COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 7.12.2023
COM(2023) 760 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS
sur le réexamen de la directive relative à la limitation de l'utilisation de certaines substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques
{SWD(2023) 760 final}
1.Introduction
Le présent rapport a été préparé afin de rendre compte du résultat du réexamen général par la Commission de la directive 2011/65/UE du Parlement européen et du Conseil relative à la limitation de l’utilisation de certaines substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques (la «directive LdSD»)( 1 ). Il répond à l’obligation faite à la Commission à l’article 24, paragraphe 2, de la directive LdSD d’effectuer, au plus tard le 22 juillet 2021, un réexamen général de la directive et de présenter un rapport au Parlement européen et au Conseil, accompagné, le cas échéant, d’une proposition législative.
Des conseillers indépendants ont contribué à la collecte d’informations et à leur évaluation dans le cadre d’une étude d’évaluation lancée en 2018 et achevée en mars 2021( 2 ). Une autre étude a alors été lancée afin de proposer des options en vue de remédier aux carences constatées dans l’étude d’évaluation et d’évaluer les incidences potentielles de ces options. Comme il est apparu au cours des travaux qu’une analyse d’impact complète n’était pas nécessaire, les travaux ont été réorientés pour combler les lacunes dans les données pour l’évaluation. Cette deuxième étude auxiliaire s’est achevée en mai 2023( 3 ). Les parties prenantes ont été consultées dans le cadre de ce processus, qui a consisté en une consultation publique ouverte et en des consultations ciblées des parties prenantes de l’industrie et des représentants des administrations nationales. Le présent rapport rend compte des principaux résultats de l’évaluation menée par la Commission et étayée par ces deux études, présentée dans son intégralité dans le document de travail des services de la Commission correspondant( 4 ). Des conclusions tournées vers l’avenir ont été tirées sur cette base.
2.Contexte
La directive LdSD de 2011 fait suite à la refonte de la directive antérieure de 2002( 5 ), qui était la première législation globale de l’Union sur la limitation de certaines substances dangereuses( 6 ) dans les équipements électriques et électroniques (EEE). La directive complète la directive relative aux déchets d’équipements électriques et électroniques (DEEE), qui a été adoptée, et refondue, en parallèle( 7 ). Les principaux objectifs de la directive LdSD sont les suivants: réduire la quantité de substances dangereuses dans les EEE afin de protéger la santé humaine et l’environnement et faciliter la valorisation et l’élimination écologiquement rationnelles des déchets d’EEE. En particulier, même si les déchets d’EEE étaient collectés séparément et soumis à des processus de recyclage, il est probable que leur contenu en métaux lourds et en retardateurs de flamme concernés, par exemple, présenterait des risques pour la santé et l’environnement, en particulier s’ils étaient traités dans des conditions sous-optimales( 8 ). La directive vise également à garantir le fonctionnement du marché intérieur( 9 ) grâce à une harmonisation de la législation des États membres( 10 ).
Les annexes de la directive ont été modifiées par voie d’actes délégués afin de modifier la liste des substances soumises à limitations figurant à l’annexe II( 11 ) et la liste des exemptions figurant aux annexes III et IV( 12 ). Ces exemptions temporaires à la limitation de l'utilisation de substances peuvent être octroyées pour certaines applications dans des conditions bien précises énoncées à l’article 5, paragraphe 1, point a), notamment lorsque leur remplacement n’est techniquement pas faisable. Lorsque des exemptions sont octroyées à la suite d’une demande, elles sont ajoutées à l’annexe III ou IV. Les listes d’exemptions sont mises à jour en fonction des avancées techniques, tandis que des conseillers externes contribuent à l’évaluation technique des demandes d’exemption.
La directive LdSD a été modifiée de façon notable en 2017( 13 ), à la suite du réexamen du champ d’application effectué en exécution de l’article 24, paragraphe 1. Depuis 2019, la directive LdSD couvre tous les EEE («champ d’application ouvert»), des appareils ménagers aux dispositifs médicaux. Sont entre autres exclus du champ d’application les équipements militaires, les équipements spatiaux, les gros outils industriels fixes (par exemple, les presses d’imprimerie, les machines à fraiser et à percer) et les installations fixes (par exemple, les générateurs électriques). Les panneaux photovoltaïques en sont également exemptés.
Outre les dispositions essentielles concernant les limitations applicables aux substances, la directive LdSD comprend aussi une série de dispositions visant à permettre le réemploi et la réparation des EEE contenant des substances soumises à limitations, afin de contribuer à promouvoir les objectifs en matière d’utilisation efficace des ressources et d’économie circulaire. La modification de 2017 a accordé une attention particulière à cet aspect en élargissant le champ d’application des exemptions des dispositions limitant l’utilisation de substances aux pièces détachées réemployées, qui sont encore nécessaires pour certains dispositifs utilisés du fait de leur compatibilité limitée, à condition qu’elles soient issues d’EEE dans le cadre d’un système de retour en circuit fermé( 14 ).
3.Interaction avec les politiques
Outre la directive DEEE, la directive LdSD interagit avec plusieurs autres politiques et dispositions législatives de l’Union. La directive LdSD contribue aux objectifs du plan d’action pour une économie circulaire dans le cadre du pacte vert pour l’Europe( 15 )( 16 ), entre autres en exemptant les pièces détachées des dispositions limitant l'utilisation de substances. La directive facilite la valorisation de matières premières critiques ciblées par la récente proposition de la Commission concernant un règlement établissant un cadre visant à garantir un approvisionnement sûr et durable en matières premières critiques( 17 ), en cherchant à favoriser les flux de déchets non contaminés.
Elle est étroitement liée à la législation sur les produits chimiques, comme le règlement concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (le règlement REACH)( 18 ), et le règlement concernant les polluants organiques persistants (le règlement POP)( 19 ). Elle est également liée à la stratégie pour la durabilité dans le domaine des produits chimiques( 20 ), qui vise à parvenir à une approche sûre et durable dès la conception et à des cycles de matériaux non toxiques, y compris pour les EEE.
La directive LdSD régit des produits et est donc une législation sur les produits, qui contient des dispositions harmonisées concernant l’évaluation de la conformité et la surveillance du marché. Les exigences en matière d’écoconception applicables à certains EEE établies dans le cadre de la directive sur l’écoconception( 21 )( 22 ) sont étroitement liées à la limitation de l'utilisation de substances au titre de la directive LdSD.
4.Conclusions de l’évaluation
L’évaluation a suivi les lignes directrices pour une meilleure réglementation de la Commission européenne( 23 ) et a pris en considération les critères d’évaluation suivants: pertinence, efficacité, efficience, cohérence, et valeur ajoutée de l’Union.
4.1.Efficacité
L’incidence directe de la directive sur la réduction des substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques mis sur le marché de l’Union a été difficile à quantifier. Cela tient notamment au fait que plusieurs initiatives et dispositions législatives ont un effet sur la quantité de substances dangereuses présentes dans les EEE. L’étude auxiliaire a estimé que l’introduction de la directive LdSD pourrait avoir réduit les substances soumises à limitations dans les EEE d’environ deux tiers entre 2003 et 2016. Si cette estimation a été réalisée dans des conditions bien précises et ne couvrait pas toutes les substances figurant actuellement à l’annexe II de la directive, il peut néanmoins être affirmé que la directive LdSD a contribué à réduire la quantité relative de substances dangereuses dans les EEE mis sur le marché de l’Union.
Le but de la réduction des substances dangereuses dans les EEE est de contribuer à l’objectif de protection de la santé humaine. En particulier, les travailleurs du secteur du traitement des DEEE courent le risque d’être exposés aux substances dangereuses répertoriées. Grâce à la réduction des substances dangereuses par EEE dans ce flux de déchets, les processus de gestion des déchets sont globalement devenus plus sûrs pour les travailleurs du secteur. Ce résultat a cependant aussi été en partie obtenu grâce aux mesures prises pour protéger la santé et la sécurité des travailleurs dans l’Union.
La diminution de la quantité de substances dangereuses dans les EEE a également des effets positifs sur l’environnement en réduisant le risque d’émission de ces substances dans l’environnement. En outre, la limitation de l'utilisation de substances réduit aussi le risque d’effets néfastes sur l’environnement et la santé présenté par les DEEE qui ne sont pas correctement collectés et traités. C’est un élément non négligeable quand on sait que le taux de collecte moyen des DEEE dans l’Union était de 45,9 % en 2020( 24 ).
Le remplacement des substances dangereuses a aussi contribué à un recours accru aux matériaux recyclés, les matériaux secondaires «propres» étant plus susceptibles de répondre aux exigences des produits.
L’utilisation de câbles et de pièces détachées contenant des substances dangereuses est toujours autorisée, sous certaines conditions. Les câbles et les pièces détachées peuvent être utilisés dans des équipements qui ont été placés sur le marché avant d’être couverts par la directive. De plus, sous certaines conditions, les pièces détachées récupérées peuvent être utilisées dans des EEE mis sur le marché dix ans après que ces équipements sont entrés dans le champ d’application de la directive. En outre, il est possible d’utiliser des pièces détachées contenant des substances dangereuses pour les dispositifs qui dépendent encore de celles-ci en octroyant une exemption temporaire au titre de l’annexe III ou IV, selon les cas. Cela contribue également à utiliser les ressources aussi efficacement que possible et à éviter une fin de vie prématurée des équipements électriques et électroniques. À cet égard, la directive a efficacement contribué aux objectifs d’une économie circulaire.
Cependant, la réduction totale des substances dangereuses dans les DEEE est en partie neutralisée par le volume croissant de DEEE généré en Europe, qui se traduit par un taux de croissance annuelle actuel du flux de DEEE de 2 %( 25 ). L’étude menée à l’appui de l’évaluation a également conclu que, bien que de plus en plus d’équipements électrifiés (par exemple, dans le secteur des maisons intelligentes) soient mis sur le marché, la durée de vie moyenne des EEE a cependant diminué.
4.2.Efficience
La directive LdSD a entraîné des bénéfices pour l’environnement et pour la santé, tels qu’une réduction des risques pour l’environnement et la santé humaine posés par les substances dangereuses présentes dans les EEE. Elle s’est également traduite par des bénéfices économiques, puisqu’elle a apporté une sécurité juridique à toutes les parties prenantes et établi des conditions de concurrence équitables pour toutes les entreprises d’EEE au sein du marché intérieur. En outre, la directive LdSD a suscité des investissements dans la recherche de produits pouvant remplacer les substances dangereuses. Dans de nombreux cas, ceux-ci ont donné lieu à la création de solutions de remplacement et ont donc eu un effet positif sur l’innovation bénéfique.
Néanmoins, la mise en œuvre de la directive LdSD se traduit naturellement aussi par des coûts pour les parties prenantes. Il s’agit de coûts de mise en conformité relatifs aux exigences en matière d’informations, de coûts de mise en conformité relatifs aux coûts d’ingénierie, et de coûts de mise en œuvre et de contrôle de l’application. Les coûts dépendent fortement de la situation des opérateurs économiques et les données disponibles ne permettent donc pas de les estimer de manière fiable.
Le principal facteur influençant les coûts de mise en conformité relatifs aux exigences en matière d’informations est la gestion des informations dans la chaîne d’approvisionnement et le suivi de la procédure d’évaluation de la conformité. Il s’agit de collecter des informations, de produire une documentation technique et d'assurer la maintenance d'un système informatique. La plupart des coûts de mise en conformité en lien avec les obligations de la directive LdSD découlent d’exigences générales concernant la mise sur le marché des produits qui sont également pertinentes au titre d’autres dispositions législatives concernant les produits applicables aux EEE [par exemple, la directive basse tension( 26 )]. Ces coûts sont cependant influencés par les changements apportés à la directive, comme l’ajout de nouvelles substances sur la liste des substances soumises à limitations.
Un facteur de coût peut survenir pour les entreprises qui nécessitent encore des exemptions temporaires. Ces coûts découlent de la préparation de la demande, de la collecte des informations pertinentes conformément à l’annexe V de la directive LdSD, et de la fourniture d’éléments de preuve supplémentaires au cours de l’évaluation. Cependant, une fois octroyée, une exemption au titre de la directive LdSD est valable pour tous les opérateurs économiques, de sorte que les coûts ne sont pas supportés par chaque entreprise bénéficiant de l’exemption.
Des investissements en faveur de la création et de la validation de produits de substitution ou de solutions techniques de remplacement ont été nécessaires lorsque les limitations sont entrées en vigueur. Il en va de même pour les nouvelles limitations. Ces coûts de mise en conformité liés à la reconception et à la technologie des produits sont essentiellement survenus aux alentours de 2003 avec la première directive LdSD, puis de nouveau en 2011, lorsque le champ d’application a été élargi, et enfin en 2015, lorsque les quatre plastifiants ont été ajoutés à la liste des substances soumises à limitations, même si de nombreuses entreprises s’efforcent constamment de mettre au point de nouveaux modèles.
Les dispositions relatives à la surveillance du marché jouent un rôle central dans la mise en œuvre et le contrôle de l’application de la directive. La surveillance du marché est renforcée par le cadre du règlement sur la surveillance du marché( 27 ). Ce règlement a notamment eu pour effet de soumettre la directive LdSD au réseau européen pour la conformité des produits et d’établir un groupe de coopération administrative pour harmoniser le contrôle de l’application entre les pays. Pour les États membres, les coûts de contrôle de l’application sont supérieurs aux coûts de mise en œuvre. Les coûts de mise en œuvre résultent essentiellement du fait que de nombreux États membres doivent transposer les modifications apportées aux annexes par voie de directives déléguées individuelles. Entre 2012 et décembre 2022, environ 80 directives déléguées de la Commission ont été adoptées, concernant surtout des exemptions au titre des annexes III et IV. La nécessité fréquente de transposition entraîne une charge administrative pour certains États membres.
En ce qui concerne les coûts de contrôle de l’application, les États membres disposent de ressources et de stratégies différentes et ont recours à des mesures différentes pour contrôler le respect de la directive LdSD. La vérification des obligations en matière de marquage CE et de la présence et de la validité de la documentation technique a été désignée comme le moyen le moins contraignant et le plus économique. Seule une fraction des EEE mis sur le marché peut faire l'objet d'inspections afin de vérifier si les limitations imposées par la directive LdSD sont respectées. Selon les estimations, le taux de non-conformité est de l’ordre de 23 à 28 % des EEE inspectés, même si, par manque d’informations, de nombreuses questions restent sans réponse.
L’évaluation a permis de recenser plusieurs aspects sur lesquels la procédure d’exemption manque de transparence et d’efficience, et des domaines dans lesquels cette procédure pourrait être améliorée. En particulier, les parties prenantes ont fait état d'un manque perçu de clarté concernant l’article 5, paragraphe 1, point a), qui énonce les critères d’octroi, de renouvellement ou de révocation des exemptions.
Afin d’y remédier et d’améliorer la transparence, une méthode d’exemption, un formulaire de demande et un document d’orientation ont été préparés et publiés sur le site web de la Commission consacré à la directive LdSD( 28 ). Les parties prenantes sont consultées dans le cadre de l’évaluation d’une demande d’exemption, les informations correspondantes sont rendues publiques, et les projets d’actes délégués sont ouverts aux commentaires du public conformément aux lignes directrices pour une meilleure réglementation.
Un autre point faible de la procédure d’exemption est sa durée entre la date de soumission de la demande et l’adoption de la directive déléguée. En moyenne, l’évaluation des exemptions et la prise de décision connexe prennent plus de 24 mois, et plus de 60 demandes d’exemption sont pendantes (situation en décembre 2022).
Plusieurs facteurs entrent ici en ligne de compte. Premièrement, la complexité technique et le niveau de détail ont augmenté au fil des ans à mesure que les exemptions devenaient plus spécifiques. Au lieu de porter sur des domaines d’application plus vastes et généraux, les exemptions en sont venues à porter sur des applications spécifiques, auxquelles la substitution n’est pas aisément applicable, et ont donc été subdivisées en sous-exemptions. Deuxièmement, différentes catégories d’EEE (conformément à l’annexe I de la directive) peuvent correspondre à une rubrique d’exemption (autrement dit, une application spécifique) avec différentes dates d’expiration, ce qui multiplie le nombre de demandes et d’évaluations. Troisièmement, l’article 5, paragraphe 1, point a), impose que les modifications soient adoptées par voie de directives déléguées individuelles, ce qui accroît considérablement le travail administratif. Le quatrième facteur concerne la disponibilité des ressources pour gérer la procédure de demande d’exemption. Cela est valable non seulement pour la Commission, mais aussi pour les demandeurs: la préparation d’une demande et, si nécessaire, la fourniture d’informations supplémentaires au cours du processus d’évaluation nécessitent des ressources, et les demandes qui ne sont pas suffisamment étayées par des documents prolongent le processus.
L’évaluation a également conclu que les applications faisant l'objet d'une exemption présentaient un potentiel moindre de réduction ultérieure de la présence de certaines substances dangereuses que lorsqu’une limitation venait d’être introduite. Cela signifie que le bénéfice de la réduction du champ d’application d’une exemption, sur le plan de la quantité de substances évitée, est en général plus faible qu'initialement. Par ailleurs, certes pas toutes, mais de nombreuses exemptions sont à présent pertinentes en pratique pour un nombre limité d’entreprises.
En outre, il est de plus en plus difficile d’évaluer de manière approfondie les informations techniques fournies par le demandeur, et ce en raison de la complexité croissante et de la participation de plus en plus faible des parties prenantes au processus, en particulier les entreprises en concurrence ou les ONG. Cela peut se solder par une contribution unilatérale à l’évaluation et nuire à la validité scientifique de celle-ci. Le fait de faire appel à des conseillers externes pour l’assistance technique présente certains avantages, mais est souvent synonyme de changement d’interlocuteurs, avec un risque de perte de continuité. En outre, les travaux peuvent être entravés par les dispositions contractuelles prises pour répondre aux changements de manière flexible (par exemple, par les demandes d’exemption retirées).
Outre la procédure d’exemption, il a été jugé que la procédure de réexamen et de modification de la liste de substances soumises à limitations manquait de transparence et de prévisibilité pour les parties prenantes. La directive LdSD ne contient aucune exigence procédurale à cet égard autre que l’obligation de consulter les parties intéressées. Une méthodologie pour la limitation de l'utilisation de substances a été préparée par des conseillers externes et publiée dans le cadre d’une étude auxiliaire( 29 ). Il a en outre été jugé que l’obtention de toutes les données pertinentes sur la substance et l’EEE correspondant tout au long de son cycle de vie et l’évaluation des différentes données contradictoires nécessitaient énormément de ressources et de temps. La validité scientifique de la procédure actuelle nécessite d’être améliorée, en particulier par une plus grande centralisation de l’acquisition des informations et de l’évaluation.
4.3.Cohérence
En ce qui concerne la «cohérence externe» de la directive LdSD (autrement dit, sa cohérence avec les autres règles pertinentes), l’évaluation a constaté un chevauchement potentiel et réel entre les limitations de l'utilisation de substances au titre de la directive LdSD et celles au titre du règlement REACH. La cohérence avec la directive sur l’écoconception et le règlement POP a également été jugée problématique. Ces actes législatifs contiennent tous des mécanismes visant à limiter ou influencer la présence de certaines substances dans les EEE ou leurs flux de matériaux.
Au titre du règlement REACH, les mécanismes les plus pertinents et comparables à cet égard sont les procédures de «restriction» et d’«autorisation». Si des différences importantes existent du fait de la nature et de la motivation différentes de la législation( 30 ), ces procédures peuvent être comparées et correspondent au sens large respectivement à la procédure de limitation de l'utilisation de substances et à la procédure d’exemption au titre de la directive LdSD. Les différences méthodologiques entre les procédures de REACH et celles de la directive LdSD peuvent compliquer la coordination en vue d’aligner les décisions au titre de ces deux actes législatifs.
D’autres problèmes de cohérence avec d’autres actes législatifs ont été recensés en ce qui concerne le contenu des limitations et des exemptions au titre de la directive LdSD. Des différences ont été constatées dans les dispositions relatives aux valeurs de concentration maximales, au champ d’application de la législation, aux écarts pour les pièces détachées, aux exemptions, aux dates d’expiration et aux exigences en matière de documentation. Par exemple, les valeurs de concentration maximales figurant à l’annexe II ne correspondent plus aux valeurs fixées dans d’autres actes législatifs (par exemple pour les polybromodiphényléthers). Un autre exemple d’incohérence concerne les dispositions relatives aux pièces détachées. Ces dispositions, qui ont été mises en place en raison de la nature particulière de la directive LdSD, ont introduit une approche de cette question qui est différente de celle adoptée dans d’autres actes législatifs sur les substances chimiques, ou moins mise en avant que dans ces actes.
Cependant, après un examen plus approfondi de nombreuses allégations générales formulées par les parties prenantes, il apparaît qu’une réponse à la plupart des préoccupations figure dans des documents législatifs et non législatifs, même si ceux-ci ne sont pas formulés de manière suffisamment compréhensible et transparente et si les préoccupations exprimées ne concernent souvent que des domaines individuels, sans que leur incidence plus globale soit démontrée.
4.4.Valeur ajoutée de l’UE
La refonte de la directive LdSD en 2011 s’est appuyée sur l’harmonisation préalablement atteinte et a renforcé la valeur ajoutée de l’UE. Lorsque la directive LdSD a initialement été adoptée en 2002, elle a établi des conditions de concurrence équitables et a contribué à éliminer les disparités entre les réglementations préalablement introduites par certains États membres concernant l’utilisation de substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques. De plus, le cadre juridique harmonisé dans l'ensemble de l’Union favorise l’innovation et le recours à des produits de substitution et à des solutions pour remplacer l’utilisation de substances dangereuses dans les EEE.
Tous les États membres ont adopté une législation qui transpose la directive LdSD en droit national. La refonte de la directive en 2011 a introduit l’application uniforme de dispositions générales concernant la mise en œuvre (par exemple, marquage CE et déclaration de conformité), conformément au nouveau cadre législatif (NCL)( 31 ). Les exigences harmonisées concernant les EEE au titre de la directive LdSD, combinées aux règles harmonisées au titre de la législation relative à de nombreux produits, contribuent donc à mettre en place et à maintenir des conditions de concurrence équitables pour les EEE et à améliorer ainsi le fonctionnement du marché intérieur. L’évaluation du NCL( 32 ) corrobore ce constat en confirmant que le NCL a favorisé non seulement des conditions de concurrence équitables, mais aussi la cohérence des dispositions législatives d’harmonisation de l’Union.
La directive de refonte et les modifications ultérieures en vue d’élargir le champ d’application ont facilité l’harmonisation plus poussée des règles applicables aux équipements qui n’étaient auparavant pas couverts par la directive, tels que les dispositifs médicaux. La protection de l’environnement et de la santé dans l'UE a ainsi été améliorée. Un autre aspect est le fait que la directive LdSD a été introduite en même temps que la directive DEEE, qui fixe des règles en matière de collecte, de traitement, de recyclage et d’élimination des DEEE pour contribuer à une production et à une consommation durables. Ces deux actes législatifs interagissent efficacement l’un avec l’autre; les séparer au niveau national et au niveau de l’Union aurait certainement donné lieu à une situation moins cohérente.
4.5.Pertinence
De manière générale, la directive LdSD continue de répondre aux besoins reflétés dans ses objectifs, à savoir protéger la santé humaine et l’environnement et encourager la valorisation et l’élimination écologiquement rationnelles des déchets d’EEE. Les limitations de l'utilisation de substances mises en place au moyen de la directive constituent un facteur important dans la conception d’EEE respectueux de l’environnement et sont en outre facilement compréhensibles par tout le monde, aussi parce que de nombreuses rubriques couvrent des groupes de substances et non une longue liste exhaustive de composés de substances spécifiques (par exemple, le plomb et tous ses composés sont couverts par la rubrique «plomb»).
La pertinence de la directive LdSD pourrait avoir contribué à influencer considérablement l’élaboration de cadres réglementaires relatifs aux substances dangereuses dans les EEE dans les pays tiers. Les entreprises multinationales ont souvent choisi d’appliquer une norme unique afin de rationaliser les procédures et de faire des économies dans le cadre de leur production mondiale. La première norme harmonisée( 33 ), appliquant les limitations au titre de la directive LdSD, est donc devenue la référence pour la norme internationale pertinente( 34 ). Depuis, de plus en plus d’États adoptent une législation analogue à la directive LdSD, ce qui facilite le commerce de ces équipements.
La pertinence de la directive a encore été renforcée dans le contexte des évolutions des politiques de l’Union qui ont eu lieu depuis son adoption. On peut citer parmi celles-ci:
·les objectifs du plan d’action pour l’économie circulaire 2020 et l’accent mis sur les équipements électriques et électroniques, dans le contexte de l’attention accrue accordée aux matières premières secondaires;
·la stratégie pour la durabilité dans le domaine des produits chimiques, qui vise à parvenir à une approche sûre et durable dès la conception et à des cycles de matériaux non toxiques, y compris pour les EEE;
·la valorisation des matières premières critiques des DEEE. Le flux de matériaux est ici prédestiné à la valorisation de ces substances, tant que d’autres substances potentiellement dangereuses ne contaminent pas le flux de déchets et n’empêchent pas leur valorisation économique.
La pertinence des dispositions devient évidente si l’on considère l’utilisation accrue des EEE dans la vie quotidienne des citoyens. La quantité d’équipements électriques et électroniques mis sur le marché de l’Union est passée de 7,6 millions de tonnes en 2012 à un record de 12,4 millions de tonnes en 2020. L’augmentation des volumes d’EEE met en évidence la nécessité de réduire l’incidence environnementale au niveau des produits: éviter les substances dangereuses est crucial à cet effet.
Un autre facteur à prendre en considération au moment d’examiner la pertinence de la directive est le délai entre la mise sur le marché des EEE et la phase de fin de vie de ces équipements. D’ici à ce que les EEE mis sur le marché aujourd’hui deviennent des DEEE, les ambitions en matière de recyclage auront été revues à la hausse et les avancées dans la connaissance scientifique des substances potentiellement dangereuses pourraient empêcher le recyclage ou du moins accroître le prix du recyclage des flux de déchets contenant ces substances.
D’autres facteurs peuvent influer sur la pertinence de la directive LdSD. Si la liste des substances soumises à limitations n’est pas régulièrement revue et modifiée, la directive perdra en pertinence, même si des limitations concernant les substances présentes dans les EEE pourraient également être incluses dans d’autres actes législatifs sur les produits chimiques, tels que le règlement REACH. De manière générale, des incitants autres que des mesures réglementaires peuvent aussi favoriser la réduction des quantités de substances dangereuses dans les EEE. Cela est valable pour les nouvelles substances potentiellement dangereuses ou pour les applications qui ont jusqu’ici été exemptées. Par exemple, les exigences en matière de marchés publics ou la modulation des redevances relatives à la responsabilité élargie des producteurs au titre de la directive DEEE peuvent contribuer au remplacement de ces substances.
La pertinence de la directive, en particulier la pertinence de son champ d’application, peut également souffrir d’une prise en considération insuffisante des avancées scientifiques et techniques. Par exemple, les panneaux photovoltaïques «commerciaux» ont initialement été exclus du champ d’application de la directive de manière à ne pas entraver la croissance des énergies renouvelables, mais l’industrie est de ce fait moins encline à mettre au point d’autres solutions exemptes de substances dangereuses. Un autre exemple est le mécanisme du système d’exemption temporaire, qui ne tient pas compte du rapport entre la pertinence et le champ d’application d’une exemption potentielle et les ressources et efforts investis pour l'appliquer, l'évaluer et la mettre en œuvre. Comme décrit ci-dessus, les demandes sont de plus en plus spécifiques et complexes, et concernent en partie de faibles quantités de substances dangereuses, mais le cadre d’adaptation aux avancées scientifiques et techniques n’a pas changé. Un processus inefficace peut compromettre l’efficacité du système, qui consiste à octroyer les exemptions nécessaires, tout en encourageant les efforts en vue de remplacer ces substances. Ne pas adapter les dispositions à un système d’exemption plus spécifique (par exemple, en introduisant un principe de proportionnalité) peut retarder le processus. Par exemple, les exemptions pour lesquelles un renouvellement est requis restent valables jusqu’à ce que la Commission prenne une décision. Les retards dans la prise de décision peuvent se traduire par une prolongation de facto relativement longue d’une exemption, ce qui peut porter préjudice aux pionniers dans le secteur et finalement nuire à la pertinence du système d’exemption pour réduire les substances dangereuses dans les EEE.
L’évaluation a conclu que les périodes de validité des exemptions temporaires et les périodes de transition en cas d’expiration étaient trop courtes pour les EEE, qui nécessitent de longs délais de mise au point, d’essai et de validation (par exemple pour certains dispositifs médicaux). Ces deux périodes sont actuellement limitées. Les exemptions temporaires ne peuvent excéder une période de validité de sept ans et lorsqu’une exemption est révoquée, une période de transition d’au moins 12 mois, mais de 18 mois au maximum, s’applique.
5. Conclusions
La directive LdSD a contribué à réduire la présence de substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques (EEE) dans l’Union et à protéger la santé humaine et l’environnement à différentes étapes de la chaîne de valeur.
L’évaluation a conclu que la directive LdSD fonctionne bien dans l’ensemble, malgré les carences recensées. La directive limite la présence de substances dangereuses dans les EEE de manière simple, et donc la présence de celles-ci dans les DEEE, tout en permettant l’octroi de dérogations si nécessaire. En garantissant des conditions de concurrence équitables pour les producteurs d’équipements électriques et électroniques, la directive a aussi contribué à l’harmonisation et au fonctionnement du marché intérieur. Sans la directive LdSD, un tel niveau d’harmonisation n’aurait pas pu être atteint. La directive LdSD est également devenue pertinente à l’échelle internationale en tant que référence mondiale pour réduire les substances dangereuses dans les EEE, avec des bénéfices environnementaux et sanitaires potentiellement significatifs partout dans le monde.
L’évaluation a mis en évidence que les processus de décision concernant les exemptions et de mise à jour des limitations appliquées aux substances au titre de la directive LdSD manquaient quelque peu de transparence et d’efficience, et que leur validité scientifique pouvait être améliorée. Des différences méthodologiques et procédurales ont également été constatées, entre autres, entre les travaux préparatoires relatifs à la limitation de l'utilisation de substances au titre de la directive LdSD, d’une part, et à la restriction et à l’autorisation de substances au titre du règlement REACH, d’autre part.
Pour remédier à ces problèmes et contribuer à la cohérence globale, la Commission propose que la responsabilité de l’évaluation technique des exemptions temporaires et du processus de révision de la liste de substances soumises à limitations soit réattribuée à l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA). Cela représenterait un changement par rapport à la pratique actuelle, selon laquelle la Commission est assistée de conseillers externes chargés de fournir une contribution technique. Confier le processus d’évaluation technique à l’ECHA et à ses comités techniques à la suite d’une période de transition appropriée permettrait d’améliorer la cohérence et l’efficacité, en particulier en tenant compte des éventuelles interactions avec d'autres actes législatifs sur les produits chimiques. La Commission resterait responsable de la prise de décision concernant les éventuelles modifications des annexes de la directive, auxquelles elle procéderait par voie d’actes délégués.
La réattribution des tâches d’évaluation à l’ECHA n’aurait aucune incidence sur les exigences de fond qui sont à la base de l’adoption des limitations de l'utilisation de substances ou des exemptions correspondantes.
Cette réattribution renforcerait le principe «une substance, une évaluation» établi dans le cadre de la stratégie pour la durabilité dans le domaine des produits chimiques et permettrait de rationaliser davantage les processus. Si l’Agence réalisait cette évaluation, il serait possible d’utiliser les informations et les évaluations déjà disponibles ou réunies au titre d’autres actes législatifs qui sont applicables à la même substance dans le domaine de compétence de l’Agence. Cela permettrait d’améliorer la cohérence avec les autres dispositions législatives concernant les produits chimiques, et contribuerait ainsi à satisfaire à l’une des exigences au titre de la directive LdSD, à savoir d’être «cohérents avec les autres dispositions législatives concernant les produits chimiques, en particulier le règlement (CE) nº 1907/2006». Le fait que toutes les futures demandes d’exemptions seraient traitées par l’ECHA et ses comités scientifiques garantirait également la cohérence des recommandations formulées par la Commission, à condition que, outre les ressources appropriées requises, l’ECHA puisse étendre son expertise dans le domaine des EEE ainsi que dans la phase de fin de statut de déchet des EEE.
Un autre effet synergique serait la possibilité d’utiliser les outils informatiques en place gérés par l’ECHA pour informer les parties prenantes par des moyens connus (en ce qui concerne REACH) et modernes, mais aussi de disposer d’une interface numérique unique pour l’introduction des demandes d’exemption et des dossiers de restriction. Compte tenu de ces changements, lorsque les tâches seraient réattribuées à l’ECHA, la Commission fournirait des orientations concernant les demandes d’exemption et la procédure de révision de la liste des substances soumises à limitations.
La Commission mettrait également à jour la «Foire aux questions» (FAQ) de 2012 afin de répondre au besoin constaté de clarifier la terminologie, notamment pour tenir compte des avancées techniques et scientifiques, ou pour supprimer les interprétations obsolètes.
Au vu de ce qui précède et d’autres initiatives prioritaires au titre du plan d’action pour l’économie circulaire, à ce stade, ce réexamen général de la directive LdSD, tel que requis à l’article 24, paragraphe 2, ne sera pas accompagné d’une révision de la directive, mais d’une modification ciblée concernant la réattribution des tâches scientifiques et techniques à l’ECHA( 35 ).
Éléments à prendre en considération en vue d’une future révision
Compte tenu du fait que les actions décrites ci-dessus ne pourront pas remédier à toutes les carences recensées, il convient de souligner que toute future révision générale devrait tenir compte des conclusions de l’évaluation.
Des possibilités existent d’actualiser les dispositions et de les adapter pour l’avenir. Il s’agit, pour commencer, de mettre à jour le champ d’application (par exemple, en réexaminant la question des panneaux photovoltaïques), puis de supprimer de nombreuses dispositions transitoires, qui étaient pertinentes pour introduire le champ d’application ouvert, mais ne sont plus nécessaires. En parallèle, les exemptions arrivées à expiration et les charges administratives recensées concernant différentes catégories d’EEE pourraient être supprimées des annexes III et IV.
S’il est vrai que les étapes procédurales relatives aux deux procédures seraient modifiées dans le cadre de leur réattribution à l’ECHA, le cadre d’octroi des exemptions et d’évaluation des nouvelles substances resterait toutefois identique. Le cadre devrait néanmoins être adapté aux avancées scientifiques et techniques afin de pouvoir remplir sa finalité et répondre de manière flexible aux évolutions technologiques et du marché. Par exemple, les critères de décision concernant les exemptions pourraient tenir compte des cas dans lesquels les exemptions devraient expirer en raison de leur manque de pertinence sur le marché. Par ailleurs, les options limitées concernant les périodes de validité ou les périodes transitoires pourraient être ajustées pour permettre la fixation de périodes individuelles au cas par cas. Les entraves à un processus efficient seraient en outre éliminées.
Une autre mesure potentielle consisterait à examiner s’il serait judicieux d’introduire des redevances dans le système d’exemptions temporaires pour les applications utilisant des substances dangereuses soumises à limitations.
La directive LdSD pourrait également être renforcée compte tenu du fait que les substances dangereuses présentes dans les EEE restent un sujet important au regard des objectifs en matière d’économie circulaire et des objectifs zéro pollution. La nécessité d’évaluer et éventuellement de limiter certaines substances dangereuses reste élevée, par exemple pour les nouvelles substances utilisées dans les EEE qui vont à l'encontre des objectifs de la directive.
Dans le même temps, il devrait exister des possibilités de renforcer l’économie circulaire pour les EEE. La directive LdSD a le potentiel de simplifier les dispositions relatives aux pièces détachées réemployées pour les EEE (par exemple, pour une utilisation dans un délai bien précis). Le recours à des matériaux recyclés pourrait être accru en introduisant des conditions avantageuses par rapport aux matières primaires.
Une future révision serait également recommandée compte tenu des interactions avec d’autres instruments législatifs en cours de révision, ce qui pourrait donner lieu à des ajustements de la directive LdSD (par exemple, le règlement REACH). C’est cependant également l’une des raisons pour lesquelles le moment est mal choisi pour procéder à un remaniement majeur de la directive.
La présence de substances dangereuses dans les DEEE est très pertinente pour le traitement de ces déchets, qui fait l’objet de la directive DEEE. Cette directive est en cours d’évaluation et une étroite coordination entre les deux actes législatifs pourrait offrir de nombreuses synergies positives. La directive DEEE pourrait, par exemple, inciter davantage encore à éliminer progressivement les substances dangereuses en adaptant les responsabilités élargies des producteurs, et la directive LdSD pourrait autoriser temporairement les pièces détachées afin d’encourager la réutilisation et la réparabilité de certains dispositifs. En outre, la directive LdSD pourrait aider à prévenir la contamination des flux de matériaux contenant des matières premières critiques en actualisant ses dispositions compte tenu des avancées techniques et scientifiques ou en permettant, à l’aide d’exemptions temporaires, la circulation de substances dangereuses dans les EEE dans un système en circuit fermé.
Afin de tracer la voie à suivre et de laisser suffisamment de temps pour préparer l’avenir, l’éventuelle future révision de la directive devrait tenir compte de la perspective à long terme de la législation et de sa place dans la législation relative aux déchets, aux produits, à l’environnement et aux produits chimiques.