COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 19.6.2024
COM(2024) 610 final
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
relative aux politiques économique, sociale, de l’emploi, structurelle et budgétaire de la France
{SWD(2024) 600 final} - {SWD(2024) 610 final}
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
relative aux politiques économique, sociale, de l’emploi, structurelle et budgétaire de la France
LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4,
vu le règlement (UE) 2024/1263 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2024 relatif à la coordination efficace des politiques économiques et à la surveillance budgétaire multilatérale et abrogeant le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil 1 , et notamment son article 3, paragraphe 3,
vu le règlement (UE) nº 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques 2 , et notamment son article 6, paragraphe 1,
vu la recommandation de la Commission européenne,
vu les résolutions du Parlement européen,
vu les conclusions du Conseil européen,
vu l’avis du comité de l’emploi,
vu l’avis du comité économique et financier,
vu l’avis du comité de la protection sociale,
vu l’avis du comité de politique économique,
considérant ce qui suit:
(1)Le règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil ( 3 ), qui a établi la facilité pour la reprise et la résilience, est entré en vigueur le 19 février 2021. La facilité pour la reprise et la résilience apporte un soutien financier aux États membres pour la mise en œuvre de réformes et d’investissements, créant ainsi une impulsion budgétaire financée par l’UE. Conformément aux priorités du Semestre européen, elle contribue à la reprise économique et sociale et à la mise en œuvre de réformes et d’investissements durables, notamment pour promouvoir les transitions écologique et numérique et rendre les économies des États membres plus résilientes. Elle contribue également à renforcer les finances publiques et à stimuler la croissance et la création d’emplois à moyen et à long terme, à renforcer la cohésion territoriale au sein de l’UE et à soutenir la poursuite de la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux.
(2)Le règlement REPowerEU 4 , adopté le 27 février 2023, vise à permettre à l’UE de s’affranchir progressivement de sa dépendance à l’égard des importations de combustibles fossiles russes, ce qui l’aidera à assurer sa sécurité énergétique en diversifiant son approvisionnement énergétique, tout en accroissant l’utilisation des énergies renouvelables, les capacités de stockage de l’énergie et l’efficacité énergétique. La France a ajouté un chapitre REPowerEU à son plan national pour la reprise et la résilience, afin de financer des réformes et des investissements clés qui contribueront à la réalisation des objectifs REPowerEU.
(3)Le 16 mars 2023, la Commission a publié une communication intitulée «La compétitivité à long terme de l’UE: se projeter au-delà de 2030» 5 , dans le but d’éclairer les décisions relatives aux politiques à mener et de créer les conditions-cadres d’un renforcement de la croissance. Cette communication définit la compétitivité selon neuf facteurs qui se renforcent mutuellement. Parmi ces facteurs, l’accès aux capitaux privés, la recherche et l’innovation, l’éducation et les compétences, ainsi que le marché unique font figure de priorités essentielles en matière de réformes et d’investissements pour remédier aux problèmes de productivité actuels et accroître la compétitivité à long terme de l’UE et de ses États membres. Le 14 février 2024, la Commission a donné suite à cette communication en présentant le rapport annuel sur le marché unique et la compétitivité 6 . Ce rapport rend compte des atouts et des défis du marché unique européen en matière de compétitivité en suivant les évolutions survenues au cours de l’année écoulée sur la base des neuf facteurs de compétitivité recensés.
(4)Le 21 novembre 2023, la Commission a adopté l’examen annuel 2024 de la croissance durable 7 , qui marque le lancement du cycle 2024 du Semestre européen pour la coordination des politiques économiques. Le 22 mars 2024, le Conseil européen a validé les priorités que cet examen annuel a identifiées, lesquelles s’articulent autour des quatre dimensions de la durabilité compétitive. Le 21 novembre 2023, la Commission a également adopté, sur la base du règlement (UE) nº 1176/2011, le rapport 2024 sur le mécanisme d’alerte, dans lequel la France est mentionnée parmi les États membres susceptibles de présenter des déséquilibres ou d’être exposés à des risques de déséquilibres et devant faire l’objet d’un bilan approfondi. Le même jour, la Commission a adopté un avis sur le projet de plan budgétaire 2024 de la France. La Commission a en outre adopté une recommandation de recommandation du Conseil concernant la politique économique de la zone euro, qui a été adoptée par le Conseil le 12 avril 2024, ainsi qu’une proposition de rapport conjoint sur l’emploi 2024, analysant la mise en œuvre des lignes directrices pour l’emploi et des principes du socle européen des droits sociaux, qui a été adoptée par le Conseil le 11 mars 2024.
(5)Le 30 avril 2024, le nouveau cadre de gouvernance économique de l’UE est entré en vigueur. Ce cadre comprend le nouveau règlement (UE) 2024/1263 du Parlement européen et du Conseil relatif à la coordination efficace des politiques économiques et à la surveillance budgétaire multilatérale et abrogeant le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil. Il comprend également les versions modifiées du règlement (CE) nº 1467/97 sur la mise en œuvre de la procédure de déficit excessif et de la directive 2011/85/UE relative aux cadres budgétaires des États membres 8 . Ce nouveau cadre a pour objectifs la soutenabilité de la dette publique et une croissance durable et inclusive, à promouvoir au moyen d’un assainissement budgétaire progressif ainsi que de réformes et d’investissements. Il promeut l’appropriation au niveau national et est davantage axé sur le moyen terme, tout en visant une application plus efficace et cohérente des règles. Les États membres doivent chacun présenter au Conseil et à la Commission un plan budgétaire et structurel national à moyen terme. Ces plans contiennent leurs engagements en matière budgétaire, de réformes et d’investissements et couvrent un horizon de planification de 4 ou 5 ans en fonction de la durée ordinaire de leur législature nationale. La trajectoire des dépenses nettes 9 dans les plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme devrait être conforme aux exigences du règlement (UE) 2024/1263, notamment aux exigences de placer ou de maintenir la dette publique sur une trajectoire descendante plausible avant la fin de la période d’ajustement, ou de la maintenir à des niveaux prudents inférieurs à 60 % du PIB et de ramener et/ou de maintenir le déficit public en dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB à moyen terme. Lorsqu’un État membre s’engage à mettre en œuvre un ensemble pertinent de réformes et d’investissements conformément aux critères énoncés dans le règlement (UE) 2024/1263, la période d’ajustement peut être prolongée de trois ans au maximum. Afin de soutenir l’élaboration de ces plans, la Commission est tenue, le [21 juin] 2024, de fournir aux États membres des orientations sur le contenu des plans et des rapports d’avancement annuels ultérieurs qu’ils devront présenter et, conformément à l’article 5 du règlement (UE) 2024/1263, elle leur transmettra des orientations techniques sur les ajustements budgétaires (trajectoires de référence et informations techniques, le cas échéant). Les États membres devraient chacun présenter leur plan budgétaire et structurel à moyen terme au plus tard le 20 septembre 2024, à moins que l’État membre concerné et la Commission ne conviennent de prolonger d’une durée raisonnable ce délai. Les États membres devraient veiller à la participation de leurs parlements nationaux et à la consultation d’institutions budgétaires indépendantes, des partenaires sociaux et d’autres parties prenantes nationales, selon le cas.
(6)En 2024, le Semestre européen pour la coordination des politiques économiques se déroule toujours parallèlement à la mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience. La pleine mise en œuvre des plans pour la reprise et la résilience reste essentielle à la réalisation des priorités stratégiques du Semestre européen, parce que ces plans permettent aux pays concernés de relever efficacement l’ensemble, ou une partie non négligeable, des défis identifiés dans les recommandations par pays qui leur ont été adressées ces dernières années. Les recommandations par pays pour 2019, 2020, 2022 et 2023 restent également tout aussi pertinentes pour les plans pour la reprise et la résilience révisés, mis à jour ou modifiés conformément aux articles 14, 18 ou 21 du règlement (UE) 2021/241.
(7)Le 28 avril 2021, la France a présenté son plan national pour la reprise et la résilience à la Commission, conformément à l’article 18, paragraphe 1, du règlement (UE) 2021/241. Conformément à l’article 19 du règlement (UE) 2021/241, la Commission a évalué la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la cohérence du plan pour la reprise et la résilience, selon les lignes directrices concernant l’évaluation figurant à l’annexe V dudit règlement. Le 13 juillet 2021, le Conseil a adopté sa décision relative à l’approbation de l’évaluation du plan pour la reprise et la résilience pour la France 10 , qui a été modifiée le 14 juillet 2023 conformément à l’article 18, paragraphe 2, du règlement (UE) 2021/241 pour actualiser la contribution financière maximale au titre du soutien financier non remboursable, ainsi que pour inclure le chapitre REPowerEU 11 . La libération des tranches est subordonnée à une décision de la Commission, prise conformément à l’article 24, paragraphe 5, du règlement (UE) 2021/241, indiquant que la France a atteint de manière satisfaisante les jalons et cibles pertinents établis dans la décision d’exécution du Conseil. Les jalons et cibles ne peuvent être considérés comme atteints de manière satisfaisante qu’en l’absence de régression sur les jalons et cibles précédemment atteints.
(8)Le 2 mai 2024, la France a présenté son programme national de réforme pour 2024 et son programme de stabilité pour 2024, conformément à l’article 4, paragraphe 1, du règlement (CE) nº 1466/97. Conformément à l’article 27 du règlement (UE) 2021/241, le programme national de réforme pour 2024 tient également compte des rapports semestriels de la France sur les progrès accomplis dans la réalisation de son plan pour la reprise et la résilience.
(9)La Commission a publié le rapport 2024 pour la France 12 le 19 juin 2024. Elle a évalué les progrès accomplis par la France dans les suites données aux recommandations que lui avait adressées le Conseil entre 2019 et 2023 et fait le point sur la mise en œuvre, par la France, de son plan pour la reprise et la résilience. Sur la base de cette analyse, le rapport consacré au pays a mis en évidence des lacunes en ce qui concerne les défis auxquels le plan pour la reprise et la résilience ne répond pas ou ne répond que partiellement, ainsi que les défis nouveaux ou émergents. Il a également évalué les progrès accomplis par la France dans la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux et dans la réalisation des grands objectifs de l’UE en matière d’emploi, de compétences et de réduction de la pauvreté, ainsi que dans la réalisation des objectifs de développement durable de l’ONU.
(10)La Commission a procédé à un bilan approfondi en vertu de l’article 5 du règlement (UE) nº 1176/2011 pour la France. Les principales conclusions de l’évaluation, par ses services, aux fins dudit règlement, des vulnérabilités macroéconomiques de la France ont été publiées en avril 2024 13 . Le 19 juin 2024, la Commission a conclu que la France ne connaissait plus de déséquilibres macroéconomiques. En particulier, les mesures prises par les pouvoirs publics ont contribué à réduire les vulnérabilités, dont l’incidence dépassait les frontières nationales, liées à la compétitivité dans un complexe de faible croissance de la productivité; les efforts doivent néanmoins se poursuivre, compte tenu de la persistance des vulnérabilités liées au niveau élevé de la dette publique. La compétitivité-prix a évolué de manière favorable depuis 2021, en partie grâce à une inflation plus faible que dans les pays partenaires commerciaux. Sur le plan de la compétitivité-coûts, les résultats ont quant à eux été plus mitigés, la productivité de la main-d’œuvre s’étant ralentie sous l’effet de facteurs temporaires à la suite de la crise liée à la COVID-19, comme une rétention persistante de main-d’œuvre dans certains secteurs clés, et les politiques publiques en faveur de l’emploi. Ces dernières se sont traduites par une croissance vigoureuse de l’emploi au cours des dernières années. La productivité de la main-d’œuvre et la compétitivité devraient s’améliorer, avec l’aide des investissements et des réformes prévus, ce qui devrait favoriser le désendettement public. Si la dette du secteur privé s’est fortement alourdie pendant la pandémie, elle s’est accompagnée d’une hausse du taux d’épargne des ménages, ainsi que d’une augmentation des fonds propres et de l’accumulation de coussins de liquidité, qui sont à présent mobilisés. Le crédit à l’investissement des entreprises reste dynamique malgré le durcissement des conditions de financement. Le ratio de la dette publique au PIB s’est quelque peu resserré avec la reprise du PIB depuis 2021, pour s’établir à un peu plus de 110 % en 2023. Il devrait rester globalement stable en 2024 mais augmenter à nouveau en 2025, compte tenu des déficits toujours importants des administrations publiques. La réaction des pouvoirs publics face aux vulnérabilités identifiées en matière de compétitivité dans un contexte de faible croissance de la productivité a été appropriée dans l’ensemble et devrait soutenir la croissance de la productivité dans les années à venir, toutefois les efforts doivent se poursuivre. La mise en œuvre du PRR permettra de continuer à relever les défis liés à la compétitivité, tout en améliorant la croissance de la productivité. Si des mesures ont été prises pour consolider les finances publiques, davantage doit être fait pour réduire l’endettement public, qui demeure élevé. Le pacte de stabilité et de croissance réformé, y compris l’application de la procédure concernant les déficits excessifs, offre un mécanisme de surveillance adéquat et solide pour faire face aux risques pesant sur la viabilité budgétaire.
(11)D’après les données validées par Eurostat 14 , le déficit public de la France est passé de 4,8 % du PIB en 2022 à 5,5 % en 2023 15 , tandis que la dette publique est passée de 111,9 % du PIB à la fin de 2022 à 110,6 % à la fin de 2023. Comme annoncé dans les orientations en matière de politique budgétaire pour 2024 16 , la Commission franchit la première étape vers l’ouverture de procédures concernant les déficits excessifs fondées sur le déficit sur la base des données réelles pour 2023, conformément aux dispositions juridiques en vigueur. Le 19 juin 2024, la Commission a adopté un rapport au titre de l’article 126, paragraphe 3, du TFUE 17 . Ce rapport évaluait la situation budgétaire de la France, car son déficit public dépassait en 2023 la valeur de référence de 3 % du PIB. Dans ce rapport, la Commission a conclu qu’à la lumière de cette évaluation, et après avoir pris en considération l’avis du comité économique et financier institué par l’article 126, paragraphe 4, du TFUE, elle proposerait, en juillet, d’ouvrir une procédure concernant les déficits excessifs, en recommandant au Conseil d’adopter pour la France une décision au titre de l’article 126, paragraphe 6, constatant l’existence d’un déficit excessif.
(12)Le 12 juillet 2022, le Conseil a recommandé 18 à la France de s’attacher, en 2023, à mener une politique budgétaire prudente, en particulier en maintenant la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national en deçà de la croissance du PIB potentiel à moyen terme 19 , compte tenu de la poursuite d’un soutien temporaire et ciblé aux ménages et aux entreprises les plus vulnérables à la hausse des prix de l’énergie ainsi qu’aux personnes fuyant l’Ukraine. Dans le même temps, il a été recommandé à la France de se tenir prête à adapter les dépenses courantes à l’évolution de la situation. Il lui a également été recommandé d’accroître les investissements publics en faveur des transitions écologique et numérique et de la sécurité énergétique, en tenant compte de l’initiative REPowerEU, notamment en recourant à la facilité pour la reprise et la résilience et à d’autres fonds de l’Union. En 2023, selon les estimations de la Commission, l’orientation budgétaire 20 a été restrictive, à 0,5 % du PIB, dans un contexte d’inflation élevée. En 2023, la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) a eu un effet restrictif de 0,3 % du PIB sur l’orientation budgétaire et a été conforme à la recommandation du Conseil. Les dépenses financées par des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et par d’autres fonds de l’Union se sont élevées à 0,4 % du PIB en 2023. Les investissements financés au niveau national se sont élevés à 4,1 % du PIB en 2023, ce qui représente une augmentation de 0,1 point de pourcentage par rapport à 2022. La France a financé des investissements supplémentaires par l’intermédiaire de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’Union. Elle a financé des investissements publics en faveur des transitions écologique et numérique et de la sécurité énergétique, tels que des investissements soutenant le développement et le déploiement industriel de solutions d’hydrogène renouvelable et bas carbone, des projets d’innovation dans des systèmes agricoles durables, le recyclage de matériaux, les bâtiments innovants, la numérisation et la décarbonation de la mobilité, ainsi que des investissements en faveur de la rénovation thermique des bâtiments, financés en partie au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE.
(13)On peut résumer comme suit les principales projections du programme de stabilité pour 2024. Le scénario macroéconomique qui sous-tend les projections budgétaires prévoit une croissance du PIB réel de 1,0 % en 2024 et de 1,4 % en 2025, tandis qu’il prévoit une hausse de l’IPC de 2,5 % en 2024 et de 1,7 % en 2025. Le déficit public devrait diminuer pour passer à 5,1 % du PIB en 2024 et à 4,1 % du PIB en 2025, tandis que le ratio de la dette publique au PIB devrait augmenter pour atteindre 112,3 % d’ici la fin de 2024 et 113,1 % d’ici la fin de 2025. Après 2025, le déficit public devrait diminuer progressivement pour passer à 3,6 % du PIB en 2026 et à 2,9 % en 2027. Dès lors, le solde des administrations publiques devrait passer sous la valeur de référence de 3 % du PIB en 2027. Après 2025, le ratio de la dette publique au PIB devrait quant à lui reculer progressivement à 112,9 % en 2026, puis à 112,0 % en 2027.
(14)Les prévisions du printemps 2024 de la Commission tablent sur une croissance du PIB réel de 0,7 % en 2024 et de 1,3 % en 2025, tandis que l’inflation mesurée par l’IPCH devrait s’établir à 2,5 % en 2024 et à 2,0 % en 2025.
(15)Elles annoncent un déficit public de 5,3 % du PIB en 2024, tandis que le ratio de la dette publique au PIB devrait croître pour atteindre 112,4 % à la fin de 2024. La baisse du déficit en 2024 s’explique principalement par la suppression de la plupart des mesures d’urgence liées à l’énergie ainsi que par la réduction des dépenses de 0,3 % du PIB adoptée en février, partiellement compensée par la flambée prévue des charges d’intérêts de la dette publique, à environ 2,0 % du PIB, en raison des taux plus élevés liés à de nouveaux éléments. La projection tient également compte de l’incidence de 0,1 % du PIB d’une taxe exceptionnelle sur les producteurs d’énergie et leurs profits. L’augmentation du ratio de la dette au PIB en 2024 s’explique principalement par un déficit primaire élevé et la hausse des charges d’intérêts, tandis que l’effet de réduction de la dette lié à la croissance nominale serait plus modéré que ces dernières années. Sur la base des estimations de la Commission, l’orientation budgétaire devrait être restrictive de 1,1 % du PIB en 2024.
(16)D’après les prévisions du printemps 2024 de la Commission, des dépenses représentant 0,2 % du PIB devraient être financées par un soutien non remboursable («subventions») provenant de la facilité pour la reprise et la résilience en 2024, contre 0,2 % du PIB en 2023. Les dépenses financées par des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience permettront des investissements de qualité et des réformes de nature à améliorer la productivité qui n’auront pas d’incidence directe sur le solde et la dette des administrations publiques françaises.
(17)Le 14 juillet 2023, le Conseil a recommandé 21 à la France de mener une politique budgétaire prudente, notamment en plafonnant à un maximum de 2,3 % l’augmentation nominale des dépenses primaires nettes 22 financées au niveau national en 2024. Les États membres ont été invités à tenir compte, lors de l’exécution de leur budget 2023 et de la préparation de leurs projets de plan budgétaire/de budget pour 2024, du fait que la Commission proposera au Conseil l’ouverture de procédures concernant les déficits excessifs fondées sur le déficit en se basant sur les données effectives pour 2023. Selon les prévisions du printemps 2024 de la Commission, les dépenses primaires nettes financées au niveau national de la France devraient augmenter de 1,8 % en 2024 23 , un taux inférieur au taux de croissance maximal recommandé, ce qui est conforme à la recommandation du Conseil.
(18)En outre, le Conseil a recommandé à la France de s’attacher à supprimer progressivement les mesures d’urgence de soutien à l’énergie en vigueur et à affecter les économies ainsi réalisées à la réduction du déficit public, dès que possible en 2023 et 2024. Le Conseil a également précisé que, dans le cas où de nouvelles hausses des prix de l’énergie nécessiteraient de nouvelles mesures de soutien ou le maintien de mesures de soutien, la France devrait faire en sorte que celles-ci ciblent les ménages et les entreprises vulnérables, soient viables sur le plan budgétaire et préservent les incitations aux économies d’énergie. Selon les prévisions du printemps 2024 de la Commission, le coût budgétaire net 24 des mesures d’urgence de soutien à l’énergie est estimé à 0,9 % du PIB en 2023 et il devrait s’établir à 0,2 % du PIB en 2024 et à 0,0 % en 2025. En particulier, le plafonnement des tarifs réglementés de l’électricité, mis en œuvre au moyen d’un allègement de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) et de subventions directes destinées à indemniser les fournisseurs d’électricité, devrait rester en vigueur en 2024. Si les économies réalisées étaient affectées à la réduction du déficit public, comme recommandé par le Conseil, ces projections impliqueraient un ajustement budgétaire de 0,6 % du PIB en 2024, alors que les dépenses primaires nettes financées au niveau national 25 apportent une contribution restrictive de 1,0 % du PIB à l’orientation budgétaire la même année. Selon les projections fournies, les mesures d’urgence de soutien à l’énergie seront supprimées progressivement dès que possible en 2023 et 2024, ce qui est conforme à la recommandation du Conseil. En outre, les économies ainsi réalisées devraient être entièrement affectées à la réduction du déficit public, ce qui est aussi conforme à la recommandation du Conseil.
(19)De plus, le Conseil a recommandé à la France de préserver les investissements publics financés au niveau national et de veiller à l’absorption efficace des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’Union, en particulier pour favoriser les transitions écologique et numérique. Selon les prévisions du printemps 2024 de la Commission, les investissements publics financés au niveau national devraient rester stables et se chiffrer à 4,1 % du PIB en 2024, ce qui est conforme à la recommandation du Conseil. Quant aux dépenses publiques financées par des fonds de l’UE, notamment les subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience, elles devraient rester stables en 2024, à 0,4 % du PIB.
(20)Sur la base des mesures connues à la date d’arrêté des prévisions, et dans l’hypothèse de politiques inchangées, les prévisions du printemps 2024 de la Commission tablent sur un déficit public de 5,0 % du PIB en 2025. La diminution du déficit en 2025 sur la base de politiques inchangées résulte principalement du rebond attendu de la croissance. Le ratio de la dette publique au PIB devrait augmenter pour s’établir à 113,8 % à la fin de l’année 2025. L’augmentation du ratio de la dette au PIB est principalement due à des déficits primaires élevés et à la hausse des charges d’intérêts.
(21)Les dépenses fiscales en France sont nombreuses et entraînent une lourde charge budgétaire. Dans la loi de finances 2023, le coût budgétaire des 465 dépenses fiscales recensées en 2022 s’est établi à 88 milliards d’EUR (3,3 % du PIB), sans compter le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), supprimé en 2019. Les principales dépenses fiscales prévues dans la loi de finances 2023 étaient, notamment, le crédit d’impôt recherche (environ 7 milliards d’EUR), le crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile (5,7 milliards d’EUR), l’abattement de 10 % sur les pensions et retraites (4,4 milliards d’EUR) et le taux de 10 % pour les travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien (4,3 milliards d’EUR). Depuis 2013, malgré de nombreuses tentatives pour maîtriser le coût et le nombre des dépenses fiscales, celles-ci ont augmenté de plus de 16 % en termes réels. Si les dépenses fiscales peuvent être motivées par des objectifs relevant des politiques économique ou sociale, elles ne constituent pas nécessairement l’instrument le plus efficace au regard des coûts et peuvent, dans certains cas, entraîner de graves distorsions économiques. Comme l’a signalé la Cour des comptes française, les dépenses fiscales réduisent l’efficacité et la transparence du système fiscal français, introduisent un degré important de complexité et, plus généralement, sont à l’origine d’une répartition moins efficace en raison des distorsions induites par les décisions individuelles. La loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, adoptée en novembre 2023, a introduit des dispositions spécifiques visant à limiter l’incidence budgétaire des dépenses fiscales, à en maîtriser le nombre et à les rendre plus efficaces, mais aussi à améliorer la transparence de la communication au Parlement dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle. Toutefois, d’autres tentatives menées par le passé pour réduire la complexité fiscale et faire baisser les coûts budgétaires associés aux dépenses fiscales n’ont eu qu’un succès limité. Les dépenses fiscales ne relevant par définition pas des contrôles budgétaires établis pour les dépenses, afin de maîtriser celles-ci, il faudrait mettre en place un degré de suivi équivalent, en complément du mécanisme de contrôle des dépenses instauré par le gouvernement au titre du plan pour la reprise et la résilience.
(22)S’établissant à 57,3 % du PIB en 2023, les dépenses publiques de la France restent nettement supérieures à la moyenne de l’UE. Les prévisions du printemps 2024 de la Commission tablent sur un écart similaire en 2024 et 2025. Une action résolue en matière de dépenses publiques s’impose donc pour l’assainissement budgétaire en France. Le nouveau mécanisme de contrôle des dépenses, adopté avec la loi de finances 2023 dans le contexte du plan pour la reprise et la résilience, devrait favoriser cet assainissement ainsi que la réduction de la dette publique. Le principal objectif de ce nouveau mécanisme est de procéder à des évaluations régulières des dépenses publiques afin, d’une part, de recenser les dépenses les plus efficaces en faveur de la croissance, de l’inclusion sociale et des transitions écologique et numérique, et, d’autre part, de réduire les dépenses lorsque des inefficacités sont détectées. Un premier rapport contenant des propositions concrètes a été présenté au Parlement en juillet 2023. Toutefois, leur traduction en mesures de réduction des dépenses concrètes et quantifiées dans la loi de finances pour 2024 semble limitée. À l’avenir, il serait profitable, aux fins de l’assainissement budgétaire, d'intégrer régulièrement dans la planification budgétaire annuelle et pluriannuelle des objectifs de réduction des dépenses quantifiés établis à la suite du contrôle des dépenses.
(23)Conformément à l’article 19, paragraphe 3, point b), et à l’annexe V, critère 2.2, du règlement (UE) 2021/241, le plan pour la reprise et la résilience prévoit un vaste ensemble de réformes et d’investissements qui se renforcent mutuellement et qui doivent être mis en œuvre pour 2026 au plus tard. Ceux-ci doivent permettre au pays de relever efficacement l’ensemble, ou une partie significative, des défis recensés dans les recommandations qui lui ont été spécifiquement adressées. Dans ce délai serré, il est essentiel de poursuivre la mise en œuvre rapide et efficace du plan, y compris le chapitre REPowerEU, pour renforcer la compétitivité à long terme de la France par les transitions écologique et numérique, tout en veillant à l’équité sociale. Pour respecter les engagements pris dans le cadre du plan au plus tard en août 2026, il est essentiel que la France poursuive la mise en œuvre des réformes et des investissements. Associer systématiquement les collectivités locales et régionales, les partenaires sociaux, la société civile et les autres parties prenantes concernées demeure essentiel pour garantir une large appropriation en vue de la bonne mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience.
(24)Dans le cadre de l’examen à mi-parcours des fonds de la politique de cohésion, conformément à l’article 18 du règlement (UE) 2021/1060, la France est tenue de réexaminer chaque programme d’ici mars 2025, en tenant compte, entre autres, des défis recensés dans les recommandations par pays de 2024, ainsi que de son plan national en matière d’énergie et de climat. Cet examen constitue la base de l’allocation définitive des fonds de l’UE inclus dans chaque programme. Si la France a progressé dans la mise en œuvre de la politique de cohésion et du socle européen des droits sociaux, il lui reste des défis à relever. En 2023, la France a enregistré une croissance modérée à l’échelle nationale, avec toutefois une persistance d’écarts majeurs entre les régions, certaines de ces dernières affichant une faible croissance à long terme. Des disparités de développement considérables existent entre les régions ultrapériphériques et les régions métropolitaines, ainsi qu’entre les zones urbaines et non urbaines. Il est essentiel d’accélérer la mise en œuvre des programmes relevant de la politique de cohésion. Les priorités convenues dans les programmes restent pertinentes. Il est particulièrement important de continuer à soutenir les activités de recherche, de développement et d’innovation au niveau régional, notamment en stimulant les écosystèmes régionaux d’innovation, en favorisant les compétences stratégiques et en attirant les talents. Une attention particulière doit également être accordée à la nécessité d’accroître la numérisation et la capacité d’innovation des entreprises, en particulier dans les régions qui sont prises dans un piège de développement. Les priorités qui contribuent à la transition écologique demeurent essentielles, en particulier celles qui concernent la production d’énergies renouvelables, la mise en place de systèmes énergétiques intelligents et de mesures d’efficacité énergétique, ainsi que l’adaptation au changement climatique. Dans les régions ultrapériphériques, l’approvisionnement en eau potable, le traitement des eaux usées et la collecte et la gestion des déchets municipaux restent fondamentaux. L’inclusion active des personnes appartenant à des groupes défavorisés, telles que les personnes issues de l’immigration, garde toute son importance, de même que les investissements ciblés dans le perfectionnement et la reconversion professionnels des travailleurs, en tenant compte des besoins du marché et en prêtant une attention particulière aux groupes défavorisés. Il est également essentiel de poursuivre les mesures de lutte contre la pauvreté et d’inclusion sociale, tout particulièrement en ce qui concerne l’enfance, l’accès à un logement abordable et la prévention des expulsions de logement. La France pourrait également s’appuyer sur la plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe» pour soutenir la transformation industrielle. En particulier, elle pourrait développer plus avant les compétences, les technologies et les infrastructures nécessaires et favoriser la participation à de nouvelles chaînes de valeur stratégiques (industrie «zéro net», matières premières critiques, décarbonation des secteurs à forte intensité énergétique).
(25)Au-delà des défis économiques et sociaux que visent à relever le plan pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE, la France fait face à un certain nombre d’autres défis liés aux pénuries de compétences, aux inégalités existantes dans le système éducatif et à la détérioration des acquis d’apprentissage, aux conditions de travail et à la formation des enseignants, à l’environnement des entreprises, à la recherche et développement et à l’innovation, ainsi qu’à la transition écologique. Le fait de relever ces défis contribuerait au renforcement des compétences des travailleurs et des acquis d’apprentissage et à une productivité accrue de la main-d’œuvre. L’efficacité des entreprises françaises pourrait aussi s’en trouver améliorée, ce qui accroîtrait du même coup la compétitivité de l’économie de la France. Le renforcement de la compétitivité et de la productivité de la main-d’œuvre permettrait en outre de soutenir la viabilité des finances publiques.
(26)La pénurie de travailleurs qualifiés constitue l’un des principaux obstacles au recrutement. En 2022, cela a été particulièrement le cas dans les secteurs de l’industrie, des TIC et de la santé, ainsi que dans les professions nécessitant des compétences pour la transition écologique 26 . En outre, 45 % des petites et moyennes entreprises (PME) françaises ont indiqué avoir beaucoup de mal à engager du personnel possédant les compétences recherchées, contre 38 % dans l’UE. 83 % des entreprises françaises citent les pénuries de main-d’œuvre et de compétences comme l’un des principaux obstacles à l’investissement, contre 81 % dans l’UE. En outre, le manque de compétences adéquates constitue une entrave aux investissements en faveur de la décarbonation de l’industrie. Malgré les investissements réalisés dans le perfectionnement et la reconversion professionnels des travailleurs, qui ont également bénéficié du soutien de la facilité pour la reprise et la résilience, des difficultés subsistent, en particulier celles de toucher les personnes ayant un faible niveau de compétences 27 et de diriger les entrées dans les formations destinées aux secteurs prioritaires. Il ressort de l’évaluation des investissements passés et récents, comme le plan d’investissement dans les compétences, qu’à peine 25 % des formations concernent un secteur prioritaire et 20 % des formations ont trait à des professions concernées par une pénurie de compétences. En outre, seuls 25 % environ des adultes peu qualifiés ont pris part à une activité d’apprentissage en 2022. L’efficacité des mesures de soutien au perfectionnement et à la reconversion professionnels pourrait se trouver amoindrie par les résultats à la baisse du système éducatif, dans la mesure où les compétences de base forment le fondement nécessaire à une éducation ou une formation plus poussées. Si le plan d’investissement dans les compétences a été renouvelé jusqu’en 2027, les moyens alloués à ce dispositif ont diminué.
(27)Malgré l’importance des dépenses publiques consacrées à l’éducation, le système éducatif français a récemment enregistré une baisse notable de ses résultats, encore accentuée par l’incidence marquée du profil socio-économique des élèves. Selon l’enquête du programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA) de 2022, en France, 28,8 % des jeunes âgés de 15 ans ont obtenu des résultats insuffisants en mathématiques, 26,9 % en lecture et 23,8 % en sciences, contre 29,5 %, 26,2 % 24,2 % respectivement dans l’UE. Il en résulte des scores proches de la moyenne de l’UE, qui s’est elle aussi considérablement dégradée. La proportion d’élèves peu performants a augmenté de manière notable depuis 2018 dans les trois domaines d’évaluation. Dans le même temps, on observe une baisse significative de la proportion d’élèves très performants, surtout en mathématiques et en lecture. Le déclin des compétences de base est encore plus prononcé parmi les élèves de 15 ans défavorisés, notamment ceux issus de l’immigration, qui sont deux fois plus susceptibles d’obtenir des résultats insuffisants que leurs pairs nés en France de parents nés en France. Il est essentiel d’améliorer les résultats des élèves dans les compétences de base, et ce dès leur plus jeune âge. Les dépenses totales consacrées à l’enseignement primaire en France sont légèrement inférieures à la moyenne de l’OCDE 28 . Plusieurs mesures ont été mises en œuvre ces dernières années pour réduire les inégalités à l’école, telles que le dédoublement des classes en éducation prioritaire. Si les premières évaluations de cette mesure indiquent des effets positifs sur les résultats scolaires des élèves, elle ne profite pas aux 70 % d’élèves défavorisés vivant en dehors des zones prioritaires. En 2023, le ministère de l’éducation a encouragé une plus grande mixité sociale dans les écoles en fixant un objectif non contraignant de réduction de la ségrégation sociale des établissements scolaires publics de 20 % d’ici à 2027 et en signant un protocole d’accord avec les établissements scolaires privés. En outre, la mesure adoptée en septembre 2023 visant à introduire une heure hebdomadaire d’enseignement différencié en français et en mathématiques pour tous les élèves devrait permettre de renforcer les compétences de base. Toutefois, l’impact de ces mesures sur les acquis d’apprentissage ne se fait pas encore sentir, et de nouvelles évaluations devront être menées. L’adaptation des ressources et des méthodes aux situations locales et aux besoins des élèves pourrait contribuer à améliorer encore davantage les performances et l’équité du système éducatif.
(28)Bien que les enseignants aient bénéficié d’une hausse de salaire en 2023, des inquiétudes subsistent quant à l’attractivité de la profession, les pénuries d’enseignants ayant des répercussions sur les résultats scolaires. La France affiche l’un des ratios élèves/enseignants les plus élevés de l’UE. En outre, le recours accru à des enseignants vacataires, moins qualifiés et expérimentés que les enseignants titulaires et disposant d'un moindre accès à la formation que ces derniers, pourrait avoir une incidence sur la qualité de l’enseignement. Des mesures ont été prises pour améliorer les conditions d’enseignement, notamment le renforcement de la formation en français et en mathématiques pour les enseignants du primaire. Toutefois, ces mesures pourraient encore être élargies, notamment en alignant davantage la formation initiale et la formation continue sur l’évolution des besoins de l’ensemble des élèves et en dotant les enseignants et les établissements scolaires d’une plus grande autonomie. En particulier, si le rapport de l’OCDE 29 indique que l’octroi d’un degré élevé d’autonomie aux établissements scolaires peut avoir une incidence positive sur les résultats des élèves (lorsqu’il est associé à une obligation de rendre compte), la Cour des comptes avertit que, dans la pratique, les chefs d’établissement disposent d’une marge de manœuvre limitée pour s’adapter aux besoins des élèves et aux situations locales 30 .
(29)Malgré plusieurs réformes allant dans le sens d’une simplification administrative, les entreprises françaises continuent de percevoir comme lourde la charge administrative, ce qui pèse sur l’innovation et la productivité. D’après une enquête de 2022, 49 % des entreprises estiment que la complexité des procédures administratives constitue «un problème très grave» (une proportion parmi les plus élevées de l’UE, et supérieure à la moyenne de l’UE, soit 33 %) 31 . La France estime que le nombre excessif de règles engendre un coût représentant au moins 3 % du PIB par an 32 . Conformément aux suggestions formulées par les parties prenantes 33 pour alléger la charge administrative, la priorité pourrait être donnée à la réduction du nombre de fois où les documents doivent être soumis (principe du «dites-le nous une fois») et à la dématérialisation généralisée des procédures, tout en maintenant un point de contact direct avec l’administration. La priorité pourrait également être donnée au remplacement des régimes d’autorisation par de simples déclarations de conformité aux conditions en vigueur, ou, pour les secteurs les plus sensibles, à la simplification des autorisations par la réduction des délais d’octroi et par l'adoption du principe de l’approbation tacite lorsque ce dernier n’est pas encore d’application.
(30)La France consacre un financement public substantiel au soutien de la R&D et de l’innovation des entreprises. Elle fait partie des pays de l’UE qui allouent la part la plus élevée de leur PIB au soutien de la R&D des entreprises (0,45 % du PIB en 2021) 34 . Malgré cela, la R&D des entreprises stagne et demeure inférieure à la moyenne de l’UE (1,43 % du PIB en 2022). D’après l’enquête de la BEI de 2023 sur les investissements, 30 % seulement des entreprises françaises (dont 99,8 % sont des PME) ont investi dans le développement de nouveaux produits, procédés et services. Cette proportion figure parmi les plus faibles de l’UE. Dans un contexte où les indicateurs permettant de mesurer la coopération entre les universités et les entreprises 35 stagnent et où les carrières universitaires deviennent de moins en moins attractives, la loi de programmation de la recherche et d’autres mesures annoncées, dont certaines sont comprises dans le plan pour la reprise et la résilience, devraient améliorer l’efficacité du système de la recherche en renforçant les liens entre les sciences et l’économie et en rendant les carrières dans la recherche plus attrayantes. Néanmoins, il faudra attendre un certain temps avant que les effets de ces mesures se concrétisent puis deviennent visibles dans les indicateurs. Un crédit d’impôt recherche coûteux existe, même si les évaluations de ce dernier ont révélé des faiblesses majeures 36 . L’évaluation menée en 2021 par la Commission nationale d’évaluation des politiques d’innovation a montré que ce dispositif n’avait pas d’effets significatifs sur les grandes entreprises, alors même que celles-ci concentrent l’essentiel du soutien. Ce dispositif de soutien à la R&D pourrait donc être plus ciblé afin d’accroître la production de R&D, tout en limitant son coût. D’autres mesures de soutien à l’innovation ont une portée beaucoup plus limitée, mais ciblent mieux les PME. Il s’agit notamment du crédit d’impôt innovation, ainsi que du statut de jeune entreprise innovante, qui confère des avantages sociaux et fiscaux aux jeunes entreprises qui remplissent des conditions spécifiques en matière d’intensité des dépenses de R&D et de croissance.
(31)La part des combustibles fossiles dans le bouquet énergétique français a quelque peu augmenté en 2022, tandis que la part des énergies renouvelables n’était que de 14,6 %. En outre, la France est restée nettement en dessous de son objectif pour 2020 fixé au niveau européen en matière d’énergies renouvelables. Malgré une augmentation de la capacité installée de production d’énergies renouvelables en 2022 liée à une poussée importante du secteur de l’énergie solaire, la France accuse un retard en matière de déploiement des énergies renouvelables, notamment pour la production d’électricité et le chauffage, compte tenu des objectifs pour 2030. Dans un contexte où la construction des centrales nucléaires supplémentaires annoncées devrait prendre un certain temps et où les besoins en matière d’électrification sont appelés à augmenter rapidement 37 , un déploiement rapide des énergies renouvelables contribuerait à la sécurité d’approvisionnement énergétique de la France tout en réduisant sa dépendance à l’égard des combustibles fossiles. En mars 2023, la France a promulgué une loi relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, qui prévoit la définition au niveau local, par les communes, et dans un délai prescrit de «zones d’accélération des énergies renouvelables». Une mise en œuvre rapide a été prévue. Cependant, à la mi-avril 2024, moins de 20 % des communes avaient commencé à définir ces zones. En outre, l’un des décrets d’application dans lequel doivent être établis les objectifs régionaux de la programmation pluriannuelle de l’énergie n’a pas encore été publié. La nécessité de simplifier les procédures de raccordement au réseau de distribution pour l’autoconsommation reste d’actualité. Des investissements supplémentaires dans les réseaux électriques et des solutions de flexibilité telles que le stockage sont nécessaires pour absorber des volumes accrus d’énergies renouvelables et garantir la sécurité de l’approvisionnement.
(32)Compte tenu de la forte interdépendance entre les économies des États membres de la zone euro et de leur contribution collective au fonctionnement de l’Union économique et monétaire, le Conseil a recommandé en 2024 que les États membres de la zone euro prennent des mesures, notamment dans le cadre de leur plan pour la reprise et la résilience, pour mettre en œuvre la recommandation concernant la politique économique de la zone euro. En ce qui concerne la France, les recommandations (1), (2), (3) et (4) contribuent à la mise en œuvre des première, deuxième, troisième et quatrième recommandations pour la zone euro.
RECOMMANDE que la France s’attache, en 2024 et 2025:
1.à présenter son plan budgétaire et structurel à moyen terme en temps utile; conformément aux exigences du pacte de stabilité et de croissance réformé, à limiter la croissance des dépenses nettes 38 en 2025 à un taux compatible avec le fait de placer la dette publique sur une trajectoire descendante plausible à moyen terme et de réduire le déficit public de façon à tendre vers la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité; à réduire la complexité du système fiscal en ciblant mieux les dépenses fiscales, en supprimant les dépenses fiscales les moins efficaces et en limitant leur incidence budgétaire globale; à poursuivre les efforts destinés à améliorer la qualité des mesures budgétaires, notamment en fixant des objectifs quantitatifs de réduction des dépenses lors de la planification budgétaire dans le cadre du mécanisme de contrôle des dépenses;
2.à poursuivre la mise en œuvre rapide et effective du plan pour la reprise et la résilience, y compris le chapitre REPowerEU, en veillant à achever les réformes et les investissements au plus tard en août 2026; à accélérer la mise en œuvre des programmes de la politique de cohésion; à continuer, dans le cadre de l’examen à mi-parcours, à se concentrer sur les priorités convenues tout en prenant en considération les possibilités d’amélioration de la compétitivité offertes par la plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe»;
3.à remédier encore davantage aux pénuries de compétences, y compris dans les professions liées à la transition écologique, et à encourager la participation à la formation, en particulier chez les personnes ayant un faible niveau de compétences; à améliorer les performances et l’équité du système éducatif; à renforcer la profession d’enseignant, notamment en améliorant les conditions de travail et la formation des enseignants;
4.à améliorer l’environnement des entreprises en réduisant la charge administrative; à stimuler l’intensité des dépenses de R&D des entreprises, notamment en faisant en sorte que les régimes d’aides publiques soient mieux ciblés; à accélérer la transition énergétique par un déploiement plus rapide des énergies renouvelables, notamment en adoptant les décrets d’application nécessaires, en mettant en place les «zones d’accélération des énergies renouvelables» et en favorisant les technologies de stockage.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président