COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 30.5.2023

COM(2023) 297 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

relative au suivi des régimes d'exemption de visa de l'UE

1.INTRODUCTION

L’Union européenne dispose actuellement d’un régime d’exemption de visa avec 61 pays tiers 1 . Ce régime permet aux ressortissants de ces pays d’entrer dans l’espace Schengen sans visa pour des séjours de courte durée qui n’excèdent pas 90 jours sur toute période de 180 jours. La politique d’exemption de visa de l’Union repose sur le principe de réciprocité en matière de visas. Le régime de déplacement sans obligation de visa apporte des avantages importants, tant aux citoyens de l’Union qu’à ceux des pays tiers concernés, ce qui renforce encore les relations de l’Union avec ses partenaires.

Sur les 60 pays tiers bénéficiant d’un régime d’exemption de visa, 25 pays 2 ont conclu des accords d’exemption de visa avec l’Union et huit ont obtenu une exemption de visa à la suite de l’aboutissement d’un dialogue sur la libéralisation du régime des visas (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Géorgie, Macédoine du Nord, Moldavie, Monténégro, Serbie et Ukraine). Les autres pays ont obtenu une exemption de visa conformément à la première harmonisation des règles de l’Union [règlement (CE) nº 539/2001 du Conseil] 3 . En outre, le 19 avril 2023, le Conseil et le Parlement européen sont convenus d’accorder une exemption de visa au Kosovo 4 , à la suite de l’aboutissement d’un dialogue sur la libéralisation du régime des visas, qui entrera en vigueur le 1er janvier 2024 au plus tard 54.

Dans l’ensemble, le régime de déplacement sans obligation de visa continue d’assurer des avantages économiques, sociaux et culturels significatifs aux États membres de l’Union et aux pays tiers, et constitue un outil important de promotion du tourisme et des affaires. Selon les estimations de l’OCDE, le secteur des voyages et du tourisme a représenté à lui seul quelque 7 % des exportations mondiales en 2019 et a contribué à hauteur de 4,4 % au PIB des pays de l’OCDE 6 .

Parallèlement, la politique commune de l’Union en matière de visas fait partie intégrante de l’acquis de Schengen et l’un de ses principaux objectifs est de remédier aux risques liés à la sécurité et à la migration irrégulière dans l’espace Schengen.

Le suivi par la Commission des régimes d’exemption de visa de l’Union, notamment les rapports qu’elle établit dans le cadre du mécanisme de suspension de l’exemption de visa 7 , a toutefois révélé que l’exemption de visa pouvait donner lieu à des problèmes importants en matière de migration et de sécurité.

En particulier, un alignement insuffisant sur la politique de l’Union en matière de visas peut transformer un pays exempté de l’obligation de visa en une plateforme de transit pour les entrées irrégulières dans l’Union, notamment en ce qui concerne les pays situés dans le voisinage immédiat de l’Union. Le régime de déplacement sans obligation de visa peut également entraîner une augmentation des flux de migration irrégulière, du fait du dépassement de la durée du séjour autorisé par des voyageurs exemptés de l’obligation de visa ou en raison du nombre élevé de demandes d’asile introduites par des ressortissants de pays tiers exemptés de l’obligation de visa et dont le taux de reconnaissance est faible (demandes d’asile infondées).

En outre, les programmes de citoyenneté par investissement mis en place par certains pays tiers bénéficiant d’un accès sans visa à l’Union peuvent entraîner des risques ou des menaces pour la sécurité de l’Union, notamment des risques d’infiltration de la criminalité organisée dans l’économie légitime, de blanchiment d’argent, de fraude fiscale et de corruption 8 , et permettent à des ressortissants de pays tiers d’accéder à l’Union sans avoir besoin d’un visa alors qu’ils seraient sinon soumis à l’obligation de visa.

En outre, les événements géopolitiques récents ont eu des répercussions profondes sur la sécurité de l’Union et de ses frontières extérieures, attestant que les mesures prises par certains acteurs étrangers peuvent gravement menacer les intérêts de l’Union en matière de sécurité. Il convient que l’Union se prépare à réagir rapidement à un large éventail de risques futurs en matière de sécurité, notamment les menaces hybrides.

Afin de faire face à ces défis et de prévenir efficacement ces risques, il convient de réévaluer et d’améliorer les règles existantes énoncées à l’article 8 du règlement (UE) 2018/1806 (le «règlement sur les visas»), concernant le suivi du fonctionnement des régimes d’exemption de visa dont bénéficient des pays tiers et la suspension des exemptions de visa en cas d’augmentation de la migration irrégulière ou des risques pour la sécurité (le «mécanisme de suspension de l’exemption de visa»). Les critères de déclenchement de ce mécanisme doivent être exhaustifs et clairs, mais suffisamment souples pour permettre leur application efficace et rapide en cas de besoin. Cela permettrait de faire face à la multitude de problèmes posés par le régime de déplacement sans obligation de visa dans un contexte géopolitique en constante évolution.

Au cours des premiers mois de 2023, à l’initiative de la présidence suédoise, le Conseil «Justice et affaires intérieures» a envisagé une éventuelle révision de ces règles, et en particulier du mécanisme de suspension de l’exemption de visa, en faveur de laquelle les États membres se sont largement prononcés. Cette initiative a fait suite à l’augmentation du nombre de franchissements irréguliers des frontières de l’Union par la route des Balkans occidentaux, qui tenait en partie à un alignement insuffisant de la politique des pays voisins en matière de visas sur celle de l’Union (voir le point 2a ci-dessous) et qui a suscité une réflexion sur la nécessité de réviser le mécanisme de suspension de l’exemption de visa. Dans sa lettre adressée au Conseil européen du 20 mars 2023, la présidente von der Leyen a pris acte de cette initiative, indiquant que «la Commission renforcer[ait] son suivi de l’alignement des politiques en matière de visas et présenter[ait] un rapport complet ouvrant la voie à une proposition législative modifiant le mécanisme de suspension de l’exemption de visa».

En vue de présenter une proposition législative à l’automne 2023, la Commission entend consulter le Parlement européen et le Conseil afin de recenser les principaux problèmes en matière de migration irrégulière et de sécurité liés au fonctionnement des régimes d’exemption de visa, les principales lacunes du mécanisme actuel de suspension de l’exemption de visa et les moyens possibles d’y remédier, notamment par la voie d’une révision de l’article 8 du règlement sur les visas.

2.PROBLÈMES POSÉS PAR LES RÉGIMES D’EXEMPTION DE VISA

a.Alignement des politiques en matière de visas

En 2022, 144 118 franchissements irréguliers ont été signalés par Frontex aux frontières extérieures de l’Union qui se trouvent sur la route des Balkans occidentaux 9 , soit plus du double du chiffre de 2021. Cette augmentation s’explique en partie par le fait que certains ressortissants de pays tiers arrivent sans visa dans les Balkans occidentaux et viennent ensuite dans l’Union 10 .

Les entrées sans visa dans les Balkans occidentaux de ressortissants de pays tiers soumis à l’obligation de visa pour entrer dans l’Union ont entraîné une augmentation du nombre d’arrivées irrégulières dans l’Union en 2022. Cette augmentation a alourdi la charge pesant sur les régimes d’asile de certains États membres, alors que le nombre de demandes d’asile était déjà globalement en hausse.

Dans ce contexte, le 5 décembre 2022, la Commission a présenté un plan d’action de l’UE concernant les Balkans occidentaux, dont l’un des principaux piliers est l’alignement des politiques en matière de visas, et le 6 décembre, elle a adopté le cinquième rapport dans le cadre du mécanisme de suspension de l’exemption de visa 11 , réaffirmant que tous les partenaires des Balkans occidentaux devaient s’attaquer en priorité au problème du non-alignement sur la politique de l’Union en matière de visas.

Si les dialogues sur la libéralisation du régime des visas ont fait de la gestion efficace de la migration et des frontières une condition essentielle, l’alignement sur la politique de l’Union en matière de visas n’a pas été spécifiquement abordé. Il est apparu depuis lors comme un facteur majeur du fonctionnement durable de ces régimes d’exemption de visa.

Ce message a été confirmé au plus haut niveau politique dans les conclusions du Conseil européen de février 2023 12 , qui soulignent que l’alignement des pays voisins en matière de politique des visas revêt une importance urgente et cruciale pour la gestion des migrations ainsi que, le cas échéant, pour le bon fonctionnement général et la viabilité des régimes d’exemption de visa, et qui appellent à renforcer le suivi des politiques des pays voisins en matière de visas.

Tous les partenaires des Balkans occidentaux ont jusqu’à présent respecté leur engagement à rester alignés sur la politique des visas de l’Union. La Commission se félicite de la décision de la Serbie de rétablir l’obligation de visa dans les cas susmentionnés, ainsi que de la décision du Monténégro de rétablir un régime de visa avec Cuba et de réintroduire le régime de visa pour les ressortissants de pays tiers résidant légalement aux Émirats arabes unis (en janvier et en avril 2023 respectivement). La Commission salue également la décision prise par l’Albanie de ne pas renouveler l’exemption de visa à titre saisonnier pour les ressortissants de l’Égypte, de l’Inde et de la Russie, ainsi que de la décision de la Macédoine du Nord de réintroduire l’obligation de visa pour les ressortissants de l’Azerbaïdjan, du Botswana et de Cuba.

Ces décisions constituent des étapes importantes et opportunes vers la réalisation de l’objectif de réduction des arrivées irrégulières dans l’Union par la route des Balkans occidentaux, même si des défis importants subsistent.

La Commission attend de tous les pays voisins de l’Union exemptés de l’obligation de visa qu’ils poursuivent leurs efforts en vue d’aligner davantage 14 leur politique des visas sur celle de l’Union, en particulier lorsqu’il s’agit de pays tiers exerçant une forte pression migratoire ou présentant des risques pour la sécurité de l’Union. La Commission renforcera son suivi de l’alignement de la politique des visas des pays voisins sur celle de l’Union, ainsi que l’établissement des rapports correspondants (voir point 3 ci-dessous) et envisagera, sur la base des consultations à venir, d’ajouter le défaut d’alignement sur la politique des visas de l’Union comme motif de suspension explicite à l’article 8 du règlement sur les visas.

b.Demandes d’asile introduites par des ressortissants de pays exemptés de l’obligation de visa

Les avantages du régime de déplacement sans obligation de visa s’accompagnent également de responsabilités et d’engagements de la part des pays tiers afin de garantir la viabilité du régime d’exemption de visa. Les demandes d’asile infondées contribuent à engorger les régimes d’asile des États membres et peuvent avoir une incidence sur la procédure d’asile des ressortissants de pays tiers qui introduisent des demandes d’asile véritablement fondées. En 2022, 22 % (environ 215 000 demandes) du total des demandes d’asile (environ 962 000) ont été introduites par des ressortissants de pays tiers bénéficiant d’un régime de déplacement sans obligation de visa pour se rendre dans l’Union. Le taux de reconnaissance de ces demandes d’asile est très faible (environ 5 %). Ce chiffre représente un nombre quasi record de demandes d’asile, soit plus du double du chiffre de 2021 et +15 % par rapport à 2019.

En 2022, des demandes d’asile avec des taux de reconnaissance 15 allant de 4 % à 6 % ont été introduites dans l’Union par des ressortissants de divers pays exemptés de l’obligation de visa tels que la Colombie (43 020 demandeurs), la Géorgie (28 385 demandeurs), l’Albanie (13 100 demandeurs) ou le Pérou (12 845 demandeurs). Dans le cas du Venezuela (50 730 demandeurs en 2022), 72 % des décisions de première instance ont abouti à l’octroi d’une protection nationale.

  

Nom des pays (champ non éditable) – de gauche à droite : Venezuela ; Colombie ; Géorgie ; Ukraine ; Albanie ; Moldavie ; Macédoine du Nord ; Serbie ; El Salvador

Source: données d’Eurostat, 2022.

Dans l’ensemble, les pays partenaires exemptés de l’obligation de visa et situés dans le voisinage de l’Union ont déployé des efforts considérables afin de mieux informer leurs ressortissants sur les droits et les responsabilités liés au régime de déplacement sans obligation de visa pour se rendre dans l’Union, ainsi que de prévenir toute utilisation abusive dudit régime, de façon à continuer à respecter les critères de référence en matière de libéralisation du régime des visas et les recommandations des rapports établis dans le cadre du mécanisme de suspension de l’exemption de visa.

c.Programmes de citoyenneté par investissement

Les programmes de citoyenneté par investissement (également communément appelés «passeports dorés») mis en place par les pays exemptés de l’obligation de visa présentent un certain nombre de risques pour la sécurité de l’Union. En particulier, les programmes de citoyenneté par investissement dans les pays tiers bénéficiant d’un accès sans visa à l’Union peuvent être utilisés pour éviter la procédure de demande de visa de court séjour de l’Union et l’évaluation approfondie des risques individuels en matière de migration et de sécurité qu’elle comporte, ce qui suppose un risque de contournement des mesures visant à prévenir le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme 17 . Cette situation est particulièrement problématique lorsque les passeports délivrés aux bénéficiaires de ces programmes ne peuvent être différenciés des autres passeports ordinaires. 

La Commission a noué un dialogue avec tous les pays exemptés de l’obligation de visa qui mettent en œuvre des programmes de citoyenneté par investissement afin de prévenir et d’atténuer les risques éventuels pour la sécurité de l’Union. Actuellement, un certain nombre de pays tiers exemptés de l’obligation de visa font l’objet d’une surveillance étroite en raison des risques que présentent leurs programmes de citoyenneté par investissement ou leur projet de mise en place de tels programmes. Il s’agit, entre autres, de l’Albanie, de la Macédoine du Nord et du Monténégro, ainsi que du Vanuatu et de certains pays des Caraïbes.

Les pays qui ont obtenu leur exemption de visa à l’issue d’un dialogue sur la libéralisation du régime des visas font l’objet d’une surveillance étroite dans le contexte des rapports réguliers dans le cadre du mécanisme de suspension de l’exemption de visa, ainsi que dans le cadre des rapports sur l’élargissement, le cas échéant. Dans le paquet «élargissement» 2022 18 et le cinquième rapport dans le cadre du mécanisme de suspension de l’exemption de visa, la Commission a formulé des recommandations explicites visant à supprimer progressivement ou à s’abstenir d’adopter des programmes de citoyenneté par investissement. En outre, cette question est également abordée dans le contexte du dialogue politique régulier ainsi que lors des réunions du sous-comité sur la justice, les affaires intérieures et la sécurité organisées dans le cadre des accords de stabilisation et d’association entre l’Union et les pays concernés.

À cet égard, la Commission se félicite de la décision de l’Albanie de suspendre les initiatives relatives à la mise en place d’un programme de citoyenneté par investissement, ainsi que de la suppression progressive par le Monténégro de son programme de citoyenneté par investissement.

Un certain nombre de pays des Caraïbes ont mis en place des programmes de citoyenneté par investissement. En juin 2022, les services de la Commission ont demandé à leurs autorités compétentes de leur fournir des informations et des données pertinentes sur ces programmes.

Une évaluation préliminaire a montré que ces programmes de citoyenneté par investissement présentent souvent de nombreuses similitudes avec les programmes de citoyenneté par investissement du Vanuatu. Parmi ces similitudes figurent: l’éligibilité des ressortissants de pays soumis à l’obligation de visa pour se rendre dans l’Union; l’absence d’obligation d’introduction de la demande sur place ou d’obligation de résidence; des délais de traitement courts ne permettant pas un examen diligent des demandeurs; des droits peu élevés (de 100 000 à 200 000 USD); et un nombre élevé de demandeurs retenus (au moins 81 000 passeports délivrés par les pays concernés à ce jour). Tous ces programmes de citoyenneté par investissement sont commercialement présentés comme un moyen d’obtenir un accès sans visa à l’Union. D’autres pays, comme les États-Unis et le Canada, ne disposent pas de régime d’exemption de visa en faveur des pays des Caraïbes qui mettent en œuvre des systèmes de citoyenneté par investissement.

Si l’Union respecte le droit souverain des pays tiers de décider de leurs procédures de naturalisation, la Commission estime que la vente d’un accès sans visa à l’Union à des ressortissants qui seraient autrement soumis à l’obligation de visa est contraire à l’esprit des accords bilatéraux d’exemption de visa en vigueur.

Dans le même temps, la Commission a salué la décision de ces pays des Caraïbes de suspendre l’examen des demandes des ressortissants russes et biélorusses en réaction à l’agression russe contre l’Ukraine.

L’évaluation des programmes de citoyenneté par investissement mis en œuvre par les pays concernés est toujours en cours et, à cet égard, la Commission a envoyé une demande de suivi aux pays concernés en février 2023.

Au terme de cette évaluation, la Commission décidera des mesures de suivi à prendre conformément aux dispositions du règlement sur les visas et aux accords d’exemption de visa respectifs 26 . En particulier, la Commission travaillera en étroite collaboration avec ces pays tiers afin de trouver des solutions à long terme. Dans ce contexte, la Commission envisagera de convoquer le comité mixte d’experts institué par les accords bilatéraux d’exemption de visa, qui est chargé de suivre la mise en œuvre des accords, de les modifier s’il y a lieu et de régler les différends liés à leur mise en œuvre.

D’une manière générale, la Commission envisage de modifier l’article 8 du règlement sur les visas afin d’inclure les risques pour la sécurité liés à la mise en œuvre de programmes de citoyenneté par investissement comme motif explicite de suspension de l’exemption de visa (voir point 3 ci-dessous).

3.REMÉDIER AUX PROBLÈMES POSÉS PAR LE RÉGIME DE DÉPLACEMENT SANS OBLIGATION DE VISA GRÂCE À UN MÉCANISME DE SUSPENSION DE L’EXEMPTION DE VISA PLUS EFFICACE

Le mécanisme de suspension de l’exemption de visa est prévu à l’article 8 du règlement sur les visas. Son principal objectif est de permettre une suspension temporaire de l’exemption de visa en cas d’accroissement soudain et substantiel de la migration irrégulière ou des risques pour la sécurité.

Eu égard aux problèmes exposés ci-dessus et compte tenu des discussions au sein du Conseil 27 , la Commission estime que si le mécanisme de suspension de l’exemption de visa constitue une protection contre l’utilisation abusive du régime d’exemption de visa, il pourrait être encore amélioré, en particulier en ce qui concerne les éléments suivants:

·les motifs de suspension;

·les seuils de déclenchement du mécanisme;

·la procédure de suspension;

·les dispositions en matière de suivi et de rapports.

La Commission estime que le mécanisme de suspension de l’exemption de visa devrait être mieux équipé pour répondre rapidement et de manière décisive aux nouveaux problèmes posés par le régime de déplacement sans obligation de visa. Dans le même temps, le mécanisme de suspension devrait rester un mécanisme de dernier recours, sans aucune automaticité, et toute décision à cet égard devrait continuer à tenir dûment compte des relations globales entre l’Union et les pays tiers concernés ainsi que du contexte politique général. Les points suivants présentent les aspects du mécanisme de suspension de l’exemption de visa sur lesquels la Commission consultera le Parlement européen et le Conseil avant de présenter sa proposition législative.

a.Les motifs de suspension

Actuellement (article 8, paragraphes 2, 3 et 4, du règlement sur les visas), le mécanisme de suspension de l’exemption de visa peut être déclenché dans les cas suivants:

·un accroissement substantiel du nombre de ressortissants du pays tiers concerné qui se sont vu refuser l’entrée ou dont il s’avère qu’ils séjournent sur le territoire d’un État membre sans en avoir le droit;

·un accroissement substantiel du nombre de demandes d’asile déposées par les ressortissants de ce pays tiers pour lequel le taux de reconnaissance est faible;

·une diminution de la coopération en matière de réadmission avec le pays tiers concerné;

·un accroissement des risques ou une menace imminente pour l’ordre public ou la sécurité intérieure des États membres, en particulier un accroissement substantiel des infractions pénales graves, lié aux ressortissants du pays tiers concerné;

·en ce qui concerne les pays tiers qui ont obtenu une exemption de visa à la suite d’un dialogue sur la libéralisation du régime des visas, le non-respect des critères particuliers qui ont été utilisés pour évaluer l’opportunité d’accorder la libéralisation du régime des visas.

Plusieurs États membres considèrent que les motifs de suspension susmentionnés sont trop restrictifs pour appréhender la multitude de situations dans lesquelles le régime d’exemption de visa pourrait faire l’objet d’une utilisation abusive et/ou entraîner des risques de migration irrégulière ou des risques pour la sécurité de l’Union.

En ce qui concerne la migration irrégulière, le défaut d’alignement sur la politique des visas de l’Union ne constitue pas actuellement un motif de suspension. Par conséquent, l’efficacité du mécanisme de suspension dans le cas de migrants en situation irrégulière ayant transité par des pays tiers voisins exemptés de l’obligation de visa, comme cela a été observé récemment dans les Balkans occidentaux, pourrait être entravée.

En ce qui concerne l’ordre public et la sécurité intérieure, le motif de suspension actuel [article 8, paragraphe 2, point d)] permet de déclencher le mécanisme de suspension en cas d’accroissement des risques pour la sécurité intérieure des États membres lié à des ressortissants d’un pays bénéficiant du régime d’exemption de visa. Il ne couvre toutefois pas explicitement les risques pour la sécurité découlant de la mise en œuvre de programmes de citoyenneté par investissement par des pays exemptés de l’obligation de visa, ou de menaces hybrides.

Enfin, le mécanisme actuel de suspension de l’exemption de visa n’envisage pas la possibilité que des accords d’exemption de visa entre l’Union et des pays tiers prévoient des motifs de suspension qui ne figurent pas dans le règlement sur les visas, par exemple pour tenir compte de circonstances propres aux relations entre les parties à la négociation. Lorsque l’Union décide de suspendre l’application d’un accord d’exemption de visa avec un pays tiers (au niveau du droit international), il doit également être possible de prévoir la suspension au niveau du droit de l’Union.

b.Les seuils de déclenchement du mécanisme

Le mécanisme de suspension peut être déclenché à la suite d’un accroissement substantiel des séjours irréguliers, des demandes d’asile émanant de pays pour lesquels le taux de reconnaissance est faible et des infractions pénales graves, ou d’une diminution de la coopération en matière de réadmission, par rapport à l’année précédente ou à l’année précédant l’obtention de l’exemption de visa.

Actuellement, un «accroissement substantiel» est interprété comme excédant un seuil de 50 % 28 et un «faible taux de reconnaissance» comme étant de l’ordre de 3 % ou 4 % 29 . L’expérience récente suggère que ces seuils ne sont pas toujours adéquats pour traiter les situations de migration irrégulière rencontrées par les États membres, comme cela a été signalé lors des discussions en la matière au Conseil. L’exemple de la notification à la Commission faite par un État membre en mai 2019 30 a montré que les seuils de déclenchement du mécanisme de suspension n’avaient pas pu être atteints malgré l’augmentation signalée des demandes d’asile infondées et des infractions pénales graves commises par les ressortissants d’un pays exempté de l’obligation de visa enregistrés dans cet État membre. Lors des discussions au sein du Conseil, plusieurs États membres ont estimé que ces seuils devraient être fixés à un niveau inférieur.

c.La procédure de suspension

La procédure de suspension se déroule en deux étapes: une première suspension de neuf mois par la voie d’un acte d’exécution, qui peut être prolongée par une autre suspension de 18 mois par la voie d’un acte délégué 31 . Pendant la durée de la suspension temporaire, la Commission devrait établir un dialogue renforcé avec le pays tiers concerné afin de trouver une solution appropriée pour remédier aux circonstances qui ont conduit à la suspension de l’exemption de visa. Afin de réduire le risque de passer à la troisième étape de la procédure, qui consiste à mettre fin à l’exemption de visa et à transférer le pays tiers sur la liste des pays soumis à l’obligation de visa, la procédure pourrait être rationalisée de manière à donner au pays concerné de meilleures possibilités de prendre des mesures correctives satisfaisantes. En outre, afin de faire face aux situations d’urgence pour lesquelles une réaction urgente est nécessaire, il devrait être possible de prévoir une procédure d’urgence pour le déclenchement du mécanisme de suspension.

d.Obligations en matière de suivi et de rapports

Un mécanisme de suspension efficace repose sur un suivi effectif et ciblé des pays exemptés de l’obligation de visa. Les dispositions actuelles du règlement sur les visas imposent toutefois à la Commission de ne surveiller la situation que dans les pays qui ont obtenu un accès sans visa à la suite d’un dialogue sur la libéralisation du régime des visas, et de faire rapport sur ces pays pendant une période de sept ans à compter de l’aboutissement de ce dialogue 35 .

Pour répondre à l’appel du Conseil européen du 9 février 2023 à un renforcement du suivi des pays exemptés de l’obligation de visa 36 , et conformément à la lettre adressée par la présidente von der Leyen au Conseil européen du 20 mars 2023, la Commission présentera à partir de 2023 un nouveau rapport stratégique et complet sur le mécanisme de suspension de l’exemption de visa.

Le nouveau rapport sur le mécanisme de suspension de l’exemption de visa continuera à évaluer pleinement le respect permanent des critères en matière de libéralisation du régime des visas par les pays dont le dialogue sur la libéralisation du régime des visas a abouti il y a moins de sept ans. Les rapports sur les pays dont le dialogue sur la libéralisation du régime des visas a abouti il y a plus de sept ans se poursuivront également, en cohérence avec les rapports par pays dans le cadre du paquet «élargissement», mais ils seront axés sur des problèmes et des priorités spécifiques, tels que l’alignement des politiques de visas, les programmes de citoyenneté par investissement et les demandes d’asile infondées.

Enfin, le rapport se penchera également sur d’autres zones géographiques situées au-delà du voisinage de l’Union, en se concentrant sur des pays où des problèmes peuvent se poser et où une coopération accrue peut être nécessaire pour remédier à des problèmes spécifiques en matière de migration et/ou de sécurité qui pourraient être évalués dans le cadre du mécanisme de suspension de l’exemption de visa.

4.CONCLUSIONS

La politique de l’Union en matière de visas constitue un volet essentiel de l’acquis de Schengen et une des réalisations les plus précieuses de l’intégration européenne. La politique en matière de visas est, et devrait demeurer, un outil ayant vocation à faciliter les contacts interpersonnels, le tourisme et les affaires, tout en prévenant les risques pour la sécurité et le risque de migration irrégulière vers l’Union. Dans le même temps, la politique de l’Union en matière de visas évolue constamment et doit continuer à le faire afin de pouvoir relever efficacement les nouveaux défis.

Ces dernières années, l’Union a été confrontée à un certain nombre de défis nouveaux et émergents liés au fonctionnement de sa politique en matière de visas, notamment l’augmentation des migrations irrégulières le long de la route des Balkans occidentaux, l’utilisation abusive du régime d’asile par les ressortissants d’un certain nombre de pays exemptés de l’obligation de visa dans différentes parties du monde, et les risques pour la sécurité découlant de la mise en œuvre de programmes de citoyenneté par investissement par des pays tiers exemptés de l’obligation de visa.

Cette évolution, ainsi que d’autres, ont démontré la nécessité de lancer une réflexion sur les moyens possibles de renforcer la boîte à outils de la politique des visas en révisant le mécanisme de suspension de l’exemption de visa. La Commission attend avec intérêt de discuter avec le Parlement européen et le Conseil de la meilleure façon d’atteindre cet objectif. La discussion devrait notamment porter sur les points suivants:

·la nécessité d’ajouter de nouveaux motifs de suspension pour faire face à de nouvelles situations émergentes dans lesquelles le régime d’exemption de visa pourrait faire l’objet d’une utilisation abusive et/ou entraîner des migrations irrégulières ou des risques pour la sécurité de l’Union;

·s’il y a lieu, comment adapter au mieux les seuils de déclenchement du mécanisme aux risques migratoires et de sécurité réels signalés par les États membres, créant ainsi un effet dissuasif plus important, et traiter rapidement un éventail plus large de risques liés au régime de déplacement sans obligation de visa;

·comment rendre la procédure de suspension plus efficace et plus souple;

·le renforcement des obligations en matière de suivi et de rapports.

Sur la base d’une consultation approfondie du Parlement européen et du Conseil, la Commission présentera à l’automne 2023 une proposition législative portant révision du mécanisme de suspension de l’exemption de visa prévu à l’article 8 du règlement sur les visas.

(1)

     Y compris deux régions administratives spéciales de la Chine (Hong Kong et Macao) et une autorité territoriale qui n’est pas reconnue en tant qu’État par au moins un État membre de l’Union (Taïwan) et, au plus tard le 1er janvier 2024, le Kosovo*. Ces pays sont énumérés à l’annexe II du règlement (UE) 2018/1806 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018 fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation (JO L 303 du 28.11.2018, p. 39).

(2)

     Antigua-et-Barbuda, les Bahamas, la Barbade, le Brésil, la Colombie, la Dominique, les Émirats arabes unis, Grenade, les Îles Marshall, les Îles Salomon, Kiribati, Maurice, la Micronésie, les Palaos, le Pérou, Saint-Christophe-et-Niévès Sainte-Lucie, Saint-Vincent-et-les-Grenadines, le Samoa, les Seychelles, le Timor-Oriental, les Tonga, Trinité-et-Tobago, les Tuvalu et le Vanuatu.

(3)

     L’Andorre, l’Argentine, l’Australie, le Brunei, le Canada, le Chili, la Corée du Sud, le Costa Rica, l’El Salvador, les États-Unis d’Amérique, le Guatemala, le Honduras, Israël, le Japon, la Malaisie, le Mexique, Monaco, le Nicaragua, la Nouvelle-Zélande, le Panama, le Paraguay, Saint-Marin, le Saint-Siège, Singapour, l’Uruguay et le Venezuela. Le Royaume-Uni a été ajouté en 2019 à la suite de son retrait de l’Union européenne [Règlement (UE) 2019/592 du Parlement européen et du Conseil du 10 avril 2019 modifiant le règlement (UE) 2018/1806 fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation, en ce qui concerne le retrait du Royaume-Uni de l’Union (JO L 103I du 12.4.2019, p. 1)].

*    Cette désignation est sans préjudice des positions sur le statut et est conforme à la résolution 1244 (1999) du Conseil de sécurité des Nations unies ainsi qu’à l’avis de la Cour internationale de justice sur la déclaration d’indépendance du Kosovo.

(4)

4     Règlement (UE) 2023/850 du Parlement européen et du Conseil du 19 avril 2023 modifiant le règlement (UE) 2018/1806 fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation [Kosovo (cette désignation est sans préjudice des positions sur le statut et est conforme à la résolution 1244 (1999) du Conseil de sécurité des Nations unies ainsi qu’à l’avis de la Cour internationale de justice sur la déclaration d’indépendance du Kosovo) (JO L 110 du 25.4.2023, p. 1)].

(5)

5      Safe-and-seamless-travel-and-improved-traveller-experience-OECDReport-for-the-G20-TWG_merged.pdf (disponible en anglais uniquement).

(6)

6     En vertu de l’article 8, paragraphe 4, du règlement (UE) 2018/1806, la Commission est tenue de surveiller le respect permanent, par un pays tiers dont les ressortissants ont été exemptés de l’obligation de visa pour se rendre sur le territoire des États membres à la suite de l’aboutissement d’un dialogue sur la libéralisation du régime des visas mené entre l’Union et ce pays tiers, des critères particuliers, qui sont fondés sur l’article 1er et qui ont été utilisés pour évaluer l’opportunité d’accorder une libéralisation du régime des visas à ce pays tiers. À cette fin, depuis 2017, la Commission a adopté cinq rapports dans le cadre du mécanisme de suspension de l’exemption de visa, portant sur les pays des Balkans occidentaux (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Macédoine du Nord, Monténégro et Serbie) et du Partenariat oriental (Géorgie, Moldavie et Ukraine) dont les ressortissants sont exemptés de l’obligation de visa. En outre, la Commission assure un suivi régulier des régimes d’exemption de visa dont bénéficient d’autres pays tiers, étant donné qu’elle a la possibilité de déclencher le mécanisme de suspension de sa propre initiative conformément à l’article 8, paragraphe 3, du règlement (UE) 2018/1806.

(7)

7     Voir également le rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 23 janvier 2019 intitulé «Programmes de citoyenneté et de résidence par investissement dans l’Union européenne», COM(2019) 12 final.

(8)

8    L’expression «route des Balkans occidentaux» fait référence aux arrivées irrégulières dans l’Union de personnes ayant transité par la région composée de l’Albanie, de la Bosnie-Herzégovine, du Kosovo, de la Macédoine du Nord, du Monténégro et de la Serbie.

(9)

9     Il s’agit principalement d’arrivées de ressortissants tunisiens, cubains et burundais transitant par la Serbie, de ressortissants indiens transitant par la Serbie et l’Albanie, et de ressortissants de pays tiers résidant aux Émirats arabes unis transitant par l’Albanie et le Monténégro, comme l’indique le plan d’action de l’UE pour les Balkans occidentaux ( https://home-affairs.ec.europa.eu/system/files/2022-12/Western Balkans_en.pdf ) (disponible en anglais uniquement).

(10)

10     Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil intitulé «Cinquième rapport dans le cadre du mécanisme de suspension de l’exemption de visa», COM(2022) 715 final/2.

(11)

11     Réunion extraordinaire du Conseil européen (9 février 2023) – Conclusions ( https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-1-2023-INIT/fr/pdf ).

(12)

12     Le 21 octobre, la Serbie a annoncé la dénonciation des accords d’exemption de visa avec le Burundi et la Tunisie, l’obligation de visa devant être rétablie le 22 novembre 2022. Cette annonce a été suivie par la dénonciation de l’accord d’exemption de visa avec la Guinée-Bissau le 1er décembre, l’obligation de visa devant être rétablie cinq jours plus tard. Le 6 décembre 2022, la Commission a adopté le cinquième rapport dans le cadre du mécanisme de suspension de l’exemption de visa, réitérant la demande faite à la Serbie d’aligner en priorité sa politique de visa sur la liste de l’Union des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa. À la suite de la publication du rapport, trois jours plus tard, le 9 décembre, la Serbie a annoncé la dénonciation de l’accord d’exemption de visa avec l’Inde, avec effet au 1er janvier 2023. Le 27 décembre, les accords d’exemption de visa avec la Bolivie et Cuba ont également été dénoncés, avec effet respectivement au 10 février et au 13 avril 2023.

(13)

13     Dans le cadre du processus d’adhésion, les pays candidats devront veiller à s’aligner pleinement sur l’acquis de l’Union, y compris en matière de politique des visas.

(14)

14     Le taux de reconnaissance inclut les formes de protection réglementées par l’Union (statut de réfugié et statut conféré par la protection subsidiaire) et exclut les statuts de protection nationale (raisons humanitaires). Il est calculé en divisant le nombre de décisions positives rendues en première instance (accordant le statut de réfugié ou la protection subsidiaire) par le nombre total de décisions rendues.

(15)

     Accord entre la Communauté européenne et la République d’Albanie concernant la réadmission des personnes en séjour irrégulier – Déclarations (JO L 124 du 17.5.2005, p. 22). Accord entre l’Union européenne et la Géorgie concernant la réadmission des personnes en séjour irrégulier (JO L 52 du 25.2.2011, p. 47).

(16)

     Rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 23 janvier 2019 intitulé «Programmes de citoyenneté et de résidence par investissement dans l’Union européenne», COM(2019) 12 final, p. 23.

(17)

      https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_22_6082 . 

(18)

     Décision (UE) 2022/366 du Conseil du 3 mars 2022 concernant la suspension partielle de l’application de l’accord entre l’Union européenne et la République du Vanuatu relatif à l’exemption de visa de court séjour; décision (UE) 2022/2198 du Conseil du 8 novembre 2022 concernant la suspension totale de l’application de l’accord entre l’Union européenne et la République du Vanuatu relatif à l’exemption de visa de court séjour.

(19)

     Accord entre l’Union européenne et la République du Vanuatu relatif à l’exemption de visa de court séjour (JO L 173 du 3.7.2015, p. 48).

(20)

     Proposition de décision du Conseil concernant la suspension partielle de l’application de l’accord entre l’Union européenne et la République du Vanuatu relatif à l’exemption de visa de court séjour, COM(2022) 6 final.

(21)

     Décision (UE) 2022/366 du Conseil du 3 mars 2022 concernant la suspension partielle de l’application de l’accord entre l’Union européenne et la République du Vanuatu relatif à l’exemption de visa de court séjour.

(22)

     Proposition de décision du Conseil concernant la suspension totale de l’application de l’accord entre l’Union européenne et la République du Vanuatu relatif à l’exemption de visa de court séjour, COM(2022) 531 final.

(23)

     Décision (UE) 2022/2198 du Conseil du 8 novembre 2022 concernant la suspension totale de l’application de l’accord entre l’Union européenne et la République du Vanuatu relatif à l’exemption de visa de court séjour.

(24)

     Article 8, paragraphe 6, point a), du règlement (UE) 2018/1806.

(25)

     Voir la liste des accords d’exemption de visa à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/FR/legal-content/summary/visa-waiver-agreements.html#:~:text=The%20visa%20waiver%20agreements%20referred,during%20a%20180%2Dday%20period  

(26)

     Conseil «Justice et affaires intérieures», 9 et 10 mars 2023

     ( https://www.consilium.europa.eu/fr/meetings/jha/2023/03/09-10/ ).

(27)

     Sur une période de deux mois, par rapport à la même période de l’année précédente ou aux deux derniers mois ayant précédé l’application de l’exemption de l’obligation de visa à l’égard des ressortissants d’un pays tiers figurant sur la liste de l’annexe II.

(28)

     Ces seuils sont fixés aux considérants 23 et 24 du règlement sur les visas.

(29)

   L’État membre a fait état d’une augmentation des cas suivants concernant les ressortissants d’un pays tiers exemptés de l’obligation de visa: un accroissement du nombre de refus d’entrée, de demandes d’asile infondées et d’infractions pénales. Il ressort de l’évaluation de la Commission que les conditions de déclenchement du mécanisme n’étaient pas réunies dans ce cas.

(30)

     En outre, lorsque l’Union a conclu un accord relatif à l’exemption de visa avec le pays tiers concerné, l’application de cet accord devrait également être suspendue, conformément à l’article 218, paragraphe 9, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

(31)

     Conformément à l’article 8 du règlement (UE) nº 182/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission.

(32)

     Dans ces cas, l’acte serait soumis pour avis au comité compétent en matière de réciprocité et d’exemption de visa, au plus tard 14 jours après l’adoption de l’acte d’exécution.

(33)

     La procédure d’urgence devrait également tenir compte des procédures de suspension prévues par les accords d’exemption de visa, le cas échéant.

(34)

     Depuis l’introduction de cette obligation de suivi et d’établissement de rapports en 2017, la Commission a publié cinq rapports: COM(2017) 815 final (premier rapport); COM(2018) 856final (deuxième rapport); COM(2020) 325 final (troisième rapport); COM(2021) 602 final (quatrième rapport); COM(2022) 715 final/2 (cinquième rapport).

(35)

     Réunion extraordinaire du Conseil européen (9 février 2023) – Conclusions ( https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-1-2023-INIT/fr/pdf ).