovation et garantir la sécurité de l’approvisionnement. Lors de la consultation publique, les parties prenantes ont souligné le manque d’harmonisation des systèmes de contrôle des États membres ainsi que l’utilisation insuffisante des licences générales de transfert [qui sont le principal outil de simplification prévu par la directive ( 9 )], et ont appelé à supprimer les complexités et les retards liés au contrôle des transferts intra-UE. Elles ont également mis en évidence des goulets d’étranglement dus à des retards dans les autorisations de transfert pour la mise en œuvre des projets relevant du FED et à la lourde charge que représente la gestion des multiples certificats nationaux d’utilisateur final ou des autres formes de restrictions aux transferts intra-UE.
En ce qui concerne les compétences définies dans les traités, la Commission collaborera étroitement avec les États membres pour simplifier les transferts de produits de défense vers les forces armées des États membres, les transferts dans les chaînes d’approvisionnement et les transferts dans le cadre de projets financés par l’UE, ainsi que la gestion des certificats d’utilisateur final. Les modifications proposées réduiront considérablement les retards dans la mise en œuvre des projets et allégeront les lourdeurs administratives pour les participants aux projets du FED. Les États membres sont autorisés à exempter d’autres catégories de transferts de l’obligation d’autorisation préalable et sont encouragés à élargir l’utilisation des licences générales de transfert, ainsi qu’à étendre et à harmoniser leur champ d’application. L’extension du bénéfice des licences générales de transfert aux transferts effectués par des entreprises certifiées encouragera les entreprises à mettre en place des programmes de certification et de mise en conformité solides pour le contrôle des transferts intra-UE, tout en réduisant considérablement leur charge administrative. Afin de faciliter les transactions transfrontières dans les chaînes d’approvisionnement et d’accélérer la montée en puissance de la production, conformément à la directive sur les transferts intra-UE de produits liés à la défense ( 10 ), la Commission invite les États membres à s’abstenir de limiter les transferts intra-UE pour les composants qui seront intégrés dans un produit final dans un autre État membre et qui ne peuvent pas être réexportés séparément, au moins en appliquant le principe de minimis déjà utilisé par certains États membres. Enfin, la Commission propose de simplifier les obligations de déclaration pour les transferts immatériels de technologie.
Fonds européen de la défense (FED)
Le Fonds européen de la défense est le seul instrument de l’UE soutenant la recherche et le développement collaboratifs en matière de défense. L’évaluation intermédiaire du Fonds par la Commission et les consultations approfondies menées auprès des parties prenantes ont confirmé l’efficacité et la pertinence globales du Fonds, tout en soulignant la nécessité de simplifier encore les procédures et de réduire également les charges administratives. La Commission propose donc de conférer davantage de flexibilité à la mise en œuvre du FED.
Elle suggère de clarifier et de simplifier les critères d’attribution pour l’évaluation des propositions et introduit la possibilité de ne sélectionner que les critères d’attribution les plus pertinents en fonction des objectifs des appels à propositions, et de rendre ainsi le processus d’évaluation plus rapide, plus souple et moins contraignant. La possibilité de mettre en œuvre le FED au moyen de programmes de travail annuels ou pluriannuels, la clarification des règles relatives aux attributions directes, ainsi que les possibilités plus larges de gestion indirecte offriront une souplesse et une prévisibilité accrues dans la planification et la mise en œuvre des projets du FED, fondées sur un processus de gestion souple et une réduction des charges administratives. À la suite de la proposition concernant un quatrième domaine d’investissement en faveur des technologies de défense dans le cadre de la plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe» (STEP) ( 11 ), la Commission propose de simplifier les achats publics avant commercialisation et les droits d’accès aux résultats des projets de développement pour les États membres assurant le cofinancement, afin que les projets du FED qui en résultent soient mis en place et en œuvre le plus rapidement possible, et que l’innovation et les technologies de rupture pour la défense soient ainsi stimulées.
Enfin, la Commission mettra en place des mesures supplémentaires pour accélérer l’évaluation des propositions et réduire les délais de signature des conventions de subvention et d’émission des paiements, avec par exemple un niveau de sous-traitance plus élevé (supérieur à 30 %), une prolongation de la validité des évaluations du contrôle de propriété pour les bénéficiaires, allant de 18 à 36 mois au moins, et l’introduction d’une clause standard de non-retransfert. Pour répondre aux demandes des parties prenantes en faveur d’un système simple et sécurisé d’échange d’informations confidentielles et sensibles, le système SUE (Secret de l’Union européenne) est progressivement mis en place entre la Commission, les États membres et l’industrie dans le but d’équiper tous les États membres début 2026, une fois que les processus d’accréditation et d’acceptation obligatoires pour les États membres auront été achevés, tandis que la mise en place d’un nuage classifié pour l’échange d’informations accréditées jusqu’au niveau RESTREINT UE/EU RESTRICTED dans le cadre de la mise en œuvre de projets classifiés en matière de défense est à l’étude. Les simplifications introduites par le présent train de mesures omnibus peuvent être appliquées rétroactivement aux projets FED déjà en place.
Conformément au livre blanc, qui appelle à accroître la participation de l’Ukraine aux actions du FED et à renforcer la coopération entre l’UE et l’Ukraine, les coûts des activités d’essai menées en Ukraine devraient pouvoir bénéficier d’un financement au titre du FED. Cela permettrait à la base industrielle et technologique de défense européenne d’utiliser la situation de guerre active de l’Ukraine en termes de tests (capacités de test rapide, tests de 24 heures et essais sur le champ de bataille), ce qui permettrait d’intégrer un retour d’information rapide sur la conception actuelle de la guerre dans le développement de technologies et de produits de défense.
2.Législation et programmes de l’UE non liés à la défense
Éliminer les goulets d’étranglement et tirer pleinement parti des voies permettant d’améliorer la préparation de la défense
Les procédures d’autorisation permettant les investissements industriels en matière de défense et les activités de préparation dans ce domaine sont souvent trop longues et trop contraignantes. Afin de les accélérer, il est essentiel de veiller à ce que les processus d’évaluation des incidences sur l’environnement et de conformité avec la législation environnementale (par exemple, en ce qui concerne l’urbanisme/l’aménagement du territoire, l’évaluation des incidences environnementales, le bruit, la protection des habitats et des oiseaux, la gestion de l’eau et des déchets) soient propices à la préparation de la défense dans la conjoncture actuelle. Ces processus — adoptés en temps de paix — doivent désormais prévoir des procédures accélérées d’autorisation ou d’octroi adaptées aux besoins urgents de préparation de la défense, afin de faciliter une montée en puissance massive et rapide des investissements industriels et des activités de préparation dans ce domaine qui nécessitent une souplesse renforcée et sont essentiels pour répondre aux besoins émergents en matière de sécurité.
Même si ces autorisations relèvent de la responsabilité des États membres, le droit de l’Union énonce certaines règles les concernant, qui comprennent des évaluations environnementales mais non limitées à ces dernières. Il est essentiel de rationaliser, de simplifier et d’accélérer l’ensemble des procédures d’autorisation pour les investissements industriels et les activités de préparation de la défense, tout en veillant à ce que les normes de protection de l’environnement et de l’homme s'appliquent dans de meilleurs délais dans l’ensemble de l’Union. Cet objectif peut être atteint en mettant en place des procédures d’autorisation nationales accélérées et prioritaires, avec un point de contact unique pour l’industrie, afin de réduire les charges administratives et d’accélérer la procédure d’autorisation pour les activités de préparation de la défense. À la demande des États membres, la Commission se tient prête à fournir des conseils et à renforcer les capacités pour mettre en place le régime d’autorisation accéléré.
Il est fondamental de garantir des normes élevées de protection de l’environnement et de la santé humaine par l'application de la législation environnementale de l’Union, tout en garantissant l’objectif de préparation de la défense d’ici à 2030. Si la majeure partie de la législation environnementale de l’Union contient des dérogations pour les objectifs publics, les divergences d’interprétation et de mise en œuvre entre les États membres donnent lieu à une complexité et des incertitudes dans les règles applicables en matière d’investissements dans la défense. La Commission précise dans le présent document que les États membres peuvent utiliser les dérogations figurant dans divers instruments ( 12 ) de l’Union relatives à «l’intérêt public supérieur», à la «sécurité publique» ou à l’état de «crise» pour inclure la préparation de la défense dans le champ d’application de ces dérogations, et couvrir les investissements industriels et étatiques ainsi que les activités de préparation de la défense. Lorsque des mesures compensatoires ou d’atténuation sont appliquées, ces mesures devraient garantir la réalisation des objectifs de la législation et être proportionnées lorsqu’il s’agit de considérations relatives à la préparation de la défense, de sorte que l’objectif de préparation en la matière à l’horizon 2030 puisse être atteint en temps utile. La directive sur l’évaluation des incidences sur l’environnement ( 13 ) prévoit une exemption pour les projets essentiels à des fins de défense, qu’il est également possible d’utiliser pour des projets et des activités de préparation de la défense. En outre, les directives relatives aux déchets d’équipements électriques et électroniques ( 14 ) et à la limitation des substances dangereuses ( 15 ) contiennent une exemption à des fins militaires couvrant l’objectif de préparation de la défense.
L’acquis de l’Union en matière de produits chimiques a joué un rôle déterminant dans le maintien de niveaux élevés de protection de la santé humaine et de l’environnement, facilitant la libre circulation des substances dans le marché intérieur, tout en tenant compte des avantages socio-économiques. Conserver un niveau élevé de sécurité au travail et de bonnes conditions de travail est également essentiel pour faire du secteur de la défense un choix de carrière attrayant, tout en veillant à ce que les objectifs de préparation en matière de défense puissent être effectivement atteints.
À l’heure actuelle, l’acquis de l’Union en matière de produits chimiques ne prévoit pas explicitement d’évaluation précoce de l’incidence sur l’industrie de la défense des processus d’interdiction ou de restriction des substances chimiques relatifs au règlement concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH) ( 16 ). La Commission note que la possibilité d’une exemption dans l’intérêt de la défense est déjà prévue par le règlement REACH, mais que, dans certains États membres, cette exemption dans l’intérêt de la défense a été appliquée de manière restrictive. En outre, cette exception s’applique et sur une base ad hoc, ce qui n’est pas conforme à l’objectif de préparation en matière de défense à l’horizon 2030 et aux exigences visant à accélérer d’urgence la production de défense d’ici à 2030. La Commission propose donc d’élargir les conditions d’utilisation de l’exemption nationale au titre du règlement REACH et encourage les États membres à exploiter pleinement son potentiel pour les besoins en matière de défense, y compris les activités de préparation en matière de défense. La simplification à venir du règlement REACH par la Commission vise à intégrer explicitement l’objectif de préparation en matière de défense, en veillant à ce que les préoccupations en matière de défense, y compris les incidences indirectes sur les chaînes d’approvisionnement de la défense, soient évaluées de manière exhaustive. Cela permettrait d’évaluer rapidement et pleinement l’objectif de préparation en matière de défense, y compris les incidences indirectes sur les chaînes d’approvisionnement de la défense. Afin de garantir la cohérence de l’acquis de l’Union en matière de produits chimiques, une exemption similaire est proposée dans les règlements relatifs à la classification, à l’étiquetage et à l’emballage ( 17 ) et aux produits biocides ( 18 ). Pour ce qui est du règlement concernant les polluants organiques persistants ( 19 ), qui met en œuvre la convention de Stockholm, la Commission propose que les besoins de préparation en matière de défense soient pris en compte au cours des phases préparatoires à l’échelle de l’UE avant que des interdictions ou des restrictions ne soient définies au niveau international dans la convention, car c’est à ce stade que des exemptions potentielles peuvent être envisagées. En outre, les États membres peuvent recourir à des exemptions aux obligations de déclaration pour protéger les informations sensibles fondées sur des intérêts nationaux ou de l’Union en matière de sécurité.
Dans le cadre du renforcement des capacités de production industrielle de défense de l’Union afin de pouvoir acquérir les capacités critiques dont elles manquent actuellement, l’industrie de la défense et les forces armées doivent importer des équipements, des composants et des matières premières de défense de manière rapide, souple et rentable à l’extérieur de l’Union. À cette fin, la Commission encourage les États membres à faire pleinement usage de la possibilité de suspendre les droits à l’importation sur certains armements et équipements militaires importés de pays tiers par les autorités de défense militaire ou pour leur compte ( 20 ). En outre, tout en continuant à promouvoir et à renforcer les capacités nationales dans la mesure du possible, notamment en ce qui concerne les matières premières, l’exonération des droits applicables à certains produits industriels, matières premières, produits semi-finis ou composants importés de pays tiers ( 21 ) dans le cadre du régime des suspensions et contingents tarifaires autonomes, pourrait également être utilisée pour améliorer la compétitivité du secteur de la défense, renforçant ainsi la préparation de l’Union en la matière.
La supériorité que certaines technologies, telles que l’intelligence artificielle, peuvent procurer en matière de défense est un atout important qui doit être renforcé de toute urgence au niveau européen. Le règlement sur l’intelligence artificielle de l’Union européenne ( 22 ) encourage le développement de systèmes d’intelligence artificielle selon une approche fondée sur les risques, en introduisant des règles proportionnées aux risques. Il ne réglemente pas les études préalables à la mise sur le marché dans tous les domaines, y compris la défense, ni le développement et l’utilisation de l’intelligence artificielle exclusivement à des fins militaires, de défense ou de sécurité nationale. La Commission rappelle que les États membres peuvent mettre en place des sas réglementaires, qui peuvent soutenir le développement souple et rapide de systèmes d’intelligence artificielle à haut risque pertinents à des fins militaires et de défense, afin de permettre un développement et des essais sûrs sur le plan juridique.
Faciliter les investissements publics et privés dans le secteur de la défense
Sans préjudice de l’article 346 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), les règles de concurrence s’appliquent à la défense et contribuent à un meilleur fonctionnement du marché intérieur. Dans le même temps, elles ne devraient pas faire obstacle à une montée en puissance urgente du secteur, à sa contribution à l’objectif de préparation en matière de défense à l’horizon 2030 ni à la capacité des États membres à répondre efficacement aux défis liés à la détérioration de l’environnement géopolitique. La Commission tient dûment compte des spécificités de l’industrie de la défense et du marché européen des équipements de défense et de sa contribution à l’objectif de préparation en matière de défense dans son application des règles de concurrence (concentrations, pratiques anticoncurrentielles et contrôle des aides d’État).
Le régime de contrôle des concentrations de l’Union européenne vise à maintenir le bon fonctionnement des marchés, y compris dans le secteur de la défense. La préparation de l’industrie européenne en matière de défense dépend dans une large mesure de marchés concurrentiels capables de fournir des technologies et des innovations de pointe, ainsi que d’une capacité de production adéquate et souple, tout en veillant à ce que les concentrations n’aboutissent pas à des niveaux de pouvoir de marché susceptibles de faire augmenter les coûts pour les budgets des États membres. Dans le cadre de la révision en cours des lignes directrices sur les concentrations, la Commission accordera suffisamment d’importance à l’évolution de l’environnement en matière de sécurité et de défense et sollicite la contribution des parties prenantes pour traiter efficacement ces aspects. La Commission évaluera en particulier les avantages globaux du renforcement de la défense et de la sécurité au sein de l’Union, ce qui permettra d’obtenir des gains d’efficacité.
En ce qui concerne les pratiques anticoncurrentielles, la Commission est prête à fournir à l’industrie européenne des orientations sur les projets de coopération des entreprises du secteur de la défense, en particulier lorsqu’une telle collaboration est nécessaire pour accroître la production ou lorsque des entreprises individuelles ne seraient autrement pas en mesure de développer ou de fabriquer un produit à elles seules. Cela peut également être le cas dans le cadre de l’acquisition conjointe de matières premières par des entreprises de défense. Lors de l’évaluation de ces accords, la Commission tiendra également compte des gains d’efficacité produits, y compris, par exemple, des effets positifs de cette coopération pour la préparation en matière de défense, la résilience des chaînes d’approvisionnement de la défense et celle du marché intérieur.
Des investissements publics et privés substantiels sont essentiels à l’expansion de l’industrie pour atteindre l’objectif de préparation de l’UE en matière de défense à l’horizon 2030. Dans le cadre de cet effort, les États membres peuvent exploiter les possibilités offertes par l’examen à mi-parcours du financement au titre de la cohésion pour soutenir les capacités industrielles dans le domaine de la défense et la mobilité militaire ( 23 ). Ils peuvent également utiliser les ressources de leurs plans pour la reprise et la résilience pour des injections de fonds propres dans les banques et institutions nationales de développement (BIND), ainsi que pour des contributions aux programmes de l’UE pour les communications par satellite et au programme pour l’industrie européenne de la défense (EDIP), comme souligné dans la communication intitulée «NextGenerationEU – La voie vers 2026» ( 24 ). Pour permettre de contribuer à l’EDIP, il est nécessaire de finaliser très rapidement les trilogues législatifs en cours et d’insérer une disposition d’habilitation. Ces possibilités supplémentaires d’utiliser les fonds de l’UE pour la défense renforcent encore le volume des ressources disponibles et, par conséquent, la raison d’éliminer les obstacles ou les charges administratives inutiles qui entravent le déploiement efficace des investissements dans le domaine de la défense.
Dans ce contexte, premièrement, les mesures publiques visant à soutenir les investissements dans les infrastructures générales, telles que l’élargissement des tunnels ferroviaires ou le renforcement des ponts routiers ou ferroviaires pour créer des corridors de mobilité, ne constituent pas des aides d’État, étant donné qu’il s’agit d’activités relevant d’une mission de puissance publique liées à l’exercice de prérogatives de l’État. Il en va de même pour les fonctions des forces armées des États membres, qui relèvent généralement également d’activités relevant d’une mission de puissance publique. Les États membres ne sont pas tenus de notifier ces mesures à la Commission.
Deuxièmement, dans le contexte actuel, il existe un intérêt impérieux tant de l’Union que des États membres à intensifier la production de défense et les opérateurs du marché n’ont pas répondu suffisamment rapidement à ce besoin en raison d’un certain nombre de facteurs objectifs (par exemple, la fragmentation des marchés publics, l’incertitude de la demande dans le temps, l’accès au financement). Par conséquent, le cas spécifique des mesures d’aide d’État visant à soutenir les investissements dans les capacités de production de produits et services de défense peut normalement être considéré comme soutenant des intérêts essentiels de sécurité sans altérer les conditions de la concurrence dans le marché intérieur et relèverait donc du champ d’application de l’article 346 du TFUE. Lorsque l’article 346 du TFUE s’applique à des mesures d’aide d’État, les États membres ne sont pas tenus de les notifier à la Commission. En vertu de l’article 346 du TFUE et de la jurisprudence y afférente, la nécessité et la proportionnalité des mesures nationales pour protéger les intérêts essentiels de sécurité sont examinées au cas par cas pour chacune de ces mesures, compte tenu de son contexte et de ses effets. Ainsi, une telle constatation concernant les mesures d’aide d’État est sans préjudice de l’appréciation de l’applicabilité de l’article 346 du TFUE aux mesures nationales affectant d’autres règles de l’Union, par exemple dans le domaine des marchés publics de la défense. Les règles visant à promouvoir un marché européen des produits de défense améliorent les conditions économiques des investissements dans la production dans le secteur de la défense et renforcent ainsi la sécurité de l’Union et de ses États membres. Dans des domaines autres que les aides d’État, toutes les demandes de dérogation à l’article 346 du TFUE continueront donc à faire l’objet d’un examen attentif.
Troisièmement, lorsqu’une aide publique constitue une aide d’État et ne relève pas de l’article 346 du TFUE, elle peut être couverte par les possibilités de compatibilité offertes par les lignes directrices et encadrements existants en matière d’aides d’État ou le règlement général d’exemption par catégorie ( 25 ). Ces aides, qu’il s’agisse d’aides individuelles ou de régimes d’aides, peuvent également être autorisées directement au titre de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE. En vertu de cette disposition, la Commission peut considérer les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques, y compris les intrants essentiels à la production de produits et de services de défense, comme compatibles avec les règles en matière d’aides d’État, à condition qu’elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. Dans la mise en balance globale des effets positifs et négatifs sur la concurrence et les échanges, la Commission tiendra dûment compte de la contribution de la mesure à l’objectif de préparation en matière de défense à l’horizon 2030, ainsi que des spécificités du marché de la défense, où la demande émane des États membres, qui contrôlent l’acquisition de produits et de technologies liés à la défense, y compris les exportations. Parmi les éléments à prendre en compte positivement au regard du critère de mise en balance globale peuvent, par exemple, figurer le fait que l’aide est accordée dans le cadre de programmes de l’Union 26 , la contribution de l’investissement aux besoins de résilience de l’Union, la nécessité pour les États membres de protéger leurs intérêts essentiels en matière de sécurité; la coopération transfrontière soutenue par le projet, le cas échéant; les effets positifs sur l’interopérabilité et la sécurité de l’approvisionnement en produits ou intrants liés à la défense dans l’ensemble de l’Union ( 27 ), la réduction des dépendances à l’égard de pays tiers ou la contribution du projet à la réduction des lacunes en matière de capacités critiques de défense, y compris, mais pas exclusivement, celles recensées dans le livre blanc et par l’instrument SAFE ( 28 ).
La Commission accordera la priorité au traitement des affaires en vue de la préparation à la défense, qu’elles soient notifiées en tant qu’aides individuelles ou en tant que régimes d’aides. Dans son appréciation, elle veillera à ce que, dans la mesure où il constitue une aide d’État soumise à l’obligation de notification, ce soutien soit nécessaire, proportionné et n’entraîne pas de surcompensation. La Commission sera particulièrement attentive aux questions ou aux demandes de clarification soulevées dans le cadre des préparatifs des États membres en vue de la mise en œuvre de SAFE, conformément au calendrier fixé dans cet instrument ( 29 ), mais aussi pour évaluer si la montée en puissance de la production de défense et/ou l’expansion de l’industrie de la défense pour atteindre l'objectif de préparation en matière de défense d’ici à 2030 entraînent certaines contraintes dans les secteurs liés à la défense découlant d’autres facteurs, notamment d’un accès limité au financement. Si nécessaire, la Commission fournira en temps utile des orientations appropriées sur l’évaluation du soutien public au secteur de la défense ( 30 ). Afin de comprendre si de telles orientations sont nécessaires et, le cas échéant, leur portée éventuelle, la Commission recherchera de manière proactive des contributions, dans le cadre d’un dialogue continu et structuré avec les États membres (y compris, conjointement, toutes les autorités compétentes, par exemple celles responsables des aides d’État, de l’industrie et de la défense) et d’autres parties prenantes.
Stimuler les investissements publics dans le domaine de la défense est certes indispensable et urgent, mais ne suffira pas. La communication sur l’Union de l’épargne et des investissements ( 31 ), conformément au livre blanc sur la préparation en matière de défense de 2030, a souligné l’importance de mobiliser des financements privés pour l’industrie de la défense et a noté qu’une action décisive et urgente était nécessaire pour accroître considérablement les possibilités de financement pour les entreprises de la base industrielle et technologique de défense européenne. Les entreprises européennes, notamment les PME et les entreprises à moyenne capitalisation ( 32 ), doivent avoir un accès plus aisé et plus souple aux capitaux, y compris aux instruments de garantie pour réduire les risques liés aux investissements, afin d’amener leurs solutions à l’échelle industrielle et d’induire la montée en puissance industrielle dont l’Europe a besoin.
Dans le cadre du Fonds InvestEU ( 33 ), les opérations de financement ou d’investissement qualifiées d’«investissements stratégiques», y compris dans le domaine de la défense, sont soumises à des limitations d’éligibilité spécifiques, ce qui peut entraver la capacité d’utiliser efficacement le Fonds InvestEU pour soutenir les investissements dans la base industrielle et technologique de défense européenne. La Commission propose d’adapter les critères d’éligibilité pour le secteur de la défense aux spécificités des instruments financiers (dette, garanties de dette et financement sur fonds propres) proposés dans le cadre du Fonds InvestEU, tout en maintenant les garanties nécessaires. Cela permettra d’améliorer et de simplifier l’accès au financement et de mieux soutenir la croissance et le développement de la base industrielle et technologique de défense européenne.
Bien que le cadre de finance durable de l’Union ( 34 ) n’empêche pas le financement du secteur de la défense, tant le secteur de la finance que celui de la défense peuvent bénéficier de précisions supplémentaires sur son application au moyen d’une communication d’orientation. Afin de garantir la sécurité juridique aux investisseurs, la Commission précise que seules les armes interdites par les conventions internationales sur les armes auxquelles la majorité des États membres est partie devraient être prises en considération dans le contexte des exclusions fondées sur les indices de référence «accord de Paris» et «transition climatique». En outre, la Commission précise que les besoins et les spécificités de l’industrie de la défense sont pleinement pris en compte dans les obligations d’information en matière de durabilité, notamment en précisant que l’industrie de la défense est plus susceptible que d’autres secteurs d’utiliser des dispositions pour ne pas divulguer des informations sensibles (par exemple, sur les volumes d’approvisionnement en matières premières ou certaines informations financières liées à la durabilité). Si cela se justifie, à la suite des révisions en cours de la directive sur la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises ( 35 ), la Commission procédera à des ajustements supplémentaires lors de la prochaine révision des normes européennes d’information en matière de durabilité ( 36 ) en 2025. Enfin, dans le cadre de la révision du règlement sur la publication d’informations en matière de durabilité dans le secteur des services financiers ( 37 ), si nécessaire, la Commission fournira des éclaircissements sur la relation entre les investissements dans le domaine de la défense et le cadre de durabilité de l’UE afin d’atteindre l’objectif de préparation en matière de défense.
Développer les compétences et garantir des cadres d’emploi adaptés à la préparation en matière de défense
Réduire les lacunes en matière de capacités et intensifier la production de défense dépend de la disponibilité de compétences spécialisées et de talents innovants au sein de l’industrie de la défense, notamment des acteurs de la chaîne d’approvisionnement, des petites et moyennes entreprises aux maîtres d’œuvre. Le secteur européen de la défense compte certes du personnel compétent et spécialisé, mais pour réaliser une montée en puissance industrielle à grande échelle, il devra attirer, former, employer, perfectionner, reconvertir et conserver bien davantage de personnes qualifiées, qu’il s’agisse de techniciens, d’ingénieurs ou d’experts spécialisés. L’augmentation de la proportion de diplômés en sciences, en technologies, en ingénierie et en mathématiques (STIM) est une condition préalable à cet égard. L’Union des compétences ( 38 ), y compris le plan stratégique pour l’enseignement des STIM qui la sous-tend, facilitera le perfectionnement et la reconversion de la main-d’œuvre afin de soutenir l’industrie de la défense, notamment en renforçant le pacte pour les compétences ( 39 ), en révisant et en mettant en œuvre des académies des compétences ciblées et en soutenant les centres d’excellence professionnelle. La Commission soutiendra d’autres centres d’excellence professionnelle pour l’industrie de la défense, ainsi que la mobilité de la main-d’œuvre et l’éducation liée à la défense, conformément à la stratégie pour l’industrie européenne de la défense ( 40 ), notamment grâce aux possibilités offertes par les programmes pour l'industrie européenne de la défense et Erasmus +.
Il est essentiel de garantir des normes élevées en matière de santé, de sécurité et de droits du travail des forces militaires et des travailleurs de l’industrie de la défense pour atteindre pleinement l’objectif de préparation en matière de défense de l’Europe et pour attirer du personnel qualifié et le retenir. Le personnel militaire et les travailleurs de l’industrie jouent un rôle essentiel lorsque la guerre fait rage à nos frontières, mais aussi pour construire une paix européenne durable. La directive sur le temps de travail ( 41 ) est une pierre angulaire de l’acquis de l’Union en matière sociale et d’emploi, qui protège la santé et la sécurité des travailleurs au moyen de normes minimales en matière de temps de travail et de périodes de repos. Dans le paysage géopolitique dominant, afin de faire de la souplesse de la défense une réalité et de stimuler la montée en puissance industrielle d’ici à 2030, il convient d’accorder une attention particulière à l’objectif de préparation à la défense lors de l’application des dispositions de la directive. En ce qui concerne la production industrielle et la fourniture de services connexes dans le secteur de la défense, la Commission précise que les dérogations prévues dans la directive ( 42 ) peuvent être utilisées en cas de surcroît d'activité, y compris pour la préparation en matière de défense, et invite les États membres à apporter de la clarté juridique et à garantir la sécurité juridique en ce qui concerne leur application. En ce qui concerne les forces armées, la Cour de justice a confirmé que la directive pouvait être inappliquée en ce qui concerne certaines activités spécifiques, notamment le déploiement actif. Tout en préservant les flexibilités existantes, la Commission dialoguera avec les États membres et les partenaires sociaux sur l’application de la directive au personnel militaire des forces armées, y compris sur l’opportunité de modifier la directive pour renforcer les exemptions existantes.
Conclusion
Les conflits armés sont de retour en Europe et les menaces géostratégiques et hybrides se multiplient autour de nous. Un nouvel ordre international verra le jour au cours de la présente décennie. Si nous ne voulons pas nous retrouver simplement face aux conséquences que cela aura pour l’Europe et le monde, nous devons façonner ce nouvel ordre. Le moment est venu de renforcer la préparation de l’Europe en matière de défense, affaiblie par des décennies de sous-investissement dans les capacités de défense, d’importantes lacunes en matière de capacités et de formalités administratives inutiles auxquelles les États membres doivent remédier d’urgence.
L’augmentation massive des dépenses européennes dans le domaine de la défense annoncée par le plan «ReArm Europe»/Préparation à l’horizon 2030, accompagné d’un instrument financier spécifique pour accompagner les investissements des États membres dans le domaine de la défense, nécessite de revoir la législation existante de l’UE afin d’être plus souple et d’attirer davantage d’investissements dans le domaine de la défense. De façon plus simple, plus rapide, plus dynamique. S’appuyant sur les résultats de vastes consultations publiques, ainsi que sur les dialogues stratégiques et de mise en œuvre menés avec l’industrie et les États membres, le présent train de mesures omnibus sur la préparation de la défense propose un changement d’état d’esprit en matière de préparation de la défense et de la souplesse dans le cadre législatif de l’Union: supprimer les obstacles réglementaires, simplifier et harmoniser les règles et procédures qui sont spécifiques au secteur de la défense ainsi que les réglementations de l’Union qui ont une incidence sur l’industrie de la défense et ne sont pas spécifiques à la défense. Il s’attaque aux défis rencontrés par l’industrie de la défense qui empêchent la base industrielle et technologique de défense européenne de répondre avec la plus grande souplesse aux besoins accrus actuels de l’Union, compte tenu notamment de l’aggravation des tensions mondiales et de la guerre d’agression en Ukraine.
L’histoire ne pardonne pas les tergiversations ni la temporisation. Notre mission est l’indépendance européenne. Le présent train de mesures omnibus sur la préparation de la défense marque une étape importante vers la construction d’une Europe indépendante au service de la Pax Europaea, en renforçant la capacité de l’Europe à préserver la paix et la sécurité, afin que notre avenir puisse être exempt de toute coercition et agression et que les générations à venir soient en mesure de vivre le rêve européen pour lequel nos fondateurs ont tant combattu, dans la paix et la prospérité, en évitant la guerre, ainsi que les pertes humaines et les dommages environnementaux massifs qu’elle entraîne.