Avis du Comité européen des régions sur le thème «Ne pas nuire à la cohésion — Un principe transversal pour contribuer à la cohésion, élevé au rang d’objectif global et de valeur de l’Union européenne»

(2023/C 257/01)

Rapporteur:

Michiel RIJSBERMAN (NL/Renew Europe), ministre régional de la province du Flevoland

Textes de référence:

Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur le 8e rapport sur la cohésion: la cohésion en Europe à l’horizon 2050

COM(2022) 34 final

Commission Staff Working Document Cohesion in Europe towards 2050 accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on the 8th Cohesion Report: Cohesion in Europe towards 2050

SWD(2022) 24 final

RECOMMANDATIONS POLITIQUES

LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS (CdR),

se félicite de l’introduction dans le 8e rapport sur la cohésion du principe consistant à «ne pas nuire à la cohésion», selon lequel «aucune action ne doit entraver le processus de convergence ou contribuer aux disparités régionales» (1), mais regrette que ce document n’offre pas de pistes approfondies qui permettraient d’obtenir un bon aperçu des problèmes (nuisance à la cohésion) et des solutions possibles;

souligne l’importance de la cohésion en tant que valeur fondamentale de l’Union européenne (UE) et objectif transversal pleinement soutenu par le Comité européen des régions; relève que les crises récentes ont provoqué la stagnation de la convergence et ont particulièrement touché les citoyens les plus vulnérables; insiste sur la nécessité d’éviter de faire le lit du populisme et de l’extrémisme dans le contexte des prochaines élections européennes;

remercie le Parlement européen (2) d’avoir demandé d’associer le Comité européen des régions à la conception et à la mise en œuvre du principe consistant à «ne pas nuire à la cohésion», et demande à la Commission européenne de tenir compte des propositions énoncées dans le présent avis pour poursuivre le développement de ce principe;

attire l’attention sur les conclusions qu’a approuvées le Conseil sur le 8e rapport sur la cohésion, selon lesquelles il souhaite que le principe consistant à «ne pas nuire à la cohésion» soit présent dans toutes les politiques et initiatives de l’Union, ainsi que dans la mise en œuvre du marché intérieur, y compris les règles relatives aux aides d’État;

rappelle que, conformément à l’article 175 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), l’action et les stratégies de cette dernière, ainsi que les politiques économiques des États membres, doivent contribuer au développement harmonieux de l’ensemble de l’Union et à la cohésion sociale, économique et territoriale; insiste sur le fait que si la politique de cohésion de l’Union joue un rôle essentiel pour faire progresser la cohésion, les autres stratégies de l’Union se doivent aussi de respecter cet objectif; constate qu’il n’existe actuellement aucun mécanisme permettant d’y veiller;

demande à la Commission européenne, au Parlement européen, au Conseil et aux États membres de faire du principe de «ne pas nuire à la cohésion» une réalité;

avertit la Commission que ce principe est loin d’être prêt à être employé comme un outil pour parvenir à la cohésion et qu’il risque à lui seul de compromettre la finalité de la politique consacrée à cette thématique. Celle-ci est et doit rester le principal instrument d’un développement harmonieux de l’Union pour toutes les régions;

propose d’interpréter largement le principe consistant à «ne pas nuire à la cohésion», de sorte à couvrir toutes les politiques européennes ayant une incidence territoriale, ainsi que les politiques nationales pertinentes, et à englober une exigence de respecter les principes de cohésion que sont le partenariat et la gouvernance à plusieurs niveaux;

propose que la Commission impose la règle «appliquer ou expliquer» en lien avec le principe consistant à «ne pas nuire à la cohésion» dans l’exposé des motifs de toute proposition d’initiative;

10.

appelle la Commission à élargir l’analyse des aspects de la cohésion dans le cadre du semestre européen, en particulier au moyen de l’annexe des rapports par pays sur la performance économique et sociale au niveau régional; estime qu’il serait encore plus utile d’y fournir un état des lieux de la cohésion au niveau NUTS 2 dans les États membres et d’y ajouter une analyse des politiques existantes qui pourraient expliquer la situation, ainsi que les mesures envisageables pour résoudre les disparités régionales;

Manières de nuire à la cohésion

11.

reconnaît que l’existence de nombreux types de disparités, alliée au manque de données relatives aux effets des politiques dans nos villes et régions, qu’ils soient positifs ou négatifs, n’aide guère à mieux comprendre les nuisances à la cohésion et à proposer des solutions praticables;

12.

souligne qu’au-delà de la politique de cohésion, la conception et la mise en œuvre de certaines stratégies de l’Union contribuent au processus de convergence, tandis que d’autres peuvent l’entraver; observe que non seulement les politiques de financement, mais aussi les initiatives réglementaires ou les accords commerciaux peuvent avoir une incidence significative et créer des obstacles aux progrès des régions moins développées, même s’ils semblent être «aveugles aux réalités territoriales»;

13.

attire notamment l’attention sur le fait que tout assouplissement des règles applicables aux aides d’État profite souvent davantage aux États membres plus développés;

14.

estime que l’on pourrait tirer un meilleur parti des synergies potentielles entre les fonds de l’Union dotés d’une dimension territoriale;

15.

souligne que, malgré les nombreuses simplifications introduites par la Commission, la complexité des fonds de l’Union et des règles relatives à leur utilisation demeure et ne facilite pas l’accès des collectivités locales et régionales aux programmes de l’Union;

16.

relève que les capacités limitées des acteurs locaux et régionaux à accéder aux possibilités de financement et à mener des projets découlent également du fait qu’ils ne disposent pas de compétences techniques ou ne sont pas en mesure de fournir le cofinancement escompté; exhorte donc la Commission européenne à soutenir en particulier les États membres dont les taux d’absorption sont faibles, au moyen de mesures de renforcement des capacités;

17.

partage l’avis du Parlement européen dans sa résolution relative au 8e rapport sur la cohésion, selon lequel le déploiement de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) a été fortement centralisé au niveau des États membres, et n’a pas fait l’objet d’une consultation suffisante avec les régions et les municipalités (3);

18.

regrette que la FRR ne prévoie aucune obligation pour les États membres de rendre compte de la répartition des fonds dans les différentes régions; plaide pour plus d’information et de transparence sur la destination finale de ses financements et demande que les futurs programmes d’investissement soient mis en œuvre au niveau local ou régional;

19.

souligne que les différents programmes et fonds de l’Union qui fonctionnent en parallèle, tels que la FRR, REACT-EU, le Fonds pour une transition juste (FTJ), le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds social européen plus (FSE+), contraignent les autorités de gestion à travailler selon différentes règles et obligations de mise en œuvre, ce qui crée des incertitudes et conduit à un démarrage plus lent de certains programmes;

20.

déplore l’absence d’un aperçu clair de l’effet combiné d’un grand nombre de règles de l’Union, tant globalement que l’une sur l’autre; souligne que cette lacune limite la possibilité de faire des choix territoriaux complets tout en compliquant la mise en œuvre de règles individuelles, et qu’il faut effectuer une sélection lorsqu’il s’agit de faciliter la transition énergétique (par des investissements, notamment dans les réseaux de chauffage ou les panneaux solaires), de verdir l’environnement (par exemple grâce à des arbres), d’offrir une mobilité durable et de construire des logements pérennes en suffisance;

21.

attire l’attention sur le fait que, même dans le cadre de la politique de cohésion, il est possible que des nuisances involontaires diminuent son incidence. Les autorités nationales pourraient ne pas allouer des niveaux maximums de financement aux régions moins développées et en transition, entravant ainsi le processus de convergence; demande à la Commission et aux États membres d’optimiser l’utilisation du financement de la politique de cohésion dans les régions moins développées et en transition, y compris dans le cadre de la prochaine révision à mi-parcours des programmes 2021-2027;

22.

observe que la cohésion peut également être menacée par le fait que les fonds de la politique de cohésion ont été utilisés pour réagir systématiquement aux crises récentes; signale que, bien qu’ils aient pu contribuer ainsi à empêcher un nouvel accroissement des disparités, tous les instruments de réaction aux crises devraient toujours obéir aux principes qui régissent la cohésion que sont la programmation stratégique et fondée sur des données probantes, le partenariat et la gouvernance à plusieurs niveaux;

23.

précise que le CdR refuse toute tentative de centralisation des programmes de l’Union et qu’il n’acceptera pas que ceux-ci continuent à l’avenir de négliger l’échelon local et régional; insiste sur le fait que la gestion partagée a fait ses preuves et ne devrait pas être compromise par des programmes gérés au niveau central;

Mise en œuvre du principe en procédant à des analyses renforcées ex ante, à mi-parcours, en cours de programme et ex post des impacts territoriaux de toutes les politiques pertinentes de l’Union

24.

souligne que le 8e rapport sur la cohésion appelle à renforcer les analyses d’impact territorial et le test rural «afin que les besoins et les spécificités des différents territoires de l’Union soient mieux pris en compte»; se réjouit du fait que, dans ses conclusions relatives au 8e rapport sur la cohésion, le Conseil encourage la Commission européenne à envisager d’inclure des analyses d’impact territorial (test régional) dans les politiques de l’Union qui s’y prêtent, tant au stade de leur conception qu’à celui de leur évaluation;

25.

insiste sur la nécessité de procéder à une analyse ex ante systématique des potentiels impacts territoriaux sur tous les types de régions pour l’ensemble des nouvelles politiques européennes dotées d’une dimension territoriale, et ce dès la phase de leur conception, étant donné qu’il s’agit de l’outil le plus efficace pour mettre en pratique le principe consistant à «ne pas nuire à la cohésion»;

26.

souligne que l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» de 2016 engage la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil à réaliser, dans la mesure du possible, des analyses d’impact, en particulier en ce qui concerne les incidences territoriales; estime que le paquet «Mieux légiférer» (4) de la Commission européenne de 2021 fournit un cadre permettant d’évaluer les incidences territoriales; regrette toutefois que la disposition selon laquelle les analyses d’impact doivent être proportionnelles à leur portée et à leur orientation donne lieu, dans la pratique, à une évaluation trop souvent très limitée ou à une sous-estimation des incidences territoriales; renvoie aux nombreux engagements pris par la Commission ces dernières années (5), en vue de renforcer les analyses d’impact territorial (AIT);

27.

recommande dès lors de ménager une plus grande place à l’analyse des possibles impacts territoriaux différenciés ainsi que des effets négatifs sur la cohésion dans la boîte à outils pour une meilleure réglementation de la Commission européenne, et ce de plusieurs manières:

—	en ajoutant, dans la liste des questions de l’outil no 8, une question du type: «L’initiative entrave-t-elle le processus de convergence actuel, ou contribue-t-elle aux disparités régionales?»,

—

en rendant obligatoire le recours à la vérification de la nécessité d’une évaluation territoriale dans l’outil no 34, de sorte à déterminer l’utilité d’une telle évaluation et en marquant une forte préférence pour l’outil de contrôle rapide («quick check») de l’observatoire en réseau de l’aménagement du territoire européen (ORATE), plutôt que pour les consultations publiques, pour évaluer les éventuels impacts territoriaux, car il se fonde sur une combinaison d’avis d’experts et de données territoriales quantitatives disponibles pour toutes les régions de l’Union,

—

en ajoutant une recommandation selon laquelle les consultations des parties prenantes devraient aborder explicitement les aspects de cohésion territoriale, au moyen d’une référence dans l’«appel à contributions», d’une série de questions dans le cadre de la consultation publique ou de consultations ciblées des collectivités régionales et locales, en rappelant qu’il pourrait s’avérer nécessaire de s’adresser au moyen de canaux spécifiques aux groupes cibles dans les zones éloignées et rurales où l’accès à l’internet est plus difficile,

—

en intégrant, dans le rapport d’analyse d’impact, une obligation de rendre compte de l’évaluation des possibles incidences territoriales différenciées et des nuisances éventuelles à la cohésion, de la même manière que pour le principe consistant à «ne pas causer de préjudice important» en ce qui concerne les conséquences pour l’environnement. Les analyses d’impact doivent clairement déterminer les éventuelles incidences sur la cohésion de l’Union et les compromis possibles entre la cohésion et d’autres objectifs,

—

en ajoutant une section spécifique obligatoire dans l’exposé des motifs, qui précise comment l’initiative respecte le principe consistant à «ne pas nuire à la cohésion» sur la base d’une règle «appliquer ou expliquer»: la Commission doit soit démontrer que la mise en œuvre de l’initiative n’entrave pas la cohésion de l’Union, c’est-à-dire appliquer le principe consistant à «ne pas nuire à la cohésion», soit expliquer pourquoi la nuisance possible, qui subsiste après les mesures d’atténuation, se justifie au regard d’autres objectifs;

28.

appelle la Commission à poursuivre le développement de modèles et de méthodes d’analyse d’impact territorial, avec le soutien du Centre commun de recherche (JRC) et de l’ORATE;

29.

invite la Commission à charger un service spécialisé de soutenir les directions générales dans le processus d’analyse d’impact territorial et à prodiguer une formation à l’ensemble de ses fonctionnaires engagés dans ce processus;

30.

demande à nouveau que le comité d’examen de la réglementation compte un membre permanent désigné par le CdR afin de veiller à ce que les politiques de l’Union ne fassent pas l’impasse sur les aspects territoriaux;

31.

est désireux d’aider la Commission à réaliser ses analyses d’impact territorial; propose en particulier de contribuer à identifier les questions pertinentes pour les collectivités régionales et locales durant les consultations de la Commission, et à identifier des experts à l’échelon local et régional pour participer aux ateliers de la Commission sur les analyses d’impact territorial;

32.

souligne que le Comité européen des régions peut jouer un rôle plus important dans le programme «Mieux légiférer» de l’Union européenne, par exemple en menant lui-même des analyses d’impact territorial sur les politiques de l’Union qui pourraient nuire à la cohésion, si des moyens supplémentaires lui sont alloués;

33.

insiste sur la nécessité de mettre en œuvre le principe consistant à «ne pas nuire à la cohésion», même durant la phase d’évaluation (ex post, à mi-parcours et en cours de programme), de sorte qu’il ne se résume pas à cocher ponctuellement une case durant l’évaluation ex ante, consistant à surveiller et à évaluer l’incidence des politiques sectorielles de l’Union sur la cohésion;

34.

propose, à cet égard, d’introduire dans le paquet «Mieux légiférer» de la Commission européenne une recommandation selon laquelle la législation ou les programmes évalués devraient examiner les éventuelles incidences directes sur la cohésion ainsi que les incohérences ou la cohérence avec la politique de cohésion; les rapports, équivalents au rapport sur la cohésion, qui sont élaborés dans le cadre des politiques sectorielles, devraient comporter une partie consacrée aux effets sur la cohésion;

35.

rappelle la valeur ajoutée qu’apporte le réseau RegHub, grâce aux consultations de ses parties prenantes, pour évaluer la législation de l’Union qui est mise en œuvre; réitère sa demande de tirer pleinement parti de la plateforme «Prêts pour l’avenir», du réseau RegHub et du CdR lui-même, afin de veiller à ce que la Commission dispose de preuves détaillées de l’incidence sur le terrain;

36.

insiste sur la nécessité générale de disposer de données et d’outils statistiques au niveau local et régional, de sorte à étayer l’analyse ex ante et ex post de l’impact des politiques et instruments de l’Union sur la cohésion; souligne la nécessité de disposer d’indicateurs et d’indices globaux (autres que le PIB par habitant), tels que l’indice de progrès social de l’Union européenne ou l’indice de compétitivité régionale, reflétant tous les aspects d’un développement harmonieux, dans la mesure où de nouvelles sources de disparités peuvent apparaître; demande que davantage de ressources soient consacrées à Eurostat et au JRC, pour le développement des observatoires urbains et ruraux; invite les États membres à mettre en place des systèmes de collecte de données et d’informations au niveau local, afin d’évaluer l’impact de la législation et des politiques;

Mise en œuvre du principe grâce à une meilleure coordination des politiques et des fonds de l’Union et à leur application aux niveaux national et infranational

37.

invite la Commission européenne à rationaliser les politiques d’investissement et les fonds, afin de garantir des synergies et des complémentarités pour atteindre les objectifs choisis; demande que le Fonds pour une transition juste, le Fonds européen agricole pour le développement rural, et d’autres fonds soient régis par le même règlement portant dispositions communes;

38.

souligne le besoin d’accroître les synergies entre la politique de cohésion et Horizon Europe pour renforcer les capacités de recherche et d’innovation de toutes les régions de l’Union, ce qui permettrait à cette dernière d’être compétitive à l’échelle mondiale en investissant dans l’excellence des régions et peut constituer une solution pour développer les régions prises au «piège du revenu intermédiaire»;

39.

exhorte la Commission européenne à tenir compte, lorsqu’elle administre les fonds de l’Union, du niveau de développement des régions et du potentiel de réduction des disparités régionales en «allant au-delà du PIB»;

40.

encourage les gouvernements nationaux à réaliser systématiquement des analyses d’impact territorial ex ante , de sorte qu’aucune politique nationale ne soit «aveugle aux réalités territoriales», en se servant des leçons tirées de l’action pilote de l’Agenda territorial 2030 intitulée «Comprendre comment les politiques sectorielles façonnent les déséquilibres territoriaux»;

41.

souligne la nécessité pour les États membres de garantir la communication et la coordination entre les ministères, agences et autorités de gestion, pour tirer le meilleur parti des synergies et complémentarités possibles entre les divers politiques et flux de financement, et faire en sorte qu’il n’y a ni chevauchement ni nuisance à la cohésion;

42.

demande derechef aux États membres et à la Commission que la FRR et son successeur éventuel intègrent directement l’approche de la politique de cohésion basée sur une programmation stratégique fondée sur des données probantes, la gouvernance à plusieurs niveaux et le partenariat;

43.

souligne que les différents niveaux de pouvoir doivent travailler ensemble, en partenariat, pour assurer la cohésion sur le terrain, notamment en coordonnant la mise en œuvre de l’ensemble des politiques et instruments de l’Union;

44.

invite les États membres à aider toutes leurs régions en retard de développement à renforcer leurs capacités administratives et à stimuler le développement des compétences afin qu’elles tirent pleinement parti des programmes de l’Union européenne.

Bruxelles, le 24 mai 2023.

Le président du Comité européen des régions

Vasco ALVES CORDEIRO

(1) Se reporter à la page 30 du document «Cohesion In Europe Towards 2050, Eighth Report On Economic, Social And Territorial Cohesion» («La cohésion en Europe à l’horizon 2050, huitième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale», en anglais).

(2) Rapport A9-0210/2022 sur la cohésion économique, sociale et territoriale dans l’UE: huitième rapport sur la cohésion [2022/2032(INI)].

(3) Avis du Comité européen des régions sur le thème «Rapport d’examen sur la mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience» (JO C 157 du 3.5.2023, p. 12).

(4) Meilleure réglementation: lignes directrices et boîte à outils.

(5) Voir les communications de la Commission européenne sur les thèmes «Une vision à long terme pour les zones rurales de l’UE» (2021) et «Donner la priorité aux citoyens, assurer une croissance durable et inclusive, libérer le potentiel des régions ultrapériphériques de l’Union» (2022).