COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 1.12.2025
COM(2025) 733 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS
concernant l'évaluation intermédiaire de l'instrument relatif aux équipements de contrôle douanier pour la période 2021-2027
{SWD(2025) 385 final}
1.Introduction et contexte
L’union douanière de l’Union européenne (UE), créée en 1968, est un domaine relevant de la compétence exclusive de l’Union européenne: en d’autres termes, seule l’UE peut adopter la législation douanière, les États membres étant quant à eux responsables de sa mise en œuvre. Avec le temps, le rôle des douanes s’est étendu au-delà de la perception des recettes traditionnelles (y compris les droits de douane, la TVA sur les marchandises importées et, le cas échéant, les droits d’accise). Aujourd’hui, les autorités douanières sont chargées de nombreuses autres tâches et poursuivent des objectifs plus larges, tels que la protection de la sécurité, de la sûreté, de la santé et de la prospérité des personnes et des entreprises dans l’UE. Les contrôles physiques effectués par les agents des douanes aux points de passage frontaliers (frontières terrestres, aéroports, ports maritimes et centres postaux), ainsi que l’analyse des échantillons prélevés lors de ces contrôles dans les laboratoires douaniers, doivent l’être de manière harmonisée afin d’empêcher l’entrée de marchandises illicites ou dangereuses dans l’UE tout en facilitant le commerce légitime. Pour s’acquitter de leurs tâches de manière efficiente et efficace, les agents des douanes, les points de passage frontaliers et les laboratoires douaniers doivent être dotés d'équipements de contrôle modernes et fiables. L’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier répond aux besoins des États membres en soutien financier pour l’achat de ces équipements.
L’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier( 1 ) fait partie du Fonds pour la gestion intégrée des frontières, tout comme l’instrument de soutien financier à la gestion des frontières et à la politique des visas( 2 ), au titre de la rubrique 4 (Migration et gestion des frontières) du budget de l’UE. Cet instrument est un nouveau programme de financement de l’UE dans le domaine de la politique douanière( 3 ) au titre du cadre financier pluriannuel 2021-2027, et doté d’un budget de 1,006 milliard d’EUR pour cette période. Il accorde des subventions aux autorités douanières des États membres pour l’achat, la maintenance et la mise à niveau des équipements de contrôle douanier.
L’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier a pour objet de contribuer à obtenir des résultats adéquats et équivalents en matière de contrôles douaniers, l’objectif à long terme étant de parvenir à une application harmonisée de la législation douanière dans l’ensemble des États membres. Il vise à garantir que les bureaux de douane sont adéquatement dotés des équipements de contrôle de pointe, dans le but de réduire les déséquilibres dans la réalisation des contrôles douaniers par les États membres en raison des différences de capacités. La disponibilité d’équipements de contrôle équivalents contribue également à prévenir le détournement de marchandises vers les points les plus faibles du système de contrôle douanier( 4 ). L’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier favorise la collaboration entre les autorités douanières de sorte qu’elles puissent agir de concert et s’acquittent de leur mission, à savoir:
§protéger les intérêts économiques et financiers de l’UE et de ses États membres;
§garantir la sécurité et la sûreté au sein de l’Union;
§protéger l’Union du commerce illégal tout en facilitant les activités économiques légitimes.
L’article 13 du règlement portant création de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier exige de la Commission qu’elle effectue une évaluation intermédiaire de cet instrument, en examinant plus précisément la performance sur des aspects tels que l’efficacité, l’efficience, la cohérence, la pertinence, les synergies et la valeur ajoutée pour l’Union. Le présent rapport expose les résultats intermédiaires de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier pour la période de référence 2021-2024 et se fonde sur une évaluation effectuée par la Commission( 5 ) adossée sur une étude externe( 6 ). L’évaluation concerne l’ensemble des 27 États membres.
L’évaluation intermédiaire a pour objet d’apprécier les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de l’instrument et de déterminer quels sont les domaines à améliorer pour garantir que le programme remplira son objectif. L’évaluation intermédiaire permet à la Commission d’adapter la mise en œuvre de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier à la lumière de l’expérience acquise, et de tirer des enseignements pour la politique future.
2.Principaux éléments et état d’avancement de la mise en œuvre
L’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier a été lancé en 2021 lors de l’adoption et de l’entrée en vigueur du règlement portant création de celui-ci. Il est mis en œuvre en gestion directe par la DG TAXUD au moyen de programmes de travail pluriannuels, au bénéfice exclusif des autorités douanières des États membres de l’UE. Comme indiqué dans les premier (2021-2022) et deuxième (2023-2024) programmes de travail pluriannuels, deux appels à propositions ont été lancés, en octobre 2021 et en décembre 2023 respectivement. Le premier appel était doté d’un budget de 271,5 millions d’EUR, et le second d’un budget de 284 millions d’EUR, soit au total environ 55 % de la dotation de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier pour la période 2021-2027.
Les États membres étaient invités à présenter des demandes pour deux thèmes: les points de passage frontaliers et les laboratoires douaniers. À l’issue de l’évaluation des demandes présentées en réponse au premier appel, le budget avait été utilisé en intégralité: 24 conventions de subvention avaient été signées avec les États membres pour les points de passage frontaliers et 18 pour les laboratoires douaniers. Les fonds alloués ont permis aux États membres d’acheter, d'entretenir ou de mettre à niveau plus de 1 300 équipements de contrôle douanier pour plus de 210 points de passage frontaliers et plus de 500 équipements pour plus de 30 laboratoires douaniers.
À l’issue de l’évaluation des demandes présentées en réponse au second appel, la Commission avait signé 24 conventions de subvention avec les États membres pour les points de passage frontaliers et 22 pour les laboratoires douaniers. Une demande (présentée par la Bulgarie pour les points de passage frontaliers) était toujours en cours de traitement à la mi-2025. Si l’on tient compte de cette dernière subvention en attente d’octroi, le budget du second appel a également été utilisé en intégralité. Le montant des projets sélectionnés dans le cadre de ces deux appels est présenté dans le diagramme 1.
Diagramme 1: dotation budgétaire par thème d’appel et par État membre
La durée des projets peut atteindre 36 mois, et être prolongée dans les cas où cela se justifie. Au moment de l’évaluation intermédiaire, le programme en était encore aux premiers stades de mise en œuvre. À la mi-2025, 13 projets sur un total de 42 au titre du premier appel étaient achevés, 13 autres projets devant être achevés en 2025, 12 en 2026 et 4 en 2027. Les projets au titre du second appel, qui débuteront fin 2024 ou en 2025, se poursuivront jusqu’en 2027-2028( 7 ).
L’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier est destiné à utiliser une approche de l’élaboration des politiques fondée sur les données. Des éléments de données, tels que les équipements de contrôle douanier disponibles, les modes de transport, les risques et les menaces pour chaque point de passage frontalier et chaque laboratoire douanier sont recueillis grâce aux demandes présentées par les États membres et dans les rapports annuels et finaux de mise en œuvre des projets. Ces données éclairent les décisions en matière de priorités stratégiques et d’affectation des fonds et permettent le suivi et l’évaluation aux niveaux des projets et du programme.
3.Principales constatations de l’évaluation intermédiaire
La présente section propose une synthèse de l’évaluation. Le document de travail des services de la Commission contient des informations plus détaillées.
3.1 Efficacité
De manière générale, les activités planifiées dans le cadre de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier ont été déployées comme prévu, à savoir deux programmes de travail pluriannuels et deux appels à propositions. Les 27 États membres ont bénéficié d’un financement au titre de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier: 22 dans le cadre des deux appels à propositions, 2 dans le cadre du premier uniquement et 3 dans le cadre du second uniquement Les demandes de financement ont légèrement dépassé le budget de chaque appel, d’à peine 1 % pour le premier appel et de 8 % pour le second.
La conception de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier s’est révélée appropriée et adaptée à sa finalité. Plus de 90 % des administrations douanières nationales interrogées ont reconnu que le budget de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier était suffisant pour réduire les écarts de performance et changer la donne en matière de contrôles douaniers dans leur État membre. L'étroite correspondance entre les demandes de cofinancement et le budget disponible prouve également que les montants de financement mis à disposition sont suffisants pour répondre aux principaux besoins des États membres. Toutefois, une décision de demander un financement au titre de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier n’est pas uniquement fondée sur les besoins existants, car les États membres doivent également tenir compte d’autres facteurs importants, tels que leur capacité opérationnelle et financière à acheter et à utiliser les équipements, ce qui inclut leur budget de cofinancement, le personnel formé dont ils disposent, leurs infrastructures et les flux commerciaux attendus aux points de passage frontaliers.
Retards de mise en œuvre
Une grande partie des projets relevant du premier appel ont connu des retards de mise en œuvre: 20 des 42 conventions de subvention( 8 ) ont vu leur durée prolongée ou sont en attente de prolongation. Plus de la moitié (53 %) des administrations douanières nationales ont indiqué que la mise en œuvre du programme de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier dans leurs pays était plus lente que prévu. Ces retards ont une incidence à la fois sur la performance globale de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier (par exemple, les retards dans l’amélioration des performances de l’union douanière) et sur la capacité de planification financière de la Commission (étant donné que tout retard pris dans la mise en œuvre d’un projet ralentit l’attribution des fonds de l’UE).
La difficulté à mener à bien les procédures nationales de passation de marchés est le principal facteur à avoir entravé l’avancement des projets relevant de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier. Les autorités douanières nationales ont indiqué que les problèmes suivants avaient ralenti la passation de marchés d’équipements: la lourdeur des procédures exigeant plusieurs autorisations et approbations, le manque d’expertise et de ressources humaines au sein des unités de passation de marchés, l'incertitude concernant la nécessité ou non d’exclure certains fournisseurs en raison de préoccupations liées à la cybersécurité et la manière de procéder, le nombre insuffisant de soumissionnaires, des recours ou des plaintes déposés par des soumissionnaires écartés, et les restrictions budgétaires. Ces retards, combinés à des demandes d’un montant global très légèrement supérieur au budget mobilisable au titre des deux appels, attestent que les autorités douanières des États membres disposent d’une capacité d’absorption limitée pour les projets de cette ampleur.
Les considérations de cybersécurité ont joué un rôle important dans plusieurs projets. Face aux inquiétudes qui ont émergé et se sont intensifiées ces dernières années, une attention particulière a été apportée à l’évaluation des profils de risque des fabricants pour, le cas échéant, interdire aux fabricants à haut risque de soumissionner dans les procédures de passation des marchés concernant les équipements sensibles. Le but est de garantir que seules les propositions sûres soient financées par le budget de l’UE (et notamment l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier). Toutefois, plusieurs États membres ont signalé des difficultés pratiques à cet égard, compte tenu de législations nationales variablement efficaces pour prendre ces inquiétudes en considération. Au niveau de l’UE, la question de la protection de la sécurité et de la cybersécurité des équipements a été traitée au moyen d’orientations spécifiques de la Commission, publiées dans le cadre de l’appel de 2022 et réitérées en 2023 dans le cadre des travaux du groupe de coordination de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier. Le second appel prévoyait des exigences et des orientations supplémentaires pour garantir la sécurité et la cybersécurité des équipements financés au titre de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier. Il s’agissait notamment de l’obligation faite aux États membres bénéficiaires d’associer les services de sécurité nationaux et de fournir des pièces justificatives attestant le respect des exigences en matière de sécurité. Néanmoins, cette question n’a pas encore été traitée de manière harmonisée au niveau de l’Union; à l’occasion, les procédures de mise en concurrence ont été annulées, relancées et/ou repensées de sorte qu’elles respectent les règles nationales applicables à la passation des marchés publics et les priorités en matière de sécurité.
L’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie a également eu des répercussions sur certains projets relevant de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier dans des pays limitrophes de l’Ukraine, de la Biélorussie ou de la Russie, provoquant des retards ou exigeant que les équipements prévus soient déplacés vers d’autres sites en raison de changements importants intervenus dans les flux commerciaux.
Résultats émergents
En dépit des retards, et malgré les obstacles rencontrés dans la mise en œuvre, comme exposé ci-dessus, l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier a commencé à produire des résultats tangibles. Selon les données communiquées par les États membres, 907 équipements avaient été achetés, entretenus ou mis à niveau grâce aux fonds de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier à la fin de 2024. Pour les points de passage frontaliers, les équipements déployés représentent 41 % de l’ensemble des équipements financés au titre du premier appel, et pour les laboratoires, 64 %.
Toutefois, à ce stade précoce, il est encore difficile de mesurer quantitativement les résultats et l’incidence de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier. L’expérience acquise à ce jour montre que tous les indicateurs de résultats inclus dans le cadre de suivi et d’évaluation de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier( 9 ) sont mis à mal par des difficultés et des contraintes importantes en ce qui concerne l’exhaustivité, la qualité et la comparabilité des données sous-jacentes. À la fin de 2024, le principal indicateur de résultat – ayant vocation à mesurer le pourcentage de points de passage frontaliers qui sont complètement en conformité avec la liste commune des équipements qui devraient être disponibles pour chaque type de point de passage frontalier – rendait compte de progrès lents (10,67 % contre un objectif de 60 %). L’indicateur ayant vocation à mesurer le pourcentage d’États membres ayant respecté leurs engagements (soit sur la base d’objectifs de référence, soit sur la base d’objectifs qu’ils auront eux-mêmes définis, par exemple le nombre ou le montant des saisies de divers types de marchandises ou substances, le nombre de contrôles effectués ou les taux de détection) fait également état de progrès limités (entre 10 % et 21 %, en fonction de l’objectif, alors que l'on visait 60 %). Ces résultats laissent en outre à penser que les objectifs fixés peuvent être surréalistes ou trop ambitieux, puisqu’ils renvoient à un scénario idéal, et ne tiennent pas suffisamment compte des spécificités des points de passage frontaliers et des contrôles concernés. Si l’on considère que les effets des projets mettent plus longtemps à se produire, il n’a pas été possible de calculer les indicateurs d’impact( 10 ) pour l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier jusqu’ici.
Lors de la consultation des parties prenantes, la plupart des États membres (74 % des répondants) ont indiqué que, sur la base de l’expérience acquise jusqu’à présent et des attentes pour le reste de la période de programmation, l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier contribuerait «de manière significative» à la réalisation de son objectif spécifique consistant à «contribuer à des résultats adéquats et équivalents des contrôles douaniers». Les autres parties consultées ont indiqué s’attendre à une «certaine» contribution (16 %) ou ont répondu «sans opinion» (10 %). Les administrations douanières nationales ont également indiqué que les équipements achetés et déployés à ce jour étaient utilisés efficacement et de la manière prévue. La plupart des répondants ont observé des améliorations notables de la performance des points de passage frontaliers (tout particulièrement en ce qui concerne l’exactitude de la détection, mais également pour ce qui est de la rapidité et de la capacité de contrôle ainsi que du nombre de contrôles) et les laboratoires douaniers. En ce qui concerne l’innovation, 91 % des répondants ont convenu que l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier encourage et facilite l’achat d’équipements innovants de pointe, et 87 % que la mise en œuvre de l’instrument tenait dûment compte des considérations de sécurité et environnementales.
Attribution des fonds aux domaines hautement prioritaires
L’évaluation a porté sur la manière dont les besoins sont évalués et utilisés pour déterminer l’attribution des fonds. La DG TAXUD a défini des priorités dans chaque programme de travail pluriannuel destinées à répondre à des besoins spécifiques. Cependant, ces priorités étant définies de manière large, elles laissaient les autorités douanières nationales libres de demander le financement de n’importe quel équipement éligible. Les études de cas réalisées dans le cadre de cette évaluation montrent que certains États membres (pas tous) se sont concentrés sur les risques les plus élevés. En outre, le dépassement marginal des fonds mis à disposition par les appels lancés au titre de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier signifiait qu’il n’y avait pas vraiment de concurrence pour l’obtention d’un financement. En conséquence, la Commission n’a pas eu à donner la priorité aux propositions ou aux lots de travaux répondant au plus près à des besoins ou des risques clés. La nature polyvalente des équipements, qui pourrait en principe permettre de contrer divers risques et menaces, explique également le manque de hiérarchisation des propositions. En bref, les États membres ont reçu un cofinancement pour tout équipement pour lequel ils avaient décidé de présenter une demande, pour autant que celui-ci soit éligible au titre de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier. Par ailleurs, les données disponibles pour l’évaluation des besoins, en tenant compte des équipements déjà disponibles à chaque point de passage frontalier, sont loin d’être de la qualité attendue au vu des volumes de trafic et des profils de risque. Par conséquent, il se peut que l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier, tel qu’il a été mis en œuvre à ce jour, ne garantisse pas toujours que les écarts et les besoins les plus importants au niveau de l’Union seront pris en considération de la manière la plus efficace et la plus efficiente qui soit.
Il est difficile de déterminer le degré approprié d’orientation et de prescription. Une approche descendante, plus centralisée – qui verrait les décisions concernant les achats d’équipements et les lieux de déploiement prises au niveau de l’Union – pourrait en principe se traduire par une affectation plus efficace des ressources et répondre plus précisément aux défis auxquels est confrontée l’UE dans son ensemble. Toutefois, la compétence nationale en matière de contrôles douaniers limite l’étendue des orientations qui seraient politiquement et juridiquement admissibles. Le fait que tous les États membres soient invités à participer contribue à garantir un large soutien à l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier. Toute décision d’acheter des équipements est complexe et nécessite la prise en considération de multiples facteurs allant au-delà du simple besoin d’équipements, tels que les infrastructures existantes, l’espace disponible, la situation géographique, un personnel qualifié en nombre suffisant, les contraintes budgétaires, les configurations du trafic, etc. Certains de ces facteurs ne peuvent sans doute être évalués de manière adéquate que du point de vue des États membres ou au moyen de visites sur place effectuées par la Commission, en vue d’évaluer les points de passage frontaliers ou les laboratoires douaniers dans leur intégralité.
3.2 Efficacité
L’évaluation a confirmé que la mise en œuvre de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier est efficace dans une large mesure. Les administrations douanières nationales se sont déclarées très satisfaites des orientations de la DG TAXUD, de la gestion du programme et de la rapidité du soutien. Le retour d’information sur les procédures de demande de subvention et d’attribution a également été généralement positif. Les demandeurs n’ont pas fait part de griefs significatifs, sauf en ce qui concerne la charge administrative liée à la préparation des demandes de financement au titre de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier, que plusieurs États membres ont jugée particulièrement laborieuse.
Cette critique de la procédure de demande porte principalement sur le modèle de données et, plus précisément, sur les nombreuses données quantitatives requises, et notamment: i) un inventaire complet des équipements de contrôle douanier de l’État membre disponibles aux points de passage frontaliers et dans les laboratoires douaniers, ii) les statistiques de trafic, iii) des informations sur les risques et iv) les indicateurs de performance. Conformément à l’approche fondée sur les données inscrite dans le règlement portant création de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier, la collecte de ces données a pour objet de déterminer objectivement quels sont les écarts et les besoins de sorte que le financement octroyé au titre de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier puisse être ciblé en conséquence, et à faciliter le suivi et l’évaluation de l’instrument concerné.
Toutefois, la plupart des administrations douanières nationales ont trouvé difficile et fastidieux de fournir le niveau de détail et de granularité requis. La collecte et la communication des données ont souvent demandé un effort manuel important, étant donné que les données devaient généralement être compilées à partir de sources multiples et que les catégories ne correspondaient pas toujours aux procédures et cadres nationaux. Dans certains cas, les données n’étaient tout simplement pas disponibles. Plusieurs États membres se sont interrogés sur la pertinence et l’utilité de ces données: bien qu’ils aient généralement compris que les financements octroyés au titre de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier devaient s’appuyer sur une compréhension claire des besoins et des risques réels et qu’en principe, ils soutenaient la Commission dans cette démarche, nombre d’entre eux doutaient que les fiches de données actuelles contribuent à cet objectif.
En conséquence, les données posent des problèmes en ce qui concerne leur exhaustivité, qualité et fiabilité, et leur comparabilité entre les États membres et les catégories. Cette situation fait obstacle à la pleine mise en œuvre du modèle de données et à toutes les possibilités qu'il offre. Les limites des données douanières de l’Union ne sont pas propres à l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier. La Commission a proposé la création d’une plateforme de données douanières de l’Union, visant à: i) consolider les données actuellement dispersées entre de nombreuses sources, ii) permettre une meilleure analyse des données et iii) améliorer les processus de gestion et de contrôle des risques.
Dès lors, le potentiel de simplification du modèle de données est loin d’être négligeable. Le cadre pourrait être rationalisé afin de se concentrer sur les éléments pour lesquels des données fiables et comparables peuvent être recueillies sans grand effort supplémentaire puis utilisées pour déterminer les besoins réels et suivre les progrès réalisés. La granularité des données à recueillir pour les indicateurs devrait être revue, en prenant en considération les éventuelles incohérences méthodologiques constatées et d’autres spécificités dont il n’a pas été tenu compte jusqu’à présent. Les objectifs des indicateurs fixés au début de la mise en œuvre du programme devraient être réexaminés afin de s’assurer qu’ils sont tous réalisables et, surtout, réalistes.
3.3 Cohérence
La conception de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier est cohérente sur le plan interne: les différents éléments fonctionnent bien ensemble pour atteindre les objectifs définis. L’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier est un instrument relativement simple destiné à fournir un soutien financier à une activité principale unique: l’achat, la maintenance et la mise à niveau des équipements de contrôle douanier par les administrations douanières nationales des 27 États membres. Ce soutien est fourni selon une logique d’intervention claire et judicieuse. Les activités de soutien (y compris les réunions et les éléments livrables du groupe de coordination de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier, et les orientations et le soutien technique et administratif fournis aux demandeurs par la DG TAXUD) sont conformes à la logique et aux objectifs de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier.
Sur le plan externe, l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier est conçu pour optimiser la cohérence avec d’autres programmes et fonds de l’UE. Il encourage les complémentarités et les synergies avec: le programme «Douane»( 11 ), l’instrument de soutien financier à la gestion des frontières et à la politique des visas( 12 ), le programme de l’Union en matière de lutte contre la fraude, le programme Horizon Europe, l’instrument d’appui technique, le Fonds pour la sécurité intérieure et la facilité pour la reprise et la résilience.
Plus précisément, l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier et le programme de l’Union en matière de lutte contre la fraude, qui est géré par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), sont clairement complémentaires et répondent à des objectifs distincts mais liés entre eux. Avant que l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier ne voie le jour en tant qu’instrument autonome, la composante Hercule du programme de l’Union en matière de lutte contre la fraude, mise en œuvre par l’OLAF, a joué un rôle clé dans le soutien accordé aux bénéficiaires à la recherche de financements pour les équipements frontaliers. Depuis la création de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier, le programme de l’Union en matière de lutte contre la fraude a réaffecté ses ressources à d’autres bénéficiaires (par exemple, d’autres services répressifs) et à d’autres types d’outils et de technologies.
La mesure dans laquelle cela a conduit à des synergies et à des complémentarités réelles varie quelque peu, ce qui s’explique en partie par des niveaux d'information/de connaissance différents. Sur la base des réponses au questionnaire, presque tous les fonctionnaires concernés de près ou de loin par l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier dans les administrations douanières nationales connaissent bien le programme douanier, tandis que la connaissance de certaines autres initiatives est considérablement plus faible, malgré les orientations et les informations fournies par la Commission. Dans ce contexte, la plupart des synergies citées en exemple par les répondants et les personnes interrogées concernaient des aspects du programme douanier, tels que la formation, les réunions, l’échange de connaissances et des forums tels que l’équipe d’experts des laboratoires douaniers, le réseau européen des laboratoires des douanes et l’équipe d’experts douaniers de la frontière terrestre est et sud-est. Seuls quelques exemples d’une utilisation complémentaire de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier et d’autres instruments de l’Union ont été proposés. Par exemple, quelques États membres ont indiqué qu’ils avaient fait appel au programme de l’Union en matière de lutte contre la fraude pour demander un financement destiné à des éléments non couverts par l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier, mais qui complètent les équipements financés par cet instrument (par exemple, des enregistreurs vidéo, du matériel informatique et des véhicules). L’incidence globale des synergies avec l’instrument de soutien financier à la gestion des frontières et à la politique des visas n’est pas encore évidente.
De nombreux États membres n’ont pas encore partagé d’équipements financés par l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier avec d’autres autorités frontalières, le plus souvent en raison de la nature spécifique d’un équipement conçu pour être utilisé par les douanes et qui nécessite un personnel formé pour le faire fonctionner.
3.4 Valeur ajoutée de l’Union européenne
L’évaluation s’est penchée sur la question de savoir si l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier avait changé la donne pour les principaux bénéficiaires, à savoir les autorités douanières nationales, au-delà de ce qui aurait pu être atteint au moyen de mesures et de financements nationaux uniquement. L’une des raisons de la mise en place de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier est l’existence de déséquilibres entre les États membres en ce qui concerne les ressources financières consacrées aux équipements de contrôle douanier, ce qui signifie que de nombreuses autorités douanières n’auraient pas été en mesure de mobiliser des ressources suffisantes pour ces équipements sans financement externe supplémentaire. Toutefois, tous les États membres peuvent bénéficier d’un financement au titre de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier, même si leurs autorités douanières auraient pu acheter elles-mêmes les équipements.
Les données recueillies au cours de l’évaluation montrent que les États membres se répartissent en deux groupes, en fonction de leur situation. Le premier groupe comprend les pays pour lesquels le financement de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier a clairement permis des achats d’équipements qui n’auraient pas été possibles en recourant à d’autres sources. La plupart des autorités douanières appartiennent à ce groupe, près des deux tiers (61 %) des personnes interrogées affirmant qu’elles n’auraient pas été en mesure d’acquérir les équipements visés dans leurs demandes de subvention sans le soutien de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier. Seuls 9 % défendaient le point de vue opposé, tandis que les 29 % restants sont restés neutres ou n’ont pas répondu.
Des niveaux élevés d’«additionnalité» ont été constatés dans six des études de cas approfondies menées sur dix subventions demandées dans le cadre du premier appel à propositions lancé au titre de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier. À l’inverse, les quatre autres études de cas concernaient des demandes de subvention pour subvenir à des besoins en équipements dont les fonctionnaires nationaux ont reconnu qu’ils auraient été satisfaits même en l’absence de financement de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier. Dans ces États membres, l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier a servi à accélérer le déploiement des équipements nécessaires ou à accroître la visibilité politique des équipements de contrôle douanier, incitant les douanes à faire preuve d’une plus grande ambition. Dans l’ensemble, les constatations confirment que le financement de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier a été principalement complémentaire, même si, dans certains cas, il a simplement remplacé le financement national.
La plupart des États membres sont «tout à fait d’accord» (29 %) ou «plutôt d’accord» (55 %) pour dire que le groupe de coordination de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier constituait un forum efficace de collaboration au sein de l’UE. Les connaissances, les conseils et les modèles échangés au sein du groupe de coordination ont permis de réduire les coûts supportés par les États membres pour la rédaction des cahiers des charges, la gestion des procédures de marchés publics et les relations avec les fournisseurs. Cela a été tout particulièrement apprécié des plus petits États membres qui disposent de capacités moindres.
Toutefois, les exemples de collaboration opérationnelle découlant de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier restent extrêmement limités. En dépit du cofinancement de l’Union et de l’engouement général pour une coopération plus étroite, les décisions d’achat et d’utilisation d’équipements sont encore très largement prises au niveau national, ce qui est conforme i) au modèle de mise en œuvre de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier (ce sont les États membres qui achètent les équipements), et ii) aux politiques douanières de manière plus générale (qui prévoient que ce sont les autorités douanières qui sont responsables de l’analyse des risques et des contrôles).
3.5 Pertinence
L’évaluation a examiné la mesure dans laquelle l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier répond à l’évolution des besoins et des priorités de l’Union, sa capacité à s’adapter aux changements et la mesure dans laquelle il répond aux besoins des parties prenantes.
La stratégie douanière( 13 ) et le plan d’action de l’Union en matière douanière( 14 ) constituent le cadre général de renforcement de l’union douanière. Ils définissent des priorités essentielles, telles que la modernisation de l’application des règles douanières, l’amélioration de l’analyse et de la gestion des risques, l’amélioration du partage des données et la promotion de la coopération entre les États membres. Ces stratégies mettent l’accent sur les éléments suivants: i) créer un système douanier plus résilient et davantage fondé sur les données, ii) renforcer les mécanismes de contrôle fondés sur les risques et iii) doter les autorités douanières des infrastructures et des technologies nécessaires pour améliorer l’application de la législation et permettre une prise de décision en temps réel fondée sur les données. En finançant les équipements des autorités douanières nationales, l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier répond à ces objectifs et contribue à harmoniser les capacités d’application fondées sur les données dans l’ensemble de l’union douanière.
Les programmes de travail pluriannuels et les appels à propositions relevant de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier sont restés pertinents en adaptant leur champ d’application aux priorités émergentes. Au cours de la consultation des parties prenantes, les États membres se sont déclarés très favorables aux priorités spécifiques définies dans les premier (2021-2022) et deuxième programmes de travail pluriannuels (2023-2024).
L’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier bénéficie largement du soutien des 27 autorités douanières, qui le considèrent comme un outil essentiel pour réduire les disparités en matière de capacités de contrôle douanier et faire en sorte que tous les États membres puissent disposer d’équipements de contrôle douanier de pointe, indépendamment des contraintes budgétaires. Dans leur écrasante majorité, les administrations douanières conviennent que les besoins visés par l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier sont réels et correctement définis.
De manière générale, les autorités douanières nationales estiment que les critères d’éligibilité correspondent bien à leurs besoins et à leurs priorités en matière d’équipements. Toutefois, plusieurs États membres ont fait état de besoins supplémentaires qui échappent, en tout ou en partie, aux critères actuels. Il s’agit notamment des coûts d’infrastructure, étant donné que certains équipements nécessitent des infrastructures spécifiques (par exemple, de nouvelles voies pour les camions) pour pouvoir fonctionner efficacement. Un autre besoin qui ne relève pas des critères actuels est le besoin en matériel informatique permettant l’interopérabilité, l’intégration (connexions au sein de systèmes et réseaux communs), le contrôle centralisé des équipements et le traitement centralisé des données et des images. En principe, les infrastructures, le matériel informatique et les coûts ne sont pas éligibles au titre de l’actuel instrument relatif aux équipements de contrôle douanier.
4.Conclusions et enseignements tirés
L’évaluation souligne l’importance de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier en tant que programme unique ayant vocation à aider les autorités douanières de l’Union à investir dans des équipements de contrôle douanier modernes afin de garantir des contrôles cohérents et efficaces dans tous les États membres. Bien que cet instrument en soit encore à un stade précoce de mise en œuvre – voir les constatations présentées dans la section précédente –, la Commission estime que l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier est un instrument précieux, dont les premiers résultats méritent d’être soulignés en ce qui concerne le renforcement des capacités de contrôle douanier dans l’ensemble de l’Union. Toutefois, elle a également mis le doigt sur un certain nombre de problèmes et relevé des domaines qui pourraient être améliorés afin d’optimiser l’efficacité, l’efficience et l’incidence de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier dans une perspective d’harmonisation des pratiques douanières.
L’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier a répondu à des besoins stratégiques et pratiques réels et, de manière générale, a fourni un soutien efficace et efficient. Les points forts suivants ont été recensés.
·Pertinence et valeur. L’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier répond à un besoin important: lutter contre les disparités en matière d’équipements de contrôle douanier entre les États membres. La participation des 27 États membres démontre l’importance de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier pour réduire les écarts et moderniser les équipements de contrôle douanier dans l’ensemble de l’Union.
·Cohérence avec les priorités de l’UE. L’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier correspond parfaitement aux objectifs stratégiques plus larges énoncés dans le code des douanes de l’Union( 15 ) et dans la stratégie douanière et le plan d’action de l’Union en matière douanière, en particulier la nécessité de disposer de systèmes douaniers modernes, fondés sur les données, interconnectés et résilients. Plus de 200 millions d’EUR de fonds de l’UE ont été alloués aux autorités douanières pour des équipements de pointe dans le cadre du second appel. Ces équipements soutiennent l’Alliance des ports européens et accroissent l’efficacité de la gestion et des contrôles douaniers des risques liés aux drogues illicites et aux précurseurs.
·Conception, gestion et soutien efficaces. Les principales caractéristiques techniques de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier sont adaptées aux objectifs de celui-ci. Sa gestion par la DG TAXUD est largement considérée comme efficace et efficiente par les bénéficiaires, qui sont très satisfaits des orientations, de la communication et du soutien administratif fournis.
·Résultats émergents. Les projets soutenus par l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier ont commencé à produire des résultats. Plus de 900 équipements de contrôle douanier ont été achetés à ce jour, contribuant ainsi à renforcer les capacités aux points de passage frontaliers et dans les laboratoires destinataires. Bien que son incidence ne puisse être encore précisément mesurée, l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier renforce déjà la capacité des bénéficiaires à effectuer des contrôles plus rapides et plus précis. Compte tenu d’éventuels retards de mise en œuvre, on s’attend à ce que les besoins les plus urgents en matière d’équipements de contrôle douanier dans les États membres de l’Union soient satisfaits d’ici la fin de cette période de programmation au titre des conventions de subvention signées dans le cadre des appels à propositions de la période 2021-2027.
·Additionnalité du financement. Le soutien financier de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier a apporté une réelle valeur ajoutée à de nombreux États membres, en particulier à ceux qui sont confrontés à des contraintes budgétaires ou qui ont des frontières étendues avec des pays tiers. Les financements octroyés au titre de cet instrument ont joué un rôle déterminant dans l’achat d’équipements de contrôle douanier qui seraient sinon restés hors de portée.
En tant que nouvel instrument, l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier a rencontré plusieurs difficultés au cours de sa mise en œuvre. Les problèmes et domaines d’amélioration suivants ont été recensés et nécessitent une attention particulière.
·Retards de mise en œuvre dus aux règles applicables en matière de marchés publics nationaux. Près de la moitié des subventions accordées dans le cadre du premier appel ont dû être prolongées malgré la durée initiale relativement longue des projets (31 mois en moyenne). Pour la plupart d’entre elles, les raisons en étaient les suivantes: i) des problèmes liés aux procédures de passation de marchés (y compris un manque d’expertise, des ressources insuffisantes, des recours et des litiges), ii) les difficultés à intégrer les exigences en matière de sécurité et de cybersécurité et iii) la question de l’exclusion des fabricants à haut risque des appels d’offres. Bien que des mesures aient déjà été prises dans le cadre de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier, visant à recenser et à partager les bonnes pratiques, les marchés publics nationaux restent un goulet d’étranglement important.
Dans l’ensemble, le délai entre la présentation par les États membres des propositions de projets relevant de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier et le déploiement effectif des équipements sur le terrain est considérable: généralement entre deux et trois ans pour les projets de moindre envergure et jusqu’à six, voire sept ans pour les projets les plus complexes. Cette situation, qui est encore aggravée par les retards évoqués précédemment, souligne la nécessité de revoir la manière dont l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier est mis en œuvre, en accordant une attention particulière aux procédures d’achat, à l’interopérabilité/l’interconnectivité et à la protection de la sécurité/cybersécurité des équipements.
·Ciblage et hiérarchisation des priorités insuffisants. L’approche fondée sur les données vise à garantir que le soutien de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier est axé sur les risques et les écarts les plus importants dans l’ensemble de l’Union. Toutefois, la première vague de projets reflétait principalement les besoins et les priorités nationaux, avec des orientations limitées pour faire en sorte qu’ils répondent aux besoins les plus urgents de l’union douanière dans son ensemble 16 .
·Problèmes liés au modèle de données et aux rapports. Les administrations douanières nationales ont estimé que les exigences en matière de données étaient difficiles et fastidieuses à respecter. La fiabilité et la comparabilité des données soumises par les États membres à la DG TAXUD dans leurs demandes de financement et dans leurs rapports suscitent de vives inquiétudes. En outre, la conception de certains indicateurs et des objectifs correspondants a été remise en question. En conséquence, les données recueillies jusqu’à présent n’ont été que partiellement utilisables aux fins prévues, à savoir i) recenser les écarts et les besoins pour mieux cibler les financements octroyés au titre de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier et ii) contribuer au suivi et à l’évaluation de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier.
·Additionnalité inégale: dans certains cas, les financements accordés au titre de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier ont servi à acheter des équipements qui auraient de toute façon été achetés au moyen des ressources nationales. Même dans un tel cas de figure, les financements au titre de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier apportent de la valeur en accélérant les achats et en augmentant les ressources.
·Incidence limitée sur les équipements innovants: bien que l’innovation ait été encouragée dans les deux appels à demandes de financement, elle n’a reçu que peu d’attention dans les subventions octroyées jusqu’à présent. Il s’agit là d’une occasion manquée de déployer des équipements de pointe afin d’améliorer l’efficacité et l’efficience des contrôles douaniers.
·Mise en œuvre cloisonnée et synergies limitées avec d’autres programmes: mis à part les travaux du groupe de coordination de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier, la mise en œuvre des subventions octroyées au titre de cet instrument demeure, essentiellement, une responsabilité nationale. La passation conjointe de marchés par plusieurs États membres n’a pas encore été envisagée. Au-delà du programme «Douane», les preuves de synergies pratiques avec d’autres programmes de l’UE sont limitées.
Au cours des dernières années de la période de programmation, la DG TAXUD se penchera sur tous les domaines à améliorer afin de garantir la réalisation des objectifs généraux et spécifiques de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier.
Le cadre stratégique et institutionnel de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier devrait évoluer de manière significative dans les années à venir, une fois que la réforme douanière proposée par l’Union( 17 ) aura été adoptée. Alors que la Commission prépare le prochain cadre financier pluriannuel de l’Union (2028-2034), qui vise des programmes de financement de l’UE plus simples, plus intégrés et plus harmonisés, avec une plus grande flexibilité budgétaire( 18 ) elle examine la meilleure manière d’atteindre les objectifs de la politique douanière et la nécessité ou non de continuer à financer les achats d’équipements de contrôle douanier ainsi que la manière de procéder.
En droite ligne des négociations en cours sur la réforme douanière, la Commission propose que toute mesure analogue à l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier soit mise en œuvre par la future Autorité douanière de l’UE. Ces mesures pourraient également être ouvertes aux pays de l’élargissement et du voisinage, qui ne sont actuellement pas éligibles au titre de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier. En outre, elles pourraient être utilisées pour faire face à des situations de crise au sein de l’Union. Le programme de financement pertinent pour ces mesures serait le programme proposé pour le marché unique et les douanes( 19 ), qui comprend l’actuel programme douanier.
En raison des retards de mise en œuvre des projets financés dans le cadre du premier appel, et afin de tenir compte des priorités stratégiques émergentes, la Commission a décidé de redéployer 84,95 millions d’EUR sur les 448 millions d’EUR restants d’engagements au titre de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier jusqu’à la fin du cadre financier pluriannuel actuel. Ce redéploiement sera exécuté en trois tranches: 68,35 millions d’EUR en 2025, 8,85 millions d’EUR en 2026 et 7,75 millions d’EUR en 2027. Cette mesure exceptionnelle est destinée à financer des solutions numériques centralisées liées à la politique douanière, 60 millions d’EUR étant affectés sous la rubrique 1 pour la préparation de la plateforme de données douanières et 24,95 millions d’EUR sous la rubrique 3 pour le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières. Cette décision a tenu compte de la capacité administrative des États membres à absorber et à déployer successivement de nouveaux projets financés par l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier dans des délais serrés.
() Disponible à l’adresse suivante: https://taxation-customs.ec.europa.eu/customs-4/eu-customs-strategy_en .
() Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen – Faire passer l’union douanière à l’étape supérieure: un plan d’action, COM(2020) 581 final, Bruxelles, 28.9.2020.