COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 24.5.2023
COM(2023) 625 final
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de réforme de la Slovaquie pour 2023 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la Slovaquie pour 2023
{SWD(2023) 625 final}
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de réforme de la Slovaquie pour 2023 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la Slovaquie pour 2023
LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4,
vu le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques 1 , et notamment son article 5, paragraphe 2,
vu le règlement (UE) n° 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques 2 , et notamment son article 6, paragraphe 1,
vu la recommandation de la Commission européenne,
vu les résolutions du Parlement européen,
vu les conclusions du Conseil européen,
vu l’avis du comité de l’emploi,
vu l’avis du comité économique et financier,
vu l’avis du comité de la protection sociale,
vu l’avis du comité de politique économique,
considérant ce qui suit:
(1)Le règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil 3 , qui a établi la facilité pour la reprise et la résilience, est entré en vigueur le 19 février 2021. La facilité pour la reprise et la résilience apporte un soutien financier aux États membres pour la mise en œuvre de réformes et d’investissements, créant ainsi une impulsion budgétaire financée par l'UE. Conformément aux priorités du Semestre européen, elle contribue à la reprise économique et sociale et à la mise en œuvre de réformes et d'investissements durables, notamment pour promouvoir la transition écologique et numérique et rendre les économies des États membres plus résilientes. Elle contribue également à renforcer les finances publiques et à stimuler la croissance et la création d’emplois à moyen et à long terme, à renforcer la cohésion territoriale au sein de l’UE et à soutenir la poursuite de la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux. La contribution financière maximale par État membre au titre de la facilité pour la reprise et la résilience a été actualisée le 30 juin 2022, conformément à l’article 11, paragraphe 2, du règlement (UE) 2021/241.
(2)Le 22 novembre 2022, la Commission a adopté l'examen annuel 2023 de la croissance durable 4 , qui marque le lancement du Semestre européen 2023 pour la coordination des politiques économiques. Le Conseil européen a validé les priorités dudit examen annuel autour des quatre dimensions de la durabilité compétitive le 23 mars 2023. Le 22 novembre 2022, la Commission a également adopté, sur la base du règlement (UE) nº 1176/2011, le rapport 2023 sur le mécanisme d’alerte, dans lequel elle a mentionné la Slovaquie parmi les États membres pouvant être touchés ou risquant d’être touchés par des déséquilibres et devant faire l’objet d’un bilan approfondi. Le même jour, la Commission a également adopté un avis sur le projet de plan budgétaire 2023 de la Slovaquie. La Commission a également adopté une recommandation de recommandation du Conseil concernant la politique économique de la zone euro, adoptée par le Conseil le 16 mai 2023, ainsi que la proposition de rapport conjoint sur l’emploi 2023, qui analyse la mise en œuvre des lignes directrices pour l’emploi et des principes du socle européen des droits sociaux, adoptée par le Conseil le 13 mars 2023.
(3)Bien que les économies de l’UE fassent preuve d’une résilience remarquable, le contexte géopolitique continue d’avoir une incidence négative. Alors que l’UE se tient résolument aux côtés de l’Ukraine, sa politique économique et sociale est axée sur l’atténuation des effets négatifs des chocs énergétiques à court terme, tant sur les ménages que sur les entreprises vulnérables, et sur la poursuite des efforts visant à réaliser la transition écologique et numérique, à soutenir une croissance durable et inclusive, à préserver la stabilité macroéconomique et à accroître la résilience à moyen terme. Elle met également fortement l’accent sur le renforcement de la compétitivité et de la productivité de l’UE.
(4)Le 1er février 2023, la Commission a publié une communication intitulée «Un plan industriel du pacte vert pour l’ère du zéro émission nette» 5 visant à accroître la compétitivité de l’industrie à zéro émission nette de l’UE et à soutenir la transition rapide vers la neutralité climatique. Le plan complète les efforts actuellement déployés dans le cadre du pacte vert pour l’Europe et de REPowerEU. Il vise à créer un environnement plus favorable à l’accroissement des capacités de l’UE en ce qui concerne le développement des technologies et la fabrication des produits à zéro émission nette qui sont nécessaires pour atteindre les objectifs ambitieux de l’UE en matière de climat, ainsi qu’à garantir l’accès aux matières premières critiques nécessaires, y compris en diversifiant les sources d'approvisionnement, en exploitant adéquatement les ressources géologiques dans les États membres et en développant au maximum le recyclage des matières premières. Le plan repose sur quatre piliers: un environnement réglementaire prévisible et simplifié, un accès plus rapide au financement, le renforcement des compétences et l’ouverture des échanges commerciaux pour des chaînes d’approvisionnement résilientes. Le 16 mars 2023, la Commission a également publié la communication intitulée «La compétitivité à long terme de l’UE: se projeter au-delà de 2030» 6 , qui s'articule autour de neuf facteurs qui se renforcent mutuellement dans l’objectif d’œuvrer à la mise en place d’un cadre réglementaire propice à la croissance. La communication fixe des priorités visant à veiller activement à garantir la mise en œuvre d'améliorations structurelles, la réalisation d’investissements bien ciblés et l’adoption de mesures réglementaires pour la compétitivité à long terme de l’UE et de ses États membres. Les recommandations ci-après contribuent à atteindre ces priorités.
(5)En 2023, le Semestre européen pour la coordination des politiques économiques continue d’évoluer parallèlement à la mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience. La mise en œuvre intégrale des plans pour la reprise et la résilience (PRR) reste essentielle à la réalisation des objectifs liés aux priorités stratégiques dans le cadre du Semestre européen, étant donné que ces plans portent sur l’ensemble ou une partie non négligeable des recommandations par pays émises ces dernières années. Les recommandations par pays pour 2019, 2020 et 2022 restent également tout aussi pertinentes pour les plans pour la reprise et la résilience révisés, mis à jour ou modifiés conformément aux articles 14, 18 et 21 du règlement (UE) 2021/241.
(6)Le règlement REPowerEU 7 , adopté le 27 février 2023, vise à éliminer progressivement et rapidement la dépendance de l'UE à l'égard des importations de combustibles fossiles russes, ce qui contribuera à la sécurité énergétique et à la diversification de l’approvisionnement énergétique de l’UE, tout en accroissant l’utilisation des énergies renouvelables, les capacités de stockage de l'énergie et l’efficacité énergétique. Le règlement permet aux États membres d’ajouter un nouveau chapitre REPowerEU à leur plan national pour la reprise et la résilience, afin de financer des réformes et des investissements clés qui contribueront à la réalisation des objectifs REPowerEU. Ces réformes et investissements contribueront également à renforcer la compétitivité de l'industrie à zéro émission nette de l’UE, comme indiqué dans le plan industriel du pacte vert pour l’ère du zéro émission nette, et à répondre aux recommandations par pays en matière d’énergie adressées aux États membres en 2022 et, le cas échéant, en 2023. Le règlement REPowerEU introduit une nouvelle catégorie de soutien financier non remboursable, mis à disposition des États membres pour financer de nouvelles réformes et de nouveaux investissements dans le domaine de l’énergie, dans le cadre de leur plan pour la reprise et la résilience.
(7)Le 8 mars 2023, la Commission a adopté une communication énonçant des orientations en matière de politique budgétaire pour 2024. Cette communication vise à soutenir l’élaboration des programmes de stabilité et de convergence des États membres et à renforcer ainsi la coordination des politiques 8 . La Commission a rappelé que la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance sera désactivée à la fin de 2023. Elle a appelé à des politiques budgétaires, en 2023 et 2024, qui visent à garantir la soutenabilité de la dette à moyen terme et à accroître durablement la croissance potentielle. Les États membres ont été invités à exposer, dans leur programme de stabilité ou de convergence pour 2023, de quelle manière leur plan budgétaire garantira le respect de la valeur de référence de 3 % du PIB fixée pour le déficit ainsi qu’une réduction plausible et continue de leur dette ou le maintien de leur dette à des niveaux prudents à moyen terme. La Commission a invité les États membres à supprimer progressivement les mesures budgétaires nationales prises pour protéger les ménages et les entreprises face au choc sur les prix de l’énergie, à commencer par les moins ciblées. Elle a indiqué que, si une prolongation des mesures de soutien devait être nécessaire en raison d’un regain des pressions sur les prix de l’énergie, les États membres devraient cibler ces mesures beaucoup mieux que par le passé sur les ménages et les entreprises vulnérables. Elle a proposé que les recommandations budgétaires soient quantifiées et différenciées, et qu’elles soient formulées sur la base des dépenses primaires nettes, comme proposé dans sa communication sur les orientations pour une réforme du cadre de gouvernance économique de l’UE 9 . Elle a recommandé que tous les États membres continuent à protéger les investissements financés au niveau national et à veiller à l’utilisation efficace des fonds octroyés au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et des autres fonds de l’UE, notamment au regard des objectifs relatifs à la transition écologique et numérique et des objectifs en matière de résilience. La Commission a indiqué qu’elle proposerait au Conseil d’engager, au printemps 2024, des procédures concernant les déficits excessifs fondées sur le déficit sur la base des données réelles pour 2023, conformément aux dispositions légales en vigueur.
(8)Le 26 avril 2023, la Commission a présenté des propositions législatives destinées à mettre en œuvre une réforme globale des règles de gouvernance économique de l’UE. L’objectif central de ces propositions est de renforcer la soutenabilité de la dette publique et de promouvoir une croissance durable et inclusive dans tous les États membres au moyen de réformes et d’investissements. Les propositions visent à conférer aux États membres une maîtrise accrue de leurs plans à moyen terme, tout en instaurant un régime plus strict pour le contrôle de l’application des règles afin de garantir le respect des engagements pris par les États membres dans leurs plans budgétaires structurels à moyen terme. L’objectif est de conclure les travaux législatifs en 2023.
(9)Le 29 avril 2021, la Slovaquie a présenté à la Commission son plan national pour la reprise et la résilience, conformément à l’article 18, paragraphe 1, du règlement (UE) 2021/241. Conformément à l’article 19 du règlement (UE) 2021/241, la Commission a évalué la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la cohérence du plan pour la reprise et la résilience, suivant les lignes directrices relatives à l’évaluation qui figurent à l’annexe V dudit règlement. Le 13 juillet 2021, le Conseil a adopté sa décision relative à l’approbation de l’évaluation du plan pour la reprise et la résilience de la Slovaquie 10 . La libération des tranches est subordonnée à une décision de la Commission, prise conformément à l’article 24, paragraphe 5, du règlement (UE) 2021/241, indiquant que la Slovaquie a atteint de manière satisfaisante les jalons et cibles pertinents établis dans la décision d’exécution du Conseil. Le fait d’avoir atteint les jalons et cibles de manière satisfaisante présuppose que les mesures liées aux jalons et cibles précédemment atteints de manière satisfaisante n’ont pas été annulées. Le 26 avril 2023, la Slovaquie a présenté à la Commission une version modifiée de son plan national pour la reprise et la résilience comprenant un chapitre REPowerEU, conformément à l’article 21 quater du règlement (UE) 2021/241. Le PRR modifié prend également en considération la contribution financière maximale actualisée, comme prévu à l’article 18, paragraphe 2, du règlement (UE) 2021/241, et comprend une demande motivée adressée à la Commission l’invitant à modifier la décision d’exécution du Conseil du 13 juillet 2021, conformément à l’article 21, paragraphe 1, dudit règlement, la Slovaquie ayant estimé que le PRR ne pouvait plus être intégralement respecté, en raison de circonstances objectives.
(10)Le 27 avril 2023, la Slovaquie a présenté son programme national de réforme pour 2023 et, le même jour, son programme de stabilité pour 2023, conformément à l’article 4, paragraphe 1, du règlement (CE) nº 1466/97. Afin de tenir compte de l’interdépendance des deux programmes, ces derniers ont été évalués conjointement. Conformément à l’article 27 du règlement (UE) 2021/241, le programme national de réforme pour 2023 tient également compte des rapports semestriels de la Slovaquie sur les progrès accomplis dans la réalisation de son plan pour la reprise et la résilience.
(11)La Commission a publié le rapport 2023 pour la Slovaquie 11 le 24 mai 2023. Elle a évalué les progrès accomplis par la Slovaquie dans les suites données aux recommandations par pays pertinentes adoptées par le Conseil entre 2019 et 2022 et a dressé le bilan de la mise en œuvre, par la Slovaquie, de son plan pour la reprise et la résilience. Sur la base de cette analyse, le rapport par pays a mis en évidence des lacunes en ce qui concerne les défis qui ne sont pas abordés par le plan pour la reprise et la résilience ou qui ne le sont que partiellement, ainsi que les nouveaux défis et ceux qui émergent. Il a également évalué les progrès accomplis par la Slovaquie dans la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux et dans la réalisation des grands objectifs de l’UE en matière d’emploi, de compétences et de réduction de la pauvreté, ainsi que les progrès dans la réalisation des objectifs de développement durable des Nations unies.
(12)La Commission a procédé à un bilan approfondi en vertu de l'article 5 du règlement (UE) nº 1176/2011 pour la Slovaquie et publié ses résultats le 24 mai 2023 12 . Elle a conclu que la Slovaquie ne présentait pas de déséquilibres macroéconomiques. Plus précisément, les vulnérabilités liées à la compétitivité, au logement, à la dette des ménages et au solde extérieur ont été plus importantes mais semblent globalement contenues dans un avenir proche et devraient s’atténuer à mesure que les conditions économiques se normaliseront. L’économie a été fortement touchée par la flambée des prix de l’énergie et une hausse rapide de l’inflation. L’inflation sous-jacente et la hausse des coûts salariaux unitaires sont nettement supérieures à la moyenne de la zone euro. Si l’on prévoit un retour à la normale, il se peut que la pression exercée sur la compétitivité-coûts prenne du temps à baisser et que la vigueur de la demande intérieure continue d’exercer des pressions sur les comptes extérieurs. La balance courante s’est nettement détériorée en 2022 en raison de la hausse des prix à l’importation de l’énergie et de la baisse marquée des exportations nettes de biens hors énergie. Le déficit de la balance courante devrait diminuer légèrement mais demeurer important en 2023 et 2024, malgré la baisse des prix de l’énergie. On estime toutefois que les risques en matière de viabilité de la position extérieure sont limités à court terme. Les déficits publics devraient être importants cette année et l’année suivante et être corrigés à partir de 2024. Les prix des logements semblent légèrement surévalués après plusieurs années de forte croissance. Cette situation s’est développée dans un contexte où le niveau des emprunts - actuellement en diminution - était élevé, et où l’endettement des ménages s’était fortement accru, ces deux éléments combinés représentant un certain risque pour la stabilité financière. Le secteur bancaire reste cependant bien capitalisé et très rentable, et il n’enregistre qu’un faible volume de prêts non productifs. Des efforts soutenus doivent être consentis pour remédier aux vulnérabilités économiques de la Slovaquie. Plus précisément, il conviendra de réduire la demande excédentaire afin de contribuer à la correction du déficit de la balance courante et de l’écart d’inflation sous-jacente par rapport au reste de la zone euro. On pourra y parvenir en procédant à un assainissement budgétaire adéquat et en mettant en œuvre des mesures visant à réduire la dette des ménages, tout en maintenant l’accessibilité financière du logement au moyen d’une fiscalité foncière et de mesures de soutien à l’offre de logements.
(13)D'après les données validées par Eurostat 13 , le déficit public de la Slovaquie est passé de 5,4 % du PIB en 2021 à 2,0 % en 2022, tandis que la dette publique est passée de 61,0 % du PIB à la fin de 2021 à 57,8 % à la fin de 2022. Le 24 mai 2023, la Commission a publié un rapport au titre de l'article 126, paragraphe 3, du TFUE 14 , lequel examine la situation budgétaire de la Slovaquie, dont le déficit public devrait dépasser 3 % du PIB en 2023. Le rapport a conclu que le critère du déficit n'était pas rempli. Conformément à la communication du 8 mars 2023 15 , la Commission n’a pas proposé l’ouverture de nouvelles procédures concernant les déficits excessifs au printemps 2023. Elle a déclaré qu’elle proposerait plutôt au Conseil d’engager, au printemps 2024, des procédures concernant les déficits excessifs fondées sur le déficit sur la base des données réelles pour 2023. La Slovaquie devra en tenir compte lors de l’exécution de son budget 2023 et de l’élaboration du projet de plan budgétaire pour 2024.
(14)Le solde des administrations publiques a été affecté par les mesures de politique budgétaire adoptées pour atténuer les conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie. En 2022, ces mesures d’augmentation des dépenses comprenaient des prestations pour les ménages les plus exposés à une inflation élevée, une augmentation unique de l’allocation pour enfant à charge, un versement unique du «14e mois de retraite», une prime unique versée à tous les salariés du secteur public et un plafonnement des prix de l’électricité et du gaz pour les entreprises non réglementées. Le coût de ces mesures a été partiellement compensé par de nouvelles taxes sur les bénéfices exceptionnels des producteurs et fournisseurs d’énergie, à savoir la contribution de solidarité prévue par le règlement de l’Union. La Commission estime le coût budgétaire net de ces mesures à 0,2 % du PIB en 2022. Le solde des administrations publiques a également été affecté par le coût budgétaire de la protection temporaire des personnes déplacées en provenance d’Ukraine, qui est estimé à 0,1 % du PIB en 2022. Dans le même temps, le coût estimé des mesures d’urgence temporaires liées à la COVID-19 est tombé à 0,8 % du PIB en 2022, contre 3,2 % en 2021.
(15)Le 18 juin 2021, le Conseil a recommandé qu’en 2022, la Slovaquie 16 maintienne une orientation budgétaire propre à soutenir l’activité économique, notamment grâce à l’impulsion fournie par la facilité pour la reprise et la résilience, et qu’elle préserve les investissements financés au niveau national.
(16)Selon les estimations de la Commission, l’orientation budgétaire 17 en 2022 était restrictive, à 1,3 % du PIB, ce qui était approprié dans un contexte d’inflation élevée. La Slovaquie a continué de soutenir la reprise au moyen d’investissements financés par la facilité pour la reprise et la résilience, comme le Conseil l’a recommandé. Les dépenses financées par des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et par d’autres fonds de l’UE se sont élevées à 1,2 % du PIB en 2022 (1,3 % du PIB en 2021). La diminution des dépenses financées par des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE en 2022 était due à la faible absorption des fonds structurels de l’UE et aux reports des dépenses réalisées au titre des subventions de la facilité pour la reprise et la résilience. Les investissements financés au niveau national ont eu un effet expansionniste de 0,2 point de pourcentage sur l’orientation budgétaire 18 . La Slovaquie a donc préservé les investissements financés au niveau national, comme l’avait recommandé le Conseil. Parallèlement, la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des nouvelles mesures en matière de recettes) a eu un effet restrictif de 1,3 point de pourcentage sur l’orientation budgétaire. La Slovaquie a donc suffisamment maîtrisé la croissance des dépenses courantes financées au niveau national.
(17)Le scénario macroéconomique qui sous-tend les projections budgétaires du programme de stabilité est réaliste pour 2023 et pour la suite. Le gouvernement prévoit une croissance du PIB réel de 1,3 % en 2023 et de 1,8 % en 2024. À titre de comparaison, les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent sur une croissance du PIB réel plus élevée, soit 1,7 % en 2023 et 2,1 % en 2024, en raison principalement d’une reprise plus rapide que prévu des exportations du fait de la disparition attendue des goulets d’étranglement dans la chaîne d’approvisionnement et de l'amélioration observée des perspectives économiques des principales destinations d’exportation de la Slovaquie.
(18)Dans son programme de stabilité pour 2023, le gouvernement prévoit que le ratio du déficit public au PIB augmentera pour atteindre 6,3 % du PIB en 2023. L’augmentation enregistrée en 2023 reflète principalement les mesures adoptées pour atténuer les conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie, ainsi que d’autres mesures telles que l’augmentation du crédit d’impôt et des allocations familiales, et l’introduction d’une majoration à verser aux parents retraités (Rodičovský dôchodok). Selon le programme susmentionné, le ratio de la dette publique au PIB devrait augmenter pour passer de 57,8 % à la fin de 2022 à 58,7 % à la fin de 2023. Les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent sur un déficit public de 6,1 % du PIB pour 2023. Cette situation est conforme au déficit prévu dans le programme de stabilité. En ce qui concerne la dette publique, les prévisions du printemps 2023 de la Commission anticipent un ratio similaire, soit de 58,3 % à la fin de 2023.
(19)Le solde des administrations publiques en 2023 devrait continuer à pâtir des mesures de politique budgétaire adoptées pour atténuer les conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie. Il s’agit de mesures qui avaient été adoptées en 2022 et qui ont été prolongées, notamment un plafonnement des prix de l’électricité et du gaz pour les entreprises non réglementées, ainsi que de nouvelles mesures telles qu’un plafonnement des prix de fourniture de l’électricité, du gaz et du chauffage pour les ménages et pour les (petites) entreprises réglementées. Le coût de ces mesures est partiellement compensé par des taxes sur les bénéfices exceptionnels des fournisseurs d’énergie, à savoir la contribution de solidarité liée au règlement de l’UE, la redevance spéciale pour la société Vodohospodárska výstavba (gestion de l’eau) et le plafonnement des recettes pour les producteurs d’électricité qui réalisent des bénéfices exceptionnels. Tenant compte de ces recettes, les prévisions du printemps 2023 de la Commission estiment le coût budgétaire net des mesures de soutien à 2,0 % du PIB en 2023 19 . Ces mesures, en 2023, ne semblent pas cibler les ménages ou les entreprises les plus vulnérables et ne préservent pas pleinement le signal-prix en faveur d’une réduction de la demande d’énergie et d’un renforcement de l’efficacité énergétique. En conséquence, aucune mesure de soutien ciblée ne doit être prise en considération dans l’évaluation du respect de la recommandation pour 2023 (contre 0,2 % du PIB en 2022). Le coût budgétaire de la protection temporaire des personnes déplacées en provenance d’Ukraine devrait diminuer de 0,1 point de pourcentage du PIB par rapport à 2022. Enfin, le solde des administrations publiques en 2023 devrait bénéficier de la suppression progressive des mesures d’urgence temporaires liées à la COVID-19, à hauteur de 0,8 % du PIB.
(20)Le 12 juillet 2022, le Conseil a recommandé 20 que la Slovaquie s’attache, en 2023, à veiller à ce que la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national soit conforme à une orientation politique globalement neutre 21 , compte tenu du maintien d’un soutien temporaire et ciblé en faveur des ménages et des entreprises les plus vulnérables aux hausses des prix de l’énergie et des personnes fuyant l’Ukraine. Elle doit se tenir prête à adapter les dépenses courantes à l’évolution de la situation; Il lui a également été recommandé d’accroître les investissements publics en faveur des transitions écologique et numérique et de la sécurité énergétique en tenant compte de l’initiative REPowerEU, notamment en recourant à la facilité pour la reprise et la résilience et à d’autres fonds de l’Union;
(21)En 2023, selon les prévisions du printemps 2023 de la Commission, l’orientation budgétaire devrait être expansionniste (- 6,2 % du PIB), dans un contexte de forte inflation. Elle était restrictive en 2022 (1,3 % du PIB). En 2023, la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) devrait avoir un effet expansionniste de 4,4 % du PIB sur l’orientation budgétaire. Ce chiffre tient compte de la diminution, de 0,2 % du PIB, du coût des mesures de soutien ciblant les ménages et les entreprises les plus vulnérables à la hausse des prix de l’énergie. Est également prise en compte la diminution des coûts que représente l’offre d’une protection temporaire aux personnes déplacées en provenance d’Ukraine (0,1 % du PIB). L’effet expansionniste des dépenses primaires courantes nettes financées au niveau national n’est donc pas imputable au soutien ciblé en faveur des ménages et des entreprises les plus vulnérables aux hausses des prix de l’énergie et des personnes fuyant l’Ukraine. La croissance expansionniste des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) est due à des mesures non ciblées dans le domaine de l’énergie, à des augmentations permanentes des salaires des professionnels de la santé et à la réduction des taux de TVA dans les secteurs de l’alimentation et des loisirs. En résumé, la croissance projetée des dépenses primaires courantes financées au niveau national n’est pas conforme à la recommandation du Conseil.
Les dépenses financées par des subventions de la facilité pour la reprise et la résilience et par d’autres fonds de l’UE devraient s’élever à 2,8 % du PIB en 2023, tandis que les investissements financés au niveau national devraient avoir un effet expansionniste de 0,1 point de pourcentage sur l’orientation budgétaire 22 . La Slovaquie prévoit de financer des investissements supplémentaires au moyen de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE et devrait préserver les investissements financés au niveau national 23 . Elle prévoit de financer des investissements publics en faveur des transitions écologique et numérique et en faveur de la sécurité énergétique, par exemple la stratégie nationale pour la recherche, le développement et l’innovation, qui vise à accroître la flexibilité et à raccourcir la durée d’achat des services et à associer un plus large éventail de fournisseurs, y compris des petites et moyennes entreprises.
(22)Selon le programme de stabilité, le déficit public devrait diminuer pour s’établir à 4,7 % du PIB en 2024. La baisse enregistrée en 2024 reflète principalement la suppression progressive des mesures visant à atténuer les conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie. Selon le programme, la dette publique devrait s'accroître pour s’établir à 59,3 % du PIB à la fin de 2024. Sur la base des mesures connues à la date de leur clôture, les prévisions du printemps 2023 de la Commission prévoient un déficit public de 4,8 % du PIB en 2024. Cette situation est conforme au déficit prévu dans le programme. Les prévisions du printemps 2023 de la Commission anticipent un ratio dette publique/PIB similaire, estimé à 58,7 % à la fin de 2024.
(23)Le programme de stabilité prévoit la suppression progressive de l’ensemble des mesures de soutien relatives à l’énergie en 2024. La Commission prévoit également la suppression progressive des mesures de soutien à l’énergie en 2024. Cette prévision repose sur l’hypothèse que les prix de l’énergie n’enregistreront pas de nouvelles hausses.
(24)Le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil préconise une amélioration annuelle du solde budgétaire structurel en vue d’atteindre l’objectif à moyen terme, fixée à titre de référence à 0,5 % 24 . Compte tenu des considérations de viabilité budgétaire 25 et de la nécessité de ramener le déficit en dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB, une amélioration du solde structurel d’au moins 0,7 % du PIB en 2024 serait appropriée. Pour permettre cette amélioration, la croissance des dépenses primaires nettes financées au niveau national 26 ne devrait pas dépasser 5,7 % en 2024, comme l’indique la présente recommandation. Cela contribuera également à réduire l’inflation sous-jacente, laquelle est nettement supérieure à la moyenne de la zone euro et pourrait entraîner des pertes de compétitivité si elle persistait, ainsi qu’à renforcer la position extérieure.
Dans le même temps, les mesures de soutien relatives à l’énergie qui sont encore en place (actuellement estimées par la Commission à 2 % du PIB en 2023) devraient être progressivement supprimées, en fonction de l’évolution du marché de l’énergie et en commençant par les mesures les moins ciblées, tandis que les économies correspondantes devraient être utilisées pour réduire le déficit public. D’après les estimations de la Commission, cela permettrait d’obtenir un taux de croissance des dépenses primaires nettes inférieur au taux de croissance maximal recommandé pour 2024.
En outre, d’après les prévisions du printemps 2023 de la Commission, la croissance des dépenses primaires courantes nettes financées au niveau national en 2023 n’est pas conforme à la recommandation du Conseil. Si cela est confirmé, une croissance plus faible des dépenses primaires nettes en 2024 serait appropriée.
(25)Dans l’hypothèse de politiques inchangées, les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent sur un taux de croissance des dépenses primaires nettes financées au niveau national de 2,5 % en 2024, ce qui est inférieur au taux de croissance recommandé. L’ajustement prévu dans les prévisions de la Commission est inférieur aux économies résultant de la suppression progressive de la totalité des mesures de soutien à l’énergie, en raison de mesures permanentes relatives aux dépenses, telles que la hausse de la rémunération des fonctionnaires, des mesures à destination des familles comprenant un crédit d’impôt et une augmentation des allocations familiales, ainsi que l’introduction d’une majoration à verser aux parents retraités (Rodičovský dôchodok) dans le cadre de la réforme des retraites.
(26)D’après le programme, l’investissement public devrait diminuer, passant de 5,1 % du PIB en 2023 à 4,0 % en 2024. La baisse des investissements traduit la baisse des investissements financés par l’UE, notamment par l’intermédiaire des Fonds structurels. Le programme cite les réformes et investissements qui devraient contribuer à la viabilité budgétaire et à une croissance durable et inclusive. Cela comprend notamment une réforme récemment approuvée qui établit des plafonds de dépenses et une réforme des retraites, lesquelles font également partie du plan pour la reprise et la résilience.
(27)Le programme de stabilité établit une trajectoire budgétaire à moyen terme jusqu’en 2026. Selon le programme, le gouvernement prévoit que le déficit atteindra 3,2 % du PIB en 2025 et 2,2 % en 2026. Le déficit public devrait donc tomber en dessous de la valeur de référence de 3 % en 2026.
(28)Le système fiscal slovaque pourrait faire l’objet de réformes visant à accroître l’efficacité économique, à favoriser la soutenabilité environnementale et budgétaire et à renforcer l’équité. La pression fiscale sur le travail est particulièrement élevée pour les travailleurs à bas salaire par rapport à d’autres pays de l’UE. En revanche, les possibilités offertes par la fiscalité environnementale et immobilière ne sont pas exploitées pleinement. Une modification du bouquet fiscal pourrait soutenir la croissance et contribuer également à favoriser la transition écologique et la durabilité environnementale. Malgré la forte intensité énergétique de l’économie, les recettes provenant des taxes environnementales s’établissaient à 2,5 % en 2021, soit un niveau proche de la moyenne de l’UE. Les redevances environnementales liées à la gestion des déchets et à la pollution atmosphérique ne favorisent pas suffisamment une utilisation efficiente des ressources et une réduction des coûts pour l’environnement et la société. Les taxes et redevances environnementales ne sont pas indexées, ce qui, avec le temps, conduit à une réduction des recettes «vertes». Les taxes de circulation et les taxes d’immatriculation des véhicules ne reflètent pas suffisamment l’intensité des émissions. Globalement, la part de la fiscalité sur les transports ne représente que 0,58 % du total des recettes fiscales (la moyenne de l’UE s'établissant à 1 %). En ce qui concerne la fiscalité foncière, les recettes provenant des impôts fonciers récurrents étaient relativement faibles en 2021 (0,5 % du PIB, contre 1,2 % en moyenne dans l’UE). Actuellement, la Slovaquie ne dispose pas de données suffisantes pour pouvoir actualiser et indexer l’assiette de l’impôt foncier en fonction des valeurs du marché, même si cela pourrait également limiter en partie la demande toujours forte de logements et la croissance marquée des prix de l'immobilier qui en découle. En outre, des efforts supplémentaires visant à simplifier la fiscalité et à améliorer le respect des obligations fiscales pourraient avoir pour effet d’accroître les recettes publiques et, partant, de soutenir la viabilité budgétaire et d’améliorer l’équité. En 2020, l’écart de TVA en Slovaquie a poursuivi sa tendance à la baisse. Il est passé de 15 % en 2019 à 13,9 % du total des recettes de TVA attendues en 2020, mais reste supérieur à la moyenne de l’UE (9,1 %). De nouvelles améliorations concernant l’administration fiscale, comme la facturation électronique, des déclarations fiscales préremplies et la poursuite de la numérisation, notamment, pourraient contribuer à une nouvelle diminution des fuites au sein du système fiscal.
(29)Conformément à l’article 19, paragraphe 3, point b), et à l’annexe V, critère 2.2, du règlement (UE) 2021/241, le plan pour la reprise et la résilience comprend un vaste ensemble de réformes et d’investissements qui se renforcent mutuellement et qui doivent être mis en œuvre d’ici à 2026. Si la mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience de la Slovaquie est bien avancée à ce jour, des défis se posent pour l’avenir. La Slovaquie a présenté deux demandes de paiement, correspondant à 30 jalons et cibles indiqués dans le plan et donnant lieu à un décaissement global de 1,11 milliard EUR. La Slovaquie fait partie des États membres qui ont enregistré les progrès les plus rapides dans la mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience, mais les potentiels obstacles que constituent les goulets d’étranglement liés aux capacités administratives, ainsi que la nécessité de commencer à travailler sur des mesures supplémentaires du chapitre REPowerEU présenté par la Slovaquie dans le cadre de la révision de son plan le 26 avril 2023, appellent à mettre davantage l’accent sur la mise en œuvre. L’inclusion rapide du nouveau chapitre REPowerEU dans le plan pour la reprise et la résilience permettra de financer des réformes et des investissements supplémentaires à l’appui des objectifs stratégiques de la Slovaquie dans le domaine de l’énergie et de la transition écologique. La participation systématique et effective des pouvoirs locaux et régionaux, des partenaires sociaux et des autres parties prenantes concernées demeure importante pour la réussite de la mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience, ainsi que des autres politiques économiques et de l’emploi allant au-delà du plan, afin de garantir une large appropriation du programme d’action global.
(30)La Commission a approuvé tous les documents de programmation de la politique de cohésion de la Slovaquie en 2022. Il est essentiel de procéder à la mise en œuvre rapide des programmes de la politique de cohésion en complémentarité et en synergie avec le plan pour la reprise et la résilience, y compris le chapitre REPowerEU, pour réaliser la transition écologique et numérique, accroître la résilience économique et sociale, ainsi que parvenir à un développement territorial équilibré en Slovaquie.
(31)En plus des problèmes économiques et sociaux abordés par le plan pour la reprise et la résilience, la Slovaquie fait face à un certain nombre de défis supplémentaires liés à l’énergie et à la transition écologique.
(32)Ces dernières années, les progrès accomplis par la Slovaquie dans la réduction des émissions nettes de gaz à effet de serre ont été minimes. Le pays demeure, structurellement, une économie à forte intensité énergétique très dépendante des importations de combustibles fossiles. L’intensité énergétique primaire de la Slovaquie était d’environ 80 % supérieure à la moyenne de l’UE en 2020, tandis que sa consommation finale d’énergie a augmenté de 13,5 % entre 2015 et 2021. La Slovaquie a certes progressé dans la diversification de ses importations d’énergie en 2022, mais les mesures relatives aux économies de gaz n’ont pas été suffisamment déployées. La consommation de gaz naturel de la Slovaquie a chuté de 1 % 27 au cours de la période comprise entre août 2022 et mars 2023, par rapport à la consommation moyenne de gaz au cours de la même période pour les cinq années précédentes, ce qui est nettement en deçà de l’objectif de réduction fixé à 15 %. La Slovaquie est encouragée à redoubler ses efforts pour réduire temporairement sa demande de gaz jusqu’au 31 mars 2024 28 . La part des importations de gaz naturel en provenance de Russie est passée de 85 % à environ 50 % depuis l’été 2022. Alors que les réformes prévues dans le plan pour la reprise et la résilience ont entraîné une augmentation sensible des capacités disponibles pour connecter les énergies renouvelables au réseau en Slovaquie, seule une petite partie de ces capacités a été utilisée pour connecter de nouvelles installations renouvelables. Une accélération de l’adoption des énergies renouvelables contribuerait à atteindre les objectifs liés au climat et à réduire la dépendance de la Slovaquie à l’égard des importations de combustibles fossiles (y compris en provenance de Russie), limitant ainsi le risque de précarité énergétique dans un contexte de volatilité des prix de l’énergie. La puissance installée cumulée des systèmes de production d’énergie solaire et éolienne représentait environ 7 % de la puissance installée totale en 2022, soit le deuxième niveau le plus bas de l’UE.
(33)La Slovaquie a adopté des réformes dans le domaine de l’organisation du marché et du soutien aux énergies renouvelables en 2022 dans le cadre de son plan pour la reprise et la résilience, mais la prise de mesures supplémentaires permettrait d’accélérer le déploiement des énergies renouvelables, et en particulier les énergies éolienne, solaire et géothermique ainsi que le biométhane et l’hydrogène. Il s’agit notamment de simplifier les procédures d'autorisation et les procédures administratives, notamment en mettant en place des «guichets uniques» administratifs et des zones propices au déploiement des énergies renouvelables. La Slovaquie gagnerait à rendre plus efficaces les procédures d’accès au réseau pour les énergies renouvelables, notamment en réformant le système de réservation de capacités, en rendant le raccordement au réseau moins lourd sur le plan administratif et en redéfinissant les redevances de raccordement au réseau, conformément aux critères de référence et aux meilleures pratiques de l’UE. Pour tenir compte du volume croissant des sources d’énergie renouvelable intermittentes, la Slovaquie dispose de nombreuses possibilités de moderniser ses réseaux d’électricité (en ce qui concerne tant le transport que la distribution), de construire de nouvelles installations de stockage de l’électricité et d'avancer dans la mise en place du cadre réglementaire pour l’hydrogène renouvelable. De nouvelles avancées dans les secteurs de l’énergie géothermique et du biométhane permettraient de remplacer le gaz naturel, largement utilisé comme source d’énergie dans les systèmes de chauffage urbain et là où le déploiement de sources de chaleur renouvelables reste sous-développé.
(34)Alors que la Slovaquie améliore l’efficacité énergétique de ses bâtiments résidentiels par des investissements ambitieux au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et du Fonds de cohésion, elle devra consentir des efforts supplémentaires, notamment en ce qui concerne la rénovation en profondeur des bâtiments publics et privés non résidentiels, et adopter des mesures de rénovation ciblant la précarité énergétique et les ménages vulnérables. La Slovaquie gagnerait à tenter de lever certains obstacles afin d’accélérer la rénovation des bâtiments et d’attirer davantage d’investissements privés, à savoir: i) en adaptant les programmes de rénovation; ii) en apportant une assistance technique; iii) en mettant en place l’approche du «guichet unique»; iv) en recueillant des données pertinentes sur l’énergie dans les bâtiments publics afin de décider de l’ordre de priorité des investissements; et v) en améliorant la coordination des différentes autorités publiques et des différents programmes de financement. Il reste encore à faire pour lutter structurellement contre la précarité énergétique, notamment en mettant en place des programmes spécifiques de rénovation des logements et une assistance technique et administrative répondant aux besoins des ménages vulnérables, ainsi qu’en procédant à des réformes et à des investissements dans le secteur du logement social. La Slovaquie devra relever le niveau de ses ambitions en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre et revoir à la hausse ses objectifs concernant le recours aux énergies renouvelables et l’efficacité énergétique pour atteindre les objectifs du paquet «Ajustement à l’objectif 55».
(35)Les pénuries de main-d’œuvre et de compétences dans des secteurs et des professions clés pour la transition écologique, notamment la fabrication, le déploiement et la maintenance des technologies à zéro émission nette, créent des goulets d’étranglement dans la transition vers une économie à zéro émission nette. Des systèmes d’éducation et de formation de qualité qui répondent à l’évolution des besoins du marché du travail et des mesures ciblées de perfectionnement et de reconversion professionnels sont essentiels pour réduire les pénuries de compétences et promouvoir l’inclusion et la réaffectation de la main-d’œuvre. Afin de débloquer le potentiel de main-d’œuvre inexploitée, ces mesures doivent être accessibles, notamment pour les particuliers, ainsi que pour les secteurs et les régions les plus touchés par la transition écologique. La part que l’automobile et la sidérurgie - deux secteurs fortement touchés par la transition écologique - occupent dans l’emploi en Slovaquie est l’une des plus élevées de l’UE. Parallèlement, en 2022, des pénuries de main-d’œuvre ont été signalées pour 24 professions qui nécessitent des compétences «vertes» (monteurs en isolation thermique et acoustique, plombiers et tuyauteurs, électriciens du bâtiment et assimilés, etc.). Des leviers d’action efficaces seront nécessaires pour accélérer la transition écologique dans bon nombre de secteurs, tout en garantissant l’équité.
(36)À la lumière de l’évaluation de la Commission, le Conseil a examiné le programme de stabilité pour 2023, et son avis 29 est exprimé dans la recommandation figurant au point 1 ci-dessous.
(37)Compte tenu de la forte interdépendance entre les économies des États membres de la zone euro et de leur contribution collective au fonctionnement de l’Union économique et monétaire, le Conseil a recommandé que les États membres de la zone euro prennent des mesures, notamment dans le cadre de leur plan pour la reprise et la résilience, pour i) préserver la soutenabilité de la dette et s’abstenir de soutenir de manière généralisée la demande globale en 2023, mieux cibler les mesures budgétaires prises pour atténuer l’impact des prix élevés de l’énergie et réfléchir à des moyens appropriés de mettre fin au soutien à mesure que les pressions sur les prix de l’énergie s’atténuent; ii) soutenir des investissements publics élevés et promouvoir les investissements privés pour soutenir les transitions écologique et numérique; iii) favoriser une évolution des salaires qui atténue la perte de pouvoir d’achat tout en limitant les effets de second tour sur l’inflation, continuer à améliorer les politiques actives du marché du travail et remédier aux pénuries de compétences; iv) améliorer l’environnement des entreprises et veiller à ce que le soutien énergétique aux entreprises soit économiquement efficient, temporaire, ciblé sur des entreprises viables et à ce qu’il préserve les incitations à la transition écologique; et v) préserver la stabilité macro‑financière et suivre les risques tout en poursuivant les travaux sur l’achèvement de l’union bancaire. En ce qui concerne la Slovaquie, les recommandations 1, 2 et 3 contribuent à la mise en œuvre des première, deuxième, troisième et cinquième recommandations pour la zone euro.
RECOMMANDE que la Slovaquie s’attache, en 2023 et 2024:
1.à éliminer progressivement d’ici à la fin de 2023 les mesures de soutien en vigueur relatives à l’énergie, en utilisant les économies correspondantes pour réduire le déficit public; dans le cas où de nouvelles hausses des prix de l’énergie nécessiteraient des mesures de soutien, à veiller à ce que celles-ci ciblent la protection des ménages et des entreprises vulnérables, soient financièrement abordables, et préservent les incitations à économiser l’énergie;
à mener une politique budgétaire prudente, notamment en limitant l’augmentation nominale des dépenses primaires nettes financées au niveau national à 5,7 % tout au plus en 2024;
à préserver les investissements publics financés au niveau national et à veiller à l’absorption effective des subventions accordées au titre de la FRR et des autres fonds de l’UE, en particulier pour favoriser les transitions écologique et numérique;
s'agissant de la période postérieure à 2024, à continuer de mener une stratégie budgétaire à moyen terme d’assainissement progressif et durable, combinée à des investissements et à des réformes propices à une croissance durable plus forte, afin de parvenir à une position budgétaire à moyen terme prudente;
à rendre le bouquet fiscal plus efficient et plus favorable à une croissance inclusive et durable, notamment en exploitant les possibilités offertes par la fiscalité environnementale et immobilière; à continuer à renforcer le respect des obligations fiscales, notamment en poursuivant le passage de l’administration fiscale au numérique;
à réduire les risques liés à l’endettement des ménages en soutenant l’offre de logements et l’expansion du marché locatif.
2.à maintenir la dynamique de la mise en œuvre continue du plan pour la reprise et la résilience et à finaliser rapidement l’addendum, y compris le chapitre REPowerEU, en vue de commencer rapidement à les mettre en œuvre; à procéder à la mise en œuvre rapide des programmes de la politique de cohésion, en étroite complémentarité et en synergie avec le plan pour la reprise et la résilience;
3.à réduire la dépendance de l’économie à l’égard des combustibles fossiles, en particulier le gaz naturel dans l’industrie et le chauffage, et à diversifier les importations de combustibles fossiles; à accélérer le déploiement des énergies renouvelables, en particulier pour les énergies éolienne, solaire et géothermique et les gaz renouvelables, conformément aux critères de durabilité correspondants; à simplifier les procédures d’autorisation et les procédures administratives pour le déploiement des énergies renouvelables, notamment par la mise en place de «guichets uniques» et de zones propices au déploiement des énergies renouvelables; à moderniser le réseau électrique et rendre les procédures de raccordement des énergies renouvelables au réseau plus efficaces et moins coûteuses; à accélérer et à encourager les rénovations en profondeur des bâtiments publics et privés, à lutter contre la précarité énergétique par la rénovation de logements pour les ménages à faibles revenus et à accentuer les efforts visant à fournir et acquérir les compétences nécessaires à la transition écologique.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président