COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 24.1.2024
COM(2024) 25 final
LIVRE BLANC
sur les contrôles des exportations
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 24.1.2024
COM(2024) 25 final
LIVRE BLANC
sur les contrôles des exportations
LIVRE BLANC
sur les contrôles des exportations
Table des matières
1. Introduction: Pourquoi un livre blanc?
2. Le règlement de 2021 sur les biens à double usage: état d’avancement de la mise en œuvre
3. Évolutions récentes dans le domaine du contrôle des exportations
3.1. Incidence de la Russie sur le fonctionnement des régimes multilatéraux de contrôle des exportations
3.2. Recours accru aux contrôles unilatéraux des exportations au niveau international
3.3. Contrôles nationaux récents des exportations par les États membres de l’UE
4. Analyse du cadre actuel
4.1. Risque d'émergence d’une mosaïque de contrôles des exportations au sein de l’Union européenne
4.2. Absence d’approche commune à l’égard des objectifs de l’Union en matière de sécurité et de politique commerciale dans le domaine du contrôle des exportations
4.3. Absence d’une voix commune de l’UE sur la scène internationale
4.4. Chaînes d’approvisionnement mondiales et incidences en aval
4.5. Les enseignements tirés des sanctions infligées par l’UE à la Russie
5. Réponses proposées
5.1. Assurer la poursuite et le renforcement de contrôles uniformes dans l’UE
5.2. Mettre en place un forum de coordination politique en matière de contrôle des exportations
5.3. Mécanisme pour une meilleure coordination des nouvelles listes de contrôle nationales
5.4. Avancer la date de l’évaluation du règlement sur les biens à double usage.
1.Introduction: Pourquoi un livre blanc?
Les contrôles des exportations de biens à double usage par l’Union européenne (ci-après l’«UE») 1 sont un outil essentiel pour la paix et la sécurité internationales ainsi que pour la protection des droits de l’homme. Ils garantissent que des biens tels que l’électronique avancée, les toxines, la technologie des missiles ou les composants nucléaires, qui peuvent être utilisés à des fins civiles mais également militaires, ne tombent pas entre de mauvaises mains. Les biens à double usage sont donc soumis à autorisation lorsqu’ils sont exportés en dehors de l’UE, ce qui limite la possibilité qu’ils soient utilisés dans des situations de guerre ou de conflit, pour porter atteinte aux droits de l’homme ou pour permettre la prolifération d’armes de destruction massive.
Ces contrôles découlent généralement des obligations et des engagements pris par les États membres de l’UE ou par l’Union européenne en tant que membres d’accords internationaux de non-prolifération et de régimes multilatéraux de contrôle des exportations 2 . Cette approche multilatérale constitue le premier et le meilleur moyen de mettre en place des contrôles solides des exportations à l’échelle mondiale. Ces engagements sont ensuite mis en œuvre de manière uniforme dans l’UE.
À l’échelle de l’UE, le cadre de mise en œuvre et de réglementation des exportations de biens à double usage est défini dans le règlement (UE) 2021/821 (ci-après le «règlement sur les biens à double usage») 3 , par lequel les règles de l’UE en matière de biens à double usage ont été révisées en profondeur en 2021. Cette révision tient compte des évolutions technologiques rapides et de la militarisation croissante des technologies émergentes, garantit une mise en œuvre plus efficace et renforce la coordination entre les autorités nationales de contrôle des exportations des États membres de l’UE ainsi qu’avec la Commission européenne.
Depuis l’entrée en vigueur du règlement sur les biens à double usage, le contexte mondial du contrôle des exportations a changé de manière radicale. La guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine a été contrée par un déploiement de sanctions rapide et sans précédent, y compris l’imposition rapide de restrictions à l’exportation sur les biens à double usage et les biens sensibles, essentielle pour freiner les efforts de guerre à long terme de la Russie. La nécessité pour l’UE de disposer d’un système de contrôle des exportations capable de produire des résultats rapides et uniformes en est devenue manifeste.
Dans le même temps, si des travaux importants ont été accomplis sur le plan technique, la capacité des régimes multilatéraux de contrôle des exportations à produire de nouvelles décisions sur les biens soumis à des contrôles et à rester en phase avec les évolutions technologiques a été entravée par certains membres, ce qui a créé des lacunes dans l’adoption de nouveaux contrôles des exportations au niveau multilatéral.
Enfin, certains pays, y compris des États membres de l’UE, ont multiplié les nouveaux contrôles nationaux sur les technologies sensibles émergentes et avancées en dehors du cadre multilatéral, créant ainsi un risque d’émergence d’une mosaïque de mesures de contrôle au sein de l’UE et de fragmentation du marché unique. Ces diverses évolutions ont exposé les États membres à une pression géopolitique et soulevé des questions quant au caractère adéquat du cadre actuel de contrôle des exportations de l’UE et à sa capacité de contribuer efficacement à la sécurité de l’UE et de ses États membres.
Dans ce contexte, le 20 juin 2023, la Commission et le haut représentant (ci-après le «HR/VP») ont adopté une communication relative à une stratégie européenne en matière de sécurité économique 4 . Ils y ont appelé à une action plus rapide et coordonnée à l’échelle de l’UE dans le domaine du contrôle des exportations de biens à double usage et à une pleine exploitation des possibilités offertes par le règlement sur les biens à double usage.
Le présent livre blanc répond à cet appel. Il analyse la situation actuelle et formule un certain nombre de propositions visant à relever les défis actuels, à la fois en vue de favoriser des contrôles uniformes et efficaces dans l’ensemble de l’UE et dans le but d’ouvrir une discussion avec les États membres, le Parlement européen et les parties prenantes, y compris le monde des entreprises, en ce qui concerne l’évaluation du fonctionnement du règlement sur les biens à double usage et la capacité du cadre actuel à répondre efficacement aux besoins actuels et futurs de l’UE en matière de sécurité.
2.Le règlement de 2021 sur les biens à double usage: état d’avancement de la mise en œuvre
Le règlement sur les biens à double usage a renforcé la capacité de l’UE à faire face à un environnement de sécurité changeant, aux avancées technologiques rapides ainsi qu’à l’évolution des chaînes d’approvisionnement mondiales et du commerce international.
Il comprend de nouvelles dispositions visant à renforcer la coordination entre les États membres lors de l’introduction de nouveaux contrôles de l’UE en matière de cybersurveillance et de technologies émergentes, à faciliter les échanges de biens à double usage à faible risque et à améliorer l’échange d’informations entre les États membres et avec la Commission (y compris par le développement d’une plateforme électronique de l’UE conçue spécifiquement pour l’octroi des autorisations). Il vise en outre à accroître la transparence des décisions nationales prises par les États membres de l’UE en matière d’octroi d’autorisations ainsi que la cohérence de la mise en œuvre et de l’exécution des contrôles.
Ces évolutions sont complétées par des mesures visant à soutenir les exportateurs de l’UE, y compris de nouvelles autorisations générales d’exportation de l’UE pour les technologies de cryptage et les transferts de technologie internes aux entreprises, ainsi que par des procédures simplifiées d’octroi d’autorisations. Ce règlement reconnaît également le rôle clé de l’industrie en tant que «première ligne de défense». Il charge également la Commission et les États membres d’encourager la coopération avec les partenaires internationaux afin de maintenir les systèmes multilatéraux de contrôle des exportations en tant qu’éléments essentiels de l’infrastructure de la sécurité et du commerce internationaux.
Les actions visant au déploiement de ces mesures sont bien engagées. La Commission et les États membres ont élaboré des lignes directrices relatives aux programmes internes de conformité et au respect des règles applicables à la recherche, ainsi que pour garantir la transparence des décisions nationales d’octroi d’autorisations dans le cadre des rapports annuels des États membres 5 . La Commission et les États membres élaborent actuellement des lignes directrices pour soutenir l’application des mesures de vigilance par les exportateurs et renforcer les contrôles des exportations de biens de cybersurveillance 6 dans le contexte des actions de l’UE visant à empêcher que le commerce ne soit utilisé dans le cadre de la répression interne et/ou de la commission de violations graves des droits de l’homme et du droit humanitaire international 7 .
L’UE a également intensifié sa coopération avec ses partenaires internationaux dans le contexte de ses efforts visant à préserver la sécurité internationale, par exemple dans le cadre du Conseil du commerce et des technologies UE-États-Unis et de la mise en place d’une coalition mondiale coordonnant les restrictions à l’exportation de biens sensibles, en réponse à l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie.
L’un des éléments les plus innovants du règlement sur les biens à double usage a été l’introduction (aux articles 9 et 10) d’un mécanisme visant à faciliter la coordination des contrôles nationaux des exportations à l’échelle de l’UE. Il est décrit plus en détail aux sections 3 et 4 ci-dessous.
Malgré des progrès satisfaisants dans la mise en œuvre de divers aspects du règlement sur les biens à double usage, il reste des efforts à faire pour exploiter pleinement son potentiel et optimiser sa contribution à la paix et à la sécurité dans le contexte géopolitique actuel.
3.Évolutions récentes dans le domaine du contrôle des exportations
Le présent chapitre décrit les évolutions récentes qui montrent les limites du cadre actuel du contrôle des exportations et de sa capacité à atténuer les risques que présentent les exportations de biens à double usage pour la sécurité et l’intégrité du marché intérieur. La Commission estime qu’il est nécessaire de disposer de contrôles des exportations de l’UE plus souples et plus efficaces, qui servent les intérêts et les valeurs nationaux et de l’UE en matière de politique étrangère et de sécurité, tout en restant fermement ancrés dans la politique commerciale commune de l’Union 8 .
3.1.Incidence de la Russie sur le fonctionnement des régimes multilatéraux de contrôle des exportations
Pendant des décennies, les régimes multilatéraux de contrôle des exportations mis en place ont produit les mesures de contrôle des exportations nécessaires, qui sous-tendent aujourd’hui le cadre de contrôle des exportations de l’UE, répondant ainsi aux objectifs de la politique de sécurité de l’Union. L’UE est déterminée à préserver l’efficacité des régimes multilatéraux et à les renforcer.
Le système multilatéral repose sur la capacité des régimes à proposer et à convenir de nouveaux biens à soumettre au contrôle des exportations. Certains des régimes multilatéraux de contrôle des exportations (arrangement de Wassenaar, régime de contrôle de la technologie des missiles et groupe des fournisseurs nucléaires) sont soumis à une pression considérable car il a été signalé que la Russie, en tant que membre, entrave l’adoption de nouveaux contrôles, ce qui laisse subsister des lacunes dans le système 9 . Compte tenu des liens entre l’annexe I du règlement sur les biens à double usage et les régimes multilatéraux, cela nuit également à l’efficacité et à l’exhaustivité des contrôles de l’UE.
Étant donné que la prise de décision dans ces régimes se fait par consensus, la Russie — comme tout autre membre — détient un droit de veto sur toute initiative visant à modifier les listes de contrôle, les régimes ou les adhésions 10 . Il a été signalé que la Russie a bloqué l’adoption de contrôles importants sur les technologies émergentes dans l’arrangement de Wassenaar 11 , ce qui, dans la pratique, entrave la capacité du régime à produire de nouvelles décisions et, par conséquent, empêche la mise à jour de la liste de contrôle de l’UE concernant les exportations de biens à double usage. Cela soulève de sérieuses questions quant à la capacité des régimes multilatéraux de contrôle à produire des résultats en période de graves tensions géopolitiques et à garantir la sécurité de l’UE et des autres membres des accords multilatéraux. Le blocage actuel des régimes multilatéraux semble également avoir incité certains membres à prendre des mesures individuelles qui ne sont pas ancrées dans ces régimes, ce qui augmente le risque de fragmentation du marché unique et, plus généralement, réduit l’efficacité du système multilatéral de contrôle des exportations.
3.2.Recours accru aux contrôles unilatéraux des exportations au niveau international
Depuis le règlement sur les biens à double usage de 2021, le recours aux contrôles unilatéraux des exportations s’est accru, dans certains cas en raison de considérations de sécurité nationale croissantes et, dans d’autres cas, dans le but de faire face aux nouveaux risques posés par les technologies émergentes (voir encadré ci-dessous).
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Exemples de contrôles unilatéraux des exportations effectués par des pays tiers Le 7 octobre 2022, les États-Unis ont adopté des contrôles unilatéraux à l’exportation des puces de calcul avancées et à haute performance et des logiciels connexes, ainsi que des équipements avancés de fabrication de semi-conducteurs. En réponse à ces mesures, la Chine a demandé l’ouverture de consultations avec les États-Unis dans le cadre du mécanisme de règlement des différends de l’OMC en décembre 2022 12 . Les États-Unis ont encore renforcé ces mesures dans une mise à jour publiée le 17 octobre 2023 13 . Le 23 mai 2023, le Japon a adopté des contrôles à l’exportation de biens destinés à la fabrication de semi-conducteurs 14 . En 2023, la Chine a adopté une série de contrôles des exportations. En particulier, elle a adopté, le 3 juillet 2023, des contrôles couvrant les produits contenant du gallium et du germanium; le 31 juillet 2023, des contrôles sur les véhicules aériens sans équipage avancés, et, le 1er septembre 2023, des contrôles sur le graphite et les produits contenant du graphite. |
Lorsque des contrôles tels que ceux-ci ont des effets juridiques extraterritoriaux, ils peuvent avoir des répercussions sur les chaînes de valeur mondiales et une incidence sur la capacité des entreprises de l’UE à exporter des technologies et composants de pointe essentiels, y compris des biens à double usage. C’est notamment le cas lorsque de tels contrôles, même lorsque cela est justifié par des raisons de sécurité nationale du pays qui les propose, visent des technologies commercialement disponibles qui ne font pas partie des technologies contrôlées au moyen des régimes multilatéraux.
3.3.Contrôles nationaux récents des exportations par les États membres de l’UE
Actuellement, l’Union européenne ne dispose pas de toutes les dispositions juridiques nécessaires pour adopter, à l’échelle de l’UE, des contrôles uniformes des exportations, indépendamment de ce qui est adopté dans le cadre des régimes multilatéraux, sauf dans des domaines très limités 15 .
Avant l’adoption du règlement sur les biens à double usage de 2021, les États membres notifiaient leurs mesures nationales 16 à la Commission; celles-ci étaient ensuite publiées chaque année au Journal officiel de l’Union européenne sous la forme d’une note d’information.
L’entrée en vigueur du règlement de 2021 sur les biens à double usage a ouvert une nouvelle voie à la publication et à la coordination entre les États membres des «listes de contrôle nationales» 17 . Conformément à l’article 9 du règlement sur les biens à double usage, la Commission publie, d’une part, une note d’information annuelle comprenant toutes les «mesures nationales» qui lui ont été notifiées par les États membres et, d’autre part, une «compilation des listes de contrôle nationales» 18 .
Si la publication des «mesures nationales» n’a pas d’effet juridique particulier dans d’autres États membres, la publication de la compilation des listes de contrôle nationales à l’échelle de l’UE donne aux autres États membres la possibilité d’appliquer directement ces contrôles à leurs exportateurs. En d’autres termes, ils peuvent également décider de soumettre à autorisation (et à un éventuel refus) les biens inscrits dans la compilation des listes de contrôle nationales à l’initiative d’autres États membres. Ce mécanisme vise à faciliter et à accélérer l’introduction et la coordination des contrôles nationaux des exportations, afin que l’Union puisse réagir rapidement en cas d’utilisation abusive grave des technologies existantes ou de nouveaux risques associés aux technologies émergentes (voir section 4.1.).
Au cours du premier semestre de 2023, plusieurs États membres ont adopté des listes de contrôle nationales (voir ci-dessous) qui ont déclenché pour la première fois ce nouveau mécanisme de coordination. Certaines de ces listes de contrôle nationales visent par exemple à limiter les exportations de technologies critiques en dehors de l’Union, en s’appuyant dans certains cas sur les discussions qui ont lieu dans le cadre des régimes multilatéraux 19 . La Commission est consciente que certains États membres pourraient envisager de recourir à des contrôles nationaux compte tenu des difficultés actuelles à convenir de nouveaux biens à contrôler dans le cadre des régimes multilatéraux. L’augmentation des contrôles nationaux observée en 2023 pourrait donc se poursuivre, ce qui renforce la nécessité de redoubler d’efforts pour garantir la cohérence et l’efficacité.
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Exemples de listes de contrôle nationales adoptées ou proposées par les États membres Le 23 juin 2023, les Pays-Bas ont adopté une liste de contrôle nationale établissant de nouveaux contrôles des exportations d’équipements de fabrication de semi-conducteurs. Ces contrôles reflètent les progrès rapides de la technologie des semi-conducteurs et ont donné lieu à des discussions avec les partenaires internationaux 20 . Le 31 mai 2023, l’Espagne a adopté une liste de contrôle nationale imposant de nouveaux contrôles des exportations de technologies d’informatique quantique, de technologies de fabrication additive et d’autres technologies émergentes pour des raisons de sécurité publique 21 . Le 28 juin 2023, la Lituanie a adopté une liste de contrôle nationale interdisant l’exportation de biens figurant sur une liste de classification douanière comprenant, entre autres, les moteurs d’aéronefs, les machines ainsi que les instruments de mesure et les appareils électroniques. Ces contrôles visent à faire face à la menace que l’agression militaire d’États étrangers contre l’Ukraine représente pour la sécurité de la Lituanie et ont pour objectif de réduire cette menace en limitant les capacités techniques des États étrangers à mener une guerre d’agression en Ukraine 22 . La décision de juin a été modifiée récemment, le 15 novembre 2023 23 . Le 10 novembre 2023, la Finlande a lancé une consultation publique sur des projets de mesures nationales qui, s’ils étaient adoptés, comprendraient des contrôles sur les technologies émergentes telles que les circuits intégrés, les ordinateurs quantiques et les équipements de fabrication additive 24 . |
4.Analyse du cadre actuel
4.1.Risque d'émergence d’une mosaïque de contrôles des exportations au sein de l’Union européenne
Avant 2021, les États membres avaient déjà la possibilité d’adopter des contrôles nationaux en dehors du cadre de l’UE. Toutefois, l’évolution du contexte géopolitique, le recours croissant aux contrôles des exportations et la dynamique qui se dégage de la mise en œuvre des contrôles coordonnés au titre du règlement de l’UE de 2021 sur les biens à double usage font ressortir le risque pour l’Union européenne d’être confrontée à une mosaïque de contrôles des exportations, avec une incidence négative sur les intérêts de l’Union et de ses États membres en matière de sécurité.
La publication, le 20 octobre 2023, d’une première compilation à l’échelle de l’UE des listes de contrôle nationales a constitué une étape importante pour les contrôles des exportations de l’UE. Elle offre, pour la première fois, la possibilité aux États membres de coordonner leurs contrôles nationaux des exportations à l’échelle de l’UE, outre les procédures prévues aux articles 9 et 10 du règlement sur les biens à double usage. Néanmoins, une première mise en œuvre de ces dispositions par les États membres laisse penser qu’il existe des lacunes potentiellement importantes susceptibles d’avoir une incidence sur l’efficacité du système de contrôle des exportations de l’UE.
Premièrement, il existe un manque de transparence et de consultation. Si le cadre actuel donne la possibilité aux États membres de proposer des listes de contrôle nationales, il ne leur impose pas de s’informer et de se consulter mutuellement ou de consulter la Commission avant leur adoption. Une telle consultation et la prise en compte plus large des éventuelles incidences à l’échelle de l’UE des contrôles nationaux sont particulièrement importantes car d’autres États membres pourraient les utiliser comme références, ces contrôles pourraient aussi avoir des répercussions sur les entreprises et les chaînes d’approvisionnement dans d’autres États membres ou déclencher des réactions de la part de pays tiers contre l’UE dans son ensemble ou contre plusieurs États membres, et pas seulement contre l’État membre ayant adopté le contrôle 25 .
Deuxièmement, il n’existe aucune certitude quant aux modalités ou aux délais d’adoption par d’autres États membres des contrôles publiés dans une compilation de listes de contrôle nationales. L’État membre qui adopte initialement le contrôle ne saura pas si celui-ci a été adopté par d’autres, pas plus qu’il ne connaîtra les décisions d’autoriser des exportations prises dans un autre État membre sur la base de ses contrôles 26 . La majorité des États membres mettent en œuvre, ou envisagent de mettre en œuvre, les contrôles figurant dans la compilation des listes de contrôle nationales publiée en tant que mesures «attrape-tout» 27 . Bien qu’il s’agisse d’un choix tout à fait légitime des États membres concernés, une telle mise en œuvre ne crée pas une règle d’application générale ni une règle publique. Si chaque exportateur doit être informé individuellement dans le cadre d’une procédure «attrape-tout», celle-ci est potentiellement lourde sur le plan administratif et pourrait ne pas viser tous les exportateurs du bien concerné.
Troisièmement, même si le règlement sur les biens à double usage donne aux États membres la possibilité d’adopter les contrôles à l’exportation d’autres États membres, leur droit national peut ne pas leur permettre de le faire ou, à tout le moins, limiter leur capacité à publier de telles mesures 28 . Par conséquent, il n’existe pas d’informations accessibles au public sur les contrôles nationaux appliqués et sur les États membres qui les appliquent. Cela a une incidence négative sur leur capacité à contribuer à une mise en œuvre prévisible, en temps utile et uniforme des contrôles des exportations par tous les États membres.
Quatrièmement, dans cette situation, il existe un risque de «forum shopping» (recherche des pays où les règles sont les plus favorables). Les contrôles nationaux des exportations adoptés par un État membre ne s’appliquent qu’aux exportations quittant le territoire de l’UE, mais pas aux échanges au sein du marché intérieur. Un exportateur espagnol peut découvrir que ses produits à double usage ne peuvent pas être exportés en dehors de l’Union depuis l’Espagne vers un pays tiers, mais peuvent être vendus à des clients dans un autre État membre, qui n’applique pas un contrôle similaire. Ces produits pourraient alors être légalement réexportés de ce pays vers le pays tiers. Cela saperait évidemment l’efficacité des contrôles nationaux, qui deviendraient inopérants. Les entreprises situées dans des États membres où les contrôles s’appliquent pourraient également subir un désavantage concurrentiel. En outre, cela pourrait conduire les importateurs à modifier leurs chaînes d’approvisionnement et même dissuader les États membres d’introduire certains contrôles pour des raisons commerciales.
Compte tenu de ce qui précède, la Commission estime que le mécanisme de coordination existant entre les États membres n’est pas en mesure de produire le système de contrôles uniformes, en temps utile et efficaces dont l’UE a besoin. Il convient d’y remédier afin de renforcer la sécurité européenne et mondiale, de garantir des conditions de concurrence plus équitables et de protéger l’intégrité du marché intérieur, en particulier en période de tensions géopolitiques importantes et de blocage des régimes multilatéraux.
4.2.Absence d’approche commune à l’égard des objectifs de l’Union en matière de sécurité et de politique commerciale dans le domaine du contrôle des exportations
La prise de décision dans le domaine du contrôle des exportations est actuellement conduite par les États membres en fonction de leurs propres enjeux de sécurité nationale. Par exemple, en l’absence d’une voix commune de l’UE, l’introduction de nouveaux contrôles des exportations est principalement déterminée par les États membres dans le cadre des régimes multilatéraux de contrôle des exportations. Même les autres voies limitées introduites par le règlement sur les biens à double usage pour les nouveaux contrôles 29 dépendent de l’initiative des États membres et de leur coordination volontaire sur la base de leurs évaluations nationales des risques.
La Commission est résolue à renforcer son soutien aux travaux des régimes multilatéraux, qui constituent le meilleur moyen de recenser et d’accepter les contrôles des exportations qui sous-tendent le cadre de contrôle des exportations de l’UE.
Néanmoins, les évolutions récentes décrites ci-dessus soulèvent la question de savoir si une disposition juridique supplémentaire devrait être envisagée pour permettre l’introduction de nouveaux contrôles communs à l’échelle de l’UE de manière plus rapide et rationalisée, en dehors de l’option de la procédure législative ordinaire. Cela répondrait aux objectifs de l’Union en matière de sécurité et de politique commerciale. Cela pourrait également remédier aux risques actuels de fragmentation et permettre une réaction plus prompte à l’échelle de l’UE, si nécessaire, en cas de risques en matière de sécurité en ce qui concerne des technologies émergentes qui n’ont pas encore été contrôlées au niveau multilatéral. En outre, cela renforcerait la capacité de l’UE à agir de manière conjointe et géopolitique en réponse aux appels des pays tiers en faveur de nouveaux contrôles des exportations de technologies émergentes. Cela permettrait également d’effectuer à l’échelle de l’UE une évaluation commune des risques présentés par les contrôles ayant une incidence sur les relations commerciales de l’UE et sur les chaînes d’approvisionnement dans l’ensemble de l’UE.
4.3.Absence d’une voix commune de l’UE sur la scène internationale
Alors que les contrôles des exportations convenus dans le cadre de régimes multilatéraux constituent le socle des contrôles des exportations de l’UE et sont régulièrement intégrés dans les listes de biens à double usage au titre du règlement sur les biens à double usage, l’adhésion des États membres à ces régimes est inégale 30 . En conséquence, les États membres qui ne sont pas membres de certains régimes multilatéraux ne peuvent pas participer aux processus décisionnels d’adoption de nouveaux contrôles qui sont ensuite intégrés dans le règlement sur les biens à double usage. Ils ne disposent pas non plus d’une enceinte leur permettant de faire part de leurs préoccupations sur les questions de non-prolifération et de contrôle des exportations couvertes par les régimes multilatéraux auxquels ils n’ont pas adhéré.
En outre, contrairement à de nombreux autres domaines des politiques extérieures de l’UE et comme indiqué plus haut, l’UE ne s’exprime pas d’une voix commune au sein des régimes multilatéraux et autres enceintes internationales dans lesquels, ou en marge desquels, les questions relatives au contrôle des exportations sont examinées. À l’heure actuelle, les États membres ne coordonnent pas leurs positions sur l’introduction de nouveaux contrôles avant les réunions des régimes multilatéraux dans le but de définir une position commune de l’UE. En outre, contrairement à la règle normale applicable à l’action extérieure de l’Union en ce qui concerne le commerce des biens contrôlés à l’exportation, ce sont les États membres qui participent à ces régimes et non l’Union, bien que les résultats des discussions au sein de ces régimes soient ensuite intégrés dans le cadre juridique de l’Union relatif aux biens à double usage.
L’absence d’une voix commune de l’UE expose les différents États membres à de fortes pressions géopolitiques et affaiblit leur position de négociation. Dans le contexte d’une course géopolitique pour la primauté technologique et le contrôle des technologies stratégiques, les États membres dotés de capacités technologiques spécifiques sont soumis à une pression croissante de la part de pays tiers. Les alliés ou partenaires partageant la même optique peuvent chercher à s’aligner au moyen de contrôles conçus sur la base de leurs propres évaluations et intérêts en matière de sécurité, tandis que les pays tiers susceptibles d’être soumis à des contrôles peuvent menacer certains États membres de représailles. Une meilleure coordination et une action commune à l’échelle de l’UE permettraient de contrebalancer ces pressions, de donner aux États membres la force de négociation accrue qui découle de l’ampleur du marché unique et de veiller à ce que les contrôles soient fondés sur une évaluation européenne des risques et de leurs propres intérêts.
Cette situation limite également la capacité de l’UE à agir en tant qu’acteur géopolitique et à s’engager sur un pied d’égalité avec d’autres États, tels que les États-Unis, la Chine et le Japon, qui influent également sur la stratégie à adopter dans des domaines technologiques sensibles. Cela est particulièrement préoccupant à un moment où les paramètres de contrôle d’un ensemble de technologies émergentes critiques sont définis dans des contextes multilatéraux et plurilatéraux ou par l’action unilatérale des États concernés.
L’émergence d’une voix commune de l’UE favoriserait la cohérence des positions de l’UE et des États membres et serait complémentaire de la participation des États membres de l’UE aux régimes multilatéraux, qui se poursuivrait.
4.4.Chaînes d’approvisionnement mondiales et incidences en aval
Comme indiqué dans la stratégie européenne en matière de sécurité économique, la pandémie de COVID-19 a mis en lumière les risques que des chaînes d’approvisionnement fortement concentrées peuvent faire peser sur le fonctionnement de l’économie européenne. Quant à la guerre d’agression que mène la Russie contre l’Ukraine, elle a montré à quel point la dépendance excessive à l’égard d’un seul pays, particulièrement un pays dont les valeurs, les modèles et les intérêts divergent des nôtres de façon systémique, réduit les options stratégiques de l’Europe et met en danger à la fois nos économies et nos citoyens. Dans ce contexte, l’UE continue de diversifier ses chaînes d’approvisionnement et d’accroître sa préparation, sa résilience et sa force de dissuasion collectives face à des politiques et pratiques non fondées sur le marché et à la coercition économique.
L’UE est déterminée à collaborer avec les pays tiers et dans les enceintes multilatérales pour veiller à ce que les contrôles des exportations ne perturbent pas indûment les chaînes d’approvisionnement stratégiques et soient compatibles avec les exceptions applicables de l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce. En outre, dans le cadre du volet «partenariat» de la stratégie en matière de sécurité économique, l’UE collabore avec les pays qui partagent de telles préoccupations afin de faire face aux risques de perturbations de la chaîne d’approvisionnement par des pays tiers.
4.5.Les enseignements tirés des sanctions infligées par l’UE à la Russie
La réponse de l’UE à la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine a entraîné une multiplication rapide et sans précédent de sanctions contre la Russie. En particulier, les restrictions à l’exportation faisaient partie des premières sanctions adoptées et comprenaient l’extension des interdictions d’exportation de biens à double usage et de biens sensibles immédiatement après l’agression militaire russe contre l’Ukraine en février 2022 31 .
Ces restrictions à l’exportation sont devenues un outil essentiel pour limiter l’accès du complexe industriel militaire russe à des technologies sensibles et entraver leur utilisation dans les systèmes d’armes russes. Afin de garantir l’efficacité de ces restrictions à l’exportation, l’UE s’est engagée dans des efforts considérables pour lutter contre le contournement des sanctions et le «backfilling» (tentatives pour se procurer les biens soumis à des sanctions sur d’autres marchés) et pour assurer une application cohérente des mesures.
La mise en œuvre des sanctions infligées par l’UE à la Russie a également entraîné une augmentation notable du partage d’informations au sein des autorités réglementaires compétentes et entre ces autorités, telles que les autorités de contrôle des exportations et les douanes et, dans le cas des informations sur les risques, au moyen du système de gestion des risques en matière douanière (CRMS2) géré par la Commission 32 . Cela est important pour garantir la mise en œuvre effective des mesures dans l’ensemble de l’UE 33 .
De telles restrictions sont comparables aux contrôles des exportations de biens à double usage d’un point de vue technique et procédural 34 , bien qu’il soit important de noter que le régime de sanctions de l’UE et le cadre de l’UE en matière de contrôle des exportations de biens à double usage sont des instruments distincts dont les bases juridiques, les objectifs et les règles en matière de décision sont différents.
Néanmoins, les restrictions à l’exportation prévues dans le cadre des sanctions infligées par l’UE à la Russie ont confirmé le potentiel des contrôles des exportations en tant qu’outil efficace pour relever les défis de l’UE en matière de sécurité s’ils sont mis en œuvre rapidement, uniformément et en coordination avec les partenaires internationaux.
5.Réponses proposées
Comme l’anticipait la stratégie en matière de sécurité économique, la nécessité d’une action plus rapide et mieux coordonnée à l’échelle de l’UE dans le domaine du contrôle des exportations est devenue urgente, car une multiplication non coordonnée des contrôles nationaux par les États membres créerait des failles et nuirait à l’efficacité des contrôles à l’exportation et à l’intégrité du marché unique. Ce risque est plus marqué dans l’environnement technologique actuel, qui évolue rapidement, et dans lequel des divergences entre les États membres affaibliraient la sécurité économique de l’UE dans son ensemble 35 .
Compte tenu de ce qui précède, la Commission européenne proposera des mesures à court et à moyen terme pour répondre à ces préoccupations. Le HR/VP peut apporter sa contribution, si nécessaire, en ce qui concerne d’éventuelles questions liées à la politique étrangère et de sécurité commune.
5.1.Assurer la poursuite et le renforcement de contrôles uniformes dans l’UE
À court terme, la Commission estime qu’il importe de rechercher des solutions immédiates pour étendre l’annexe I du règlement de l’UE sur les biens à double usage 36 aux biens dont le contrôle n’a pas été adopté par les régimes multilatéraux de contrôle des exportations en raison du blocage opposé par certains membres, en particulier la Russie, mais a été soutenu par les États membres dans le cadre de ces régimes. Cela pourrait se faire au moyen d’une proposition ciblée visant à introduire de tels contrôles dans l’actuelle liste de contrôle de l’UE figurant à l’annexe I du règlement sur les biens à double usage.
Il existe deux voies pour y parvenir. Une première voie est une proposition législative de la Commission dans le cadre de la procédure législative ordinaire, afin de permettre une mise à jour de l’annexe I, qui devrait être adoptée conjointement par le Parlement européen et le Conseil. Une seconde voie possible est un acte délégué de la Commission. Le règlement sur les biens à double usage délègue à la Commission la modification de son annexe I à condition que les conditions d’utilisation de la délégation soient remplies, en particulier qu’une telle modification reflète les engagements internationaux pris par les États membres en ce qui concerne ces nouveaux biens. La Commission peut envisager de choisir cette seconde voie si, à l’avenir, les États membres sont en mesure de confirmer qu’ils ont pris de tels engagements au niveau international.
L’introduction de nouveaux biens à soumettre aux contrôles à l’exportation au titre de l’annexe I du règlement sur les biens à double usage permettrait d’éviter les limitations des contrôles nationaux expliquées à la section 4.1 ci-dessus. Cela permettrait la mise en œuvre, dans l’ensemble des 27 États membres, de contrôles uniformes, qui seraient adoptés simultanément dans toutes les langues officielles de l’UE et rendus publics. Cet ensemble de contrôles uniques à l’échelle de l’UE protégerait le marché intérieur et contribuerait à égaliser les conditions de concurrence entre les exportateurs de l’UE. Cela renforcerait également l’efficacité des contrôles de l’UE et l’efficience des contrôles dans l’ensemble des États membres, par exemple grâce à une utilisation plus efficiente des ressources législatives et réglementaires dans les États membres.
5.2.Mettre en place un forum de coordination politique en matière de contrôle des exportations
Compte tenu des pressions géopolitiques croissantes décrites ci-dessus, les États membres et la Commission devraient disposer d’un forum pour discuter de l’évolution de la situation au niveau supérieur approprié afin de promouvoir des positions communes de l’UE, pour tenir compte de la dimension «marché unique» de l’évolution du contrôle des exportations, ainsi que pour préparer et coordonner leur action au niveau international. Il pourrait s’agir d’un forum sur la politique de contrôle des exportations.
5.3.Mécanisme pour une meilleure coordination des nouvelles listes de contrôle nationales
Toujours à court terme, la Commission estime qu’il est essentiel d’améliorer la coordination des nouvelles listes de contrôle nationales introduites par les États membres de l’UE. Cela répondrait aux situations dans lesquelles les États membres peuvent décider d’adopter des listes de contrôle nationales en ce qui concerne les biens qu’ils considèrent comme étant à risque mais qui ne sont pas encore contrôlés au niveau multilatéral.
Avant la fin de son mandat, la Commission entend, dans un premier temps, adopter une recommandation proposant de renforcer cette coordination. Il serait ainsi recommandé dans cette mesure que les États membres notifient aux autres États membres et à la Commission toute nouvelle liste de contrôle nationale avant son adoption et que les autres États membres aient la possibilité de formuler des observations concernant la liste de contrôle nationale envisagée, s’ils estiment que cette liste est susceptible de porter atteinte à leur sécurité publique, et de fournir à l’État membre proposant de tels contrôles des informations pertinentes. La Commission serait également prête à formuler des observations ou à adopter des avis si elle estimait que la nouvelle liste de contrôle nationale est susceptible de porter atteinte à la sécurité publique de plus d’un État membre ou à l’intérêt de l’Union 37 .
Cette approche volontaire visant à renforcer la coordination pourrait accroître la transparence en matière d’adoption de nouvelles listes de contrôle nationales par les États membres, faciliter la coordination des contrôles entre les États membres en vertu des articles 9 et 10 du règlement sur les biens à double usage, et permettre aux autorités nationales compétentes de tenir compte des risques ou incidences potentiels de leurs décisions pour les autres États membres et pour l’Union.
5.4.Avancer la date de l’évaluation du règlement sur les biens à double usage.
Le règlement sur les biens à double usage prévoit son évaluation entre 2026 et 2028. Toutefois, la succession rapide des événements au cours des trois dernières années amène la Commission à conclure que l’évaluation devrait être avancée au premier trimestre de 2025 afin d’examiner et, éventuellement par la suite, de formuler des propositions visant à remédier aux insuffisances du règlement sur le plan de l’efficacité et de l’efficience, dont certaines ont été mises en évidence dans le présent livre blanc.
Cette évaluation sera étayée par une étude approfondie en 2024, mais pourra également s’appuyer sur les résultats de l’évaluation d’un certain nombre de technologies critiques pour la sécurité économique de l’UE, comme annoncé dans une recommandation de la Commission 38 adoptée le 3 octobre 39 .
Cette évaluation sera réalisée en consultation avec les États membres et les parties prenantes et s’accompagnera d’une consultation publique. Cela devrait permettre aux parties prenantes de recenser les insuffisances du cadre actuel sur le plan de l’efficacité et de l’efficience et de proposer des solutions possibles pour y remédier, compte tenu des défis mis en évidence dans le présent livre blanc.
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