La présente proposition énonce une série de mesures visant à mieux prévenir la traite des êtres humains et lutter contre ce phénomène ainsi qu’à protéger les victimes dans le cadre juridique mis en place dans l’Union, à savoir la directive 2011/36/UE 1 (ci-après la «directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains»). La directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains établit un cadre global à l’échelle de l’Union afin de prévenir la traite des êtres humains et de lutter contre ce phénomène en établissant des règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions dans le domaine de la traite des êtres humains, et en introduisant des dispositions, en tenant compte des questions d’égalité entre hommes et femmes, afin de renforcer la prévention de cette infraction et la protection des victimes 2 . La directive établit des règles communes à l’échelle de l’Union relatives aux points suivants: i) l’érection en infraction pénale de la traite des êtres humains ainsi que les enquêtes et les poursuites dans les affaires de traite des êtres humains, y compris la définition des infractions, des peines et des sanctions; ii) l’assistance et l’aide aux victimes de la traite des êtres humains, et la protection de celles-ci; et iii) la prévention de la traite des êtres humains 3 .

L’adoption de la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains en avril 2011 a constitué une avancée majeure dans le renforcement des efforts déployés par l’Union pour prévenir la traite des êtres humains et lutter contre ce phénomène ainsi que pour protéger les victimes. Il s’agissait d’une étape cruciale vers l’harmonisation des règles en vigueur dans les États membres. Un certain nombre de difficultés sont toutefois apparues ou ont pris de l’importance depuis 2011. Ces difficultés sont abordées dans le cadre de la présente révision ciblée de la directive.

La transposition correcte et complète de la directive et sa mise en œuvre intégrale restent une priorité pour la Commission. Après l’adoption du rapport sur la transposition de la directive 4 , la Commission a poursuivi le dialogue avec les États membres et s’est engagée à utiliser les pouvoirs qui lui sont conférés par les traités pour assurer une transposition et une mise en œuvre complètes de ses dispositions. En suivant une approche pluridisciplinaire et globale, la Commission a adopté la stratégie de l’UE visant à lutter contre la traite des êtres humains 2021-2025 5 qui définit des actions détaillées destinées à améliorer la mise en œuvre des dispositions pertinentes de la directive 2011/36/UE. Cette stratégie apporte une réponse solide à la lutte contre la traite des êtres humains, allant de la prévention de ce phénomène à la protection des victimes, en passant par la poursuite et la condamnation des trafiquants d’êtres humains.

Les formes d’exploitation ont évolué depuis 2011. L’exploitation sexuelle et l’exploitation par le travail ont toujours été les principaux objectifs de la traite des êtres humains. La traite des êtres humains à des fins d’exploitation sexuelle a toujours été la forme d’exploitation la plus répandue dans l’Union, puisqu’elle représente plus de la moitié des victimes et touche principalement les femmes et les jeunes filles 6 . La traite des êtres humains à des fins d’exploitation par le travail est la deuxième forme de traite des êtres humains la plus fréquente dans l’Union, le nombre de victimes augmentant rapidement et ayant presque doublé au cours des cinq dernières années 7 . La traite à d’autres fins d’exploitation a toutefois pris de l’importance au fil du temps, en ce qui concerne tant les formes d’exploitation figurant déjà dans la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains (mendicité, exploitation d’activités criminelles et prélèvement d’organes) que celles qui n’y sont pas explicitement mentionnées (parmi lesquelles le mariage forcé et l’adoption illégale). Le pourcentage global des autres fins d’exploitation représente plus de 10 % de toutes les victimes. La présente proposition vise à étendre la liste non exhaustive des formes d’exploitation explicitement mentionnées dans la directive afin d’y inclure le mariage forcé et l’adoption illégale pour garantir ainsi que les systèmes juridiques nationaux couvrent un nombre croissant d’objectifs de la traite des êtres humains.

Les modes opératoires des trafiquants d’êtres humains, qui opèrent souvent dans le cadre de la criminalité organisée, ont également évolué, augmentant le risque de traite des êtres humains. Les progrès technologiques permettent aux trafiquants d’êtres humains d’agir à distance, que ce soit pour recruter les victimes, les exploiter et leur faire de la publicité, ainsi que de diffuser largement en ligne des contenus associés à l’exploitation. Ces mêmes moyens technologiques rendent plus difficile la détection de cette forme de criminalité, l’identification des auteurs et la traque des fonds utilisés pour commettre les infractions et des profits générés par la traite. La présente proposition vise à surmonter les difficultés posées par la numérisation croissante de la traite des êtres humains et à renforcer la réponse pénale aux infractions facilitées par les technologies. Ces dernières années en particulier, les acteurs concernés, parmi lesquels les agences de l’Union, les services répressifs et les autorités judiciaires, les organisations internationales et les organisations de la société civile, ont souligné l’inquiétude que suscite le nombre croissant d’infractions liées à la traite des êtres humains commises au moyen des technologies de l’information et de la communication ou facilitées par ces technologies.

Le régime facultatif de sanctions à l’encontre des personnes morales actuellement en vigueur ainsi que la mesure dans laquelle il est transposé et appliqué dans les États membres ne répondent pas suffisamment aux objectifs de la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains. Tout en veillant à ce que les sanctions soient effectives, proportionnées et dissuasives, la présente proposition vise à renforcer la réponse de la justice pénale aux infractions liées à la traite des êtres humains commises pour le compte de personnes morales en remplaçant le régime facultatif de sanctions par deux régimes obligatoires différents qui s’appliquent en cas d’infractions standard et d’infractions aggravées.

L’adoption de la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains en 2011 est antérieure au cadre juridique de l’Union sur le gel et la confiscation d’avoirs. Par conséquent, la Commission propose d’actualiser la référence au dépistage, au gel, à la gestion et à la confiscation des produits en faisant explicitement référence aux règles de l’Union en la matière.

Les pratiques d’identification précoce et d’orientation des États membres, tant au niveau national que transfrontière, peuvent encore être considérablement améliorées. En particulier, les États membres n’ont pas tous mis en place un mécanisme d’orientation national et la structure et le fonctionnement de ces mécanismes varient considérablement d’un État membre à l’autre. La présente proposition vise à garantir que tous les États membres établissent, par la voie de dispositions législatives, réglementaires ou administratives, un mécanisme d’orientation national, en vue d’optimiser le fonctionnement des institutions nationales compétentes et d’harmoniser davantage leurs structures et leurs pratiques en matière d’orientation des victimes vers les systèmes d’assistance et d’aide appropriés. Il s’agira également de la première étape vers la création d’un mécanisme d’orientation européen.

Les informations recueillies dans le cadre d’études récentes et de consultations avec les acteurs concernés montrent que la demande qui alimente la traite des êtres humains n’a pas diminué malgré la profusion d’activités pertinentes d’éducation, de formation et de sensibilisation, et la transposition de l’article 18, paragraphe 4, de la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains dans un certain nombre d’États membres. En dépit de tous les efforts accomplis par les acteurs concernés, la demande de services sexuels ainsi que de main-d’œuvre et de produits bon marché persiste. Cette situation alimente à son tour la traite des êtres humains à des fins d’exploitation sexuelle et d’exploitation par le travail. La présente proposition vise à renforcer l’harmonisation entre les États membres en vue de réduire la demande. La proposition reconnaît également que le droit pénal ne constitue qu’une partie de la réponse visant à réduire la demande, et qu’il devrait continuer à être accompagné d’activités d’éducation, de formation et de sensibilisation, conformément à la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains.

La traite des êtres humains constitue une infraction complexe. Afin de lutter contre cette forme de criminalité de manière appropriée, il est crucial de s’appuyer sur des données cohérentes et fiables. Comme pour d’autres formes de criminalité, on estime qu’un nombre important d’affaires de traite des êtres humains ne sont pas signalées. C’est l’un des facteurs empêchant de comprendre pleinement l’ampleur de la traite des êtres humains au sein de l’Union. En outre, la collecte de données sur les affaires signalées présente des lacunes importantes, et les statistiques recueillies par la Commission sont rendues publiques avec un retard considérable après la fin de la période sur laquelle porte le compte rendu. La présente proposition vise à obliger les États membres à collecter et à communiquer à la Commission des données sur la traite des êtres humains chaque année, et à harmoniser davantage la collecte des données, en vue d’en améliorer la qualité et d’accélérer la publication des rapports de données.

La directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains a été adoptée le 15 avril 2011. Elle n’a pas été modifiée ou révisée depuis lors. La stratégie pour l’union de la sécurité 8 de juillet 2020 reconnaît les difficultés rencontrées pour identifier, poursuivre et condamner les trafiquants d’êtres humains et annonce une nouvelle approche globale pour lutter contre cette forme de criminalité. La stratégie de l’UE visant à lutter contre la traite des êtres humains 2021-2025 souligne que la transposition complète et la mise en œuvre intégrale de la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains demeurent des priorités pour la Commission. Elle appelle à une évaluation de la mise en œuvre de la directive et, si nécessaire, en fonction des résultats de cette évaluation, à sa révision.

Les mesures législatives figurant dans la présente proposition, ainsi que les mesures non législatives qui l’accompagneront, sont pleinement conformes aux priorités de la stratégie: réduire la demande qui alimente la traite des êtres humains; briser le modèle criminel pour mettre fin à l’exploitation des victimes; protéger et soutenir les victimes, en particulier les femmes et les enfants, et leur donner des moyens d’agir; et prendre en considération la dimension internationale de cette forme de criminalité. Les modifications proposées concernent des questions précises. Elles visent à renforcer l’efficacité du cadre relatif à la prévention de la traite des êtres humains et à la lutte contre ce phénomène, ainsi qu’à la protection des victimes de cette forme de criminalité, et ont été formulées de manière cohérente afin de le compléter.

La présente proposition établit des règles qui s’appuient sur l’expérience des États membres en matière de transposition et de mise en œuvre de la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains. Elle prend en considération les événements survenus depuis 2011 et les tendances les plus récentes observées dans le domaine de la lutte contre la traite des êtres humains, en tenant compte des propositions d’amélioration formulées par un large éventail de parties intéressées. À ce titre, la présente proposition établit un cadre qui devrait permettre aux systèmes juridiques nationaux des États membres d’être à jour et mieux à même de faire face aux défis actuels.

La proposition fait le point sur les conclusions présentées par la Commission dans le compte rendu qu’elle réalise tous les deux ans sur les progrès effectués dans la lutte contre la traite des êtres humains, conformément aux articles 19 et 20 de la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains. Elle s’appuie sur les réunions du réseau de l’UE des rapporteurs nationaux ou mécanismes équivalents en matière de lutte contre la traite des êtres humains et de la plateforme de la société civile de l’UE contre la traite des êtres humains, sur les réunions avec les agences de l’Union, sur l’évaluation 9 et l’analyse d’impact 10 de la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains, ainsi que sur de nombreuses conférences, réunions et échanges avec les acteurs concernés. Les modifications proposées tiennent également compte des études et rapports pertinents existants publiés par des organisations régionales et internationales.

La présente proposition reflète l’engagement de la Commission à suivre de près la transposition correcte et complète de la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains et l’efficacité de la législation nationale qui la transpose. La Commission s’appuiera sur les informations transmises par les États membres lors de la transposition. En ce qui concerne les nouvelles règles sur l’utilisation, en connaissance de cause, des services résultant de l’exploitation de victimes de la traite, la Commission surveillera la transposition et l’incidence de la législation nationale. Au plus tard [cinq ans après la date limite de transposition], la Commission présentera au Parlement européen et au Conseil un rapport évaluant dans quelle mesure les États membres ont pris les dispositions nécessaires pour se conformer aux nouvelles règles ainsi que l’incidence de ces dispositions.

La présente proposition est pleinement conforme au protocole des Nations unies de 2000 visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants, qui complète la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée, à laquelle l’Union européenne et tous ses États membres sont parties.

Il ressort de l’évaluation de la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains que l’instrument juridique est cohérent avec les instruments législatifs de l’Union dans ce domaine. Les modifications proposées sont également conformes aux objectifs poursuivis par l’Union, et en particulier:

La présente proposition modifie la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains. Par conséquent, elle se fonde sur l’article 82, paragraphe 2, et l’article 83, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), qui constituent les bases juridiques de l’acte modifié.

Conformément aux principes de subsidiarité et de proportionnalité énoncés à l’article 5 du traité sur l’Union européenne, les objectifs de la proposition ne peuvent être atteints de manière suffisante par les États membres et peuvent, par conséquent, l’être mieux au niveau de l’Union. Conformément à l’article 83, paragraphe 1, du TFUE et aux dispositions existantes de la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains, les États membres ont le droit d’adopter ou de maintenir des mesures plus strictes que celles prévues par le droit de l’Union.

Le cadre juridique existant concernant la prévention de la traite des êtres humains et la lutte contre ce phénomène ainsi que la protection des victimes a été mis en place au niveau de l’Union, tout d’abord par la voie de la décision-cadre 2002/629/JAI du Conseil 17 , puis par la voie de la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains. Une amélioration du cadre actuel ne peut être obtenue par les États membres agissant de manière autonome. Un contrôle approfondi de la subsidiarité a été effectué dans le cadre de l’analyse d’impact de la présente proposition. La dimension transfrontière de la traite des êtres humains concerne la nationalité des victimes et les modes opératoires des réseaux criminels qui se livrent à cette forme de criminalité. La collecte de données effectuée dans le cadre de l’évaluation montre que 43 % des victimes dans l’Union sont des citoyens d’un pays tiers, qui sont souvent victimes de la traite des êtres humains par des ressortissants de pays tiers. La dimension transfrontière se reflète également dans le nombre croissant d’opérations et de journées d’action soutenues par Europol et dans l’augmentation de plus de 50 % depuis 2015 du nombre d’affaires de traite des êtres humains enregistrées par Eurojust. Différents éléments des infractions liées à la traite des êtres humains peuvent se produire dans différents États membres et/ou pays tiers. Afin d’améliorer la réponse aux activités criminelles, la coopération transfrontière des services répressifs et judiciaires nécessite une harmonisation des législations nationales en vigueur et un échange systématique des bonnes pratiques. En conséquence, la coopération transnationale se fonde de plus en plus sur des règles communes à l’échelle de l’Union pour différentes formes de criminalité, qui devraient continuer à inclure la traite des êtres humains.

Le fait que cette forme de criminalité a de plus en plus recours aux technologies en ligne justifie une action à l’échelle de l’Union. L’internet, les médias sociaux et les plateformes en ligne offrent aux trafiquants d’êtres humains la possibilité de recruter, de contrôler, de transporter et d’exploiter leurs victimes, ainsi que de transférer des profits et de toucher des utilisateurs partout dans le monde, sans franchir de frontière et en se protégeant derrière un écran. Une action menée à l’échelle de l’Union permettra aux services répressifs des États membres de mener des enquêtes et des poursuites plus efficacement sur les infractions facilitées par la technologie, en échangeant les informations et en partageant les bonnes pratiques, notamment en matière de collecte de preuves numériques et d’enquêtes financières.

Les modifications proposées se limitent à ce qui est nécessaire pour renforcer le cadre de l’Union concernant la prévention de la traite des êtres humains et la lutte contre ce phénomène ainsi que la protection des victimes. Elles n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs. La proposition se fonde sur les règles déjà en vigueur, qui sont conformes au principe de proportionnalité. La description détaillée des mesures de remplacement qui auraient pu être prises pour atteindre les objectifs de la présente proposition figure dans l’analyse d’impact qui l’accompagne.

Afin de lutter contre les formes d’exploitation qui ne sont à l’heure actuelle pas explicitement mentionnées dans la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains, il est proposé d’y ajouter explicitement le mariage forcé et l’adoption illégale. L’ajout proposé de ces formes d’exploitation, qui sont déjà mentionnées dans les considérants de la directive, est considéré comme une réponse proportionnée à l’augmentation du pourcentage d’affaires de traite des êtres humains à des fins autres que l’exploitation sexuelle et l’exploitation par le travail.

La dimension en ligne de cette forme de criminalité est déjà implicitement couverte par les dispositions actuelles de la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains, qui ne font pas de distinction entre les infractions commises en ligne ou hors ligne. Il est proposé de mentionner explicitement que les actes intentionnels, les moyens et l’objectif des infractions liées à la traite des êtres humains devraient inclure les actes commis au moyen des technologies de l’information et de la communication. Cette modification vise à renforcer la réponse pénale à l’une des évolutions les plus graves dans le panorama de la menace concernant cette forme de criminalité depuis l’adoption de la directive. Le niveau des sanctions restera le même que pour les infractions standard, bien que rien n’empêche les États membres d’adopter un régime plus strict.

En ce qui concerne les sanctions à l’encontre des personnes morales, il est proposé d’établir un régime obligatoire de sanctions pour les infractions standard; les sanctions prévues comprennent notamment des mesures d’exclusion du bénéfice d’un avantage, d’une aide ou d’une subvention publics, ainsi que la fermeture temporaire ou définitive des établissements ayant servi à commettre l’infraction. Ces sanctions font partie du régime facultatif de l’actuelle directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains. Pour les infractions aggravées par les circonstances visées à l’article 4, paragraphe 2, un autre régime obligatoire de sanctions a été mis en place, qui comprend des mesures d’interdiction temporaire ou définitive d’exercer une activité commerciale, un placement sous surveillance judiciaire, et une mesure judiciaire de dissolution. Ces sanctions faisaient également partie du régime facultatif de sanctions à l’encontre des personnes morales prévu par l’actuelle directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains. Ces mesures permettent de renforcer la réponse judiciaire aux infractions liées à la traite des êtres humains commises par des personnes morales, tout en adoptant une approche proportionnée des sanctions, qui repose sur la transposition obligatoire de toutes les mesures, mais implique que les infractions aggravées fassent l’objet de sanctions plus sévères que celles prévues pour les infractions standard.

La création formelle d’un mécanisme d’orientation national par la voie de dispositions législatives, réglementaires ou administratives nationales est considérée comme une mesure minimale pour améliorer l’orientation des victimes identifiées, car elle s’appuie sur l’obligation préexistante prévue à l’article 11, paragraphe 4, de la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains, qui impose aux États membres de créer des mécanismes appropriés destinés à l’identification précoce des victimes et à l’assistance et à l’aide aux victimes, en coopération avec les organismes d’aide pertinents. La formalisation des mécanismes d’orientation vise à améliorer l’identification précoce des victimes et leur orientation rapide vers des services d’assistance et d’aide. Afin de renforcer l’efficacité de cette mesure, les États membres sont tenus de désigner des points focaux nationaux chargés d’identifier les services compétents et de coordonner l’orientation des victimes au niveau de l’Union et de ses États membres.

La modification qui consiste à conférer le caractère d’infraction pénale au fait d’utiliser les services qui font l’objet de l’exploitation en sachant que la personne concernée est victime d’une infraction liée à la traite des êtres humains (c’est-à-dire l’utilisation, en connaissance de cause, des services résultant de l’exploitation) constitue une mesure législative proportionnée visant à prévenir et à combattre plus efficacement la traite des êtres humains en décourageant la demande, conformément aux objectifs de la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains. Les États membres restent libres d’adopter des approches plus strictes concernant l’utilisation des services résultant de l’exploitation, tout en considérant que les mesures de réduction de la demande ne se limitent pas à la réponse pénale, mais incluent des mesures non législatives conformes à la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains, à savoir l’éducation, la formation, les campagnes d’information et de sensibilisation ainsi que les programmes de recherche et d’éducation.

L’exigence d’une collecte annuelle de données constitue une mesure minimale visant à améliorer la collecte d’informations et de statistiques à l’échelle de l’Union et de ses États membres. Cette mesure permettrait de réduire la périodicité des comptes rendus de deux ans à un an et garantirait un suivi actualisé qui ne serait pas entravé par le délai écoulé entre la fin de la période de collecte de données et la publication du compte rendu (deux ans actuellement). Les catégories minimales de collecte de données figurant dans la modification correspondent à celles actuellement collectées tous les deux ans par la Commission.

La présente proposition est une modification de la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains; par conséquent, il s’agit d’une directive.

Aucun autre moyen, législatif ou opérationnel, ne peut être utilisé pour atteindre les objectifs de la présente proposition, qui est d’améliorer le cadre existant permettant de prévenir la traite des êtres humains et de lutter contre ce phénomène ainsi que de protéger les victimes de cette forme de criminalité.

La Commission a procédé à une évaluation de la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains, qui était l’une des actions clés envisagées dans la stratégie de l’UE visant à lutter contre la traite des êtres humains 2021-2025 18 . L’évaluation repose sur la collecte de données pour la période 2013-2020 effectuée par Eurostat, un rapport sur la transposition de la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains au niveau national et sa mise en œuvre dans les États membres, la consultation publique ouverte, les échanges avec les agences de l’Union, les États membres et les autres parties intéressées, les rapports et documents publiés ou soumis par des organisations internationales et régionales.

Il ressort de l’évaluation que la directive a été efficace concernant la prévention de la traite des êtres humains et la lutte contre ce phénomène, ainsi que l’amélioration de la protection des victimes de cette forme de criminalité. La directive a également été jugée efficiente au regard des avantages apportés par rapport aux coûts engendrés par son adoption, sa transposition et sa mise en œuvre. Elle a été jugée cohérente avec toutes les activités menées dans ce domaine au niveau international et à l’échelle de l’Union. L’évaluation a mis en exergue la valeur ajoutée d’une action à l’échelle de l’Union dans l’amélioration de la coopération transfrontière, y compris avec les agences de l’Union. Les objectifs de la directive restent pertinents. Cependant, un certain nombre de difficultés et d’événements doivent encore être pris en considération.

Il ressort ainsi de l’évaluation que plusieurs événements survenus depuis l’adoption de la directive ont eu des répercussions importantes sur le panorama de la traite des êtres humains. Les progrès technologiques et l’expansion des médias sociaux ont offert de nouvelles possibilités pour les trafiquants d’êtres humains de recruter des victimes en ligne, d’exercer sur celles-ci un contrôle à distance et de toucher de nombreux utilisateurs en diffusant largement des contenus associés à l’exploitation. La récession économique causée par la pandémie de COVID-19 et la crise énergétique pourraient accroître la demande de services sexuels et de main-d’œuvre bon marché, ce qui alimente l’exploitation par le travail et l’exploitation sexuelle. Les guerres, en particulier l’agression militaire de la Russie contre l’Ukraine, multiplient les possibilités pour les trafiquants d’êtres humains d’exploiter la vulnérabilité des personnes, notamment des femmes et des enfants, qui fuient leur pays.

En raison de ces nouveaux événements, des aspects du cadre juridique à améliorer ont été relevés dans l’évaluation. Il s’agit notamment de combattre les formes d’exploitation qui ne sont pas explicitement mentionnées dans la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains, de tenir compte de la dimension en ligne de cette forme de criminalité, d’accroître la réponse de la justice pénale aux infractions commises par des personnes morales, ainsi que d’améliorer la réduction de la demande, l’identification précoce des victimes et la collecte de données.

La Commission a cherché à garantir une large participation des parties intéressées tout au long du cycle de cette initiative, en organisant une série de consultations ciblées (contacts bilatéraux, réunions avec les parties intéressées, consultations écrites). Des consultations ont été organisées avec les États membres et les représentants de leurs autorités publiques, notamment dans le cadre du réseau de l’UE des rapporteurs nationaux ou mécanismes équivalents en matière de lutte contre la traite des êtres humains; avec des représentants du Parlement européen; avec les agences de l’Union, notamment l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol), l’Agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust), l’Agence de l’Union européenne pour la formation des services répressifs (CEPOL), l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne (FRA), l’Agence de l’Union européenne pour l’asile (AUEA), l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex), l’Institut européen pour l’égalité entre les hommes et les femmes (EIGE) et l’Autorité européenne du travail (AET); avec des représentants d’organisations régionales et internationales actives dans le domaine de la lutte contre la traite des êtres humains; et avec des représentants d’organisations de la société civile actives dans le domaine de la lutte contre la traite des êtres humains, notamment dans le cadre de la plateforme de la société civile de l’UE contre la traite des êtres humains.

La Commission a également procédé à une consultation publique dans le but de recueillir des informations, des éléments de preuve et des avis sur des questions liées à la mise en œuvre et à l’évaluation de la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains. Les données ont été recueillies au moyen d’un questionnaire portant sur l’évaluation de la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains et son éventuelle révision. Cent vingt-quatre réponses ont été reçues, en plus de 75 contributions indépendantes.

La présente proposition s’appuie sur les données recueillies dans le cadre de l’évaluation et de l’analyse d’impact, y compris les consultations avec les autorités compétentes des États membres et les experts de la traite des êtres humains. Les consultations ont mis à contribution des rapporteurs nationaux ou mécanismes équivalents, des services répressifs et judiciaires, des autorités nationales responsables des services sociaux, des agences de l’Union, des organisations internationales, des organisations de la société civile, des associations d’employeurs et des experts, y compris du monde universitaire.

La proposition tient compte des échanges pertinents et des conclusions des études menées par des organisations régionales et internationales, ainsi que par des organisations non gouvernementales actives dans le domaine de la lutte contre la traite des êtres humains, comme indiqué dans l’exposé des motifs 20 .

L’analyse d’impact accompagnant la présente proposition se fonde sur les résultats de l’évaluation réalisée par la Commission. Les options suivantes ont été étudiées:

Il ressort de l’analyse d’impact que la troisième option, une combinaison de mesures législatives et non législatives, serait plus efficace pour améliorer le cadre actuel que des mesures d’une seule typologie.

Afin de renforcer la réponse de la justice pénale à la traite des êtres humains, y compris dans le contexte transfrontière, trois mesures législatives ont été recensées: i) tenir compte de la dimension en ligne de manière explicite dans la directive; ii) mentionner explicitement le mariage forcé et l’adoption illégale dans la liste des formes d’exploitation; iii) introduire deux régimes obligatoires de sanctions à l’encontre des personnes morales, l’un pour sanctionner les infractions standard et l’autre pour sanctionner les infractions aggravées. Des mesures non législatives ont également été recensées: i) encourager la coopération entre la Commission et les sociétés du secteur de l’internet dans le cadre du forum de l’UE sur l’internet; et ii) créer un groupe de réflexion composé de procureurs spécialisés dans la lutte contre la traite des êtres humains.

Pour ce qui est de veiller à ce que les victimes de la traite des êtres humains bénéficient de services d’assistance, d’aide et de protection adéquats, la mesure législative recensée consiste à imposer aux États membres de formaliser la création de mécanismes d’orientation nationaux et de désigner des points focaux nationaux chargés d’orienter les victimes vers des services d’assistance, d’aide et de protection appropriés. Cette mesure s’accompagne d’une mesure non législative, à savoir l’élaboration de lignes directrices sur les exigences minimales applicables aux mécanismes d’orientation nationaux.

Afin de réduire la demande de services qui alimentent toutes les formes d’exploitation, la mesure législative recensée consiste à conférer le caractère d’infraction pénale au fait d’utiliser les services qui font l’objet de l’exploitation en sachant que la personne concernée est victime d’une infraction liée à la traite des êtres humains. Conformément à une approche globale de la réduction de la demande, cette mesure sera complétée par une mesure non législative, à savoir l’organisation d’une campagne de sensibilisation à l’échelle de l’Union visant à décourager la demande qui alimente la traite des êtres humains.

En ce qui concerne l’objectif horizontal consistant à assurer une prévention et une détection adéquates, et à améliorer le suivi de la traite des êtres humains dans l’Union, la mesure législative recensée consiste à exiger une collecte annuelle de données sur la traite des êtres humains. Cette mesure est accompagnée de deux mesures non législatives: i) élaborer des lignes directrices sur la collecte de données relatives à la traite des êtres humains dans l’Union; et ii) créer un pôle de connaissance et d’expertise sur la lutte contre la traite des êtres humains.

L’option privilégiée présentée ci-dessus vise à améliorer la capacité des États membres à lutter plus efficacement contre la traite des êtres humains, notamment en ce qui concerne les menaces et les tendances qui sont apparues ou ont évolué depuis l’adoption de la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains. Les règles communes et harmonisées incluses dans la présente modification devraient permettre de renforcer la coopération transfrontière en matière d’enquêtes et de poursuites, ainsi qu’en matière d’assistance et d’aide aux victimes d’infractions liées à la traite des êtres humains. Les mesures non législatives accompagnant les modifications législatives sont destinées à soutenir davantage les États membres dans la mise en œuvre de la directive et de la stratégie de l’UE visant à lutter contre la traite des êtres humains 2021-2025.

Conformément au programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT) de la Commission, toutes les initiatives visant à réviser la législation de l’Union en vigueur devraient chercher à simplifier et à atteindre plus efficacement les objectifs stratégiques fixés (c’est-à-dire en réduisant les coûts réglementaires inutiles et la charge administrative qui pèse sur les États membres). Il ressort de l’analyse d’impact que les mesures énoncées dans la proposition de directive représenteront une charge limitée, qui sera compensée par l’incidence positive des mesures proposées.

Les modifications ciblées proposées pour la directive visent à améliorer la capacité des États membres à lutter plus efficacement contre la traite des êtres humains, notamment en ce qui concerne les menaces et les tendances qui sont apparues et ont évolué depuis l’adoption de la directive. Cette initiative permettra d’harmoniser davantage le paysage juridique en matière de lutte contre la traite des êtres humains dans les États membres. Les nouvelles règles devraient permettre de renforcer la coopération transfrontière en matière d’enquêtes et de poursuites, ainsi que d’assistance et d’aide aux victimes.

L’article 6, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne dispose que l’Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la charte des droits fondamentaux. L’article 5 de la charte interdit explicitement l’esclavage, le travail forcé et la traite des êtres humains.

Les mesures proposées comprennent des dispositions juridiques visant à faire face de manière adéquate aux risques liés à cette forme de criminalité ainsi qu’à apporter assistance, aide et protection aux victimes. L’ajout explicite d’autres formes d’exploitation, les dispositions relatives à la dimension internationale de cette forme de criminalité, le régime de sanctions à l’encontre des personnes morales et la mesure visant à conférer le caractère d’infraction pénale au fait d’utiliser, en connaissance de cause, les services résultant de l’exploitation ont pour objet de lutter plus efficacement contre la traite des êtres humains. Ces dispositions, ainsi que la formalisation des mécanismes d’orientation nationaux, visent à renforcer la protection des victimes de la traite des êtres humains. La protection des victimes a une incidence sur d’autres droits fondamentaux, tels que la protection de la dignité humaine, le droit à l’intégrité de la personne, l’interdiction de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, et le droit à la liberté et à la sûreté.

Les mesures législatives ont été dûment analysées et évaluées positivement également à la lumière des droits de l’enfant, de l’interdiction du travail des enfants, des droits des personnes handicapées, du droit d’asile, du droit à la protection contre l’éloignement, l’expulsion ou l’extradition, du principe de non-discrimination et de l’égalité entre femmes et hommes.

Les dispositions introduisant de nouvelles infractions ou sanctions ou modifiant la définition de cette forme de criminalité ont été analysées en profondeur à la lumière du droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial, de la présomption d’innocence et des droits de la défense, des principes de légalité et de proportionnalité des délits et des peines, et du droit à ne pas être jugé ou puni pénalement deux fois pour une même infraction.

La présente proposition n’a pas d’incidence budgétaire sur le budget de l’Union.

Conformément à l’article 2 de la présente proposition, les États membres sont tenus de mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour s’y conformer au plus tard [deux ans après l’entrée en vigueur de la directive] et de communiquer à la Commission le texte de ces dispositions.

La Commission suivra et évaluera l’incidence de la présente proposition au moyen de mécanismes déjà opérationnels en vertu de la directive actuelle. Les tâches des rapporteurs nationaux ou mécanismes équivalents resteraient les mêmes en vertu de l’article 19 de la directive: évaluer les résultats des actions engagées pour lutter contre la traite des êtres humains, y compris la collecte de statistiques en étroite collaboration avec les organisations pertinentes de la société civile qui sont actives dans ce domaine, et établir des rapports à l’intention du coordinateur de l’UE pour la lutte contre la traite des êtres humains dans le cadre du compte rendu réalisé tous les deux ans par la Commission sur les progrès effectués dans la lutte contre la traite des êtres humains. Ces tâches comprendraient le suivi et l’évaluation des incidences de cette initiative.

La Commission continuera à organiser les réunions bisannuelles du réseau des rapporteurs nationaux et de la plateforme de la société civile de l’UE contre la traite des êtres humains, ainsi que des réunions avec les agences de l’Union qui luttent contre la traite des êtres humains. Ces échanges contribueront également au suivi et à l’évaluation.

La présente proposition introduit de nouvelles «infractions concernant le fait d’utiliser les services qui font l’objet de l’exploitation en sachant que la personne concernée est victime d’une infraction liée à la traite des êtres humains». Au titre de l’article 23, paragraphe 3, proposé, la Commission est tenue de présenter au Parlement européen et au Conseil un rapport évaluant dans quelle mesure les États membres ont pris les dispositions nécessaires pour se conformer aux nouvelles règles et l’incidence de ces dispositions.

Afin d’assurer la bonne mise en œuvre de la présente directive, un document explicatif, par exemple sous forme de tableaux de correspondance, serait nécessaire, comme l’exige l’arrêt de la Cour de justice dans l’affaire C-543/17. La législation transposant la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains se limite rarement à un seul texte juridique, car les dispositions sont souvent intégrées dans différents instruments nationaux. Pour cette raison, il est nécessaire que les États membres fournissent un document explicatif dans lequel ils communiquent à la Commission le texte des dispositions adoptées pour transposer la présente directive, ainsi que la manière dont ces dispositions interagissent avec les dispositions adoptées pour transposer la directive 2011/36/UE et avec les dispositions couvertes par d’autres politiques pertinentes de l’Union, telles que visées à la section 1 du présent exposé des motifs.

Les modifications à la directive relative à la lutte contre la traite des êtres humains visent les points suivants:

Actuellement, l’article 2, paragraphe 3, établit une liste non exhaustive de formes d’exploitation qui comprend l’exploitation de la prostitution d’autrui ou d’autres formes d’exploitation sexuelle, le travail ou les services forcés, y compris la mendicité, l’esclavage ou les pratiques analogues à l’esclavage, la servitude, l’exploitation d’activités criminelles, ou le prélèvement d’organes.

Les données recueillies montrent que les infractions liées à la traite des êtres humains commises à des fins autres que l’exploitation sexuelle et l’exploitation par le travail n’ont cessé d’évoluer depuis l’adoption de la directive, représentant 11 % de toutes les victimes dans l’Union en 2020. En outre, même si la liste établie à l’article 2, paragraphe 3, n’est pas exhaustive puisque, selon son libellé, l’exploitation comprend «au minimum» les formes d’exploitation qui y sont mentionnées, et malgré le fait que le considérant 11 précise que la définition englobe la traite des êtres humains à des fins d’autres comportements tels que l’adoption illégale ou les mariages forcés, les États membres ont eu tendance à limiter la transposition de cette disposition en ne mentionnant que les formes d’exploitation explicitement énoncées à l’article 2, paragraphe 3.

Compte tenu des données recueillies sur les finalités de la traite des êtres humains autres que l’exploitation sexuelle et l’exploitation par le travail, la Commission propose d’inclure explicitement le mariage forcé et l’adoption illégale dans la liste non exhaustive des formes d’exploitation figurant à l’article 2, paragraphe 3. Cette disposition permettra aux systèmes juridiques des États membres, ainsi qu’à leurs services répressifs et judiciaires, d’être mieux à même de lutter efficacement contre la traite des êtres humains aux fins de ces deux formes d’exploitation.

Les éléments des infractions liées à la traite des êtres humains définis dans la directive comprennent les actes intentionnels et les moyens visés à l’article 2, paragraphe 1, ainsi que les formes d’exploitation visées à l’article 2, paragraphe 3. Les dispositions actuelles ne font pas référence au fait que ces éléments doivent être réalisés en ligne ou hors ligne pour être érigés en infractions pénales et être punis.

Toutes les parties intéressées, y compris les services répressifs, les organisations internationales et les organisations de la société civile, sont profondément préoccupées par l’augmentation du nombre d’infractions commises au moyen des technologies de l’information et de la communication ou facilitées par ces technologies. Ces technologies offrent une plateforme pour effectuer les actes intentionnels (recrutement, organisation ou prise en charge du transport, du transfert, de l’hébergement ou de l’accueil de personnes, y compris l’échange ou le transfert du contrôle exercé sur les victimes), pour utiliser au moins certains des moyens (contrainte, fraude, tromperie, abus d’autorité ou d’une situation de vulnérabilité ou offre ou acceptation de paiements ou d’avantages pour obtenir le consentement d’une personne ayant autorité sur une autre) ou pour réaliser certaines des formes d’exploitation (en particulier l’exploitation sexuelle).

À cet égard, la Commission propose d’ajouter un nouvel article 2 bis, qui mentionne explicitement que les actes intentionnels et les moyens visés à l’article 2, paragraphe 1, ainsi que l’exploitation telle que définie à l’article 2, paragraphe 3, comprennent les actes commis au moyen des technologies de l’information et de la communication. Cet ajout permettra de faire en sorte que la dimension en ligne de cette forme de criminalité soit prise en considération pour chaque élément des infractions liées à la traite des êtres humains.

Actuellement, l’article 6 dispose que les États membres prennent les mesures nécessaires pour que toute personne morale tenue pour responsable d’infractions liées à la traite des êtres humains soit passible de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, qui incluent des amendes pénales ou non pénales. L’article 6 ajoute que ces sanctions peuvent comprendre cinq mesures dont la transposition est facultative pour les États membres: a) des mesures d’exclusion du bénéfice d’un avantage ou d’une aide publics; b) des mesures d’interdiction temporaire ou définitive d’exercer une activité commerciale; c) un placement sous surveillance judiciaire; d) une mesure judiciaire de dissolution; e) la fermeture temporaire ou définitive d’établissements ayant servi à commettre l’infraction.

L’évaluation de la transposition de cet article montre que si tous les États membres ont mis en place des amendes pénales ou non pénales (conformément à la partie obligatoire de la disposition), seule une minorité d’entre eux ont transposé toutes les mesures facultatives, la plupart n’en ont transposé que quelques-unes, et plusieurs n’en ont transposé aucune. La Commission estime qu’il est crucial de renforcer l’action à l’encontre des personnes morales dans l’intérêt desquelles les infractions liées à la traite des êtres humains sont commises. L’adoption d’un régime obligatoire renforce l’aspect pénal de la réponse. Dans le même temps, il est nécessaire d’adopter une approche proportionnée, conformément à l’actuel article 6.

Par conséquent, la Commission propose de modifier l’article 6 en établissant qu’au lieu de la liste des sanctions facultatives, la sanction effective, proportionnée et dissuasive comprenne, le cas échéant, des mesures d’exclusion du bénéfice d’un avantage, d’une aide ou d’une subvention publics, ainsi que la fermeture temporaire ou définitive des établissements ayant servi à commettre l’infraction. Il s’agit du régime qui s’applique lorsque des personnes morales sont tenues pour responsables d’une infraction standard liée à la traite des êtres humains. L’ajout des subventions complète et élargit la liste actuelle de sanctions facultatives, afin d’éviter que les personnes morales condamnées pour des infractions liées à la traite des êtres humains ne bénéficient de ces formes d’assistance publique.

Le paragraphe 2 est ajouté pour les cas où des personnes morales sont tenues pour responsables d’une infraction aggravée par l’une des circonstances visées à l’article 4, paragraphe 2. Dans ces cas, les sanctions à l’encontre des personnes morales comprennent, le cas échéant: des mesures d’interdiction temporaire ou définitive d’exercer une activité commerciale, un placement sous surveillance judiciaire et une mesure judiciaire de dissolution.

En adoptant cette approche, la Commission cherche à rendre obligatoires les régimes de sanctions à l’encontre des personnes morales, en vue de renforcer la réponse de la justice pénale à l’encontre des personnes morales impliquées dans des infractions liées à la traite des êtres humains. Cette approche prévoit les mêmes mesures, qui sont facultatives dans l’actuel article 7. Elle garantit la proportionnalité, puisqu’elle prévoit deux sanctions strictes pour les infractions standard et trois sanctions plus sévères pour les infractions aggravées. L’ajout de la mention «le cas échéant» avant les deux régimes de sanctions garantit le respect du principe de proportionnalité et du pouvoir discrétionnaire des autorités judiciaires des États membres.

Actuellement, l’article 11, paragraphe 4, impose aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour créer des mécanismes appropriés destinés à l’identification précoce des victimes et à l’assistance et à l’aide aux victimes, en coopération avec les organismes d’aide pertinents. Ces mécanismes sont également connus sous le nom de «mécanismes d’orientation».

En 2020, la Commission a indiqué que la quasi-totalité des États membres avaient mis en place de tels mécanismes formels ou non 23 . Ceux-ci prennent des formes très différentes au niveau national. Les différences de structure et de pratiques peuvent entraver ou ralentir l’orientation des victimes vers des services de protection, d’assistance et d’aide appropriés, notamment dans un contexte transfrontière, lorsque les victimes sont identifiées dans un pays différent de celui où elles ont été exploitées, ou lorsqu’elles sont exploitées dans plusieurs pays. La Commission propose que les États membres formalisent la création de leurs mécanismes d’orientation nationaux par la voie de dispositions législatives, réglementaires ou administratives et de désigner des points focaux nationaux chargés d’orienter les victimes. À cette fin, cette exigence est prévue par la voie d’une modification de l’article 11, paragraphe 4.

Cette proposition devrait permettre d’optimiser davantage la pratique des mécanismes d’orientation nationaux, en vue d’améliorer l’orientation des victimes dans les affaires transfrontières. Elle sera complétée par l’élaboration de lignes directrices sur les exigences minimales applicables aux mécanismes d’orientation nationaux, qui contribueront à harmoniser davantage leur structure et leurs pratiques. La modification de l’article 11, paragraphe 4, constitue également la première étape vers la création d’un mécanisme d’orientation européen, conformément à la stratégie de l’UE visant à lutter contre la traite des êtres humains 2021-2025.

Actuellement, l’article 18, paragraphe 4, impose aux États membres d’envisager d’adopter les mesures nécessaires pour conférer le caractère d’infraction pénale au fait d’utiliser les services qui font l’objet de l’exploitation en sachant que la personne concernée est victime d’une infraction liée à la traite des êtres humains. Il s’agit d’une disposition facultative que les États membres n’étaient pas obligés de transposer.

Bien que cette approche ait accordé une certaine souplesse aux États membres, le paysage de la transposition de cette disposition va de l’absence totale de transposition à une transposition limitée à certaines formes d’exploitation, et d’une transposition totale à l’adoption de mesures plus strictes. Cette non-harmonisation peut avoir une incidence sur la coopération transfrontière entre les États membres qui adoptent des approches différentes. En outre, il ressort de l’analyse d’impact que la mesure visant à réduire la demande peut inclure une avancée dans la réponse de la justice pénale. L’accent mis sur la demande devrait permettre de réduire le nombre de cas et de victimes en traitant les aspects qui alimentent toutes les formes d’exploitation. L’évaluation de la directive a montré que 19 États membres ont adopté soit une législation conférant le caractère d’infraction pénale à l’utilisation, en connaissance de cause, des services exigés des victimes de la traite des êtres humains aux fins de l’exploitation sous toutes ses formes 24 , soit une législation conférant directement ou indirectement le caractère d’infraction pénale à l’utilisation, en connaissance de cause, des services exigés de victimes de l’exploitation sexuelle 25 .

La Commission propose d’obliger les États membres à conférer le caractère d’infraction pénale au fait d’utiliser les services qui font l’objet de l’exploitation en sachant que la personne concernée est victime d’une infraction liée à la traite des êtres humains. Pour ce faire, le paragraphe 4 de l’article 18 est supprimé et un nouvel article 18 bis est ajouté, dont le texte est identique à celui de l’actuel paragraphe 4 de l’article 18, mais sans l’option qui permet aux États membres d’«envisager» de conférer le caractère d’infraction pénale.

Cette modification législative devrait permettre d’harmoniser davantage la réponse de la justice pénale visant à réduire la demande, notamment en obligeant les États membres à appliquer les nouvelles règles à toutes les formes d’exploitation; elle aura également une incidence positive sur la coopération dans les affaires transfrontières.

Le paragraphe 2 impose aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour que les infractions liées à l’utilisation, en connaissance de cause, des services résultant de l’exploitation soient passibles de peines et de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives.

La proposition d’article 23, paragraphe 3, introduit l’obligation pour la Commission de présenter au Parlement européen et au Conseil un rapport évaluant dans quelle mesure les États membres ont pris les dispositions nécessaires pour se conformer aux nouvelles règles sur l’utilisation, en connaissance de cause, des services résultant de l’exploitation, ainsi que l’incidence de ces dispositions. Le rapport est présenté [au plus tard cinq ans après la date limite de transposition]. Cette disposition garantira une évaluation et un compte rendu appropriés des mesures proposées par la Commission après un laps de temps suffisant pour permettre d’analyser la transposition et l’incidence des nouvelles règles.

Actuellement, l’article 19 prévoit que les rapporteurs nationaux ou mécanismes équivalents effectuent des tâches comprenant la collecte de statistiques et l’établissement de rapports dans le cadre du compte rendu réalisé tous les deux ans par la Commission sur les progrès effectués dans la lutte contre la traite des êtres humains. Une collecte de données à l’échelle de l’Union est effectuée tous les deux ans, conformément aux articles 19 et 20.

L’évaluation de la directive a toutefois montré que la collecte de données présente encore d’importantes lacunes, notamment en ce qui concerne les indicateurs de justice pénale et les infractions relatives à l’utilisation des services résultant de l’exploitation, et que la publication des statistiques en la matière intervient souvent bien après la fin de la période sur laquelle porte le compte rendu (environ deux ans, généralement).

Par conséquent, la Commission propose d’imposer aux États membres de collecter et de communiquer chaque année à la Commission des données sur la traite des êtres humains, par la voie d’un nouvel article 19 bis, qui précise les indicateurs pour cette collecte de données. Son premier paragraphe énonce l’obligation pour les États membres de collecter des données afin de contrôler l’efficacité de leurs systèmes de lutte contre les infractions liées à la traite des êtres humains. Le paragraphe 2 précise l’ensemble minimal d’indicateurs qui devraient en faire partie (nombre de victimes enregistrées; nombre de personnes soupçonnées, poursuivies et condamnées pour les infractions visées à l’article 2 et à l’article 18 bis proposé) et le degré de détail.

Le paragraphe 3 dispose que les États membres communiquent annuellement à la Commission, au plus tard le 1er juillet de chaque année, les données statistiques visées au paragraphe 2 pour l’année précédente, dans un format standard établi par la Commission. Afin d’accélérer la disponibilité des statistiques, l’article 19 bis devrait être applicable à la date d’entrée en vigueur de la directive modificative.