COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 28.11.2023
COM(2023) 764 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL
concernant le réexamen du règlement (UE) 2022/2577 du Conseil du 22 décembre 2022 établissant un cadre en vue d’accélérer le déploiement des énergies renouvelables
I.Introduction
Le présent rapport concerne le réexamen du règlement (UE) 2022/2577 du Conseil du 22 décembre 2022 établissant un cadre en vue d’accélérer le déploiement des énergies renouvelables 1 (ci-après le «règlement du Conseil»).
Le règlement du Conseil est l’une des mesures d’urgence adoptées par le Conseil en 2022 pour répondre à la crise énergétique qui a suivi l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Il est fondé sur l’article 122, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE»), selon lequel le Conseil, sur proposition de la Commission, peut décider des mesures appropriées à la situation économique, en particulier si de graves difficultés surviennent dans l’approvisionnement en certains produits, notamment dans le domaine de l’énergie.
Au moment de l’adoption du règlement du Conseil, en décembre 2022, le contexte géopolitique général et les prix très élevés de l’énergie demandaient une accélération urgente du déploiement des énergies renouvelables dans l’Union afin d’atténuer les effets de la crise énergétique en renforçant la sécurité de l’approvisionnement de l’Union, en réduisant la volatilité du marché et en abaissant les prix de l’énergie. La longueur et la complexité des procédures d’octroi de permis constituant un obstacle majeur à la vitesse et à l’ampleur des investissements dans les énergies renouvelables et les infrastructures connexes, le règlement du Conseil visait à accélérer immédiatement les procédures d’octroi de permis applicables à certains projets et certaines technologies dans le domaine des énergies renouvelables présentant le plus grand potentiel de déploiement rapide afin d’atténuer les effets de la crise énergétique. À cet effet, le règlement introduisait des mesures exceptionnelles, ciblées et limitées dans le temps dans l’ensemble de l’UE.
Ce règlement du Conseil s’applique à toutes les procédures d’octroi de permis qui débutent au cours de sa période d’application. Les États membres peuvent également appliquer le règlement du Conseil aux procédures d’octroi de permis en cours n’ayant pas abouti à une décision finale avant le 30 décembre 2022, à condition que cela raccourcisse la procédure d’octroi de permis et que les droits juridiques préexistants des tiers soient préservés.
Il est important de noter l’adoption, le 9 octobre 2023, de la directive (UE) 2023/2413 2 modifiant la directive (UE) 2018/2001 sur les énergies renouvelables (ci-après respectivement la «directive modificative» et la «directive RED révisée»), qui a élevé sensiblement le niveau d’ambition en matière d’énergies renouvelables que l’Union doit atteindre collectivement d’ici à 2030: l’objectif précédemment fixé à 32 % a été porté à 42,5 %, l’ambition étant d’atteindre 45 %. Cette directive modificative, entrée en vigueur le 20 novembre 2023, comprend des dispositions détaillées visant à rationaliser de manière globale les procédures d’octroi de permis applicables aux projets dans le domaine des énergies renouvelables, grâce à l’aménagement du territoire, à la simplification et au raccourcissement des procédures. La directive modificative comprend des dispositions qui portent sur les mêmes points que le règlement du Conseil, certaines étant très similaires, tandis que d’autres présentent des différences significatives (voir la section IV). En outre, la directive ne reprend pas certaines des mesures plus exceptionnelles contenues dans le règlement (UE) 2022/2577, leur donnant ainsi un caractère exceptionnel et temporaire. La directive instaure plutôt un régime stable et permanent à long terme destiné à accélérer les procédures d’octroi de permis, avec des étapes et des procédures spécifiques qui demandent une durée de mise en œuvre plus longue. Plusieurs des règles relatives à l’octroi de permis prévues par la directive RED révisée, à savoir toutes ces règles à l’exception de celles relatives aux zones d’accélération des énergies renouvelables, doivent être transposées au plus tard le 1er juillet 2024, immédiatement après l’expiration de la validité du règlement du Conseil.
Conformément à l’article 9 du règlement du Conseil, la Commission devait procéder à un réexamen dudit règlement au plus tard le 31 décembre 2023, en tenant compte de l’évolution de la sécurité de l’approvisionnement et des prix de l’énergie ainsi que de la nécessité d’accélérer encore le déploiement des énergies renouvelables, et soumettre au Conseil un rapport sur les principales conclusions de ce réexamen. L’article 9 du règlement du Conseil prévoit également que la Commission peut, sur la base de ce réexamen, proposer la prorogation dudit règlement.
Pour décider si une prorogation du règlement du Conseil est nécessaire, il faut que les conditions d’une telle prorogation soient remplies. Dans ce contexte, la Commission doit évaluer: i) l’évolution récente de la sécurité de l’approvisionnement de l’Union et les prix de l’énergie, y compris la mesure dans laquelle le déploiement des sources d’énergie renouvelables y a contribué; ii) le besoin d’accélérer encore le déploiement des sources d’énergies renouvelables; et iii) les effets spécifiques du règlement du Conseil pour promouvoir cette accélération. En outre, compte tenu de l’entrée en vigueur de la directive modificative, il convient d’évaluer les rapports entre les dispositions figurant dans le règlement du Conseil et les dispositions en matière d’octroi de permis comprises dans la directive RED révisée 3 .
À cette fin, le présent rapport décrit l’évolution récente de la sécurité de l’approvisionnement, des prix de l’énergie et de la contribution apportée par les sources d’énergie renouvelables, et étudie la nécessité d’accélérer encore le déploiement des énergies renouvelables (section II) et les effets qu’a eus le règlement du Conseil en ce sens (section III). Enfin, le réexamen s’intéresse au champ d’application du règlement du Conseil et aux nouvelles dispositions en matière d’octroi de permis de la directive RED révisée (section IV), puis formule des conclusions et une recommandation concernant de nouvelles mesures à prendre (section V).
II.Évolution de la sécurité de l’approvisionnement énergétique et des prix de l’énergie; nécessité d’accélérer le déploiement des énergies renouvelables
Concernant le premier point, une amélioration générale de la sécurité de l’approvisionnement énergétique de l’Union a été constatée, bien que des risques importants subsistent.
Pour ce qui est de l’approvisionnement en gaz, les importations de gaz russe ont diminué conformément aux objectifs de REPowerEU, ce grâce aux efforts de diversification et aux économies. Les installations de stockage souterrain de gaz de l’UE sont remplies bien au‑delà de 90 % de leur capacité alors que débute la saison de chauffage. Toutefois, la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine se poursuit et fait peser de graves menaces sur la sécurité de l’approvisionnement énergétique de l’Union. En raison de la diminution significative des importations de gaz russe par gazoduc l’année dernière, les livraisons de gaz à l’Union sont considérablement inférieures à ce qu’elles étaient avant la crise. Au vu du niveau actuel des importations de gaz, l’Union devrait recevoir environ 20 milliards de m³ de gaz russe importé par gazoduc en 2023, soit environ 110 milliards de m³ de moins qu’en 2021.
Les marchés mondiaux du gaz demeurent très tendus et devraient le rester pendant un certain temps. Comme l’a noté l’Agence internationale de l’énergie (AIE)1, l’offre mondiale de gaz naturel liquéfié (GNL) n’a progressé que modérément en 2022 (de 4 %) et en 2023 (de 3 %) en raison de «l’augmentation limitée des capacités de liquéfaction, d’indisponibilités au niveau des grandes installations d’exportation et de la diminution de l’approvisionnement en gaz d’alimentation des usines de production de GNL alimentées par des champs arrivés à maturité». D’importantes nouvelles capacités de liquéfaction du GNL à l’échelle mondiale (en particulier aux États-Unis et au Qatar) devraient être mises en service à partir de 2025, mais «les équilibres du marché restent précaires dans un avenir immédiat»2. Cette situation a des conséquences négatives sur les prix du gaz qui, bien qu’ils soient nettement inférieurs au pic enregistré à l’été 2022 (où les prix ont dépassé 300 EUR/MWh), restent plus de deux fois supérieurs à leur niveau d’avant la crise (compris entre 40 EUR/MWh et 50 EUR/MWh au début de l’automne 2023), ce qui a inévitablement des répercussions sur le pouvoir d’achat des citoyens de l’UE et sur la compétitivité des entreprises européennes. La volatilité du marché est également une conséquence des tensions sur le marché et représente un risque supplémentaire pour l’économie de l’UE. On a observé, pendant l’été et l’automne 2023, un certain nombre d’épisodes de forte volatilité. Cela témoigne de la fragilité persistante des marchés du gaz, qui peuvent réagir de manière excessive à tout choc inattendu et soudain de l’offre et de la demande, comme cela a été le cas à la suite de la grève des installations australiennes de GNL, de la crise au Moyen-Orient et de la mise à l’arrêt du Balticconnector. Dans ces conditions, la crainte d’une pénurie pourrait déclencher des réactions à grande échelle, avec de graves répercussions sur les prix dans l’ensemble de l’UE.
Ces grandes difficultés sont exacerbées par un certain nombre de risques supplémentaires qui, s’ils se concrétisaient, aggraveraient considérablement la situation. Ces risques sont notamment les suivants: un rebond de la demande asiatique de GNL qui réduirait la disponibilité du gaz sur le marché mondial du gaz34, des conditions météorologiques extrêmes qui pourraient affecter le stockage hydraulique ou la production nucléaire et nécessiter un recours accru à la production d’électricité à partir de gaz, et la possibilité de nouvelles ruptures d’approvisionnement en gaz, notamment d’un arrêt complet des importations de gaz en provenance de Russie ou la perturbation d’infrastructures gazières critiques existantes. En outre, des conflits armés touchent plusieurs régions pertinentes pour l’approvisionnement énergétique de l’UE, telles que l’Ukraine, l’Azerbaïdjan ou le Moyen-Orient.
Des exemples récents illustrent la pertinence des risques liés à la perturbation des infrastructures énergétiques. En septembre 2022, le gazoduc NordStream 1 a été touché par des actes de sabotage qui ont causé des dommages tels qu’il n’est actuellement pas en mesure de transporter du gaz et ne pourra le faire dans un avenir prévisible. En octobre 2023, le Balticconnector, un important gazoduc reliant la Finlande à l’Estonie, a été mis à l’arrêt. À la suite de l’incident, les autorités finlandaises ont déclaré un niveau d’alerte indiquant une détérioration significative de la situation de l’approvisionnement en gaz5.
Pour ce qui est de l’électricité, le niveau de préparation en vue de l’hiver prochain, et donc notre sécurité d’approvisionnement dans ce secteur, sont en général considérés comme meilleurs que l’an passé. Outre la disponibilité accrue de la production nucléaire pour l’hiver prochain et les niveaux de stockage hydraulique plus élevés, l’ajout de nouvelles capacités d’énergie renouvelable a amélioré les prévisions. Il faut toutefois continuer à faire preuve de prudence. Pour cela, les États membres ayant mis en place des mesures d’urgence les maintiendront au moins jusqu’à la fin de l’hiver. De nombreux États membres ont également prévu de maintenir ou de rétablir des mesures d’économie d’énergie.
L’amélioration de la sécurité de l’approvisionnement se reflète également dans les prix du gaz et de l’électricité. Au moment du pic de la crise en été 2022, les prix du gaz ont atteint des niveaux sans précédent, dépassant 300 EUR/MWh, ce qui s’est immédiatement répercuté sur les prix de l’électricité, qui se sont envolés bien au-delà de 400 EUR/MWh. Depuis, les prix du gaz et de l’électricité ont considérablement chuté et varient actuellement entre 50 EUR/MWh pour le gaz et 100 EUR/MWh pour l’électricité, même s’ils restent plus de deux fois supérieurs à leur niveau d’avant la crise.
La nécessité d’atteindre les objectifs de l’Union en matière d’énergie et de climat d’ici à 2030 et l’objectif à long terme de neutralité climatique demandera une augmentation massive des capacités de production d’énergie à partir de sources renouvelables dans l’ensemble de l’UE. La réponse apportée par l’Union à la crise énergétique dans le cadre du plan REPowerEU implique une expansion massive et rapide des énergies renouvelables afin d’accélérer l’élimination progressive des combustibles fossiles russes par l’Union. L’accélération du déploiement des capacités renouvelables joue ainsi un rôle fondamental tant dans la stratégie à long terme de l’UE en matière de décarbonation que dans la stratégie à court terme visant à faire face à la crise énergétique. Les énergies renouvelables ont contribué à accroître la sécurité de l’approvisionnement et à contenir les prix de l’énergie pendant la crise énergétique. La principale contribution tient au remplacement du gaz naturel par des énergies renouvelables, en particulier dans le secteur de l’électricité, qui a ensuite eu une incidence sur la demande globale de gaz. Cette année, la production d’électricité supplémentaire à partir de sources d’énergie renouvelables a remplacé environ 107 TWh de production d’électricité d’origine fossile, soit environ 10 milliards de m³ de gaz.
Les prix du mécanisme néerlandais «Title Transfer Facility» (TTF) tournant en moyenne autour de 120 EUR/MWh en 2022, la Commission estime que les économies réalisées grâce au déploiement de capacités supplémentaires d’énergies renouvelables s’élèvent à plus de 10 milliards d’EUR. L’AIE a elle aussi estimé les effets positifs considérables du déploiement de nouvelles énergies renouvelables sur les prix de l’énergie: selon ses calculs, les prix de gros moyens de l’électricité auraient été 8 % plus élevés sur tous les marchés européens en 2022 sans les capacités supplémentaires installées. Grâce aux capacités photovoltaïques et éoliennes supplémentaires installées, les économies réalisées par les consommateurs européens sont estimées à quelque 100 milliards d’EUR entre 2021 et 2023. Les nouvelles installations éoliennes et solaires photovoltaïques à bas coût ont permis de remplacer, selon les estimations, 230 TWh de production d’énergie d’origine fossile depuis le début de l’invasion de l’Ukraine par la Russie 4 . Des économies supplémentaires pourraient être réalisées grâce aux 70 GW de nouvelles capacités d’énergies renouvelables qui devraient être mises en service en 2023, ce qui permettrait de réduire encore les importations de gaz russe.
Dans le secteur du chauffage renouvelable, la vente de pompes à chaleur a augmenté de 39 % en 2022 5 par rapport à 2021, tandis que le marché de l’énergie solaire thermique a connu une croissance de 12 %, avec une capacité totale installée de 40,5 GW 6 . Certaines de ces nouvelles installations ont sans doute remplacé des chaudières à gaz, à charbon et à mazout, bien qu’il n’existe pas de données disponibles permettant de déterminer dans quelle mesure cela s’est produit.
En conclusion, le déploiement accéléré des énergies renouvelables a démontré qu’il pouvait réduire les risques pour la sécurité de l’approvisionnement de l’Union, en particulier pour le gaz et l’électricité, et a contribué à réduire les prix de l’énergie pour les citoyens et les entreprises de l’UE.
Au vu des risques importants qui subsistent, il faut poursuivre le déploiement rapide des énergies renouvelables afin de renforcer encore la résilience de l’Union. De nouvelles installations utilisant des sources d’énergie renouvelables sont nécessaires pour éliminer rapidement les importations de gaz russe restantes. Plus le déploiement des énergies renouvelables sera rapide, plus l’incidence positive sur la sécurité de l’approvisionnement énergétique de l’Union, sur les prix de l’énergie et sur l’indépendance à l’égard des combustibles fossiles russes sera élevée.
III.Effets du règlement du Conseil
Compte tenu de la courte période d’application du règlement du Conseil, il est difficile de quantifier ses effets sur l’accélération du déploiement des énergies renouvelables. Cela tient principalement à l’absence de statistiques officielles sur le déploiement des énergies renouvelables pour la période écoulée depuis l’entrée en vigueur du règlement, étant donné que les statistiques pour 2023 ne seront disponibles qu’à la fin de 2024. Des évolutions positives ont toutefois été observées.
D’après SolarPower Europe, plus de capacités solaires photovoltaïques (plus de 45 GW) ont été ajoutées dans l’ensemble de l’Union au cours des trois trimestres de 2023 suivant l’entrée en vigueur du règlement qu’au cours de toute l’année 2022. Dans la première moitié de l’année, l’Allemagne a installé 6,5 GW (+ 10 %) de nouvelles capacités solaires, contre 2 GW pour la Pologne (+ 17 %) et au moins 1,2 GW pour la Belgique (+ 19 %). L’Italie a installé 2,5 GW de capacités solaires au cours des six premiers mois de 2023, contre 3 GW au total pour l’ensemble de l’année 2022. L’Espagne devrait accélérer son déploiement, passant de 4,5 GW en 2022 à 7 GW en 2023 7 .
En ce qui concerne l’octroi de permis, les données disponibles montrent que plusieurs États membres ont connu une augmentation à deux chiffres du nombre de permis accordés dans le domaine de l’éolien terrestre depuis l’entrée en vigueur du règlement. L’analyse de WindEurope sur l’évolution des capacités a fait état de progrès en France, qui a considérablement augmenté le nombre de capacités éoliennes ayant obtenu un permis au cours des trois premiers trimestres de 2023. En Belgique, la Région flamande a autorisé 300 MW de capacité éolienne supplémentaire au cours des huit premiers mois de 2023, dépassant ainsi la capacité autorisée sur toute l’année 2022. En Allemagne, de nouveaux permis ont été accordés à des projets dans le domaine de l’éolien terrestre pour une capacité record de 5,2 GW au cours des neuf premiers mois de 2023 et 2,44 GW de nouvelles capacités ont été installées 8 . À cet égard, l’Allemagne a indiqué que le nombre de projets d’éoliennes terrestres autorisés devrait augmenter de 75 % cette année par rapport à l’an passé.
En ce qui concerne la production d’électricité à partir de sources renouvelables, pas moins de 17 États membres ont enregistré de nouvelles parts records au cours des six premiers mois de l’année, la Grèce et la Roumanie dépassant pour la première fois la barre des 50 %, le Danemark et le Portugal dépassant 75 %. Au Portugal, les énergies éolienne et solaire ont représenté plus de la moitié de la production totale en avril et en mai. Les Pays-Bas ont atteint 50 % d’électricité d’origine éolienne et solaire pour la première fois en juillet, suivis de près par l’Allemagne, qui a enregistré une part record de 49 % au cours du même mois 9 . Dans ce pays, le taux de rééquipement pour l’éolien a atteint 34 % 10 .
En outre, dans au moins un État membre, les projets de réseau importants pour une pénétration accrue des énergies renouvelables et représentant plus de 2 000 km au total bénéficient également d’une procédure d’octroi de permis accélérée.
Cependant, comme l’ont fait remarquer des parties prenantes, il est difficile d’établir dans quelle mesure l’accélération observée du déploiement et de la production d’énergies renouvelables au cours de cette période peut être attribuée aux effets du règlement du Conseil. D’autres facteurs ont contribué à cette augmentation, notamment les prix élevés de l’énergie, les conditions météorologiques ou d’autres politiques et mesures mises en place par les États membres, tels que des régimes d’aide ou d’autres types d’incitations.
Afin de mieux comprendre les effets du règlement, la Commission a donc fait appel aux États membres et aux parties prenantes, telles que les représentants du secteur des énergies renouvelables et les associations de protection de l’environnement.
Pour cela, la Commission a envoyé une lettre à tous les États membres le 14 septembre 2023 pour leur demander un retour d’information par écrit concernant l’application du règlement. En date du 15 novembre 2023, 15 États membres avaient répondu au questionnaire et fourni des observations écrites. L’application du règlement du Conseil a également été abordée lors de la dernière réunion de l’action concertée concernant la directive sur les énergies renouvelables (CA-RES), tenue le 18 octobre 2023, à l’occasion de laquelle cinq États membres ont formulé des observations sur leur expérience en la matière.
Outre les réponses individuelles, une lettre conjointe a été envoyée le 17 octobre 2023 par les «Amis du renouvelable» et signée par les ministres de onze États membres (Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Grèce, Irlande, Italie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Portugal) pour demander une prorogation du règlement du Conseil. Les signataires ont rappelé que les énergies renouvelables renforcent l’indépendance de l’Union à l’égard des sources d’énergie extérieures et réduisent sa vulnérabilité face aux perturbations géopolitiques et aux chocs de prix extérieurs, tout en contribuant à la primauté technologique et industrielle de l’UE et à la création d’emplois. La lettre soulignait, dans ce contexte, le rôle important que joue le règlement du Conseil pour atténuer les effets de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine sur le marché de l’énergie et demandait la prorogation de ce règlement au-delà de 2024 et aussi longtemps que nécessaire pour réduire encore les obstacles à l’octroi de permis pour les énergies renouvelables.
Le 26 octobre, la Commission a organisé un échange de vues avec les principales parties prenantes, notamment des associations du secteur des énergies renouvelables, le réseau européen des gestionnaires de réseaux de transport d’électricité (REGRT-E) et des ONG de protection de l’environnement. Elle a également reçu des documents de prise de position de la part de plusieurs parties prenantes.
Les sous-sections suivantes résument les observations reçues à propos des différentes dispositions du règlement.
1.Article premier: objet et champ d’application
Un État membre a suggéré de modifier le champ d’application afin de permettre aux États membres de continuer à appliquer le cadre du règlement du Conseil en matière d’évaluation des incidences sur l’environnement au-delà du 30 juin 2024. Cette mesure est selon lui nécessaire pour clarifier la situation des projets non achevés au moment de l’expiration du règlement. Cet État propose également de préciser les «droits des tiers» mentionnés à l’article 1er par «droits des tiers à un contrôle juridictionnel».
Un autre État membre a également présenté des observations sur cet article, indiquant que cette disposition était essentielle pour garantir la sécurité du déploiement de projets dans le domaine des énergies renouvelables. Plus précisément, il a estimé qu’il était crucial que les projets dans le domaine des énergies renouvelables ne doivent pas obligatoirement être menés à bien dans la période d’application du règlement du Conseil pour bénéficier des mesures que celui-ci prévoit. Cet État membre a également jugé que la période d’application du règlement était trop courte, étant donné que la procédure d’octroi de permis ne pouvait pas être lancée durant cette période pour de nombreux projets, en particulier les projets de développement de l’infrastructure de réseau nécessaire à l’intégration des énergies renouvelables dans le système électrique.
2.Article 2: définitions
La Commission a reçu très peu d’observations sur les définitions. Une partie prenante (Solar Heat Europe) a reproché que la définition d’«équipement d’énergie solaire» ait été interprétée à plusieurs reprises comme ne recouvrant que l’énergie solaire photovoltaïque, alors qu’en réalité elle fait expressément référence autant aux équipements solaires thermiques que photovoltaïques.
3.Article 3: intérêt public supérieur
Sur la base des observations reçues au sujet de l’application de cet article, la Commission note une certaine confusion parmi les États membres en ce qui concerne le champ d’application et le fonctionnement de la présomption d’intérêt public supérieur visée à l’article 3, bien que le règlement du Conseil soit directement applicable et, par conséquent, que les promoteurs de projets puissent s’appuyer sur cette présomption dans le cadre des procédures nationales d’octroi de permis et des procédures judiciaires, sans qu’aucune législation nationale supplémentaire ne soit nécessaire. L’article 3 permet cependant aux États membres d’adopter une législation nationale pour restreindre l’application de cette présomption à certains types de technologies ou à certaines zones de leur territoire, selon les priorités définies dans leurs plans nationaux intégrés en matière d’énergie et de climat. Si les États membres invoquent ces exceptions, cette présomption ne s’applique qu’à certaines technologies ou zones du territoire.
Quatorze États membres ont présenté des observations sur l’article 3. Concernant le champ d’application de la présomption, la Commission observe que les États membres ont tendance à limiter l’application de cette présomption à certaines technologies (éoliennes et solaires, mais aussi aux projets d’infrastructure) et, dans une mesure plus limitée, à des zones spécifiques. SolarPower Europe a indiqué qu’un État membre avait limité l’application de la présomption d’intérêt public supérieur aux projets publics uniquement, tandis qu’un autre avait prévu la possibilité de définir des exemptions par décret. Par ailleurs, un État membre a élargi le champ d’application de cette présomption de sorte que les projets dans le domaine des énergies renouvelables relèvent de l’intérêt public supérieur lié au patrimoine architectural.
Les États membres qui appliquent cette présomption ont généralement fait état de résultats positifs, considérant qu’il s’agit d’un outil utile pour accélérer le déploiement de sources d’énergie renouvelables ou des infrastructures qui y sont liées, ou d’un facteur de réduction des risques.
Un État membre a constaté des effets positifs dans des cas particuliers (à savoir pour des projets éoliens, solaires photovoltaïques et de réseau) découlant de l’application de cette présomption tant par les autorités chargées de l’octroi des permis que par les juridictions. Un autre État membre a souligné la valeur ajoutée de la disposition, qui a contribué à rendre plus efficace les rapports entre les différentes entités publiques impliquées dans le processus de planification. Deux autres États membres ont indiqué qu’ils n’avaient eu besoin d’appliquer cette présomption à aucun projet spécifique jusqu’à présent (notamment car de nombreux projets n’avaient pas encore atteint l’étape d’autorisation), mais se sont félicités de sa capacité à accélérer l’octroi de permis pour des projets spécifiques et ont exprimé leur intérêt à s’en servir dans un avenir proche. En revanche, un État membre a estimé que ses projets éoliens et solaires actuels avançaient à un rythme suffisant et que cette disposition n’était donc pas nécessaire.
Toutefois, deux États membres ont signalé des obstacles à la pleine réalisation du potentiel de la présomption d’intérêt public supérieur. En particulier, le respect d’une autre condition prévue dans les directives «Habitats» et «Oiseaux», exigeant l’absence de solutions alternatives, est perçu comme un obstacle qui limite l’utilité pratique de la présomption d’intérêt public supérieur. Un État membre a ainsi demandé à ce que soient apportées des modifications ciblées à l’article 3 afin de prévoir une certaine souplesse pour ce qui est du respect des autres conditions sous-jacentes aux critères de dérogation prévus par la directive en matière d’environnement pertinente, en particulier l’obligation de démontrer l’absence de solutions alternatives. L’obligation de définir des mesures compensatoires a également été perçue par un État membre comme un facteur limitant l’utilité de la disposition relative à l’intérêt public supérieur.
WindEurope, SolarPower Europe et la European Renewable Energy Federation (EREF) ont présenté des observations sur l’application de la présomption d’intérêt public supérieur. Ces parties prenantes se sont dites préoccupées par le fait que la plupart des États membres n’appliquaient pas ou n’appliquaient que partiellement le statut d’intérêt public supérieur aux projets dans le domaine des énergies renouvelables, ou que les autorités chargées de l’octroi des permis ignoraient parfois la présomption et accordaient la priorité à d’autres intérêts. Elles ont toutefois aussi donné des exemples positifs dans lesquels la présomption avait été utilisée dans une certaine mesure et des cas spécifiques où elle avait contribué à faire avancer certains projets. WindEurope a constaté qu’il y avait, de manière générale, une volonté de recourir davantage à cette disposition, mais qu’il existait des incertitudes quant à son champ d’application et à ses modalités de mise en œuvre dans la pratique.
L’entité des gestionnaires de réseau de distribution (GRD) de l’Union a souligné le grand potentiel que renferme la présomption d’intérêt public supérieur pour contribuer à la réduction des goulets d’étranglement qui freinent les projets de distribution et a mis en avant la valeur symbolique de l’article 3. Elle a toutefois indiqué que, dans les faits, le règlement du Conseil avait eu très peu d’effets concrets sur les projets de réseaux de distribution. L’entité des GRD de l’Union a recommandé de proroger le règlement et a invité la Commission à veiller à sa mise en œuvre effective.
Deux parties prenantes dans le domaine de l’environnement (BirdLife et le Réseau action climat Europe – CAN Europe) ont communiqué leurs remarques générales sur cette disposition. Elles ont mis en garde contre le recours à l’intérêt public supérieur, qui, dans la pratique, pourrait conduire à un relâchement des exigences en matière de protection de l’environnement en facilitant l’octroi de permis à des projets très problématiques, tout en n’apportant aucune valeur ajoutée aux projets dans le domaine des énergies renouvelables qui ont déjà pris des mesures et des garanties appropriées. CAN Europe a affirmé que, dans un État membre, la disposition relative à la présomption d’intérêt public supérieur avait conduit un législateur à exempter neuf centrales hydroélectriques de l’obligation de procéder à une évaluation des incidences sur l’environnement, en dépit de leurs effets notables sur l’environnement, en les déclarant comme relevant de l’intérêt public supérieur.
Dans l’ensemble, on peut conclure que la présomption énoncée à l’article 3 est généralement perçue comme un outil utile pour accélérer le déploiement des sources d’énergie renouvelables (principalement éolienne et solaire) et des projets d’infrastructure dans les États membres où elle a été appliquée. Cela tient non seulement aux incidences positives observées sur le terrain pour des projets spécifiques, mais aussi à l’importance que cette présomption confère au déploiement des énergies renouvelables de manière plus générale, y compris à des fins autres que les dérogations spécifiques prévues par les directives en matière d’environnement mentionnées à l’article 3. En ce qui concerne les préoccupations exprimées au sujet d’une application étendue de cette disposition et de l’incidence que cela pourrait avoir sur le niveau élevé de protection de l’environnement, la Commission rappelle que la présomption d’intérêt public supérieur en faveur des énergies renouvelables est «simple», ce qui signifie que les autorités chargées de l’octroi des permis et les juridictions peuvent la réfuter lorsqu’il est clairement établi que ces projets ont des incidences négatives majeures sur l’environnement qui ne peuvent être atténuées ou compensées. En outre, les États membres peuvent limiter son application à certaines technologies ou zones.
Il pourrait également être possible d’étendre l’application de l’article 3 dans un avenir proche, lorsque davantage de projets dans le domaine des énergies renouvelables auront atteint l’étape d’autorisation après l’expiration du règlement. L’utilité de cette disposition semble aussi limitée par des facteurs tels qu’une interprétation restrictive d’autres conditions permettant de bénéficier des dérogations, par exemple l’évaluation de l’absence de solutions alternatives.
4.Article 4: accélération de la procédure d’octroi de permis pour l’installation d’équipements d’énergie solaire
Douze États membres ont présenté des observations spécifiques au sujet de l’application de l’article 4 ou de l’installation de petits équipements d’énergie solaire de manière plus générale. Plusieurs de ces États membres ont fait état d’une forte augmentation des installations solaires ces derniers temps, sans pour autant attribuer spécifiquement cette augmentation au règlement du Conseil, mais plutôt à différents facteurs tels que la popularité des régimes d’aide nationaux ou l’évolution du prix de l’énergie.
La plupart des États membres ayant réagi à ce point ont indiqué qu’ils appliquaient aux petites installations solaires des règles relatives à l’octroi de permis encore plus ambitieuses que celles prévues à l’article 4. Plus particulièrement, sept États membres ont avancé que leur législation nationale n’exigeait pas de permis spécifiques, sous certaines conditions, pour les petites installations solaires sur des structures artificielles ou pour les équipements d’énergie solaire dont la capacité est inférieure à un certain seuil, voire de manière générale. Deux États membres ont signalé que leur législation nationale avant l’entrée en vigueur du règlement n’imposait déjà aucune évaluation des incidences sur l’environnement pour les projets relatifs aux équipements d’énergie solaire. Par conséquent, les effets positifs de l’article 4 semblent plutôt limités dans les États membres qui ont adopté une législation nationale plus ambitieuse.
Un État membre a déclaré qu’il avait apporté des modifications à son système national d’octroi de permis à la suite du règlement du Conseil. Il a plus particulièrement instauré une approbation tacite dans un délai d’un mois à compter de la présentation d’une demande d’octroi de permis de construire pour des installations solaires destinées à la production d’électricité à partir d’énergie solaire à des fins d’autoconsommation, dont la capacité installée totale est comprise entre 20 kW et 50 kW, sur des structures et des bâtiments construits dans des zones urbanisées, y compris les toits et les façades ainsi que les propriétés foncières adjacentes.
SolarPower Europe et Solar Heat Europe ont présenté des observations sur les effets de l’article 4. SolarPower Europe a indiqué que l’article 4 était généralement bien mis en œuvre, malgré certaines restrictions observées. Par exemple, dans certains cas, les États membres ont interprété la notion de «structures artificielles» de manière trop restrictive (en la limitant aux toits uniquement), ce qui signifie qu’il faut clarifier cette notion. De même, la plupart des États membres n’ont pas été suffisamment ambitieux en ce qui concerne la simplification du raccordement au réseau (en appliquant le seuil inférieur de 10,8 kW plutôt que de 50 kW). Ces parties ont toutefois donné quelques exemples positifs, comme celui d’un État membre dans lequel un modèle simplifié a été envisagé pour l’installation en toiture d’équipements photovoltaïques d’une capacité maximale de 200 kW. Solar Heat Europe a déclaré que ses membres n’avaient pas remarqué de changement notable dans les procédures d’octroi de permis pour les installations solaires thermiques au cours de l’année écoulée.
À la lumière de ce qui précède, la Commission constate que si l’installation d’équipements d’énergie solaire est en augmentation, il est tout de même difficile d’attribuer les effets de cette augmentation spécifiquement au règlement du Conseil, étant donné que d’autres facteurs (tels que les régimes d’aide ou les prix élevés de l’énergie) ont joué un rôle important. La Commission se félicite qu’au moins un État membre ait signalé avoir récemment apporté des modifications visant à rationaliser l’octroi de permis pour les installations solaires et que plusieurs États membres aient introduit dans leur législation nationale des dispositions plus ambitieuses encore que celles figurant à l’article 4, telles que le fait que les petites installations solaires ne nécessitent pas l’obtention d’un permis sous certaines conditions et que le raccordement au réseau puisse être demandé directement. L’article 4 reste pertinent pour ces États membres étant donné qu’il prévoit des délais maximaux pour le raccordement au réseau de ces installations (les délais maximaux d’un ou trois mois comprennent aussi le raccordement au réseau et offrent une sécurité aux demandeurs en vertu de la disposition relative à l’approbation tacite pour certaines installations). La Commission note que la question du raccordement au réseau est un point à améliorer.
5.Article 5: rééquipement des centrales électriques utilisant des sources d’énergie renouvelables
Onze États membres ont présenté des observations sur l’application de l’article 5 et sur la procédure d’octroi de permis pour le rééquipement des installations utilisant des sources d’énergie renouvelables de manière plus générale.
Plusieurs États membres ont indiqué qu’ils n’avaient pas encore d’expérience significative en matière de rééquipement, la plupart de leurs installations utilisant des sources d’énergie renouvelables étant relativement récentes, ou qu’ils ne disposaient pas de données pertinentes à ce sujet. Seul un État membre a fait état d’une augmentation des demandes pour le rééquipement d’installations solaires principalement, tandis que d’autres États membres ont déclaré ne pas être en mesure de constater une augmentation du rééquipement s’inscrivant dans le cadre du règlement du Conseil. Plusieurs États membres ont expliqué qu’ils avaient mis en place des procédures d’octroi de permis semblables à celles prévues à l’article 5.
Un État membre a déclaré que la procédure d’octroi de permis pour le rééquipement entraînant une augmentation de capacité ne prenait en général pas plus de six mois pour les projets solaires, bien qu’elle puisse être plus longue dans les cas où une évaluation des incidences sur l’environnement doit être effectuée (ce qui peut être nécessaire pour les parcs éoliens). Le délai prévu à l’article 5, paragraphe 1, englobe tous les permis et toutes les étapes de la procédure d’octroi de permis pertinents, y compris les évaluations des incidences sur l’environnement. Ce délai semble donc être respecté dans l’État membre en question pour les technologies qui ne nécessitent pas d’évaluation des incidences sur l’environnement, bien que des adaptations supplémentaires puissent être de rigueur pour que ce délai soit respecté lorsqu’une évaluation des incidences sur l’environnement est requise. En outre, dans cet État membre, il n’est pas obligatoire d’obtenir un permis auprès du ministère compétent pour le rééquipement des centrales électriques utilisant des sources d’énergie renouvelables si ce rééquipement n’entraîne pas de changement du type de production d’électricité ni de la capacité totale de production d’électricité autorisée.
Quelques États membres ont fait état de règles ambitieuses en matière d’octroi de permis pour le rééquipement de projets dans le domaine des énergies renouvelables. L’un d’entre eux a adopté, en septembre 2023, une législation nationale contenant des mesures portant sur les mêmes points que ceux traités à l’article 5, mais avec un champ d’application plus ambitieux encore. Plus précisément, cette législation fixe un délai d’un mois pour l’émission d’un avis sur le raccordement au réseau en cas de modernisation d’un site lorsqu’il est prévu que la capacité totale installée augmente jusqu’à 50 % par rapport à la capacité existante, ce qui est plus ambitieux que les mesures prévues à l’article 5, paragraphe 3, autant du point de vue du délai que de l’augmentation de la capacité. En outre, conformément à l’article 5, paragraphe 4, cette loi n’impose pas l’application des procédures en matière d’environnement lorsque la modernisation du site n’entraîne pas l’utilisation de terrains supplémentaires et qu’elle est conforme aux mesures de protection de l’environnement imposées au site d’origine.
Un autre État membre applique également des règles ambitieuses en matière d’octroi de permis pour le rééquipement de projets dans le domaine des énergies renouvelables. Par exemple, en ce qui concerne le raccordement au réseau, la puissance installée de l’installation rééquipée peut être augmentée jusqu’à 20 % de la puissance de raccordement sans qu’il ne soit nécessaire d’augmenter la capacité du raccordement.
WindEurope a fait part de ses préoccupations quant au fait que très peu d’États membres ont appliqué une procédure accélérée pour le rééquipement de projets: une seule exception a mis en place un régime plus ambitieux, et quelques autres États membres disposent également, dans une certaine mesure, de règles en ce sens. WindEurope a déclaré que, dans l’ensemble, le règlement avait eu jusqu’à présent des effets limités en matière d’accélération du rééquipement de projets. Cette partie prenante a fait remarquer que les règles énoncées à l’article 5 auraient pu être encore plus ambitieuses. Par exemple, le seuil de 15 % prévu à l’article 5, paragraphe 3, a été jugé trop bas compte tenu de la production plus élevée des nouvelles éoliennes.
À la lumière de ce qui précède, la Commission note que la situation concernant le rééquipement de projets dans le domaine des énergies renouvelables est plutôt contrastée. Si plusieurs États membres offrent des possibilités de rééquipement de projets limitées en raison de l’installation récente de projets dans le domaine des énergies renouvelables, d’autres recèlent un potentiel bien plus important et croissant, bien qu’inexploité, pour permettre d’accroître le déploiement des énergies renouvelables en promouvant et en facilitant le rééquipement des installations existantes. Le rééquipement des centrales électriques utilisant des sources d’énergie renouvelables offre de nombreux avantages: il permet de continuer à utiliser des sites présentant un potentiel important en matière de production d’énergie à partir de sources renouvelables et de profiter du raccordement au réseau déjà existant ainsi que d’un degré d’acceptation du public et d’une connaissance des incidences sur l’environnement probablement plus élevés.
La Commission se réjouit que certains États membres présentant un fort potentiel de rééquipement de projets dans le domaine des énergies renouvelables aient pris des mesures visant à simplifier leurs règles en matière d’octroi de permis, et que d’autres États membres aient adopté à la suite du règlement du Conseil des mesures de simplification parfois plus ambitieuses encore que celles prévues à l’article 5. Toutefois, la Commission est aussi d’avis que les États membres au potentiel de rééquipement le plus élevé devraient accélérer leurs efforts en vue de raccourcir et de simplifier davantage les procédures d’octroi de permis en question.
6.Article 6: accélération de la procédure d’octroi de permis pour les projets dans le domaine des énergies renouvelables et pour l’infrastructure de réseau connexe qui est nécessaire pour intégrer les énergies renouvelables au réseau
L’application de cette disposition est facultative pour les États membres. Quatorze États membres ont présenté des observations sur cet article. Trois d’entre eux ont déclaré avoir appliqué la disposition.
Deux États membres ont annoncé qu’ils appliquaient actuellement l’article 6 afin de recenser les zones d’énergies renouvelables ou les zones pour l’infrastructure de réseau spécifiques dans lesquelles les projets peuvent être exemptés d’une évaluation spécifique des incidences sur l’environnement et d’évaluations de la protection des espèces.
Un État membre a indiqué qu’il avait mis en œuvre cette disposition afin de recenser des zones spécifiques pour l’énergie éolienne terrestre et en mer ainsi que pour les réseaux électriques de plus de 110 kW. Il a constaté jusqu’à présent des effets très positifs sur l’accélération du déploiement du réseau et des énergies renouvelables. Il a plus particulièrement noté que les premiers permis pour des parcs éoliens avaient été octroyés au titre du règlement du Conseil et que de plus en plus de projets éoliens aboutissaient. Il espère que le règlement du Conseil, et en particulier son article 6, contribue à la réalisation de son objectif ambitieux d’expansion d’environ 10 GW d’énergie éolienne terrestre par an. Cet État membre estime que ne pas proroger le règlement du Conseil risquerait d’entraîner des perturbations majeures dans le rythme de déploiement des énergies renouvelables, avançant que l’installation d’environ 41 GW d’énergie éolienne terrestre pourrait se retrouver retardée et prendre environ deux ans de plus, voire être totalement interrompue.
En ce qui concerne les réseaux, quatre gestionnaires de réseaux de transport allemands ont indiqué que le règlement du Conseil avait représenté un facteur important d’accélération des procédures officielles de planification et d’octroi de permis pour la modernisation et l’extension des réseaux électriques en Allemagne et ont plaidé en faveur d’une prorogation du règlement jusqu’au printemps 2025 afin d’assurer une transition en douceur jusqu’à ce que les dispositions pertinentes de la directive modificative soient transposées en droit national. Le REGRT-E a également présenté des observations positives concernant l’application de l’article 6 en Allemagne et a fait état d’un potentiel d’accélération de 7 mois en moyenne pour la majorité des projets de réseau bénéficiant de l’article 6 (c’est-à-dire ceux qui ont été soumis après l’entrée en vigueur du règlement). En ce qui concerne les projets en mer, le REGRT-E prévoit un potentiel d’accélération encore plus élevé, pouvant atteindre trois ans. Il a également indiqué que les gestionnaires de réseaux de transport entretiennent des contacts réguliers avec les ministères nationaux pour ce qui est de la mise en œuvre du nouvel article 15 sexies de la directive RED révisée relatif aux zones d’infrastructure. Toutefois, le REGRT-E doute fortement qu’il soit possible de transposer cette disposition d’ici juillet 2024 et a ainsi demandé une prorogation du règlement du Conseil afin d’assurer une transition en douceur, jusqu’à ce que l’article 15 sexies de la directive RED révisée soit pleinement transposé. L’Allemagne a déclaré qu’une prorogation de l’article 6 permettrait de raccourcir d’environ 12 mois la procédure d’octroi de permis pour de nombreux projets de réseau, voire jusqu’à 36 mois pour certains projets.
Un autre État membre a également décidé de recourir à l’article 6, bien que les projets dans le domaine des énergies renouvelables soient encore à l’étape de planification et pas encore à l’étape d’autorisation. Cet État a ainsi jugé que l’article 6 n’avait pas encore produit tous ses effets, mais qu’il avait le potentiel de le faire dans un avenir proche.
La plupart des États membres qui ont présenté des observations ont signalé qu’ils n’avaient pas fait usage de l’option prévue à l’article 6. L’un d’entre eux a indiqué qu’il continuait d’envisager l’application de cette disposition, qui nécessite d’être précisée dans la législation nationale. Un autre État membre a avancé que sa législation nationale comprenait déjà des mesures ambitieuses assorties de règles et de critères clairs permettant de déterminer quels projets dans le domaine des énergies renouvelables doivent faire l’objet d’un examen préalable ou d’une évaluation des incidences sur l’environnement. Deux autres États membres ont annoncé que, bien qu’ils n’aient pas appliqué l’article 6, ils cherchaient actuellement des moyens de rationaliser davantage les évaluations environnementales liées à l’octroi de permis pour les énergies renouvelables. Un autre État membre a déclaré qu’il n’avait pas appliqué l’article 6 en raison de sa procédure législative nationale relative à la mise en œuvre des clauses facultatives figurant dans la réglementation de l’UE, qui exige qu’une législation nationale soit adoptée pour préciser de telles dispositions. En outre, cet État membre a souligné que les exemptions et les nouvelles conditions prévues à l’article 6 concernaient principalement la protection des espèces, alors que les retards dans les procédures d’octroi de permis pour les installations utilisant des sources d’énergie renouvelables (en particulier les grands parcs éoliens) et le développement du réseau étaient principalement liés à la protection des habitats. Il a néanmoins convenu que l’article 6 était une mesure symbolique positive visant à accélérer les procédures d’octroi de permis pour les énergies renouvelables et un signal destiné à mettre fin aux blocages. À cet égard, le REGRT-E a indiqué que des efforts politiques seraient déployés pour appliquer cette disposition en lien avec deux projets d’infrastructure en mer.
Certaines parties prenantes (CAN Europe, BirdLife) ont fait part de leurs préoccupations d’ordre général concernant l’application des exemptions de certaines évaluations prévues par la législation de l’Union en matière d’environnement et concernant les incidences potentielles sur la biodiversité dues à l’accélération du déploiement des énergies renouvelables. CAN Europe a fait remarquer que le degré d’approfondissement et la qualité des évaluations environnementales stratégiques variaient d’une région à l’autre et que ces évaluations risquaient de ne pas être suffisamment détaillées pour garantir un niveau de protection comparable. Cette partie prenante a toutefois noté que, dans un État membre, l’application de l’article 6 avait conduit à une solution fondée sur une approche de la protection des espèces par la population, grâce à la création d’un fonds de protection des espèces dont les ressources étaient réservées à des fins précises. BirdLife a fait part de ses préoccupations quant à la réduction de la transparence pour les ONG et à la moindre participation des populations locales au processus de planification.
À la lumière de ce qui précède, on peut conclure que l’article 6 s’est révélé être un outil utile pour accélérer le déploiement des énergies renouvelables et des projets d’infrastructure connexes dans les États membres qui ont choisi de recourir à cette disposition. Dans le cas de l’Allemagne, qui a appliqué cette disposition, des résultats positifs tangibles ont été observés tant au niveau du nombre de projets retenus pour l’avenir dans le domaine des énergies renouvelables et des réseaux que du potentiel d’accélération et de la réduction du délai d’octroi des permis. La Commission constate que cette disposition est également perçue positivement, tant par les États membres qui n’en ont pas fait usage que par ceux qui ont décidé de le faire mais se trouvent à un stade moins avancé, du fait de sa valeur symbolique et de son potentiel de réduction des risques.
En ce qui concerne les préoccupations exprimées à propos des exemptions des évaluations prévues par la législation de l’Union en matière d’environnement et à propos de l’incidence sur la protection de la biodiversité, la Commission rappelle que l’article 6 impose des conditions spécifiques pour exempter les projets des évaluations environnementales, ce de manière à assurer un équilibre entre la nécessité de déployer des projets dans le domaine des énergies renouvelables à un rythme bien plus rapide et la nécessité d’assurer la protection des zones sensibles sur le plan environnemental.
7.Article 7: accélération du déploiement des pompes à chaleur
Douze États membres ont présenté des observations sur l’application de cet article et sur la procédure d’octroi de permis pour l’installation de pompes à chaleur de manière plus générale. Deux États membres ont signalé qu’ils ne disposaient pas de données récentes sur les pompes à chaleur, rendant impossible l’évaluation des effets du règlement sur cette technologie.
Comme pour les petites installations solaires, quelques États membres ont indiqué qu’ils n’exigeaient pas de permis pour les pompes à chaleur sous certaines conditions (en général pour les petites pompes à chaleur, allant par exemple jusqu’à 1 m3, 500 kW ou 30 kW dans les habitations privées). Un État membre a déclaré qu’il n’était généralement pas obligatoire de déposer une demande pour les pompes à chaleur air-air, à très peu d’exceptions près. La législation de ces pays est ainsi plus ambitieuse que l’article 7 du règlement du Conseil. D’autres États membres ont expliqué que leur législation nationale prévoyait des exemptions de planification pour l’installation de pompes à chaleur ou une exemption de l’évaluation des incidences sur l’environnement.
Un État membre a fait part de ses préoccupations au sujet de l’obligation d’octroyer des permis dans un délai d’un mois pour les pompes à chaleur d’une capacité maximale de 50 MW, expliquant que des délais aussi courts pouvaient poser des difficultés sur le plan technique et de la sécurité pour le réseau électrique. À cet égard, la Commission fait remarquer que le règlement du Conseil laisse aux États membres une certaine marge de manœuvre quant à l’application de ce délai. Les États membres peuvent exclure certaines zones ou structures des dispositions de cet article, notamment pour des raisons de sécurité.
Quelques États membres ont enregistré une augmentation récente du nombre d’installations de pompes à chaleur, mais ne savent pas si cette augmentation est liée aux effets du règlement du Conseil. Ils estiment plutôt qu’elle découle d’autres facteurs, tels que la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine ou les subventions nationales. Plusieurs États membres ont précisé que le règlement du Conseil n’avait pas d’effets sur l’évolution de la situation en raison de l’absence d’exigences nationales en matière d’octroi de permis pour certaines pompes à chaleur.
L’Association européenne des pompes à chaleur (EHPA) a fourni des informations détaillées sur le statut des procédures d’octroi de permis applicables aux pompes à chaleur et sur les effets de l’article 7. De manière générale, aucun permis n’est demandé pour la plupart des pompes à chaleur (sauf géothermiques), alors qu’il est normalement obligatoire d’en avoir un pour les pompes à chaleur géothermiques. Toutefois, le délai d’un mois pour l’octroi de permis pour les pompes à chaleur dont la capacité thermique allait jusqu’à 25 kW a été respecté.
Les petites pompes à chaleur (sauf géothermiques) ne nécessitant généralement pas de permis, les effets de l’article 7 semblent limités. L’EHPA voit tout de même cette disposition d’un bon œil, car la définition d’un délai maximal permet d’assurer une certaine sécurité juridique. Afin de rendre cette disposition plus utile, l’EHPA a proposé certaines modifications ciblées, à savoir: réduire le délai d’octroi de permis à un mois pour les pompes à chaleur géothermiques à usage résidentiel dotées d’une capacité thermique allant jusqu’à 25 kW, assorti d’une approbation tacite, et faire appel à la capacité thermique plutôt qu’à la capacité électrique (sauf lorsque l’on fait spécifiquement référence au raccordement au réseau, auquel cas la capacité électrique est sans doute plus appropriée).
On peut conclure de ce qui précède que, même si l’octroi de permis ne semble pas être l’obstacle principal à l’installation de pompes à chaleur, le règlement du Conseil et plus particulièrement la définition de délais maximaux clairs ont contribué de manière positive à garantir la sécurité juridique de l’installation de ce type d’équipements, en particulier pour les pompes à chaleur géothermiques et celles de plus grande taille. La Commission se félicite que plusieurs États membres aient adopté une législation nationale plus ambitieuse encore que ce que prévoit l’article 7, en ne demandant aucun permis pour les petites pompes à chaleur.
8.Article 8: calendrier de la procédure d’octroi de permis pour l’installation d’équipements d’énergie solaire, le rééquipement de centrales électriques utilisant des sources d’énergie renouvelables et le déploiement de pompes à chaleur
Aucun État membre ni aucune partie prenante n’a présenté d’observations sur cet article, qui dispose que la durée de construction ou de rééquipement de l’infrastructure de réseau connexe nécessaire et la durée de certaines étapes administratives nécessaires pour procéder à la modernisation importante du réseau ne sont pas comptabilisées dans le calendrier de la procédure d’octroi de permis.
IV.Champ d’application du règlement d’urgence et des nouvelles dispositions en matière d’octroi de permis figurant dans la directive RED révisée
Comme mentionné précédemment, la directive RED révisée contient des dispositions visant à rationaliser les procédures d’octroi de permis applicables aux projets dans le domaine des énergies renouvelables, y compris des règles sur des points identiques ou semblables à ceux couverts par le règlement du Conseil. Si plusieurs de ces règles portent sur les mêmes points que ceux traités par le règlement, des différences importantes existent entre les deux textes:
-L’article 16 septies régit la présomption d’intérêt public supérieur, tout comme l’article 3 du règlement. Toutefois, l’article 3 du règlement contient un paragraphe 2 qui appelle à donner la priorité aux projets reconnus comme présentant un intérêt public supérieur chaque fois qu’une mise en balance des intérêts juridiques est nécessaire dans le cas d’espèce.
-L’article 16 quinquies comprend des règles relatives à la procédure d’octroi de permis pour l’installation d’équipements d’énergie solaire, tout comme l’article 4 du règlement du Conseil. La formulation des deux dispositions est très similaire, bien que l’article 16 quinquies de la directive RED révisée établisse à son paragraphe 2 un seuil plus élevé, de 100 kW au lieu de 50 kW, ce qui permet d’augmenter le nombre d’installations relevant de la procédure d’octroi de permis très courte (un mois).
-L’article 16 quater (et l’article 16 ter) contiennent des règles applicables à la procédure d’octroi de permis pour le rééquipement d’installations utilisant des sources d’énergie renouvelables en dehors des zones d’accélération des énergies renouvelables, tout comme l’article 5 du règlement. La principale différence entre ces deux textes est que l’article 5 du règlement prévoit un délai court de six mois pour tous les permis applicables au rééquipement de projets dans le domaine des énergies renouvelables, tandis que la directive RED révisée fixe un délai d’un an pour les projets en dehors des zones d’accélération des énergies renouvelables (dans ces zones, l’article 16 bis prévoit également un délai de six mois, mais le délai de mise en œuvre pour la désignation de ces zones est plus long, s’élevant à 27 mois).
-L’article 16 sexies contient des règles relatives à la procédure d’octroi de permis pour les pompes à chaleur, tout comme l’article 7 du règlement. La formulation des deux dispositions est très similaire, bien que la directive RED révisée apporte des précisions supplémentaires concernant les délais pour le raccordement au réseau (délai de deux semaines pour le raccordement au réseau de transport ou de distribution).
-L’article 15 quater impose aux États membres une obligation de désigner des zones d’accélération des énergies renouvelables pour au moins une technologie d’énergie renouvelable. L’article 15 sexies donne la possibilité aux États membres de désigner des zones destinées aux infrastructures de réseau et de stockage nécessaires à l’intégration de l’énergie renouvelable dans le système électrique. Des exemptions ciblées de l’évaluation environnementale peuvent s’appliquer dans ces zones sous certaines conditions. L’article 6 du règlement introduit une disposition facultative permettant aux États membres de recenser les zones spécifiques dans lesquelles les projets peuvent être exemptés de l’évaluation des incidences sur l’environnement et des évaluations de la protection des espèces. Si les dispositions figurant dans la directive RED révisée et à l’article 6 du règlement portent sur le recensement de zones spécifiques en vue d’un déploiement plus rapide des énergies renouvelables, le contenu de ces dispositions diverge sensiblement:
oL’une des principales différences est que la directive RED révisée prévoit un «examen préalable» pouvant conduire à l’obligation de procéder à une évaluation spécifique des incidences sur l’environnement, tandis que l’article 6 du règlement prévoit directement l’application de mesures d’atténuation ou de mesures compensatoires.
oEn vertu de l’article 6 du règlement, les projets peuvent aussi être exemptés des évaluations de la protection des espèces au titre de l’article 12, paragraphe 1, de la directive 92/43/CEE et au titre de l’article 5 de la directive 2009/147/CE. Dans la directive RED révisée, de telles exemptions ne sont prévues que pour les projets de réseau et de stockage situés dans des zones spécifiques, et non pour les projets dans le domaine des énergies renouvelables.
oL’article 6 du règlement ne prévoit pas d’exemption de l’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43/CEE, tandis que la directive RED révisée rend une telle exemption possible pour tous les projets (pour les installations d’énergie renouvelable, de réseau et de stockage).
-L’article 16, paragraphe 8, précise quelles étapes ne sont pas comprises dans les délais de la procédure d’octroi de permis, c’est-à-dire les étapes qui n’entrent pas en compte dans le calendrier établi par la directive. Il en va de même à l’article 8 du règlement. La principale différence réside dans le fait que l’article 16, paragraphe 8, de la directive RED révisée contient un point supplémentaire qui précise que la durée de tout recours juridictionnel, d’autres procédures devant une juridiction, et des mécanismes alternatifs de règlement des litiges, y compris des procédures de plaintes et des recours non judiciaires, n’est pas incluse dans la durée de la procédure d’octroi de permis, sauf lorsqu’elle coïncide avec d’autres étapes administratives de cette procédure.
Plusieurs de ces règles relatives à l’octroi de permis prévues par la directive RED révisée (à savoir toutes les règles relatives à l’octroi de permis, à l’exception de celles relatives aux zones d’accélération des énergies renouvelables) doivent être transposées au plus tard le 1er juillet 2024, immédiatement après l’expiration de la validité du règlement. C’est notamment le cas de l’article 15 sexies (facultatif), de l’article 16, paragraphe 8, et des articles 16 quater, 16 quinquies et 16 septies. Les autres dispositions en matière d’octroi de permis (c’est-à-dire celles relatives aux zones d’accélération des énergies renouvelables) ont une date de transposition fixée à 18 mois après l’entrée en vigueur de la directive RED révisée. En outre, l’article 15 quater, qui instaure une obligation de désigner des zones d’accélération des énergies renouvelables, a un délai de mise en œuvre fixé à 27 mois après l’entrée en vigueur du règlement du Conseil.
Par conséquent, certaines des mesures introduites par le règlement ont été incluses dans la directive RED révisée. Toutefois, la directive ne reprend pas certaines des mesures plus exceptionnelles contenues dans le règlement (UE) 2022/2577, délimitant ainsi leur caractère exceptionnel et temporaire.
Dans l’ensemble, les principales différences sur le fond entre les dispositions figurant dans la directive RED révisée et dans le règlement du Conseil correspondent aux dispositions relatives à l’intérêt public supérieur prévues à l’article 3, paragraphe 2, à celles relatives au délai maximal pour le rééquipement prévues à l’article 5, paragraphe 1, et à celles de l’article 6 du règlement du Conseil. D’après les observations présentées par les États membres et les parties prenantes, ces dispositions semblent entraîner une accélération substantielle de l’octroi de permis pour les énergies renouvelables et les projets de réseau connexes dans les États membres qui les ont appliquées. Il convient de proroger ces mesures d’urgence spécifiques, qui présentent le plus grand potentiel d’accélération pour les énergies renouvelables, sont applicables immédiatement et directement dans l’ensemble de l’Union, sont différentes de celles prévues par la directive RED révisée et viennent donc la compléter. Toutefois, dans un souci de cohérence avec les règles prévues par la directive RED révisée, le délai court de six mois relatif à l’octroi de permis pour le rééquipement devrait s’appliquer seulement après le 30 juin 2024 au rééquipement de projets dans le domaine des énergies renouvelables situés dans une zone dédiée aux énergies renouvelables conformément à l’article 6 du présent règlement.
V.Conclusion sur la prorogation de la mesure et recommandation
Compte tenu de ce qui précède, la Commission estime que les conditions de prorogation du règlement du Conseil sont remplies.
Comme expliqué dans la section II, la sécurité de l’approvisionnement de l’Union s’est considérablement améliorée par rapport à l’hiver dernier et les prix du gaz et de l’électricité ont chuté. Cela tient dans une très large mesure aux actions rapides prises au niveau de l’Union, notamment aux mesures d’urgence adoptées sur la base de l’article 122 du TFUE, y compris le présent règlement du Conseil et la pénétration accrue des énergies renouvelables qui en a découlé. Toutefois, de sérieux risques demeurent et, dans un tel contexte de volatilité constante des prix de l’énergie et d’inquiétude quant à la sécurité de l’approvisionnement, des efforts supplémentaires considérables doivent encore être entrepris en ce qui concerne le déploiement des énergies renouvelables afin de stabiliser davantage la situation.
S’il est difficile de quantifier avec précision les effets du règlement du Conseil en raison de sa courte période d’application et de l’absence de statistiques officielles, la section III montre que les mesures ciblées prévues par ce règlement ont contribué de manière positive à l’accélération du rythme de déploiement des sources d’énergie renouvelables, et ce principalement de deux manières: i) en rationalisant les modalités applicables aux procédures spécifiques d’octroi de permis, et ii) en sensibilisant les responsables politiques à l’importance d’accélérer l’octroi de permis pour les énergies renouvelables, comme l’ont confirmé plusieurs États membres et parties prenantes.
La Commission note une incidence positive dans tous les domaines couverts par le règlement du Conseil, même s’il est parfois difficile d’attribuer des effets spécifiques au règlement. Certaines mesures du règlement (à savoir les articles 4 et 7) ont eu des effets plus limités, en partie car les États membres appliquent déjà des règles d’octroi de permis plus ambitieuses pour l’installation de petites installations solaires et pompes à chaleur, tandis que d’autres mesures (en particulier les articles 3 et 6) ont entraîné une simplification importante, concrète et tangible dans les États membres qui les ont appliquées.
De nombreux États membres et cinq parties prenantes consultées (REGRT-E, EREF, Solar Heat Europe, SolarPower Europe et WindEurope) ont demandé instamment une prorogation du règlement ou d’articles spécifiques. D’autres ont également appelé à l’introduction de modifications ciblées.
Un aspect important à prendre en compte pour la décision relative à la prorogation du règlement du Conseil est que la directive RED révisée contient plusieurs mesures visant à rationaliser les procédures d’octroi de permis qui coïncident dans une certaine mesure avec celles figurant dans le règlement du Conseil. Plus précisément, l’article 3, paragraphe 1, l’article 4, l’article 5, paragraphes 2, 3 et 4, et l’article 7 du règlement du Conseil sont presque identiques aux articles 16 quater, 16 quinquies et 16 sexies de la directive RED révisée, avec quelques petites modifications, expliquées dans la section IV. En outre, la fin prochaine du mandat du Parlement européen et le temps normalement nécessaire pour adopter la législation dans le cadre de la procédure législative ordinaire ont eu pour conséquence que cette procédure n’est pas une option appropriée pour mettre en place les mesures temporaires à temps.
Comme mentionné précédemment, les principales différences sur le fond entre les dispositions figurant dans la directive RED révisée et dans le règlement du Conseil correspondent aux dispositions de l’article 3, paragraphe 2, de l’article 5, paragraphe 1, et de l’article 6 du règlement du Conseil. D’après les observations présentées par les États membres et les parties prenantes, ces dispositions semblent entraîner une accélération importante de l’octroi de permis pour les projets dans le domaine des énergies renouvelables et des réseaux connexes dans les États membres qui les appliquent ou qui présentent un potentiel important en ce sens dans un avenir proche. Il convient donc de proroger ces dispositions spécifiques de manière ciblée. Compte tenu des difficultés soulevées par certains États membres en ce qui concerne l’application pratique de l’article 3, des mesures supplémentaires peuvent être justifiées pour exploiter pleinement les avantages de cette disposition prorogée.
La prorogation de l’article 3, paragraphe 2, de l’article 5, paragraphe 1, et de l’article 6 du règlement du Conseil nécessiterait la prorogation de l’article 1er, qui définit l’objet et le champ d’application de ce règlement, et de l’article 2, paragraphe 1, qui définit la «procédure d’octroi de permis», terme utilisé à l’article 3, paragraphe 2.
La Commission propose donc une prorogation ciblée de l’article 1er, de l’article 2, paragraphe 1, de l’article 3, paragraphe 2, de l’article 5, paragraphe 1, et de l’article 6 du règlement du Conseil, y compris, le cas échéant, des modifications ciblées de ces dispositions.
Règlement (UE) 2022/2577 du Conseil du 22 décembre 2022 établissant un cadre en vue d’accélérer le déploiement des énergies renouvelables, JO L 335 du 29.12.2022, p. 36.
Directive (UE) 2018/2001, telle que modifiée par la directive (UE) 2023/2413.
Association européenne des pompes à chaleur (ehpa.org) – Données du marché (en anglais).
Solar Heat Europe – Decarbonising heat with Solar thermal – Market Outlook 2022/2023 (Décarboner la production de chaleur grâce au solaire thermique – Perspectives du marché 2022/2023).
Ember (ember-climate.org) – La production d’énergies fossiles dans l’UE est au plus bas alors que la demande est en baisse.