COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 2.10.2024
COM(2024) 446 final
2024/0245(NLE)
Proposition de
DÉCISION DU CONSEIL
relative à la dénonciation de l’accord de partenariat volontaire entre l’Union européenne et la République du Cameroun sur l’application des réglementations forestières, la gouvernance et les échanges commerciaux des bois et produits dérivés vers l’Union européenne
EXPOSÉ DES MOTIFS
1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION
•Justification et objectifs de la proposition
Le plan d’action de l’UE pour l’application des réglementations forestières, la gouvernance et les échanges commerciaux (FLEGT) 1 a été adopté en 2003. Il a pour but d’appuyer les efforts déployés à l’échelle mondiale en matière de lutte contre le problème de l’exploitation illégale des forêts et le commerce qui y est associé. L’un des aspects fondamentaux du plan d’action FLEGT était la conclusion d’accords de partenariat volontaires (APV) entre l’Union européenne (UE) et des pays producteurs de bois en vue d’établir un cadre juridique garantissant que tout le bois exporté vers l’UE a été produit ou acquis légalement. Le régime d’autorisation FLEGT, doté d’un système visant à vérifier, garantir et certifier la légalité du bois, est au cœur des APV.
L’APV entre l’UE et la République du Cameroun est entré en vigueur le 1er décembre 2011. Les parties se sont engagées à prendre toutes les mesures nécessaires à la mise en œuvre du régime d’autorisation FLEGT, s’accordant sur un calendrier de mise en œuvre qui fait partie intégrante de l’APV (annexe IX). Conformément à ce calendrier, le régime d’autorisation aurait dû être mis en place dans les cinq ans suivant la réforme du cadre juridique, l’amélioration des systèmes nationaux de contrôle et la mise en place du système de vérification de la légalité et du système de traçabilité, qui auraient toutes dû être terminées dans un délai de trois à quatre ans. La République du Cameroun s’était alors fixé un calendrier des plus ambitieux pour bien marquer sa volonté politique, renforcer la dynamique qui s’était fait jour parmi l’ensemble des parties prenantes et mobiliser les ressources nécessaires à la mise en œuvre de l’APV.
Cela fait toutefois 13 ans désormais que l’APV est entré en vigueur et le régime d’autorisation FLEGT n’a toujours pas vu le jour 2 , ce qui revient à dire que l’APV n’est pas opérationnel. La volonté politique du Cameroun s’est estompée, ce qui s’est avéré préjudiciable à la mise en œuvre de l’APV et à l’engagement pris par la République du Cameroun d’atteindre ses objectifs, en particulier en ce qui concerne la délivrance d’autorisations FLEGT. La réforme du cadre juridique n’est pas allée à son terme et l’exploitation des forêts s’effectue toujours en partie sur la base de petits titres d’exploitation (ventes de coupe) ne nécessitant aucun plan d’aménagement. Les systèmes nationaux de contrôle ne sont pas opérationnels 3 , de sorte que l’application des réglementations et la gouvernance demeurent médiocres, permettant la poursuite d’opérations d’abattage illégales et portant atteinte à l’environnement. La mise au point du module de vérification de la légalité intégré dans le système de traçabilité est toujours en cours et les rares progrès accomplis à ce jour n’ont toujours fait l’objet d’aucun audit indépendant susceptible d’attester sa crédibilité.
L’exploitation des forêts reste un secteur économique important pour la République du Cameroun et garantir la légalité et la durabilité des pratiques en la matière n’est pas chose aisée. De nombreuses enquêtes 4 révélant l’état lamentable dans lequel se trouve le secteur forestier ont été réalisées, pointant du doigt la participation d’entreprises privées, tant étrangères que nationales, et d’acteurs du secteur public à un commerce de bois d’origine illégale représentant plusieurs millions de dollars. Entre 2011 et 2022, 900 000 hectares de couvert forestier ont été perdus, soit 5 % de la totalité du couvert forestier du pays.
La République du Cameroun n’a pas été en mesure de respecter pleinement ses obligations au titre de l’APV au cours de ces dix dernières années et la gouvernance du secteur forestier s’est dégradée malgré l’existence de l’APV.
Les exportations de bois de la République du Cameroun ont, en outre, été réorientées vers les marchés asiatiques, ce qui a eu pour effet de diluer l’incitation économique de l’APV et, partant, l’utilité de l’autorisation FLEGT.
De son côté, 20 ans après l’adoption du plan d’action FLEGT, l’UE a renforcé son action en matière de protection et de restauration des forêts de la planète 5 , adoptant un règlement sur la déforestation 6 dont l’objet est de limiter autant que possible la contribution de l’UE à l’exploitation illégale des forêts, à la déforestation et à la dégradation des forêts, ainsi qu’aux émissions de gaz à effet de serre et à l’appauvrissement de la diversité biologique. Dans le contexte de cette nouvelle politique de l’UE, le rôle complémentaire des APV au regard de l’exploitation illégale des forêts est reconnu et le bois qui fait l’objet d’une autorisation FLEGT est réputé satisfaire aux exigences de légalité conformément au considérant 81 et à l’article 10, paragraphe 3, du règlement (UE) 2023/1115. Dans le même temps, se basant sur les résultats du bilan de qualité du règlement FLEGT 7 alimenté par la mise en œuvre des APV, dont l’APV avec la République du Cameroun, le considérant 81 du règlement de l’UE sur la déforestation reconnaît les engagements bilatéraux actuels et invite l’UE à «[…] coop[érer], lorsque cela est utile et a été convenu, avec les partenaires APV actuels en vue de leur permettre d’atteindre cette étape [régime d’autorisation FLEGT opérationnel] […]». Le règlement de l’UE sur la déforestation remet fortement l’accent sur l’objectif des APV, à savoir le régime d’autorisation FLEGT, en précisant que la coopération avec les partenaires APV peut se poursuivre si elle est jugée utile 8 , en d’autres mots si l’APV est en bonne voie d’atteindre ses objectifs et si ces derniers correspondent encore aux besoins et priorités actuels et futurs.
L’état de mise en œuvre de l’APV avec le Cameroun ces dix dernières années indique que les objectifs de l’APV, et notamment le régime d’autorisation FLEGT, ne cadrent pas avec la politique adoptée par la République du Cameroun à l’égard de ce secteur. La poursuite de l’APV en dépit de ces difficultés pourrait nuire à la crédibilité de l’UE en tant que porte-drapeau à l’échelle mondiale des questions liées à la protection des forêts et à la biodiversité et porter préjudice à l’intégrité des APV en tant qu’instruments commerciaux de l’UE.
Compte tenu de ce qui précède, il apparaît que la dénonciation de l’APV avec la République du Cameroun est la solution la plus appropriée. Conformément à l’article 27 de l’APV, ce dernier est renouvelé par tacite reconduction tous les sept ans, sauf pour une partie à y renoncer en notifiant à l’autre sa décision au moins 12 mois avant l’expiration de la période de sept ans en cours. La période de sept ans en cours expire le 30 novembre 2025. Nonobstant l’article 27, l’une ou l’autre partie peut dénoncer l’APV en le notifiant à l’autre, conformément à l’article 28 de l’APV. L’APV cesse de s’appliquer 12 mois après la date de cette notification.
•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action
La proposition est cohérente avec le règlement (UE) 2023/1115, qui reconnaît les engagements bilatéraux actuels et invite l’UE (considérant 81) à «[…] coop[érer], lorsque cela est utile et a été convenu, avec les partenaires APV actuels en vue de leur permettre d’atteindre cette étape [régime d’autorisation FLEGT opérationnel] […]». Compte tenu du peu d’espoir d’assister un jour à la mise en place d’un régime d’autorisation FLEGT, l’APV ne satisfait pas à l’exigence d’«utilité» visée au considérant 81 du règlement (UE) 2023/1115. Il apparaît dès lors que la dénonciation de l’APV est la solution la plus appropriée afin de mieux contribuer à la mise en œuvre du règlement de l’UE sur la déforestation et de préserver la crédibilité et l’intégrité de l’APV en tant qu’instrument commercial de l’UE.
•Cohérence avec les autres politiques de l’Union
s.o.
2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ
•Base juridique
La décision de l’UE de dénoncer un accord international doit être adoptée sur la même base juridique – et suivant la même procédure – que la décision de conclure ce même accord au nom de l’UE. L’APV a été conclu sur la base de l’article 207, paragraphes 3 et 4, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), en liaison avec l’article 218, paragraphe 6, point a), v), et l’article 218, paragraphe 7, du TFUE. En conséquence, la base juridique appropriée pour la présente proposition est l’article 207, paragraphe 4, premier alinéa, en liaison avec l’article 218, paragraphe 6, point a), v).
•Subsidiarité (en cas de compétence non exclusive)
L’APV est un accord commercial international qui relève à ce titre de la compétence exclusive de l’UE et, notamment, du champ d’application de l’article 207 du TFUE. La décision de l’UE de dénoncer l’APV doit être adoptée sur la même base juridique. Il s’ensuit que la présente proposition ne couvre aucune question ne relevant pas de la compétence exclusive de l’UE.
•Proportionnalité
Compte tenu du peu d’espoir d’assister un jour à la mise en place d’un régime d’autorisation FLEGT, la dénonciation de l’APV est la solution la plus appropriée. La présente proposition n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi, qui consiste à mieux contribuer à la mise en œuvre du règlement de l’UE sur la déforestation et à restaurer la crédibilité et l’intégrité de l’APV en tant qu’instrument commercial de l’UE.
•Choix de l’instrument
La décision de l’UE de dénoncer un accord international doit être adoptée sur la même base juridique et au moyen du même instrument juridique que la décision de conclure ce même accord au nom de l’UE. L’APV a été conclu par décision du Conseil avec l’approbation du Parlement européen. L’instrument approprié pour la présente proposition est par conséquent une décision du Conseil.
3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D’IMPACT
•Évaluations ex post/bilans de qualité de la législation existante
s.o.
•Consultation des parties intéressées
s.o.
•Obtention et utilisation d’expertise
s.o.
•Analyse d’impact
s.o.
•Réglementation affûtée et simplification
s.o.
•Droits fondamentaux
s.o.
4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE
La dénonciation de l’APV avec la République du Cameroun n’a pas d’incidence budgétaire.
5.AUTRES ÉLÉMENTS
•Plans de mise en œuvre et modalités de suivi, d’évaluation et d’information
s.o.
•Documents explicatifs (pour les directives)
s.o.
•Explication détaillée de certaines dispositions de la proposition
s.o.
2024/0245 (NLE)
Proposition de
DÉCISION DU CONSEIL
relative à la dénonciation de l’accord de partenariat volontaire entre l’Union européenne et la République du Cameroun sur l’application des réglementations forestières, la gouvernance et les échanges commerciaux des bois et produits dérivés vers l’Union européenne
LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 207, paragraphe 4, premier alinéa, en liaison avec son article 218, paragraphe 6, point a), v),
vu la proposition de la Commission européenne,
vu l’avis du Parlement européen,
considérant ce qui suit:
(1)Le 21 mai 2003, la Commission a adopté une communication au Conseil et au Parlement européen intitulée «Application des réglementations forestières, gouvernance et échanges commerciaux (FLEGT): proposition relative à un plan d’action de l’UE», ayant pour but de contribuer aux efforts déployés à l’échelle mondiale en matière de lutte contre l’exploitation illégale des forêts et le commerce qui y est associé 9 . Le Conseil a adopté ses conclusions relatives au plan d’action FLEGT le 13 octobre 2003 10 et le Parlement européen a adopté sa résolution à ce sujet le 11 juillet 2005 11 .
(2)L’un des éléments centraux du plan d’action était la conclusion d’accords de partenariat volontaires (APV) avec des pays producteurs de bois afin de garantir que le bois et les produits dérivés exportés vers l’Union européenne ont été produits et acquis légalement.
(3)Conformément à la décision 2011/200/UE du Conseil 12 , l’APV entre l’Union européenne et la République du Cameroun sur l’application des réglementations forestières, la gouvernance et les échanges commerciaux des bois et produits dérivés vers l’Union européenne (FLEGT) a été signé le 27 septembre 2010.
(4)Conformément à la décision 2011/201/UE du Conseil 13 , l’APV a été conclu au nom de l’Union européenne et est entré en vigueur le 1er décembre 2011 après sa conclusion par la République du Cameroun.
(5)Conformément à l’article 27 de l’APV, ce dernier demeure en vigueur pour une période de sept ans, renouvelable par tacite reconduction des parties pour des périodes de même durée, sauf pour une partie à y renoncer en notifiant à l’autre sa décision au moins 12 mois avant l’expiration de ladite période. L’APV a été renouvelé par tacite reconduction le 1er décembre 2018 et la période en cours expire le 30 novembre 2025.
(6)Malgré les tentatives de l’UE, la République du Cameroun n’a pas été en mesure de remplir ses obligations au titre de l’APV, notamment pour ce qui est de la mise en place du régime d’autorisation FLEGT, qui vise à vérifier et attester au moyen d’une autorisation FLEGT que le bois et les produits dérivés exportés vers l’Union européenne ont été produits ou acquis légalement. Étant donné que la République du Cameroun n’a pas rempli ses obligations au titre de l’APV, la Commission estime que l’APV ne satisfait plus à l’exigence d’«utilité» visée au considérant 81 du règlement de l’UE sur la déforestation.
(7)C’est pourquoi il y a lieu de dénoncer l’APV avec la République du Cameroun. À cet effet, conformément à l’article 27 de l’APV, l’Union européenne doit notifier à la République du Cameroun sa décision de dénoncer l’APV au plus tard le 30 novembre 2024, afin qu’il ne soit pas renouvelé par tacite reconduction.
(8)Il convient d’approuver la dénonciation de l’APV au nom de l’Union européenne.
(9)Conformément aux traités, il appartient à la Commission de procéder, au nom de l’Union européenne, à la notification, prévue à l’article 27 de l’APV, de la décision de l’Union européenne de dénoncer l’accord,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
La dénonciation de l’APV entre l’Union européenne et la République du Cameroun sur l’application des réglementations forestières, la gouvernance et les échanges commerciaux des bois et produits dérivés vers l’Union européenne qui est entré en vigueur le 1er décembre 2011 est approuvée au nom de l’Union européenne.
Article 2
La présente décision entre en vigueur le lendemain de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président