Résumé de l’analyse d’impact

Analyse d’impact sur la numérisation des documents de voyage et la facilitation des déplacements

A. Nécessité d’une action

Pourquoi cette action? Quel est le problème à résoudre?

Plus d’un demi-milliard de passagers entrent dans l’UE ou en sortent chaque année, ce qui met les frontières extérieures de l’UE à rude épreuve. Lors du franchissement de ces frontières, tous les voyageurs font l’objet de vérifications systématiques, qui comprennent la vérification de leur identité et de leur nationalité ainsi que de la validité et de l’authenticité de leurs documents de voyage. Ils font également l’objet de vérifications dans le système d’information Schengen (SIS) et la base de données d’INTERPOL sur les documents de voyage perdus ou volés (SLTD). Pour les ressortissants de pays tiers, les autorités frontalières vérifient en outre que les conditions d’entrée applicables sont remplies, et elles vérifieront que le voyageur est enregistré dans le système d’entrée/de sortie (EES) 1 , une fois que ce système sera opérationnel en 2024. Compte tenu de la pression exercée aux frontières extérieures de l’espace Schengen et des niveaux variables de numérisation dans les États membres, de nouveaux défis apparaissent en ce qui concerne a) la fluidité des déplacements et b) la résolution des problèmes liés aux risques en matière de sécurité et à l’inefficacité de la gestion des frontières.

Les avantages de la numérisation sont devenus manifestes au cours de la pandémie de COVID-19 dans toute une série de situations, mais l’UE n’examine que maintenant le potentiel des documents de voyage numérisés, tels que l’authentifiant de voyage numérique. L’authentifiant de voyage numérique constitue essentiellement une copie des données à caractère personnel (à l’exclusion des empreintes digitales) figurant sur la puce d’un document de voyage, et il peut être stocké de manière sécurisée sur des appareils électroniques tels que des téléphones mobiles aux fins d’un usage unique ou multiple. Les authentifiants de voyage numériques peuvent être transmis avant le voyage, par exemple aux autorités frontalières et aux transporteurs, au moyen d’une interface telle qu’une application mobile. En étant basés sur les données stockées sur la puce (vérifiées et authentiques), les authentifiants de voyage numériques peuvent contribuer à résoudre les problèmes suivants qui entravent actuellement la fluidité des déplacements et peuvent entraîner des risques en matière de sécurité:

·les erreurs de saisie et de transmission des données requises par les autorités chargées de la gestion des frontières et de l’immigration. Les informations préalables sur les passagers transmises par les transporteurs reposent souvent sur des autodéclarations, notamment dans le cadre des demandes d’autorisation au titre du système européen d’information et d’autorisation concernant les voyages (ETIAS) ou des demandes de visa, ou dans le cas des ressortissants de l’UE. Les erreurs dans ces données peuvent entraîner des risques pour la sécurité, une gestion inefficace des frontières et des complications supplémentaires, les voyageurs individuels pouvant en effet se voir refuser l’entrée et les transporteurs pouvant être condamnés à une amende;

·les éventuelles divergences en matière de normes dans la mise en œuvre des authentifiants de voyage numériques et les différents niveaux de maturité numérique. Elles peuvent créer des brèches, entraînant de nouveaux risques pour la sécurité liés à la fraude documentaire, et nuire à l’efficacité de la gestion des frontières extérieures dans l’espace sans contrôles aux frontières intérieures;

·la dépendance excessive à l’égard des vérifications physiques, qui exerce une pression considérable sur les procédures de contrôle aux frontières et entraîne d’éventuels risques pour la sécurité ainsi que du stress pour les voyageurs. Alors que la procédure classique de vérification des documents de voyage commence par la présentation, par les voyageurs, de leurs documents de voyage à l’autorité frontalière, le recours aux authentifiants de voyage numériques permettrait d’effectuer la plupart des vérifications à l’avance, avant même l’arrivée des voyageurs au point de passage frontalier.

Quels sont les objectifs de cette initiative?

Les objectifs de l’initiative consistent à renforcer la sécurité dans l’espace Schengen, à améliorer l’efficacité de la gestion des frontières extérieures et à fournir un cadre permettant aux voyageurs individuels de se déplacer par-delà les frontières de manière plus fluide et plus aisée. Afin d’atteindre ces objectifs, l’initiative prévoit:

·d’établir une norme uniforme pour les authentifiants de voyage numériques basés sur les passeports et les cartes d’identité de l’UE, favorisant ainsi l’interopérabilité et la coopération;

·de permettre aux voyageurs de transmettre, de manière sécurisée et sur une base volontaire, des authentifiants de voyage numériques en amont du voyage, augmentant ainsi la fiabilité et la qualité des informations fournies;

·d’autoriser les autorités frontalières à effectuer des vérifications préalables afin de réduire les goulets d’étranglement et le temps passé par les voyageurs aux points de passage frontaliers;

·de veiller à ce que, dans le domaine de la gestion des frontières, tous les États membres atteignent le niveau minimal de maturité numérique requis pour l’interopérabilité des systèmes, la confiance mutuelle et une gestion plus efficace des frontières extérieures.

Quelle est la valeur ajoutée d’une action à l’échelle de l’Union? 

Le cadre juridique actuel de l’UE ne prévoit pas de solutions numériques permettant de vérifier, préalablement au voyage, l’authenticité et l’intégrité des documents de voyage aux fins des vérifications aux frontières ou à d’autres fins liées à la libre circulation. Compte tenu de la nature du problème, les États membres ne peuvent pas introduire unilatéralement un modèle uniforme d’authentifiants de voyage numériques pour faciliter la mobilité transfrontière et ne peuvent donc pas faciliter, à l’aide de ces authentifiants, l’exercice de la libre circulation par les citoyens de l’Union.

L’action de l’UE pourrait apporter une valeur ajoutée considérable pour ce qui est de relever les défis en matière de sécurité et de facilité des déplacements, étant donné que la situation actuelle porte atteinte à la sécurité aux frontières de l’UE. Tant les frontières extérieures de l’UE que l’UE dans son ensemble ont été mises à rude épreuve, et une action commune à l’échelle européenne garantirait des mesures harmonisées pour améliorer la gestion intégrée des frontières.

L’UE doit prendre des mesures avant que les États membres et les acteurs privés n’élaborent des solutions individuelles, moins efficaces et potentiellement fragmentées pour faciliter les déplacements dans le cadre juridique actuel. Une action commune au niveau européen conférera également à l’UE une plus grande influence sur les futures normes mondiales. Le maintien du statu quo ne permettra pas de résoudre ces problèmes, ni pour les autorités des États membres ni pour les voyageurs individuels. Une action au niveau de l’UE serait plus efficace pour réaliser les objectifs. Un processus de consultation ciblée réunissant les représentants des instances préparatoires compétentes du Conseil a confirmé la nécessité d’une approche uniforme de l’UE. Parmi eux, 96 % estiment qu’une approche uniforme dans tous les États membres de l’UE est essentielle ou absolument essentielle, et 82 % estiment qu’une gestion véritablement intégrée des frontières et des outils de facilitation au sein de l’UE (sans chevauchement des règles et des législations en matière de gestion des frontières entraînant des inefficacités opérationnelles) sont essentiels ou absolument essentiels.

B. Les solutions

Quelles sont les options législatives et non législatives envisagées? Y a-t-il une option privilégiée? Pourquoi? 

Toutes les options envisagées impliquent des modifications de la législation existante de l’UE, notamment en ce qui concerne les documents de voyage et les vérifications aux frontières. Une approche non contraignante (échange de bonnes pratiques, recommandations, formations et ateliers, par exemple) a été écartée dès le départ, étant donné que le cadre juridique actuel de l’UE ne permet pas l’utilisation de documents de voyage numériques que ce soit pour les déplacements ou les vérifications aux frontières.

Toutes les options comportent certains éléments fondamentaux communs, notamment une période transitoire, le recours à une norme technique internationale existante [établie par l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI)], le caractère facultatif de l’utilisation des authentifiants de voyage numériques pour les voyageurs et une solution technique centrale à l’échelle de l’UE pour créer et transmettre les authentifiants de voyage numériques. La principale différence entre les trois options concerne le degré de flexibilité dont disposent les États membres en ce qui concerne 1) la possibilité pour les personnes de disposer d’authentifiants de voyage numériques (certains États membres ayant explicitement restreint l’accès aux données stockées sur la puce aux seules autorités) et 2) le fait d’autoriser les voyageurs à utiliser des authentifiants de voyage numériques pour les voyages transfrontières.

L’option 1 autoriserait les États membres à mettre des authentifiants de voyage numériques à la disposition des voyageurs ainsi qu’à faciliter les vérifications aux frontières pour les titulaires de ces authentifiants.

L’option 2 obligerait les États membres à mettre des authentifiants de voyage numériques à la disposition des voyageurs et autoriserait les États membres à mettre en œuvre des mesures aux points de passage frontaliers pour utiliser ces authentifiants.

L’option 3 obligerait les États membres à mettre des authentifiants de voyage numériques à la disposition des voyageurs ainsi qu’à mettre en œuvre des mesures aux points de passage frontaliers pour utiliser ces authentifiants. Elle supprimerait les obstacles juridiques à l’utilisation des données figurant sur les documents de voyage numériques à des fins de vérification aux frontières et établirait une approche harmonisée de l’utilisation de ces documents dans tous les États membres.

L’option privilégiée consiste à combiner les options 2 et 3 en prévoyant une période transitoire appropriée, afin de permettre aux citoyens de l’UE et aux ressortissants de pays tiers:

a)d’obtenir leurs authentifiants de voyage numériques à partir de documents de voyage existants conformes aux normes de l’OACI (passeports et cartes d’identité de l’UE);

b)d’utiliser des authentifiants de voyage numériques pour franchir les frontières extérieures des États membres ayant choisi de mettre en œuvre ces authentifiants au cours de la période transitoire;

c)d’utiliser des authentifiants de voyage numériques pour franchir les frontières extérieures de tous les États membres au terme d’une période transitoire raisonnable et une fois que la solution technique commune à l’échelle de l’UE sera opérationnelle.

Qui soutient quelle option? 

Tel qu’il est ressorti d’entretiens stratégiques, d’un questionnaire écrit, d’entretiens approfondis et d’une enquête Eurobaromètre spéciale, la plupart des parties intéressées consultées se sont félicitées de l’initiative concernant la numérisation de l’ensemble des documents de voyage. Ce n’est que lors de la consultation publique que la majorité des répondants (particuliers et autres parties intéressées) ont exprimé un avis négatif. Toutefois, les résultats nettement plus favorables de l’enquête Eurobaromètre spéciale ont porté sur un échantillon beaucoup plus vaste et plus représentatif. Au sein des parties intéressées consultées, les avis étaient mitigés sur la question de savoir si la mise en œuvre des authentifiants de voyage numériques devrait être obligatoire ou facultative. Les parties ont toutefois unanimement déclaré qu’elles souhaitaient que le système soit toujours facultatif pour le public.

Malgré l’incidence sur les systèmes nationaux, parmi les experts travaillant dans les administrations des États membres qui ont participé à l’enquête, 65 % ont déclaré qu’il devrait être obligatoire d’accepter les authentifiants de voyage numériques, 71 % ont déclaré qu’il devrait être obligatoire de permettre leur utilisation pour faciliter les déplacements, et 77 % ont déclaré qu’ils devraient être créés à l’aide d’une solution technique commune à l’échelle de l’UE. De même, deux tiers des répondants à l’enquête Eurobaromètre se sont déclarés favorables à une solution technique unique. Enfin, 94 % des experts nationaux interrogés estiment que leur État membre parviendrait à introduire des authentifiants de voyage numériques pour le franchissement des frontières extérieures, sous réserve de la mise en place d’une période de transitoire progressive.

La plupart des parties intéressées consultées (en dehors de la consultation publique) ont soutenu les différentes mesures proposées dans le cadre de l’option privilégiée.

C. Incidences de l’option privilégiée

Quels sont les avantages de l’option privilégiée (ou, à défaut, des options principales)? 

L’option privilégiée devrait avoir l’incidence la plus positive pour ce qui est de:

1.renforcer la sécurité dans l’espace Schengen et améliorer l’efficacité de la gestion des frontières extérieures, et

2.permettre aux voyageurs individuels de se déplacer par-delà les frontières de manière plus fluide et plus aisée.

Cela s’explique principalement par le fait que les États membres seront obligés de permettre aux particuliers de disposer d’authentifiants de voyage numériques et de les utiliser de manière effective pour franchir les frontières. Parmi toutes les options stratégiques, celle-ci devrait aboutir à l’utilisation effective des authentifiants de voyage numériques la plus importante. Elle donnerait aux autorités les meilleures chances de procéder à des vérifications préalables et permettrait à tous les voyageurs (titulaires d’un document de voyage muni d’une puce) d’utiliser des authentifiants de voyage numériques.

La normalisation des authentifiants de voyage numériques et leur utilisation dans la gestion des frontières extérieures dans l’ensemble des États membres apporteraient également d’autres avantages, tels qu’une efficience accrue pour les transporteurs, car ces derniers pourraient intégrer les authentifiants de voyage numériques dans leurs flux de travail. Les authentifiants de voyage numériques pourraient également être utilisés par les citoyens de l’UE si un attribut est établi pour le portefeuille européen d’identité numérique qui peut être utilisé, par exemple, pour prouver son identité au sein de l’UE.

Quels sont les coûts de l’option privilégiée (ou, à défaut, des options principales)? 

L’option privilégiée ne fait pas peser une charge excessive sur les États membres et est compensée par l’incidence positive attendue des mesures, en améliorant l’efficacité et l’efficience des vérifications aux frontières et en garantissant une meilleure utilisation des ressources au niveau local. Cette option consiste principalement à améliorer les dispositions existantes plutôt qu’à créer de nouvelles obligations, en particulier en autorisant les voyageurs à se soumettre aux vérifications aux frontières préalablement à leur arrivée. L’obligation de permettre aux voyageurs d’utiliser des authentifiants de voyage numériques pour franchir les frontières extérieures créerait une seule charge: la mise en place d’une infrastructure technique permettant de traiter ces authentifiants dans les systèmes nationaux de gestion des frontières. En raison de la «compatibilité descendante» de la norme relative aux authentifiants de voyage numériques (c’est-à-dire sa similitude avec les documents de voyage existants), l’opération ne devrait pas être très compliquée ou coûteuse. Les États membres participant aux projets pilotes sur les authentifiants de voyage numériques ont estimé que l’opération coûterait entre 300 000 et 700 000 EUR par État membre. En outre, il pourrait être nécessaire d’augmenter la capacité des serveurs, en fonction de l’État membre et des points de passage frontaliers précis, ce qui pourrait représenter un coût allant jusqu’à 250 000 EUR par État membre. En tenant compte de l’évolution des systèmes nationaux, des différences au niveau de la maturité et des capacités technologiques ainsi que des frais généraux raisonnables, on estime qu’en moyenne chaque État membre aurait besoin de 2 000 000 EUR pour être en mesure de traiter des authentifiants de voyage numériques aux frontières extérieures.

Les coûts supportés par les institutions de l’UE se limiteront aux coûts engagés par l’eu-LISA (l’Agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d’information à grande échelle au sein de l’espace de liberté, de sécurité et de justice). L’eu-LISA sera chargée du développement et de la maintenance du système central de l’UE nécessaire à l’obtention des authentifiants de voyage numériques à partir de documents de voyage existants et à la transmission de ces authentifiants (ainsi que des données de voyage requises) à l’État membre en question. Elle a estimé que les coûts ponctuels liés au développement et au déploiement d’une telle application à l’échelle de l’UE s’élèveraient à 49 500 000 EUR jusqu’en 2031. Les besoins en personnel supplémentaire seront d’environ 20 équivalents temps plein entre 2028 et 2031.

Quelle sera l’incidence sur les entreprises, les PME et les microentreprises?

Les entreprises, quelle que soit leur taille, ne seront pas directement touchées. Toutefois, l’établissement d’une définition harmonisée à l’échelle de l’UE des authentifiants de voyage numériques pourra conférer aux entreprises et autres entités la possibilité d’intégrer l’utilisation de ces authentifiants dans leurs flux de travail et applications de gestion de clientèle, dans le respect du droit national et des relations contractuelles privées, et d’en tirer certains avantages.

Y aura-t-il une incidence notable sur les budgets nationaux et les administrations nationales? 

Comme précisé ci-dessus, l’option privilégiée aura une incidence limitée sur les administrations nationales, qui devront, pour l’essentiel, adapter leur législation afin d’autoriser le recours aux authentifiants de voyage numériques prévu dans le règlement. Il est possible que les États membres doivent également réaliser des investissements limités en matière d’infrastructures techniques, de logiciels et de matériel, en fonction de l’équipement existant à leurs points de passage frontaliers.

Y aura-t-il d’autres incidences notables? 

L’initiative appuiera la stratégie de la Commission pour une Europe numérique, qui vise à garantir l’intégrité et la résilience de l’infrastructure de données de l’UE et à stimuler l’adoption de technologies qui auront une réelle incidence sur la vie quotidienne des citoyens. L’option privilégiée contribuera également à la décennie numérique de l’UE et, en particulier, à la réalisation de l’objectif de 80 % des citoyens utilisant une identité numérique d’ici à 2030.

D. Suivi

Quand la politique sera-t-elle réexaminée?

L’acte législatif proposé devrait être réexaminé une fois que les États membres auront eu suffisamment de temps pour le mettre en œuvre. Les mesures de l’utilisation des authentifiants de voyage numériques dans le cadre de l’option privilégiée seraient obligatoires pour les États membres au terme d’une période transitoire, ce qui simplifierait la collecte de données sur leur utilisation et leur valeur ajoutée.

Les objectifs spécifiques à évaluer sont les suivants:

1)renforcer la sécurité dans l’espace Schengen et améliorer l’efficacité de la gestion des frontières extérieures; et

2)permettre aux voyageurs de se déplacer de manière plus fluide et plus aisée.

Le suivi et l’évaluation de la réalisation de ces objectifs et d’autres objectifs généraux comprendront plusieurs indicateurs tels que des données chiffrées concernant les authentifiants de voyage numériques utilisés et transmis, la falsification dans le cadre de leur utilisation, les économies de coûts pour les autorités et les avis des voyageurs individuels.

La Commission pourrait établir des rapports distincts au Parlement européen et au Conseil sur la base de ces données. Le manuel Schengen (manuel pratique à l’intention des garde-frontières) 2 devrait être mis à jour afin d’intégrer les modifications apportées au cadre juridique et de fournir aux États membres des orientations et des recommandations sur la mise en œuvre des authentifiants de voyage numériques aux fins de la gestion des frontières extérieures.

La mise en œuvre des mesures au titre de cette initiative serait également examinée dans le cadre du mécanisme d’évaluation et de contrôle Schengen et abordée dans les rapports annuels sur la situation dans l’espace Schengen, ainsi que dans le baromètre Schengen et le tableau de bord Schengen qui accompagnent ces rapports. Parallèlement, la Commission doit suivre de près l’évolution mondiale des déplacements et de la numérisation des documents de voyage afin de garantir l’interopérabilité, la réciprocité et la compétitivité.