COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 26.5.2025
COM(2025) 256 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN
Évaluation de l’Autorité européenne du travail (AET)
{SEC(2025) 157 final} - {SWD(2025) 128 final}
I. CONTEXTE
L’Autorité européenne du travail (ci-après l’«AET» ou l’«Autorité») a été instituée par le règlement (UE) 2019/1149 1 du 20 juin 2019 (ci-après le «règlement fondateur»).
Dans un contexte de mobilité croissante de la main-d’œuvre, de défis permanents en matière d’application de la législation et de coopération, ainsi que de problèmes persistants pour les travailleurs en situation transfrontière 2 , l’AET a été créée en tant qu’agence décentralisée afin de contribuer à renforcer l’équité et la confiance dans le marché intérieur, à garantir une mobilité équitable de la main-d’œuvre dans l’ensemble de l’Union européenne et d’aider les États membres et la Commission européenne à appliquer et à faire respecter efficacement le cadre juridique de l’Union relatif à la mobilité de la main-d’œuvre et à la coordination des systèmes de sécurité sociale. Ainsi, l’AET vise également à contribuer à une économie sociale de marché hautement compétitive, conformément à l’article 3 du traité sur l’Union européenne (TUE). Les tâches de l’AET comprennent la fourniture d’informations et de services aux citoyens et aux employeurs, le renforcement de la coopération, la réalisation d’inspections conjointes, d’évaluations des risques et d’analyses, la simplification de l’échange d’informations et le renforcement des capacités au sein des États membres.
Conformément aux exigences du règlement fondateur et aux lignes directrices pour une meilleure réglementation, la Commission a évalué les travaux de l’AET pour la période allant de juillet 2019 à la fin du premier semestre 2023. Cette évaluation fournit une analyse de l’efficacité, de l’efficience, de la pertinence, de la cohérence et de la valeur ajoutée de l’Autorité, dans la mesure du possible compte tenu du stade précoce de développement de l’AET au cours de la période d’évaluation. La pandémie de COVID-19 ainsi que la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine ont posé d’importants défis lors de la phase initiale des travaux de l’Autorité.
La présente évaluation amorce l’appréciation des performances de l’agence au regard de ses objectifs et activités spécifiques, et examine, en application de l’article 40 du règlement fondateur, la nécessité de modifier son mandat. Bien que la présente évaluation puisse, à plusieurs égards, s’apparenter davantage à un rapport d’avancement, elle vise à renforcer le corpus de données en vue de la prochaine évaluation, en application des obligations de déclaration existantes, et en vue la modification éventuelle du mandat de l’Autorité.
II. PRINCIPALES CONCLUSIONS
Dans l’ensemble, l’AET a joué un rôle crucial dans le renforcement de la coopération entre les autorités nationales. En particulier, elle a facilité et soutenu la réalisation d’inspections concertées et communes sur les travailleurs détachés et sur d’autres travailleurs mobiles dans différents secteurs, dont certains ont été répertoriés avec les partenaires sociaux comme étant les plus vulnérables à la fraude sociale et aux abus qui y sont liés. En outre, l’AET a amélioré l’accès des travailleurs, des employeurs et des partenaires sociaux aux informations sur la mobilité de la main-d’œuvre. Elle a organisé des événements avec les États membres afin de mieux faire connaître le type de soutien que l’AET apporte et de présenter ses domaines d’activité.
L’AET a créé et renforcé des synergies avec plusieurs autres organes européens au moyen de protocoles d’accord ou d’accords de coopération, notamment avec la commission administrative pour la coordination des systèmes de sécurité sociale ou avec d’autres agences de l’Union. Cela a permis à l’Autorité d’élaborer une approche globale de ses différentes missions.
La présente évaluation met en évidence les possibilités d’améliorer davantage la réalisation de certaines activités et de renforcer les synergies entre ces activités. Elle fait également ressortir de nouveaux défis qui ne peuvent être relevés que partiellement par le règlement fondateur (par exemple la question des ressortissants de pays tiers travaillant au sein de l’Union). Enfin, l’évaluation mentionne les défis liés au personnel, à la gestion budgétaire et à l’exécution du budget.
II.1. Efficacité
L’AET a progressé dans la réalisation de ses quatre objectifs spécifiques, mais les résultats ont varié, principalement parce que l’Autorité était en phase de démarrage et qu’elle devait hiérarchiser les activités approuvées par le conseil d’administration. Le budget a été aligné sur ces priorités. D’une manière générale, la qualité des prestations de l’AET était relativement élevée.
Dans l’ensemble, l’AET a contribué à améliorer la disponibilité et l’accessibilité des informations sur les droits et obligations de l’Union en matière de mobilité de la main-d’œuvre. Elle a également mis au point des outils qui stimulent la coopération entre les autorités nationales et a soutenu les États membres en facilitant et en renforçant la coopération. Il s’agit notamment des inspections concertées et communes, du renforcement des capacités (par exemple, des formations) et de la fonction de médiation.
Les progrès accomplis par l’AET dans la réalisation de ses quatre objectifs spécifiques peuvent être résumés comme suit:
1) Faciliter l’accès aux informations relatives aux droits et obligations en matière de mobilité de la main-d’œuvre dans l’Union ainsi qu’aux services correspondants
Les campagnes de l’AET ont fait l’objet d’une attention particulière et ont eu une portée significative. Si l’efficacité n’a pas pu être évaluée de manière définitive en raison de l’absence d’indicateurs de résultat, les campagnes d’information ont généralement été accueillies positivement par les parties prenantes, y compris par les représentants de l’administration publique et par les partenaires sociaux au niveau de l’Union. L’efficacité de la communication a été principalement entravée par des manques de temps et de ciblage, qui ont aussi empêché les partenaires de soutenir pleinement ces efforts. Néanmoins, l’AET a également réalisé une série d’autres activités d’information avec des degrés de suivi et d’adoption variables à l’échelon national. Étant donné que les informations sur les droits et les obligations restent fragmentées, les parties prenantes, notamment les partenaires sociaux, ont noté un besoin supplémentaire d’informations pratiques et facilement accessibles sur les droits et obligations des travailleurs mobiles et des employeurs. Le service de traduction de l’AET a été salué par diverses parties prenantes comme ayant aidé les autorités nationales à réduire leurs coûts. La transition du bureau européen de coordination du réseau européen des services de l’emploi (EURES) de la Commission vers l’AET s’est déroulée sans difficultés, malgré l’existence de postes restant à pourvoir et l’expérience limitée du personnel recruté. Néanmoins, des défis ont émergé en raison de priorités divergentes et d’un manque de clarté quant à la répartition des responsabilités entre l’AET et la Commission concernant EURES (son réseau et son portail) et les services informatiques connexes.
2) Faciliter et renforcer la coopération entre les États membres en ce qui concerne le respect de la législation pertinente de l’Union dans l’ensemble de l’UE, notamment en facilitant l’organisation d’inspections concertées et communes
L’une des activités les plus efficaces de l’AET a consisté à faciliter les inspections concertées et communes, ce qui a permis le partage de connaissances et l’apprentissage mutuel sur les pratiques d’inspection entre les inspecteurs des différents États membres. Malgré la répartition géographique des inspections concertées et communes dans l’Union et leur utilité reconnue, leur potentiel n’a pas encore été pleinement exploité. L’efficacité des inspections concertées et communes était intrinsèquement liée à la participation active des États membres avant, pendant et après les inspections.
Les activités d’évaluation des risques et d’analyse n’étaient initialement pas considérées comme une priorité au sein de l’AET, dont les efforts se limitaient principalement à cartographier les activités. L’action de l’AET à cet égard est également liée par le règlement fondateur, qui n’indique pas à l’Autorité quelle position adopter quant au traitement des données à caractère personnel, et les autorités nationales sont réticentes à partager leurs informations, ce qui a empêché l’AET de proposer des services d’analyse au niveau de l’entreprise ou de déceler et de communiquer de manière proactive les cas suspects aux États membres.
La coopération entre les États membres s’est bien déroulée, ce qui a permis d’améliorer la compréhension commune des règles de l’Union par les autorités nationales chargées de faire appliquer la législation, et d’accroître l’expertise. Au cours des premières années de fonctionnement de l’AET, des activités de renforcement des capacités ont été organisées, plutôt ponctuellement. Quoi qu’il en soit, elles ont été très appréciées par les parties prenantes et ont joué un rôle important dans le développement de l’Autorité.
3) Assurer une médiation et faciliter la recherche d’une solution en cas de différends transfrontières entre les États membres
La fonction de médiation, y compris les procédures et lignes directrices détaillées, a été mise en place en étroite collaboration avec les États membres. Toutefois, cette fonction a été jusqu’à présent sous-utilisée — à la fin de l’année 2023, seules quatre affaires avaient été traitées, dont trois clôturées prématurément — et limitée principalement à la coordination de la sécurité sociale. Par conséquent, aucune conclusion ne peut être tirée quant à son efficacité. Cela s’explique également par la décision du conseil d’administration de l’AET de donner la priorité à des domaines tels que les inspections et les campagnes d’information au cours de ses premières années d’activité. La fonction de médiation n’est devenue pleinement opérationnelle que vers la fin de l’année 2022.
4 ) Soutenir la coopération entre les États membres dans la lutte contre le travail non déclaré
La plateforme européenne de lutte contre le travail non déclaré a été transférée de la Commission à l’AET avec succès. La décision d’inclure la plateforme au sein de l’unité «Conformité et analyse» en raison de ses liens clairs avec les stratégies et les actions nationales dans le domaine du travail non déclaré a été jugée positive, quoiqu’il existe une marge de développement. Les synergies avec d’autres activités de l’AET ne se sont pas concrétisées dans une large mesure. La plateforme a été mise en place pour aider les États membres à lutter contre le travail non déclaré, mais aussi à adopter une approche plus large, qui englobe l’étude des causes des problèmes et, dans l’idéal, la prévention.
II.2 Efficacité
Il est difficile d’évaluer l’efficacité d’une jeune organisation telle que l’AET, étant donné qu’elle est encore dans sa phase de mise en place, recrute du personnel, élabore des procédures et examine les meilleures façons d’accomplir son mandat. Naturellement, cette période d’expérimentation suppose des axes d’amélioration et un apprentissage en matière d’organisation, compte tenu également des défis soulevés par la pandémie.
Au cours de la période d’évaluation, l’absence d’un système de suivi adéquat a empêché la réalisation d’une évaluation solide du rapport coût-efficacité des opérations de l’AET. Néanmoins, la plupart des parties prenantes consultées ont convenu que l’AET présentait un rapport coût-efficacité suffisant, les avantages de ses activités l’emportant généralement sur les coûts.
Les structures de gouvernance de l’AET ont été jugées globalement efficaces, en ce qu’elles favorisaient des résultats positifs en matière de mobilité de la main-d’œuvre et de coopération entre les États membres, par exemple par l’intermédiaire de services de traduction, d’inspections concertées et communes ou de réunions.
En ce qui concerne son efficacité opérationnelle, l’AET a rencontré d’importantes difficultés dans l’utilisation des ressources prévues, comme le montre la part élevée des reports de dépenses opérationnelles. L’AET n’est parvenue à l’autonomie financière qu’en mai 2021 et son niveau global d’exécution budgétaire était faible, principalement parce qu’elle était en phase de démarrage et devait donc notamment recruter du personnel.
Les défis posés par le processus de démarrage, ainsi que la structure et les mouvements de personnel, ont compliqué la gestion de la charge de travail et l’exécution budgétaire de l’AET. Bien que des améliorations notables aient été constatées au cours de la période d’évaluation, l’AET pourrait encore améliorer ses activités sans avoir besoin de ressources supplémentaires.
II.3. Cohérence
Au cours de la période d’évaluation, l’AET s’est correctement intégrée dans la structure de gouvernance des politiques de l’Union, attirant une attention politique importante à tous les niveaux.
Cet accomplissement est attribuable à de nombreux événements et visites du directeur exécutif et d’autres membres du personnel de l’AET dans les États membres, ainsi qu’à une solide coopération avec les partenaires sociaux au niveau de l’Union. Le mandat et les activités de l’AET ont cadré avec les politiques de l’Union, compte tenu de sa jeunesse et de la stabilité de l’environnement administratif depuis l’adoption du règlement fondateur. L’AET a collaboré avec différents services de la Commission et a collaboré étroitement avec les autorités nationales pour appliquer les règles actualisées de l’Union, telles que la directive révisée concernant le détachement de travailleurs 3 , le premier train de mesures sur la mobilité en matière de transport routier 4 et le règlement sur le portail numérique unique 5 .
Les activités de l’AET allaient dans le même sens que celles d’autres agences et organes. Elle a conclu des accords formels avec la Commission européenne, la fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail (Eurofound), le centre européen pour le développement de la formation professionnelle (Cedefop), l’Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail (EU-OSHA), la commission administrative pour la coordination des systèmes de sécurité sociale et le réseau de résolution des problèmes dans le marché intérieur (SOLVIT). Bien que la coopération avec certaines organisations, telles qu’Europol et l’Organisation internationale du travail (OIT), pourrait être renforcée, aucun chevauchement ou incohérence d’importance majeure entre les organisations en question n’a été constaté par les parties prenantes. La coopération avec d’autres agences telles que l’Agence des droits fondamentaux a débuté, mais il est trop tôt pour dresser le bilan de cette collaboration.
Quant au rôle de l’AET concernant les ressortissants de pays tiers, les activités visant à soutenir le recrutement ou l’adéquation entre l’offre et la demande sur le marché de l’emploi entre les ressortissants de pays tiers et les entreprises établies dans l’Union ne sont pas régies par le règlement fondateur. Toutefois, lorsque des ressortissants de pays tiers sont exposés à des risques liés à la mobilité ou au détachement au sein de l’Union, l’AET peut intervenir, par exemple au moyen d’une approche sectorielle des situations problématiques dans lesquelles les travailleurs mobiles de l’UE et les travailleurs migrants sont confrontés à des risques similaires de travailler dans des conditions abusives.
II.4. Valeur ajoutée européenne
La valeur ajoutée de l’AET provient de sa capacité à assurer une coordination concernant les questions et les problèmes relatifs à la mobilité de la main-d’œuvre au sein de l’Union et à la coordination de la sécurité sociale.
L’AET a appuyé les activités de coordination et de coopération de l’Union dans le domaine de la mobilité au sein de l’Union, en constituant un «pôle» central qui favorise une application systématique, souple, transparente et moins complexe de la législation par rapport aux initiatives bilatérales ou multilatérales limitées des différents États membres.
L’AET a renforcé la mise en réseau, le partage des connaissances, la confiance et la coordination entre les administrations nationales; ses activités de formation et de renforcement des capacités ont été particulièrement bien accueillies. Le fait que les États membres décident d’envoyer des experts nationaux détachés (END) à l’AET souligne que sa valeur est reconnue et qu’elle est considérée comme digne d’investissements.
Malgré des progrès significatifs, l’AET peine à exprimer tout son potentiel en raison de certaines limitations de son mandat. Des informations cohérentes et de qualité sur la mobilité de la main-d’œuvre nécessitent une coordination au niveau de l’Union, or les informations sur les droits et obligations demeurent fragmentées, principalement en raison de la diversité des systèmes nationaux. Travailler dans un environnement complexe caractérisé par un équilibre entre compétences nationales et compétences européennes complique la recherche de solutions, et il faudra du temps pour que la valeur ajoutée européenne atteigne son maximum.
II.5. Pertinence
Le mandat et les objectifs de l’AET restent très pertinents compte tenu des tendances actuelles telles que l’augmentation de la mobilité de la main-d’œuvre dans l’Union — qui touche également les ressortissants de pays tiers —, les pénuries de main-d’œuvre et les transitions écologique, numérique et démographique.
L’AET joue un rôle important en soutenant les États membres dans les efforts qu’ils déploient pour garantir une mobilité équitable de la main-d’œuvre. L’évaluation souligne qu’il convient de renforcer l’AET et d’améliorer l’efficacité et l’efficience de ses activités, et met en évidence la nécessité potentielle de réviser son mandat.
Parmi les éventuels axes d’amélioration qui pourraient nécessiter une révision du règlement fondateur figurent les compétences en matière de traitement des données à caractère personnel, le renforcement de la capacité à demander la coopération des États membres pour les inspections concertées et communes et, dans le domaine de l’information, la possibilité de mieux traiter la situation des ressortissants de pays tiers, d’exercer une plus grande influence sur la nomination des agents de liaison nationaux, de permettre une coopération opérationnelle plus structurée avec les États membres et de stabiliser les effectifs de l’Autorité, compte tenu de la proportion élevée d’END. En outre, le renforcement des capacités des États membres à coopérer avec l’AET pourrait également aider l’Autorité à mieux accomplir son mandat.
III. ENSEIGNEMENTS ET PERSPECTIVES
L’évaluation des opérations initiales de l’AET fournit plusieurs enseignements importants qui peuvent guider son orientation stratégique future et améliorer ses performances. La Commission invite l’AET à adopter un plan d’action fixant des étapes liées à chacune des conclusions. Les points suivants doivent être pris en considération:
1.Amélioration du système de suivi: l’évaluation souligne qu’il faut améliorer le système de suivi sur la base d’objectifs SMART (spécifiques, mesurables, atteignables, réalistes et temporels) et d’indicateurs clés de performance. Le système de suivi devrait se concentrer sur les incidences, les résultats et les effets, ainsi que sur la fixation et la mesure d’objectifs spécifiques, réalisables au vu des objectifs et du mandat de l’AET. En plus d’apporter la contribution nécessaire à la prochaine évaluation de l’AET, un tel système de suivi pourrait contribuer à améliorer la gestion stratégique sous la direction de l’Autorité, en donnant une orientation à l’organisation et en améliorant ses performances globales.
2.Intégration stratégique et cohérence: Les activités de l’AET pourraient être mieux intégrées et coordonnées, à la fois en interne et avec d’autres entités de l’Union. La mise en œuvre d’une approche stratégique globale englobant toutes les activités pourrait améliorer la cohérence. Pour ce qui est de l’organisation interne, cette approche nécessiterait d’harmoniser différentes activités, afin de créer des synergies et d’améliorer les performances globales.
3.Information: L’AET pourrait augmenter les retombées et l’utilité des campagnes d’information en élaborant des indicateurs et des stratégies pertinents pour mesurer leur succès. La participation des parties prenantes, en particulier des partenaires sociaux et des États membres, au suivi des activités d’information de l’AET pourrait être encore renforcée.
4.Consolidation d’EURES: L’AET devrait intensifier ses efforts pour développer EURES et le relier à ses activités. Elle devrait s’appuyer davantage sur l’analyse de la mobilité de la main-d’œuvre, tout en améliorant les services du réseau EURES afin de soutenir de manière optimale les demandeurs d’emploi et les employeurs au moyen d’outils numériques. L’AET devrait étudier les moyens d’optimiser l’efficacité et l’efficience d’EURES en améliorant la gestion du groupe de coordination d’EURES ainsi qu’en clarifiant la division du travail et le partage des responsabilités entre les services de la Commission et l’AET, en particulier pour ce qui est des outils informatiques du portail EURES et des interprétations juridiques du règlement EURES.
5.Fonction de médiation: L’AET pourrait identifier les raisons de la sous-utilisation de sa fonction de médiation et étudier les moyens d’améliorer son rapport coût-efficacité et l’engagement des États membres dans le processus de médiation.
6.Renforcement des capacités: Des objectifs davantage orientés sur les résultats pourraient améliorer le renforcement des capacités de l’AET, ce qui permettrait de mieux le définir, de l’étendre si nécessaire et de couvrir un plus grand nombre de programmes et d’objectifs. Un soutien supplémentaire du réseau EURES serait alors nécessaire afin qu’il soit pleinement intégré aux activités de l’AET.
7.Intégration des outils numériques et des innovations: Alors que la transition numérique continue de façonner les marchés du travail, l’AET devrait se concentrer sur la poursuite de l’intégration des outils numériques et des innovations dans ses activités. Cela implique notamment d’optimiser le portail EURES (en renforçant les synergies avec Europass, entre autres) et de relever les défis connexes, tels que les suppressions d’emplois et les difficultés de recrutement, ainsi que de mettre au point des dispositifs pour soutenir davantage l’utilisation et le développement d’outils numériques par les États membres.
8.Efficacité opérationnelle: L’AET pourrait déterminer des façons d’améliorer l’efficacité des réunions et l’utilisation des ressources, tant sur le plan financier que sur le plan des ressources humaines. La recherche d’un bon équilibre entre l’expertise interne et le recours à des contractants externes pourrait améliorer l’efficacité opérationnelle sans pour autant nécessiter des ressources supplémentaires. Il convient de poursuivre la stabilisation des effectifs de l’AET, compte tenu de la proportion élevée d’END. La possibilité d’engager les END comme du personnel statutaire pourrait aider à relever ce défi.
Adaptation du mandat de l’AET: L’évaluation met en avant la possibilité d’améliorer les performances de l’AET sur la base de son mandat et de ses objectifs actuels. Dans le même temps, elle fait apparaître certaines limitations du mandat qui pourraient amoindrir le potentiel de l’AET. Si des modifications du mandat ou du champ d’application de l’AET sont envisagées, il est nécessaire d’effectuer une analyse complète de ses besoins, de ses coûts, de ses avantages et de ses effets secondaires potentiels, en s’appuyant sur la présente évaluation ainsi que sur le rapport du Parlement européen et sur la contribution des autres parties prenantes concernées. Des modifications ciblées pourraient renforcer l’AET et accroître son efficience et son efficacité. Elles pourraient concerner notamment l’amélioration des compétences en matière de traitement des données, l’amélioration de la coopération avec les États membres (entre autres en matière de fourniture d’informations), le rôle de l’AET à l’égard des ressortissants de pays tiers, les responsabilités de l’AET au sujet du développement d’EURES, et l’engagement d’un certain nombre d’END comme du personnel statutaire.