L’évolution continue de l’acquis de l’UE sur les questions liées à la coopération judiciaire en matière civile et commerciale a également des conséquences sur le plan international, une grande partie de ces questions relevant désormais de la compétence externe exclusive de l’UE, comme le confirme la jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne. En effet, les règles de l’Union sont susceptibles d’être affectées ou altérées par des engagements internationaux lorsque ces derniers relèvent d’un domaine déjà couvert en grande partie par de telles règles 1 . Dans ce contexte, la négociation d’accords bilatéraux entre les États membres et des pays tiers a été limitée aux possibilités offertes par le mécanisme spécial prévu par le règlement (CE) nº 662/2009 2 , le règlement (CE) nº 664/2009 du Conseil 3 et l’article 351 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

Par note verbale du 26 juillet 2016, l’ambassade d’Algérie en France a contacté cette dernière pour lui proposer l’ouverture de négociations en vue d’un nouvel accord bilatéral de coopération judiciaire en matière civile et commerciale. L’objectif était de moderniser et de consolider dans un seul instrument les trois instruments existants de coopération judiciaire entre la France et l’Algérie conclus en 1962, 1964 et 1980.

Par lettre du 8 décembre 2016, la France s’est adressée à la Commission pour lui demander l’autorisation de négocier et de conclure un accord bilatéral avec l’Algérie en matière civile et commerciale. Elle a précisé qu’aucune décision n’avait encore été prise concernant l’inclusion des questions relevant du droit de la famille dans l’accord. Elle a fourni un projet d’accord, qui comprenait, entre autres, des dispositions relatives à la signification et à la notification des actes, à l’obtention des preuves, à la reconnaissance et à l’exécution des décisions, et à l’aide juridictionnelle. Elle a reconnu qu’au moins certaines dispositions du projet d’accord relèveraient de la compétence externe exclusive de l’UE.

La France a expliqué que les anciens instruments en vigueur ne permettaient plus de répondre efficacement aux besoins de la coopération bilatérale très étroite entre la France et l’Algérie, et qu’il était nécessaire, de manière générale, d’aligner leurs dispositions sur les normes de l’UE au sujet des mêmes questions. Par exemple, il n’était pas possible de notifier les documents par courrier recommandé ou par voie électronique. Dans le cadre de l’obtention des preuves, l’utilisation de la liaison vidéo n’était pas autorisée.

Cependant, tout en reconnaissant les liens économiques, culturels, historiques, sociaux et politiques exceptionnels qui unissent la France et l’Algérie, la Commission a fait observer que, dans le cadre de sa coopération judiciaire avec les États tiers, l’Union européenne s’appuie largement sur le cadre multilatéral existant, tel que celui créé par la Conférence de La Haye de droit international privé (HCCH). Cela garantit que le même cadre juridique s’applique à un grand nombre d’États ayant des cadres juridiques différents et offre des avantages considérables. Par conséquent, l’UE encourage l’adhésion de ses partenaires – en particulier les pays de la Méditerranée, tels que l’Algérie – aux conventions internationales pertinentes dans le domaine de la justice civile, dont beaucoup ont été élaborées par la HCCH.

La Commission a conclu que, dans ce contexte, le fait d’autoriser un État membre à négocier et à conclure des accords bilatéraux avec des pays tiers dans le domaine de la justice civile ne relevant pas du champ d’application du règlement (CE) nº 662/2009 et du règlement (CE) nº 664/2009 du Conseil ne serait pas conforme à la politique de l’UE en la matière.

À la suite d’un nouvel échange de lettres, la question n’a plus été portée à l’attention de la Commission, jusqu’en novembre 2019. Le problème en suspens a été examiné en profondeur à plusieurs reprises, tant au niveau politique que technique. Lors de ces réunions, la France a précisé que les dispositions du projet d’accord étaient réputées s’appliquer également aux questions relevant du droit de la famille, nonobstant l’absence de référence explicite à ces questions dans le texte. Un projet d’accord légèrement modifié a été envoyé à la Commission en juillet 2020. Par note du 9 avril 2021 (reçue par la Commission le 9 juillet 2021), la France a en outre précisé le champ d’application du projet d’accord et en a fourni une nouvelle version, dans laquelle les dispositions relatives à l’exercice de la profession d’avocat avaient été supprimées.

La France a expliqué que les dispositions relatives à la reconnaissance et à l’exécution des décisions, à la signification et à la notification des actes et à l’obtention des preuves devaient également s’appliquer aux questions relevant du droit de la famille, en particulier le divorce, la séparation et l’annulation du mariage, la responsabilité parentale, l’enlèvement d’enfants, les obligations alimentaires, les régimes matrimoniaux et les partenariats enregistrés. La reconnaissance du divorce par consentement mutuel revêtait une importance particulière pour la France. Cette dernière a assuré à la Commission que le recours intensif à l’exception d’ordre public par le pouvoir judiciaire français dans le traitement des décisions algériennes était une garantie du respect des droits de l’homme, de l’égalité de genre et de la protection de l’enfant.

La France a également transmis à la Commission les données les plus récentes disponibles concernant ses liens étroits avec l’Algérie. En 2021, 611 084 citoyens algériens majeurs résidaient en France, constituant la première communauté étrangère du pays. Ce nombre n’inclut pas les mineurs, les binationaux ou les personnes en séjour irrégulier. Selon les données extraites du registre des Français établis hors de France, 31 980 ressortissants français résident actuellement en Algérie. Sur le plan économique et commercial, la France est le deuxième partenaire de l’Algérie et le premier investisseur en dehors du secteur des hydrocarbures.

Compte tenu des nouvelles données communiquées par la France et des explications fournies lors de plusieurs réunions techniques qui ont eu lieu au cours de la période 2019-2021, la Commission a décidé de réévaluer la situation.

Il était évident que l’Algérie n’adhérerait pas aux principales conventions de la HCCH dans un avenir proche. Cela a été clairement indiqué par l’Algérie dans une note verbale datée du 14 février 2021 et adressée à la France, puis transmise par la France à la Commission.

En effet, malgré les efforts déployés par la Commission (sous-comités JLS périodiques avec l’Algérie, où la question de l’adhésion de l’Algérie aux conventions de la HCCH a été constamment abordée; participation de l’Algérie à toutes les éditions du programme EuroMed Justice financé par la Commission) et par la HCCH (participation au «processus de Malte» lancé par la HCCH, où les avantages d’une adhésion au cadre multilatéral ont été expliqués), l’Algérie a toujours refusé de s’engager de manière constructive, sans préciser les raisons qui sous-tendent ce choix.

Par ailleurs, un accord UE-Algérie relatif à la coopération judiciaire en matière civile n’est pas prévu par la Commission. La politique de l’UE en la matière repose sur le multilatéralisme, de sorte que l’adhésion d’États tiers au cadre multilatéral élaboré par la HCCH créerait à elle seule un cadre juridique commun entre l’UE et ses États membres, d’une part, et l’Algérie, d’autre part. Des accords bilatéraux entre l’UE et un pays tiers, même lorsque ce dernier refuse systématiquement d’adhérer aux conventions de la HCCH, ne pourraient être envisagés qu’en présence d’un intérêt suffisamment fort de l’Union, déterminé sur la base de l’importance substantielle de la coopération judiciaire avec ce pays tiers pour l’ensemble des États membres, et pas uniquement pour un État membre en particulier. Ce n’est pas le cas en l’espèce.

En outre, comme expliqué plus en détail au chapitre suivant, ni la possibilité offerte par l’article 351 du TFUE ni l’octroi d’une autorisation au titre des règlements (CE) nº 662/2009 et nº 664/2009 n’étaient applicables en l’espèce.

Par conséquent, la Commission a conclu qu’il pouvait être envisagé d’octroyer à la France une autorisation ad hoc au titre de l’article 2 du TFUE. La France peut être autorisée à négocier (et, par la suite, à conclure) un accord bilatéral avec l’Algérie dans des matières relevant de la compétence externe exclusive de l’UE, eu égard aux liens exceptionnels qui unissent ces deux pays, pour autant que cela ne constitue pas un obstacle à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques de l’Union.

Il est entendu que le multilatéralisme demeure une pierre angulaire de la politique de l’UE à l’égard des pays tiers dans le domaine de la coopération judiciaire en matière civile et commerciale et que cette autorisation de négocier, si elle est octroyée par le Conseil, doit être considérée comme exceptionnelle et ne doit en aucun cas être perçue comme un précédent. Le simple refus d’un État tiers d’adhérer aux conventions de la HCCH ne devrait pas être envisagé comme la seule condition préalable à l’octroi d’une autorisation au titre de l’article 2, paragraphe 1, du TFUE; la situation exceptionnelle de la relation d’un État membre avec un pays tiers donné devrait être dûment démontrée.

La renégociation des accords bilatéraux existants dans les matières relevant de la compétence externe exclusive de l’Union est autorisée, en vertu de l’article 351 du TFUE, aux États adhérents à l’Union européenne, afin d’éliminer toute incompatibilité entre l’acquis de l’Union et les accords internationaux conclus par ces États membres et des pays tiers antérieurement à la date de leur adhésion. Plusieurs États membres ont déjà utilisé les possibilités offertes par cet article pour actualiser les accords d’entraide judiciaire relatifs à la coopération judiciaire en matière civile et commerciale avec des pays tiers, et la Commission a été tenue informée de ce processus. Toutefois, le libellé de l’article 351 du TFUE ne permet pas aux États membres fondateurs de la Communauté économique européenne d’actualiser les accords conclus après le 1er janvier 1958. La possibilité de renégocier des accords bilatéraux avec des pays tiers afin de les aligner sur l’acquis de l’Union est par conséquent exclue pour ces États membres, y compris la France, dont les accords à renégocier datent de 1962, 1964 et 1980 4 .

Cette difficulté a été en partie atténuée par l’adoption du règlement (CE) nº 662/2009 et du règlement (CE) nº 664/2009 du Conseil, qui, à titre exceptionnel et selon des conditions strictes, autorisent les États membres à négocier et à conclure des accords internationaux dans certaines matières relevant de la compétence exclusive de l’UE. Toutefois, le champ d’application de ces deux règlements est très restreint et ne permet pas de couvrir les différents sujets traités dans le projet d’accord franco-algérien. Les règlements sont en effet de nature exceptionnelle et devraient être interprétés de manière restrictive.

Dans ce contexte, l’article 2, paragraphe 1, du TFUE est libellé comme suit: «Lorsque les traités attribuent à l’Union une compétence exclusive dans un domaine déterminé, seule l’Union peut légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants, les États membres ne pouvant le faire par eux-mêmes que s’ils sont habilités par l’Union, ou pour mettre en œuvre les actes de l’Union.»

Comme cela a été rappelé précédemment, cette disposition pourrait être utilisée pour habiliter la France à ouvrir des négociations avec l’Algérie. Le Conseil, dans ses conclusions de 2019 sur l’avenir de la coopération judiciaire en matière civile 5 , s’est montré ouvert à cette possibilité, rappelant «qu’une approche multilatérale constitue un élément essentiel de la coopération internationale également dans le domaine de la justice civile. […] Pour les cas particuliers où la coopération multilatérale n’est pas une option, le Conseil invite la Commission à présenter des alternatives effectives pour répondre aux besoins des citoyens et des entreprises».

Étant donné que l’accord à venir s’inspirera de l’acquis de l’UE et des conventions de la HCCH, les négociations y afférentes pourraient contribuer à sensibiliser l’Algérie aux avantages que l’adhésion au cadre multilatéral pourrait offrir.

L’Algérie est un partenaire très important pour l’Europe en raison de sa proximité et de sa taille, de son rôle stabilisateur dans la région et sur le continent africain, et surtout de ses liens étroits et de longue date avec les États membres de l’UE.

L’Union européenne coopère avec l’Algérie dans le cadre de la politique européenne de voisinage et de sa dimension méridionale, le «partenariat renouvelé avec le voisinage méridional - Un nouveau programme pour la Méditerranée» 6 . Les relations entre l’UE et l’Algérie se fondent sur l’accord d’association entré en vigueur en 2005. Cet accord constitue le cadre juridique régissant les relations entre les parties en matière économique, commerciale, politique, sociale et culturelle. Il a permis un rapprochement entre l’Algérie et l’UE grâce à une coopération technique étroite sur ses différents axes.

L’article 85 relatif à la coopération en matière juridique et judiciaire fait référence, au sujet de la coopération judiciaire civile, au renforcement de l’assistance mutuelle pour la coopération dans le traitement des différends ou d’affaires à caractère civil, commercial ou familial. Cette coopération peut inclure, le cas échéant, la négociation d’accords.

La renégociation d’accords bilatéraux avec des pays tiers est autorisée aux États membres dans d’autres domaines d’action de l’UE, au moyen d’un mécanisme spécifique ou d’une habilitation octroyée en vertu de l’article 2, paragraphe 1, du TFUE, principalement dans le domaine technique des transports. Par exemple, le règlement (CE) nº 847/2004 7 fixe des lignes directrices pour l’adaptation par les États membres des accords bilatéraux existants relatifs à des services aériens ainsi que des critères pour les négociations et la conclusion d’accords bilatéraux à venir entre les États membres et les pays tiers. Il établit aussi une procédure spécifique d’autorisation.

La procédure d’habilitation prévue à l’article 2, paragraphe 1, du TFUE a été récemment utilisée dans le domaine des transports, par exemple dans le cadre d’un accord entre l’Italie et la Suisse 8 et d’un autre entre l’Allemagne et la Suisse 9 .

La présente proposition a pour base juridique l’article 2, paragraphe 1, et l’article 81, paragraphe 3, du TFUE, étant donné qu’elle vise à aborder la question des dispositions du projet d’accord franco-algérien qui font référence à la coopération judiciaire en matière de droit de la famille, à l’exclusion des matières civiles et commerciales, qui sont examinées dans le cadre d’une initiative parallèle.

Sans objet car la présente proposition relève de la compétence exclusive de l’Union.

L’objectif de la présente proposition est d’autoriser, conformément à l’article 2, paragraphe 1, du TFUE, la négociation d’un accord bilatéral entre la France et l’Algérie sur des questions touchant à la coopération judiciaire en matière de droit de la famille, qui relèvent de la compétence externe exclusive de l’UE. En conséquence, la proposition de décision du Conseil n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.

Comme expliqué ci-dessus, la seule option conforme au cadre juridique disponible et à la politique de l’UE relative à la coopération judiciaire en matière civile, fondée sur le multilatéralisme et ne prévoyant pas la négociation d’un accord UE-Algérie sur ce sujet, est d’octroyer à la France l’autorisation de négocier un accord bilatéral avec l’Algérie.

Une habilitation au titre de l’article 2, paragraphe 1, du TFUE devrait être octroyée par le législateur de l’Union, conformément à la procédure législative visée à l’article 81, paragraphe 3, du TFUE. Il convient d’adopter l’acte proposé, qui est une habilitation individuelle par nature, en réponse à une demande dans ce sens formulée par la France. L’acte devrait donc prendre la forme d’une décision dont la France serait la destinataire. La présente proposition de décision du Conseil constitue par conséquent un instrument adéquat pour habiliter la France, conformément à l’article 2, paragraphe 1, du TFUE, à agir en la matière.

La présente proposition fait suite à une demande présentée par la France et ne concerne que cet État membre.

La présente proposition n’a aucune incidence sur le budget de l’Union.

Il est prévu de suivre de près l’évolution des négociations entre la France et l’Algérie afin que l’accord final ait le moins de retombées possibles sur l’acquis. À cette fin, la Commission prendra part en qualité d’observateur aux négociations et sera tenue informée des progrès réalisés et des résultats obtenus au cours des différentes étapes desdites négociations. La France et la Commission tiendront informé le groupe «Questions de droit civil», le cas échéant. Certaines directives de négociation devraient être émises avec la décision du Conseil.