COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 1.7.2022

COM(2022) 450 final

2022/0213(COD)

Proposition de

DÉCISION DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL

accordant une assistance macrofinancière exceptionnelle à l’Ukraine

EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Le soutien de l’UE à l’Ukraine dans la situation extraordinaire actuelle est ancré dans une relation forte à long terme. Depuis 2014, l’Ukraine développe avec l’Union européenne un partenariat solide qui, dépassant la coopération bilatérale, évolue progressivement vers une association politique et une intégration économique. L’accord d’association UE-Ukraine, qui est entré en vigueur le 1er septembre 2017 et comprend une zone de libre-échange approfondi et complet (ALEAC), a été le principal outil permettant de rapprocher l’Ukraine et l’Union 1 . En plus de promouvoir un resserrement des liens politiques et économiques ainsi que le respect des valeurs communes, cet accord a offert un cadre solide pour la poursuite d’un programme de réformes ambitieux, axé sur la lutte contre la corruption, un système judiciaire indépendant, l’État de droit et un meilleur climat des affaires. L’UE a constamment soutenu les importantes réformes de l’Ukraine, qui sont essentielles pour attirer les investissements, stimuler la productivité et relever le niveau de vie à moyen et long terme. À la suite de la demande d’adhésion du pays à l’Union, le Conseil européen a reconnu la perspective européenne de l’Ukraine et lui a accordé le statut de pays candidat, de sorte que la coopération avec l’Ukraine devrait encore s’approfondir à mesure que le pays progresse sur sa trajectoire européenne.

Le développement économique à long terme et l’orientation des réformes de l’Ukraine sont confrontés à un défi considérable depuis que la Russie a envahi le pays le 24 février 2022 dans un acte d’agression sans précédent et sans cause. Outre l’immense souffrance humaine, la guerre en cours en Ukraine a déjà causé des dégâts considérables aux infrastructures physiques (routes, ponts, usines, etc.) et aux bâtiments résidentiels et collectifs (logements, écoles, hôpitaux, etc.). Les combats ont également provoqué un exode humain massif, avec plus de 6 millions de personnes déplacées à l’intérieur du pays et plus de 7 millions de réfugiés.

Outre les dégâts immenses causés à l’économie par la Russie, la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine a fait perdre à un emprunteur souverain l’accès aux marchés internationaux des capitaux. Les autorités et le FMI estiment que le déficit sous-jacent de financement de la balance des paiements qui en résulte devrait avoisiner 39 milliards d’USD pour l’ensemble de l’année 2022. Selon la propre évaluation du FMI, l’Ukraine pourrait financer, par un prélèvement en toute sécurité sur ses réserves internationales officielles qui ne compromettrait pas sa stabilité macrofinancière, une tranche de 9 milliards de dollars de ce déficit 2 . Les engagements bilatéraux et multilatéraux de soutien financier promis à l’Ukraine dans le cadre de la réunion des ministres des finances et des gouverneurs des banques centrales du G7 du 18 au 20 mai atteignent près de 20 milliards d’USD. L’Allemagne a octroyé une subvention pour un soutien budgétaire direct de 1 milliard d’EUR. Les autres engagements pris par les États membres de l’UE comprennent 200 millions d’EUR pour l’Italie et 190 millions d’EUR pour la France. Afin de contribuer à combler le déficit de financement résiduel de l’Ukraine pour l’ensemble de l’année 2022, estimé à 10 milliards d’USD environ, la Commission a l’intention de présenter une proposition d’opération d’AMF exceptionnelle en faveur de l’Ukraine, d’un montant maximal de 9 milliards d’EUR.

Afin de répondre aux besoins de financement immédiats et les plus pressants de l’Ukraine, dans un premier temps, la Commission présente au Parlement européen et au Conseil la présente proposition de décision d’accorder à l’Ukraine une AMF supplémentaire d’un montant maximal de 1 milliard d’EUR, sous la forme d’un prêt à long terme offert à des conditions très favorables. Dans un second temps, la Commission entend présenter dès que possible le reste de ce train de mesures extrêmement exceptionnel, compte tenu de sa nature et de sa taille. Elle répond donc à l’appel à présenter rapidement une proposition lancé par le Conseil européen des 23 et 24 juin. Avec l’AMF d’urgence de 1,2 milliard d’EUR versée en début d’année 3 , l’aide macrofinancière totale de l’UE à l’Ukraine depuis le début de la guerre se chiffrerait à 2,2 milliards d’EUR, et elle pourrait atteindre jusqu’à 10 milliards d’EUR une fois que l’ensemble de l’AMF exceptionnelle en faveur de l’Ukraine sera opérationnel 4 . Cette aide financière vient s’ajouter à de nombreux autres types de soutien, notamment l’aide humanitaire, l’aide au développement et l’aide en matière de défense, la suspension de tous les droits à l’importation sur les exportations ukrainiennes pendant un an ou d’autres initiatives de solidarité, par exemple pour remédier aux goulets d’étranglement dans les transports, de sorte que les exportations, en particulier de céréales, puissent être garanties.

La présente AMF supplémentaire, d’un montant maximal de 1 milliard d’EUR, est considérée comme une première partie, et la Commission a l’intention de présenter dès que possible une proposition pour la seconde partie de l’AMF exceptionnelle. Cette première partie de l’AMF exceptionnelle vise à apporter un soutien financier rapide, dans une situation de besoins de financement aigus, et à préserver la continuité de fonctionnement des fonctions les plus critiques de l’État ukrainien. Elle aura une période de disponibilité d’un an et sera décaissée en un seul versement, qui pourra être scindé en plusieurs tranches. Un protocole d’accord, à convenir avec les autorités ukrainiennes, conditionnera le versement et l’assistance. Ce protocole d’accord prévoira une transparence et un reporting accrus sur l’utilisation des fonds et définira les exigences déclaratives attachées à cette AMF. Les mesures visant à améliorer la résilience et la stabilité du pays, dans le domaine de la gouvernance et de l’état de droit, et dans le secteur de l’énergie, à partir de l’AMF d’urgence de 1,2 milliard d’EUR, décaissée en mars et mai 2022, qui n’ont pas été menées à bien pour des raisons de force majeure, pourraient également être envisagées. La mise en œuvre de cette AMF, en tant que première partie de l’AMF exceptionnelle annoncée dans la communication relative à l’aide immédiate et l’aide à la reconstruction de l’Ukraine, devrait aller de pair avec l’aide humanitaire et le soutien financé par l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale – L’Europe dans le monde (IVCDCI – Europe dans le monde) 5 . En outre, elle s’inscrit dans le cadre des efforts internationaux extraordinaires déployés par les donateurs bilatéraux et les institutions financières internationales pour soutenir l’Ukraine à ce stade critique.

Le versement proposé de 1 milliard d’EUR sera soutenu par des provisions disponibles, dans le budget de l’UE, pour la garantie pour l’action extérieure établie au titre de l’IVCDCI – Europe dans le monde. Ces provisions dotent l’UE de ressources pour rembourser les investisseurs ayant investi dans les obligations utilisées pour financer les prêts AMF dans le cas où un pays bénéficiaire ne respecterait pas ses obligations de remboursement envers l’UE. Le CFP actuel prévoit un programme général d’AMF d’environ 11 milliards d’EUR sous forme de prêts, qui sont provisionnés au taux de 9 %. Sur cette base, 1 milliard d’EUR de provisions ont été prévus dans les dispositions de programmation financière pour les prêts AMF aux pays tiers dans le cadre du CFP actuel. Le provisionnement devrait être financé dans les limites fixées à l’article 31, paragraphe 5, deuxième alinéa, du règlement (UE) 2021/947. Il fournira les moyens budgétaires qui sous-tendront le prêt proposé à l’Ukraine.

Toutefois, compte tenu des récentes évolutions dramatiques et imprévisibles en Ukraine, le taux de provisionnement de 9 % généralement appliqué aux pays confrontés à une crise de la balance des paiements n’est pas adéquat en l’espèce. La présente proposition prévoit un taux de couverture de 70 %, au moyen de provisions inscrites au budget de l’Union. Ce taux de provisionnement exceptionnellement élevé est jugé suffisant pour contenir le risque lié à cette AMF supplémentaire en faveur de l’Ukraine, conformément aux principes de bonne gestion financière. L’application de ce taux de provisionnement de 70 % au programme prévu, d’un montant maximal de 1 milliard d’EUR sous la forme d’un prêt, implique qu’un montant de 700 millions d’EUR est déjà disponible au titre du présent CFP, au titre de l’assistance macrofinancière aux pays tiers, pour amortir les pertes potentielles liées à ce nouveau prêt. Ce taux de provisionnement s’appliquerait en lieu et place de la règle générale énoncée à l’article 31, paragraphe 5, troisième alinéa, du règlement (UE) 2021/947.

Compte tenu de la situation extrêmement difficile à laquelle l’Ukraine est confrontée, afin de limiter l’incidence de ce prêt sur la viabilité budgétaire, il est également proposé que le budget de l’UE prenne en charge, à titre exceptionnel, les charges d’intérêts découlant de l’AMF proposée sous la forme d’un prêt, d’un montant maximal de 1 milliard d’euros. De cette manière, l’UE apportera un allègement financier supplémentaire à l’Ukraine, ce qui contribuera à améliorer la soutenabilité de sa dette publique. La Commission accordera un prêt à longue échéance afin de laisser à l’Ukraine un délai aussi long que possible pour renouer avec la croissance et reconstruire son économie conformément à ses aspirations européennes et de maximiser les chances de remboursement intégral.

Une fois la présente proposition adoptée et toutes les formalités liées accomplies (signature du protocole d’accord, entrée en vigueur de l’accord de prêt), la Commission organisera ce prêt de toute urgence, compte tenu des besoins de l’Ukraine. La Commission fera avancer aussi rapidement que possible les préparatifs relatifs à l’organisation du reste des prêts au titre de l’AMF exceptionnelle.

•Contexte général

La situation économique de l’Ukraine s’est considérablement détériorée à la suite de la guerre d’agression menée par la Russie. Selon les estimations officieuses, le PIB a diminué de 35 à 40 % en glissement annuel de mars à avril. L’inflation est passée à 18,0 % en glissement annuel en avril. La Banque nationale d’Ukraine (BNU) a suspendu le régime de ciblage de l’inflation pendant la durée du conflit et a maintenu son taux principal de refinancement à 10 % jusqu’au 3 juin, date à laquelle elle l’a relevé à 25 % afin de décourager la demande de change qui a commencé à se développer au cours de la seconde partie du mois de mai. Elle a également promis d’acquérir des obligations d’État de guerre en cas d’insuffisance de la demande privée et a effectivement acheté l’équivalent d’environ 4,1 milliards d’USD de ces obligations. Une partie du financement budgétaire monétaire qui s’en est suivi a toutefois été absorbée par les opérations de vente de devises de la BNU, qui correspondent à une diminution globale des réserves internationales officielles d’environ 4 milliards d’USD entre fin janvier et fin mai, pour s’établir à 25,1 milliards d’USD.

La guerre d’agression menée par la Russie a entraîné d’importants besoins de financement pour le budget ukrainien, qui se traduisent par un déficit de financement extérieur considérable. D’une part, la guerre a entraîné une forte contraction des recettes publiques, dont une partie a cependant résulté de politiques publiques, comme une mesure d’allègement pour les PME (moratoires TVA, exonération de droits de douane). D’autre part, les dépenses ont considérablement augmenté pour couvrir les besoins militaires et humanitaires exceptionnels de l’Ukraine, y compris le soutien social aux personnes déplacées à l’intérieur du pays et la croissance des frais de personnel militaire. Le déficit global de financement de la balance des paiements qui en résulte est estimé par les autorités et le FMI à environ 39 milliards d’USD pour l’ensemble de l’année 2022. Selon l’évaluation du FMI, l’Ukraine pourrait financer, par un prélèvement en toute sécurité sur ses réserves internationales officielles qui ne compromettrait pas sa stabilité macrofinancière, une tranche de 9 milliards de dollars de ce déficit 6 . Les engagements bilatéraux et multilatéraux de soutien financier promis à l’Ukraine dans le cadre de la réunion des ministres des finances et des gouverneurs des banques centrales du G7 du 18 au 20 mai atteignent près de 20 milliards d’USD. L’Allemagne a octroyé une subvention pour un soutien budgétaire direct de 1 milliard d’EUR. Les autres engagements pris par les États membres de l’UE comprennent 200 millions d’EUR pour l’Italie et 190 millions d’EUR pour la France. Afin de contribuer nettement à combler le déficit de financement résiduel de l’Ukraine pour l’ensemble de l’année 2022, estimé à 10 milliards d’USD environ, la Commission a l’intention, comme l’y a notamment invitée le Conseil européen des 23 et 24 juin, d’accorder à l’Ukraine une AMF exceptionnelle, d’un montant maximal de 9 milliards d’EUR, sous la forme de prêts assortis de conditions très favorables. La présente proposition d’AMF supplémentaire d’un montant maximal de 1 milliard d’EUR constitue la première partie, qui vise à répondre aux besoins de financement immédiats et les plus pressants de l’Ukraine. La Commission a l’intention de présenter prochainement une proposition appropriée concernant le reste de l’AMF exceptionnelle en faveur de l’Ukraine. L’objectif est de contribuer à répondre aux besoins de financement les plus pressants et immédiats de l’Ukraine, tout en tenant compte des disponibilités actuelles au titre du budget de l’Union. La contribution importante des donateurs internationaux au financement du déficit global de financement de la balance des paiements pourrait limiter l’incidence négative de l’inflation et de la déstabilisation générale qui résulteraient d’un financement intégral par une émission monétaire de la Banque nationale d’Ukraine.

•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action

•Cohérence avec les autres politiques de l’Union

2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ

•Base juridique

L’article 212 du TFUE constitue une base juridique appropriée en ce qui concerne l’assistance financière aux pays tiers.

L’agression militaire non provoquée et injustifiée par la Russie nécessite l’octroi d’une aide financière supplémentaire à l’Ukraine. Afin de renforcer la viabilité budgétaire de ces mesures, il est également nécessaire de porter le taux de couverture du prêt AMF supplémentaire à 70 %, au moyen de provisions inscrites au budget de l’Union.

•Subsidiarité (en cas de compétence non exclusive)

Le principe de subsidiarité est respecté dans la mesure où l’objectif de rétablir la stabilité macrofinancière de l’Ukraine à court terme ne peut pas être réalisé de manière satisfaisante par les seuls États membres et peut l’être mieux par l’Union européenne. Les principales raisons en sont les contraintes budgétaires rencontrées au niveau national et la nécessité d’une coordination étroite des donateurs afin de maximiser l’ampleur et l’efficacité de l’aide, tout en limitant la charge pesant sur la capacité administrative des autorités ukrainiennes, qui est très sollicitée dans les circonstances actuelles.

•Proportionnalité

•Choix de l'instrument

Le financement de projets ou l’assistance technique ne seraient ni appropriés ni suffisants pour atteindre les objectifs macrofinanciers plus larges de la présente AMF et de la proposition d’AMF exceptionnelle globale. La principale valeur ajoutée de l’AMF par rapport à d’autres instruments de l’UE est d’alléger rapidement les contraintes financières extérieures et de contribuer à garantir le maintien d’un cadre macrofinancier stable, notamment en favorisant une balance des paiements et une situation budgétaire saines et durables, dans un cadre approprié s’agissant des exigences déclaratives. En contribuant à assurer un cadre global approprié, l’assistance macrofinancière peut accroître l’efficacité des mesures qui, en Ukraine, sont financées par d’autres instruments financiers plus ciblés de l’UE. La mise en place de l’opération à des conditions très favorables, assortie d’échéances plus longues et d’une subvention destinée à couvrir les coûts d’intérêt, réduit l’incidence sur la soutenabilité de la dette du pays. Il semble donc justifié d’apporter rapidement ce soutien financier indispensable et très important par l’intermédiaire de la structure très favorable de l’AMF en matière de prêts, compte tenu notamment des limites auxquelles la communauté internationale, et notamment l’UE, fait face pour fournir un gros volume de financement par voie de subventions.

3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D’IMPACT

•Évaluations ex post/bilans de qualité de la législation existante

Les évaluations ex post antérieures des précédentes opérations d’AMF en faveur de l’Ukraine ont montré qu’elles étaient généralement très pertinentes en ce qui concerne les objectifs, l’enveloppe financière et les politiques à mener.

Elles ont été déterminantes pour aider l’Ukraine à résoudre ses problèmes de balance des paiements et à mener des réformes structurelles essentielles afin de stabiliser l’économie et de renforcer la soutenabilité de sa position extérieure. Elles ont permis des économies budgétaires et offert des avantages financiers; Elles ont, en outre, servi de catalyseur pour attirer des soutiens financiers supplémentaires et accroître la confiance des investisseurs. L’ensemble de conditions attachées à l’AMF était pleinement coordonné avec le programme du FMI et a eu un effet de renforcement sur le plan politique, qui a contribué à mobiliser les autorités ukrainiennes autour de réformes essentielles, en particulier dans des domaines non couverts par les programmes d’autres donateurs internationaux.

•Consultation des parties intéressées

Cette AMF exceptionnelle fait partie intégrante du soutien international à l’Ukraine. Lors de l’élaboration de la présente proposition, les services de la Commission ont consulté le FMI, la Banque mondiale et d’autres donateurs bilatéraux et multilatéraux disposant d’une expertise macrofinancière importante, notamment en ce qui concerne l’économie ukrainienne. La Commission a aussi été en contact régulier avec les autorités ukrainiennes.

•Obtention et utilisation d’expertise

Les services de la Commission ont fondé cette proposition sur une analyse approfondie, menée en coopération avec le FMI et les institutions internationales compétentes, des besoins financiers et de la situation macrofinancière plus large de l’Ukraine.

Les services de la Commission ont également engagé des discussions avec leurs homologues au sein des services «risques» des institutions financières internationales ayant des expositions importantes en Ukraine. L’objectif de ces discussions a été de comprendre comment ces institutions assureront et géreront leurs expositions à l’Ukraine. Ces discussions ont révélé dans quelle mesure l’approche institutionnelle de chaque établissement dépend de la manière dont son bilan est exposé à l’incidence des pertes sur les expositions à l’Ukraine. Certains établissements bénéficient de contre-garanties totales ou partielles contre leur exposition ou d’autres formes de sauvegarde (réserves détenues par l’Ukraine auprès du FMI). Du fait qu’elle a financé des prêts d’assistance macrofinancière au moyen de prêts adossés, l’UE se trouve dans la situation unique de devoir assurer un flux régulier et prévisible de paiements à ses investisseurs obligataires selon un calendrier fixe et régulier en cas de défaut de paiement des bénéficiaires des prêts. Afin de pouvoir fournir rapidement, et sur une base budgétaire sûre, la présente AMF supplémentaire en tant que première étape de tout le paquet d’AMF exceptionnelle, l’Union doit appliquer un taux de provisionnement de 70 % à cette exposition supplémentaire envers l’Ukraine.

Conformément aux exigences du règlement financier, les services de la Commission procéderont, au cours de la mise en œuvre de l’assistance à une évaluation opérationnelle des circuits administratifs et financiers de l’Ukraine, afin de s’assurer que les procédures en place pour la gestion des programmes d’aide, y compris l’assistance macrofinancière, offrent des garanties adéquates, compte tenu également des circonstances exceptionnelles liées à la guerre. Cela permettra d’actualiser l’évaluation précédente, qui concluait que les circuits et procédures financiers en Ukraine reposent sur des principes sains et sont donc jugés appropriés aux fins de l’assistance macrofinancière.

•Analyse d’impact

L’assistance macrofinancière de l’Union est un instrument d’aide d’urgence exceptionnelle, visant à répondre à de graves difficultés de balance des paiements de pays tiers. Étant donné le contexte et l’urgence, la présente proposition d’assistance macrofinancière est exemptée de l’obligation de procéder à une analyse d’impact, conformément aux lignes directrices de la Commission pour une meilleure réglementation [SWD(2015) 111 final], parce qu’il est politiquement impératif de répondre rapidement à la situation considérée.

•Réglementation affûtée et simplification

•Droits fondamentaux

4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE

Les fonds destinés à cette assistance macrofinancière supplémentaire à l’Ukraine, d’un montant maximal de 1 milliard d’EUR, seront empruntés sur les marchés des capitaux, puis prêtés à l’Ukraine. Un taux de provisionnement élevé de 70 %, nécessaire au regard des risques plus élevés associés à ce prêt, est appliqué, par dérogation à l’article 31, paragraphe 5, troisième alinéa, du règlement (UE) 2021/947. Les provisions correspondantes seront prévues au titre au titre de l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale (IVCDCI), pour un montant total de 700 millions d’EUR (ligne budgétaire 14 02 01 70 «IVCDCI – Provisionnement du fonds commun de provisionnement»).

5.AUTRES ÉLÉMENTS

•Plans de mise en œuvre et modalités de suivi, d’évaluation et d’information

À titre de première étape de la mise en œuvre de la totalité de l’AMF exceptionnelle en faveur de l’Ukraine, l’Union européenne met une AMF supplémentaire à la disposition de ce pays au titre de la présente décision, pour un montant total maximal de 1 milliard d’EUR, sous la forme d’un prêt à long terme. Cette assistance, qui devrait être décaissée en un seul versement susceptible d’être scindé en plusieurs tranches, contribuera à couvrir le déficit de financement extérieur résiduel de l’Ukraine en 2022. Ce versement unique interviendrait rapidement après l’approbation de la présente proposition et l’entrée en vigueur du protocole d’accord correspondant, qui définira les exigences déclaratives.

L’assistance sera gérée par la Commission. Des dispositions spécifiques sur la prévention de la fraude et d’autres irrégularités, conformes au règlement financier, sont applicables.

•Documents explicatifs (pour les directives)

•Explication détaillée de certaines dispositions de la proposition

L’article 9 expose les obligations de la Commission en matière de rapports devant le Parlement européen et le Conseil au cours de la mise en œuvre de la présente assistance macrofinancière à l’Ukraine.

L’article 10 précise les conditions de l’entrée en vigueur de cette assistance macrofinancière.

2022/0213 (COD)

Proposition de

DÉCISION DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL

accordant une assistance macrofinancière exceptionnelle à l’Ukraine

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 212,

vu la proposition de la Commission européenne,

après transmission du projet d’acte législatif aux parlements nationaux,

statuant conformément à la procédure législative ordinaire 9 ,

considérant ce qui suit:

(1)Un accord d’association entre l’Union et l’Ukraine 10 (ci-après l’«accord d’association»), prévoyant une zone de libre-échange approfondi et complet (ALEAC), est entré en vigueur le 1er septembre 2017. Étant donné que le Conseil européen du 23 juin a décidé de reconnaître la perspective européenne de l’Ukraine et de lui accorder le statut de pays candidat, il y a lieu de considérer que l’Ukraine peut prétendre à une assistance macrofinancière de l’Union.

(2)Depuis le printemps 2014, l’Ukraine mène un ambitieux programme de réformes visant à stabiliser son économie et à améliorer les conditions de vie de sa population. La lutte contre la corruption ainsi que les réformes constitutionnelles, électorales et judiciaires y figurent parmi les principales priorités. La mise en œuvre de ces réformes a été soutenue par six programmes consécutifs d’assistance macrofinancière, au titre desquels l’Ukraine a reçu une assistance sous forme de prêts d’un montant total de 6,2 milliards d’EUR. La toute dernière assistance macrofinancière d’urgence, mise à disposition dans le contexte de l’aggravation des tensions à la frontière de l’Ukraine avec la Russie en application de la directive (UE) 2022/313 du Parlement européen et du Conseil 11 , a fourni 1,2 milliard d’EUR de prêts à l’Ukraine, versés en deux tranches de 600 millions d’EUR en mars et en mai 2022.

(3)L’agression militaire non provoquée et injustifiée de la Russie contre l’Ukraine, qui a débuté le 24 février 2022, et la guerre menée depuis lors ont entraîné une perte d’accès aux marchés et une chute massive des recettes publiques, tandis que les dépenses publiques visant à faire face à la situation humanitaire et à assurer la continuité des services publics ont sensiblement augmenté. Dans cette situation très incertaine et instable, les meilleures estimations des besoins de financement de l’Ukraine faites par le Fonds monétaire international font état d’un déficit de financement extraordinaire d’environ 39 milliards d’USD en 2022, dont environ la moitié pourrait être comblée si le soutien international promis jusqu’à présent était intégralement versé. Cette première assistance macrofinancière que l’Union doit fournir rapidement à l’Ukraine, qui se présente comme une première étape dans la mise en œuvre de l’intégralité de l’AMF exceptionnelle, est considérée, dans les circonstances exceptionnelles du moment, comme une réponse à court terme appropriée aux besoins de financement immédiats et les plus urgents de l’Ukraine ainsi qu’aux risques considérables pesant sur la stabilité macrofinancière du pays. L’assistance macrofinancière de l’Union contribuerait à stabiliser la situation macrofinancière de l’Ukraine et renforcerait la résilience du pays, contribuant ainsi à la soutenabilité de la dette publique de l’Ukraine et à sa capacité à être en mesure, à terme, de rembourser ses obligations financières.

(4)Le montant de l’assistance macrofinancière de l’Union au titre de la présente décision, compte étant aussi tenu de l’intégralité de la future AMF exceptionnelle, a été déterminé à partir d’une évaluation quantitative des besoins de financement externe résiduels de l’Ukraine, réalisée en coopération avec le Fonds monétaire international et d’autres institutions financières internationales, et tient compte de sa capacité à se financer sur ses ressources propres. La détermination de ce montant tient également compte des contributions financières attendues des bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux, de la nécessité d’assurer un partage équitable de la charge entre l’Union et les autres bailleurs de fonds, ainsi que du déploiement antérieur des autres instruments de financement extérieur de l’Union en Ukraine et de la valeur ajoutée de la contribution globale de l’Union. Il convient de saluer l’engagement pris par les autorités ukrainiennes de coopérer étroitement avec le FMI pour concevoir et mettre en œuvre des mesures d’urgence à court terme, ainsi que leur intention de travailler avec le FMI sur un programme économique approprié lorsque les conditions le permettront. L’assistance macrofinancière de l’Union devrait viser à maintenir la stabilité et la résilience macrofinancières dans les circonstances de la guerre. La Commission devrait veiller à ce que l’assistance macrofinancière de l’Union soit compatible, juridiquement et sur le fond, avec les grands principes et objectifs des mesures prises dans les différents domaines de l’action extérieure ainsi qu’avec d’autres politiques de l’Union concernées.

(5)L’assistance macrofinancière de l’Union devrait appuyer la politique extérieure de l’Union à l’égard de l’Ukraine. Il convient que les services de la Commission et le Service européen pour l’action extérieure collaborent étroitement durant toute l’opération d’assistance macrofinancière afin de coordonner la politique extérieure de l’Union et d’assurer sa cohérence.

(6)L’octroi de l’assistance macrofinancière de l’Union devrait être subordonné à la condition préalable que l’Ukraine respecte des mécanismes démocratiques effectifs – y compris le pluralisme parlementaire – et l’état de droit, et garantisse le respect des droits de l’homme. Les conditions de la guerre en cours, et notamment la loi martiale actuellement d’application, ne devraient pas empiéter sur ces principes, malgré la concentration du pouvoir entre les mains de l’exécutif.

(7)Afin d’assurer une protection efficace des intérêts financiers de l’Union dans le cadre de l’assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union, l’Ukraine devrait prendre des mesures propres à prévenir et à combattre la fraude, la corruption et toute autre irrégularité en relation avec cette assistance. En outre, des dispositions devraient prévoir que la Commission effectue des vérifications, que la Cour des comptes réalise des audits et que le Parquet européen exerce ses compétences.

(8)L’assistance macrofinancière supplémentaire de l’Union, qui se présente comme une première étape dans la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière exceptionnelle prévue en faveur de l’Ukraine, devrait être subordonnée à des exigences d’information, à établir dans un protocole d’accord. Les exigences plus strictes d’information devraient viser, dans les circonstances actuelles de la guerre, à garantir l’efficacité, la transparence et la responsabilisation de l’utilisation des fonds. Des conditions liées aux politiques à mener, qui devraient avoir pour but de renforcer la résilience immédiate du pays et la soutenabilité à long terme de sa dette, réduisant ainsi les risques liés au remboursement de ses obligations financières en cours et futures, seront afférentes aux opérations d’AMF futures.

(9)Afin d’assurer des conditions uniformes d’exécution de la présente décision, il convient de conférer des compétences d’exécution à la Commission. Ces compétences devraient être exercées conformément au règlement (UE) nº 182/2011 du Parlement européen et du Conseil 12 .

(10)L’assistance macrofinancière d’un montant maximal de 1 milliard d’EUR au titre de la présente décision constitue une responsabilité financière de l’Union dans le cadre du volume global de la garantie pour l’action extérieure.

(11)Conformément à l’article 210, paragraphe 3, du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil (ci-après le «règlement financier»), les passifs éventuels découlant de garanties budgétaires ou de l’assistance financière qui sont supportés par le budget sont jugés supportables si leurs prévisions d’évolution pluriannuelle sont compatibles avec les limites définies par le règlement (UE, Euratom) 2020/2093 du Conseil 13 fixant le cadre financier pluriannuel prévu à l’article 312, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et le plafond des crédits annuels pour paiements énoncé à l’article 3, paragraphe 1, de la décision 2014/335/UE, Euratom du Conseil 14 . Afin de permettre à l’Union d’apporter un soutien important à l’Ukraine au moyen d’une assistance macrofinancière d’une manière financièrement sûre, tout en préservant la cote de crédit élevée de l’Union et, partant, sa capacité à fournir un financement efficace dans le cadre de ses politiques intérieures et extérieures, il est essentiel de protéger adéquatement le budget de l’Union contre la concrétisation de ces passifs éventuels et de veiller à ce qu’ils soient financièrement supportables au sens de l’article 210, paragraphe 3, du règlement financier.

(12)Conformément au principe de bonne gestion financière, il est nécessaire, avant d’octroyer une assistance macrofinancière supplémentaire sous forme de prêts à l’Ukraine, de renforcer la résilience du fonds commun de provisionnement par des moyens proportionnels aux risques découlant des passifs éventuels liés à cette assistance macrofinancière accordée à l’Ukraine. Sans un tel renforcement, le budget de l’Union ne serait pas en mesure, pour des raisons de sécurité financière, de fournir l’assistance au titre de la présente décision qui est requise pour répondre aux besoins de l’Ukraine face à la guerre. Afin de protéger le budget de l’Union, sur la base de l’évaluation réalisée à l’heure actuelle, la couverture envisagée pour l’intégralité des prêts au titre de cette AMF exceptionnelle d’un montant maximal de 8,8 milliards d’EUR accordés à l’Ukraine, y compris la tranche de 1 milliard d’EUR au titre de la présente décision, devrait s’élever à 70 % de la valeur du prêt.

(13)Sur cette base, le taux de provisionnement de ce prêt de 1 milliard d’EUR devrait être fixé à 70 % au lieu d’appliquer la règle générale énoncée à l’article 31, paragraphe 5, troisième alinéa, du règlement (UE) 2021/947 du Parlement européen et du Conseil 15 . Le montant correspondant de 700 millions d’EUR devrait être financé à partir de l’enveloppe géographique au titre du règlement (UE) 2021/947. Ce montant devrait être engagé et versé à un compartiment spécialisé du fonds commun de provisionnement au cours de la période allant jusqu’en 2027.

(14)Étant donné l’augmentation du taux de provisionnement pour la présente tranche de l’assistance macrofinancière, il convient de gérer la responsabilité financière découlant de l’assistance macrofinancière au titre de la présente décision séparément des autres responsabilités financières au titre de la garantie pour l’action extérieure. Il est en outre proposé d’utiliser le provisionnement réservé à cette assistance macrofinancière dans le fonds commun de provisionnement uniquement pour couvrir les responsabilités financières au titre de la présente décision, plutôt que conformément à la règle générale énoncée à l’article 31, paragraphe 6, du règlement (UE) 2021/947. Il convient ensuite d’exclure le provisionnement réservé à cette assistance macrofinancière de l’application du taux de provisionnement effectif mis en œuvre conformément à l’article 213 du règlement financier.

(15)Étant donné que l’objectif de la présente décision, à savoir fournir une assistance macrofinancière supplémentaire à l’Ukraine en vue de soutenir, notamment, sa résilience économique et sa stabilité, ne peut pas être atteint de manière suffisante par les États membres mais peut, en raison de sa dimension et de ses effets, l’être mieux au niveau de l’Union, celle-ci peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l’article 5, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne (TUE). Conformément au principe de proportionnalité énoncé au paragraphe 4 dudit article, la présente décision n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.

(16)Compte tenu de l’urgence résultant des circonstances exceptionnelles causées par l’agression militaire non provoquée et injustifiée de la Russie, il s’avère approprié de prévoir une exception au délai de huit semaines visé à l’article 4 du protocole nº 1 sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne, annexé au TUE, au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique.

(17)Compte tenu de la situation difficile dans laquelle se trouve l’Ukraine du fait de la guerre d’agression menée par la Russie et afin de la soutenir sur la voie d’une stabilité à long terme, il convient de déroger à l’article 220, paragraphe 5, point e), du règlement financier et de donner à l’Union la possibilité de couvrir les frais d’intérêt exposés en relation avec ce prêt et de renoncer au remboursement des coûts administratifs de la part de l’Ukraine. La bonification d’intérêt devrait être exceptionnellement accordée en tant qu’instrument jugé approprié pour garantir un soutien efficace au sens de l’article 220, paragraphe 1, du règlement financier et être à la charge du budget de l’Union. Pendant la durée du CFP 2021-2027, elle devrait être financée par l’enveloppe visée à l’article 6, paragraphe 2, point a), premier tiret, du règlement (UE) 2021/947. La bonification d’intérêt et le non-recouvrement des coûts administratifs pourraient être sollicités par l’Ukraine chaque année, avant la fin du mois de mars. Afin de permettre une certaine souplesse dans le remboursement du principal, il devrait également être possible de reconduire les emprunts associés contractés au nom de l’Union, par dérogation à l’article 220, paragraphe 2, du règlement financier.

(18)Eu égard à l'urgence de la situation en Ukraine, la présente décision devrait entrer en vigueur le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne,

ONT ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

1.L’Union met à la disposition de l’Ukraine une assistance macrofinancière d’un montant maximal de 1 000 millions d’EUR (ci-après l’«assistance macrofinancière de l’Union»), conformément au paragraphe 3, en vue de soutenir la stabilité macrofinancière de l’Ukraine. L’assistance macrofinancière de l’Union est fournie à l’Ukraine sous la forme d’un prêt.

2.Pour financer l’assistance macrofinancière de l’Union, la Commission est habilitée, au nom de l’Union, à emprunter les fonds nécessaires sur les marchés des capitaux ou auprès d’établissements financiers et à les prêter à l’Ukraine. Ce prêt a une durée moyenne maximale de 25 ans.

3.L’enveloppe financière visée à l’article 6, paragraphe 2, point a), premier tiret, du règlement (UE) 2021/947 est utilisée pour couvrir les coûts du service des intérêts liés à l’assistance macrofinancière pendant la durée du CFP 2021-2027 au titre de la bonification d’intérêt visée à l’article 5, paragraphe 2, de la présente décision.

4.La Commission gère le versement de l’assistance macrofinancière de l’Union dans le respect des accords ou des conventions conclus entre la Commission et l’Ukraine dans le cadre du protocole d’accord visé à l’article 3, paragraphe 1.

5.La Commission informe régulièrement le Parlement européen et le Conseil de l’évolution de la situation concernant l’assistance macrofinancière de l’Union, y compris les versements de cette assistance, et elle communique à ces institutions, en temps utile, les documents afférents.

6.L’assistance macrofinancière de l’Union est mise à disposition à compter du premier jour suivant la date d’entrée en vigueur du protocole d’accord visé à l’article 3, paragraphe 1, et pendant une période de mise à disposition d’un an.

7.Si, au cours de la période de versement de l’assistance macrofinancière de l’Union, les besoins de financement de l’Ukraine diminuent de manière significative par rapport aux projections initiales, la Commission réduit le montant de l’assistance, suspend cette dernière ou l’annule.

Article 2

1.L’octroi de l’assistance macrofinancière de l’Union est subordonné à la condition préalable que l’Ukraine respecte des mécanismes démocratiques effectifs, y compris le pluralisme parlementaire, et l’état de droit, et qu’elle garantisse le respect des droits de l’homme.

2.La Commission et le Service européen pour l’action extérieure contrôlent le respect de la condition préalable fixée au paragraphe 1 pendant toute la durée de l’assistance macrofinancière de l’Union, et en particulier avant les versements, tout en tenant compte des circonstances sur place et des conséquences de l’application de la loi martiale.

3.Les paragraphes 1 et 2 du présent article s’appliquent conformément à la décision 2010/427/UE du Conseil 16 .

Article 3

1.La Commission convient avec l’Ukraine d’exigences d’information clairement définies auxquelles l’assistance macrofinancière de l’Union doit être subordonnée. Ces exigences d’information sont énoncées dans un protocole d’accord et adoptées en conformité avec la procédure d’examen visée à l’article 8, paragraphe 2.

2.Les exigences d’information garantissent notamment l’efficacité, la transparence et la responsabilisation dans l’utilisation de l’assistance macrofinancière de l’Union. La Commission assure un suivi régulier de la mise en œuvre de ces exigences d’information.

3.Les modalités financières de l’assistance macrofinancière de l’Union sont fixées dans un accord de prêt à conclure entre la Commission et l’Ukraine.

4.La Commission vérifie périodiquement la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière, et notamment le respect des exigences d’information établies dans le protocole d’accord. La Commission informe le Parlement européen et le Conseil des résultats de cette vérification.

Article 4

1.Sous réserve des exigences visées au paragraphe 3, l’assistance macrofinancière de l’Union est mise à disposition par la Commission en une seule tranche, sous la forme d’un prêt. La Commission décide du calendrier de versement de la tranche. La tranche peut donner lieu à un ou plusieurs versements échelonnés.

2.La Commission décide du versement de la tranche en fonction de l’évaluation qu’elle fait des exigences suivantes:

(a)respect de la condition préalable énoncée à l’article 2, paragraphe 1;

(b)entrée en vigueur du protocole d’accord, qui prévoit la mise en place d’un système d’établissement de rapports pendant toute la durée du prêt.

3.Lorsqu’il n’est plus satisfait aux exigences énoncées au paragraphe 3, la Commission suspend provisoirement ou annule le versement de l’assistance macrofinancière de l’Union, ou prend des mesures appropriées en vertu de l’accord de prêt. En pareils cas, elle informe le Parlement européen et le Conseil des motifs de la suspension ou de l’annulation.

4.L’assistance macrofinancière de l’Union est, en principe, versée à la Banque nationale d’Ukraine. Sous réserve des dispositions qui seront convenues dans le protocole d’accord, et notamment d’une confirmation des besoins de financement budgétaire résiduels, les fonds de l’Union peuvent être versés au ministère des finances de l’Ukraine en tant que bénéficiaire final.

Article 5

1.Les opérations d’emprunt et de prêt sont effectuées conformément à l’article 220 du règlement financier.

2.Par dérogation à l’article 220, paragraphe 5, point e), du règlement financier, l’Union peut prendre en charge des intérêts, en octroyant une bonification d’intérêt, ainsi que les coûts administratifs liés à l’emprunt et au prêt, à l’exclusion des coûts liés au remboursement anticipé du prêt, pour ce qui concerne le prêt relevant de la présente décision.

3.L’Ukraine peut demander la bonification d’intérêt et la prise en charge des coûts administratifs par l’Union avant la fin du mois de mars de chaque année.

4.Si nécessaire, par dérogation à l’article 220, paragraphe 2, du règlement financier, la Commission peut reconduire les emprunts associés contractés au nom de l’Union.

5.La Commission informe le Parlement européen et le Conseil du déroulement des opérations visées aux paragraphes 2 et 3.

Article 6

Pendant la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière, la Commission réexamine, au moyen d’une évaluation opérationnelle, la fiabilité des dispositifs financiers de l’Ukraine, ainsi que des procédures administratives et des mécanismes de contrôle interne et externe applicables à l’assistance.

Article 7

1.Pour l’assistance macrofinancière fournie sous la forme d’un prêt au titre de la présente décision, un taux de provisionnement de 70 % s’applique au lieu de la règle générale énoncée à l’article 31, paragraphe 5, troisième alinéa, du règlement (UE) 2021/947.

2.Au lieu de la règle générale énoncée à l’article 31, paragraphe 6, du règlement (UE) 2021/947, les responsabilités financières liées à l’assistance macrofinancière fournie sous la forme d’un prêt au titre de la présente décision sont couvertes séparément des autres responsabilités financières relevant de la garantie pour l’action extérieure, et les provisions constituées dans le fonds commun de provisionnement pour couvrir l’assistance macrofinancière fournie sous la forme d’un prêt au titre de la présente décision servent uniquement à couvrir les responsabilités financières liées à celle-ci.

3.Par dérogation à l’article 213 du règlement financier, le taux de provisionnement effectif ne s’applique pas aux provisions constituées dans le fonds commun de provisionnement pour couvrir l’assistance macrofinancière fournie sous la forme d’un prêt au titre de la présente décision.

Article 8

1.La Commission est assistée par un comité. Ledit comité est un comité au sens du règlement (UE) nº 182/2011.

2.Lorsqu’il est fait référence au présent paragraphe, l’article 5 du règlement (UE) nº 182/2011 s’applique.

Article 9

1.Le 30 juin de chaque année au plus tard, la Commission soumet au Parlement européen et au Conseil, dans le cadre de son rapport annuel, une évaluation de la mise en œuvre du chapitre 1 de la présente décision au cours de l’année précédente. Ce rapport:

(a)examine les progrès accomplis dans la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière de l’Union;

(b)évalue la situation et les perspectives économiques de l’Ukraine, ainsi que la mise en œuvre des exigences et conditions visées à l’article 3, paragraphe 1;

(c)fait le lien entre les exigences et conditions définies dans le protocole d’accord, la situation macrofinancière actuelle de l’Ukraine et la décision de la Commission de verser la tranche de l’assistance macrofinancière de l’Union.

2.Au plus tard deux ans après la fin de la période de mise à disposition, la Commission soumet au Parlement européen et au Conseil un rapport d’évaluation ex post, qui évalue les résultats et l’efficacité de l’assistance macrofinancière déjà octroyée par l’Union et la mesure dans laquelle elle a atteint ses objectifs.

Article 10

La présente décision entre en vigueur le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.

Fait à Bruxelles, le

FICHE FINANCIÈRE LÉGISLATIVE

1.CADRE DE LA PROPOSITION/DE L’INITIATIVE 

1.1.Dénomination de la proposition/de l’initiative

1.2.Domaine(s) politique(s) concerné(s) dans la structure ABM/ABB 17

1.3.La proposition/l’initiative porte sur: 

 une action nouvelle 

une action nouvelle suite à un projet pilote/une action préparatoire 18  

 la prolongation d’une action existante 

 une fusion ou une réorientation d’une ou de plusieurs actions vers une autre action/une action nouvelle 

1.4.Objectif(s)

1.4.1.Objectif général / objectifs généraux

«Un nouvel élan pour l’emploi, la croissance et l’investissement: promouvoir la prospérité au-delà de l’Union européenne»

1.4.2.Objectif(s) spécifique(s)

«Promouvoir la prospérité au-delà de l’Union européenne»

Les principaux domaines d’activité intéressant la DG ECFIN sont les suivants:

a) soutenir la stabilité macrofinancière et encourager les réformes favorisant la croissance à l’extérieur de l’UE, y compris par un dialogue économique régulier avec les partenaires clés et par l’octroi d’une assistance macrofinancière; et

b) soutenir le processus d’élargissement et la mise en œuvre des politiques européennes d’élargissement et de voisinage de l’UE, ainsi que les priorités de l’Union auprès des partenaires, par la réalisation d’analyses économiques et la fourniture d’évaluations et de conseils.

1.4.3.Résultat(s) et incidence(s) attendus

Préciser les effets que la proposition/l’initiative devrait avoir sur les bénéficiaires/la population visée.

·Apporter une assistance macrofinancière à l’Ukraine en vue de soutenir sa résilience économique et sa stabilité dans les circonstances de la guerre.

·Contribuer à couvrir les besoins de financement extérieur de l’Ukraine pour 2022 dans le contexte d’une détérioration importante de sa balance des paiements causée par l’invasion non provoquée et injustifiée de l’Ukraine par la Russie.

·Réduire les besoins de financement budgétaire du partenaire.

·Appuyer des réformes structurelles destinées à perfectionner la gestion macroéconomique globale, à renforcer la gouvernance économique et la transparence et à améliorer les conditions propices à une croissance durable.

1.4.4.Indicateurs de performance

Préciser les indicateurs permettant de suivre l’avancement et les réalisations.

1.5.Justification(s) de la proposition/de l'initiative 

1.5.1.Besoin(s) à satisfaire à court ou à long terme, assorti(s) d’un calendrier détaillé pour la mise en œuvre de l’initiative

Le versement de l’aide sera subordonné au respect des conditions politiques préalables énumérées dans un protocole d’accord entre la Commission et les autorités ukrainiennes. Il est prévu que l’assistance soit versée en une seule fois. Ce versement interviendrait rapidement après l’approbation de la présente proposition et l’entrée en vigueur du protocole d’accord correspondant.

L’assistance sera gérée par la Commission. Des dispositions spécifiques sur la prévention de la fraude et d’autres irrégularités, conformes au règlement financier, sont applicables.

La Commission et les autorités ukrainiennes conviendraient d’un protocole d’accord fixant des exigences déclaratives. La Commission travaillera en étroite collaboration avec les institutions financières internationales et les autorités nationales afin de suivre les évolutions pertinentes et l’application des exigences et conditions convenues dans le protocole d’accord.

1.5.2.Valeur ajoutée de l’intervention de l’Union (celle-ci peut résulter de différents facteurs, par exemple gains de coordination, sécurité juridique, efficacité accrue, complémentarités, etc.). Aux fins du présent point, on entend par «valeur ajoutée de l’intervention de l’Union» la valeur découlant de l’intervention de l’Union qui vient s’ajouter à la valeur qui, sans cela, aurait été générée par la seule action des États membres.

Le financement de projets ou l’assistance technique ne seraient ni appropriés ni suffisants pour atteindre les objectifs macrofinanciers plus larges de cette AMF exceptionnelle. La principale valeur ajoutée de l’AMF par rapport à d’autres instruments de l’UE est d’alléger rapidement les contraintes financières extérieures et de contribuer à garantir le maintien d’un cadre macrofinancier stable, notamment en favorisant une balance des paiements et une situation budgétaire saines et durables, dans un cadre approprié s’agissant des exigences déclaratives. En contribuant à assurer un cadre global approprié, l’assistance macrofinancière peut accroître l’efficacité des mesures qui, en Ukraine, sont financées par d’autres instruments financiers plus ciblés de l’UE.

1.5.3.Leçons tirées d’expériences similaires

Les opérations d’assistance macrofinancière auprès des partenaires font l’objet d’une évaluation ex post. Les évaluations ex post antérieures des précédentes opérations d’AMF en faveur de l’Ukraine ont montré qu’elles étaient généralement très pertinentes en ce qui concerne les objectifs, l’enveloppe financière et les politiques à mener.

Elles ont été déterminantes pour aider l’Ukraine à résoudre ses problèmes de balance des paiements et à mener des réformes structurelles essentielles afin de stabiliser l’économie et de renforcer la soutenabilité de sa position extérieure. Elles ont permis des économies budgétaires et offert des avantages financiers; Elles ont, en outre, servi de catalyseur pour attirer des soutiens financiers supplémentaires et accroître la confiance des investisseurs. L’ensemble de conditions attachées à l’AMF était pleinement coordonné avec le programme du FMI et a eu un effet de renforcement sur le plan politique, qui a contribué à mobiliser les autorités ukrainiennes autour de réformes essentielles, en particulier dans des domaines non couverts par les programmes d’autres donateurs internationaux.

1.5.4.Compatibilité avec le cadre financier pluriannuel et synergies éventuelles avec d’autres instruments appropriés

En principe, les provisions destinées à couvrir l’assistance macrofinancière au titre du CFP 2021-2027 sont constituées à un taux de 9 % et versées au fonds commun de provisionnement institué en vertu de l’article 212 du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil.

Conformément au principe de bonne gestion financière et compte tenu de l’exposition au risque actuellement estimée, il est nécessaire de couvrir ces expositions supplémentaires envers l’Ukraine à un taux de provisionnement de 70 % dans le cadre du budget de l’Union.

En outre, compte tenu de la situation difficile de l’Ukraine et pour l’aider sur sa trajectoire vers la stabilité à long terme, l’Union devrait avoir la possibilité de couvrir les charges d’intérêts et d’exonérer l’Ukraine des coûts administratifs. La bonification d’intérêt devrait être financée par l’enveloppe financière visée à l’article 6, paragraphe 2, point a), premier tiret, du règlement (UE) 2021/947 pour la période 2023-2027.

Synergies éventuelles avec d’autres instruments appropriés

1.5.5.Évaluation des différentes possibilités de financement disponibles, y compris des possibilités de redéploiement

En recourant à un prêt, la présente opération d’AMF accroît l’efficacité du budget de l’UE par effet de levier et constitue l’option présentant le meilleur rapport coût-efficacité.

La Commission est habilitée, au nom de l’Union européenne et d’Euratom, à emprunter les fonds nécessaires sur les marchés de capitaux en utilisant la garantie du budget de l’Union. L’objectif est d’obtenir des fonds sur le marché aux meilleurs taux disponibles grâce à l’excellente notation de crédit de l’UE/Euratom («AAA» chez Fitch, Moody’s et DBRS, «AA» chez S&P, toutes assorties de perspectives stables) puis de les prêter aux emprunteurs éligibles, dans le cadre des activités de prêt réalisées au moyen du MESF, de la BDP, de l’AMF, ou afin de financer des projets relevant d’Euratom. Chaque prêt est adossé à un emprunt (opérations back-to-back), de sorte que le budget de l’UE n’est soumis à aucun risque de taux d’intérêt ou de change. L’objectif consistant à obtenir des fonds aux meilleurs taux disponibles pour les activités d’emprunt et de prêt a été atteint puisque ces taux correspondent à ceux pratiqués par les institutions homologues (BEI, MESF et MES).

1.6.Durée et incidence financière de la proposition/de l’initiative

 durée limitée

–    En vigueur à partir de [JJ/MM]AAAA jusqu’en [JJ/MM]AAAA

–    Incidence financière de AAAA jusqu’en AAAA pour les crédits d’engagement et de AAAA jusqu’en AAAA pour les crédits de paiement.

 durée illimitée

–Mise en œuvre avec une période de montée en puissance de AAAA jusqu’en AAAA,

–puis un fonctionnement en rythme de croisière au-delà.

1.7.Mode(s) de gestion prévu(s) 20   

 Gestion directe par la Commission

– dans ses services, y compris par l’intermédiaire de son personnel dans les délégations de l’Union;

–    par les agences exécutives

 Gestion partagée avec les États membres

 Gestion indirecte en confiant des tâches d’exécution budgétaire:

– à des pays tiers ou aux organismes qu’ils ont désignés;

– à des organisations internationales et à leurs agences (à préciser);

– à la BEI et au Fonds européen d’investissement;

– aux organismes visés aux articles 70 et 71 du règlement financier;

– à des organismes de droit public;

– à des entités de droit privé investies d’une mission de service public, pour autant qu’elles soient dotées de garanties financières suffisantes;

– à des organismes de droit privé d’un État membre qui sont chargés de la mise en œuvre d’un partenariat public-privé et sont dotés de garanties financières suffisantes;

– à des personnes chargées de l’exécution d’actions spécifiques relevant de la PESC, en vertu du titre V du traité sur l’Union européenne, identifiées dans l’acte de base concerné.

–Si plusieurs modes de gestion sont indiqués, veuillez donner des précisions dans la partie «Remarques».

2.MESURES DE GESTION 

2.1.Dispositions en matière de suivi et de compte rendu 

Préciser la fréquence et les conditions de ces dispositions.

Les actions à financer au titre de la présente décision seront mises en œuvre en gestion directe par la Commission, au siège.

Cette assistance est de nature macroéconomique. Les services de la Commission assureront le suivi de cette action en se fondant sur les mesures spécifiques à convenir avec les autorités ukrainiennes dans un protocole d’accord.

2.2.Système(s) de gestion et de contrôle 

2.2.1.Justification du (des) mode(s) de gestion, du (des) mécanisme(s) de mise en œuvre des financements, des modalités de paiement et de la stratégie de contrôle proposée

Les actions à financer au titre de la présente décision seront mises en œuvre en gestion directe par la Commission, au siège.

Les versements de l’AMF sont subordonnés à des évaluations concluantes ainsi qu’au respect de conditions politiques préalables afférentes à l’opération. Le respect de ces conditions fait l’objet d’un suivi attentif de la part de la Commission.

2.2.2.Informations sur les risques recensés et sur le(s) système(s) de contrôle interne mis en place pour les atténuer

2.2.3.Estimation et justification du rapport coût/efficacité des contrôles (rapport «coûts du contrôle ÷ valeur des fonds gérés concernés»), et évaluation du niveau attendu de risque d’erreur (lors du paiement et lors de la clôture) 

2.3.Mesures de prévention des fraudes et irrégularités 

Préciser les mesures de prévention et de protection existantes ou envisagées, au titre de la stratégie antifraude par exemple.

Plusieurs mesures ont été ou seront prises pour limiter les risques de détournement des fonds:

Premièrement, l’accord de prêt prévoira un ensemble de dispositions en matière d’inspections, de prévention des fraudes, d’audit et de recouvrement des fonds en cas de fraude ou de corruption. Il est en outre envisagé d’assortir l’assistance d’un certain nombre d’exigences déclaratives, en vue de renforcer la transparence et la responsabilité en ce qui concerne l’utilisation des fonds. Les fonds seront par ailleurs versés sur un compte spécial de la Banque nationale d’Ukraine.

En outre, conformément aux exigences du règlement financier, les services de la Commission procéderont à une évaluation opérationnelle des circuits administratifs et financiers de l’Ukraine, afin de s’assurer que les procédures en place pour la gestion des programmes d’aide, y compris l’assistance macrofinancière, offraient des garanties adéquates. L’évaluation précédente a été effectuée en juin 2020 et couvre des domaines tels que l’élaboration et l’exécution du budget, le contrôle interne des finances publiques, l’audit interne et externe, les marchés publics, la gestion de la trésorerie et de la dette publique, ainsi que l’indépendance de la banque centrale. La Commission procédera à une deuxième évaluation opérationnelle au cours de la mise en œuvre de l’opération d’AMF exceptionnelle proposée.

Enfin, l’assistance sera soumise à des procédures de vérification, de contrôle et d’audit, sous la responsabilité de la Commission, dont l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), et de la Cour des comptes européenne, conformément à l’article 129 du règlement financier.

3.INCIDENCE FINANCIÈRE ESTIMÉE DE LA PROPOSITION/DE L’INITIATIVE 

3.1.Rubrique(s) du cadre financier pluriannuel et ligne(s) budgétaire(s) de dépenses concernée(s) 

·Lignes budgétaires existantes

Dans l’ordre des rubriques du cadre financier pluriannuel et des lignes budgétaires.

Rubrique du cadre financier pluriannuel	Ligne budgétaire	Nature de la dépense	Participation
	Numéro	CD/CND 21 .	de pays AELE 22	de pays candidats 23	de pays tiers	au sens de l’article 21, paragraphe 2, point b), du règlement financier
6	14 02 01 11 «Voisinage oriental»	CD	NON	NON	NON	NON
6	14 02 01 70 «IVCDCI — L’Europe dans le monde — Provisionnement du fonds commun de provisionnement»	CD	NON	NON	NON	NON

·Nouvelles lignes budgétaires dont la création est demandée – Sans objet

3.2.Incidence financière estimée de la proposition sur les crédits 

3.2.1.Synthèse de l’incidence estimée sur les crédits opérationnels 

–    La proposition/l’initiative n’engendre pas l’utilisation de crédits opérationnels

–    La proposition/l’initiative engendre l’utilisation de crédits opérationnels, comme expliqué ci-après:

En Mio EUR (à la 3e décimale)

Rubrique du cadre financier pluriannuel

6

Rubrique 6 — «Voisinage et le monde»

DG: NEAR				Année 2021	Année 2022	Année 2023	Année 2024	Année 2025	Année 2026	Année 2027	TOTAL
□ Crédits opérationnels
Ligne budgétaire 24   14 02 01 11 «Voisinage oriental»  25	Engagements		(1a)			20,0	20,0	20,0	20,0	20,0	100,0
	Paiements		(2 a)			20,0	20,0	20,0	20,0	20,0	100,0
DG: ECFIN				Année 2021	Année 2022	Année 2023	Année 2024	Année 2025	Année 2026	Année 2027	TOTAL
Ligne budgétaire 14 02 01 70 «IVCDCI — Provisionnement du fonds commun de provisionnement»  26	Engagements		(1b)	27,3	125,0	162,6	32,5	143,4	143,4	65,8	700,0
	Paiements		(2b)				81,2	100,0	300,0	218,8	700,0
Crédits de nature administrative financés par l’enveloppe de certains programmes spécifiques 27
Ligne budgétaire 14.20.03.01 Subventions au titre de l’AMF	Engagements		(1c)		0,1			0,15			0,25
	Paiements		(2c)		0,1			0,15			0,25
TOTAL des crédits pour la DG ECFIN	Engagements		=1b + 1c	27,3	125,1	162,6	32,5	143,5	143,4	65,8	700,25
	Paiements		=2b +2c		0,1		81,2	100,1	300,0	218,8	700,25

□ TOTAL des crédits opérationnels (NEAR +ECFIN)	Engagements	(3)	27,3	125,1	182,6	52,5	163,5	163,4	85,8	800,25
	Paiements	(4)		0,1	20,0	1012	120,1	320,0	238,8	800,25
□ TOTAL des crédits de nature administrative financés par l’enveloppe de certains programmes spécifiques		(5)
TOTAL des crédits pour la RUBRIQUE 6 du cadre financier pluriannuel	Engagements	= 3+ 5	27,3	125,1	182,6	52,5	163,5	163,4	85,8	800,25
	Paiements	= 4+ 5		0,1	20,0	101,2	120,2	320,0	238,8	800,25

Rubrique du cadre financier pluriannuel

7

«Dépenses administratives»

Cette partie est à compléter en utilisant les «données budgétaires de nature administrative», à introduire d’abord dans l’ annexe de la fiche financière législative (annexe V des règles internes), à charger dans DECIDE pour les besoins de la consultation interservices.

En Mio EUR (à la 3e décimale)

				Année 2022	Année 2023	Année 2024	Année 2025	Année 2026	Année 2027		TOTAL
DG: ECFIN
□ Ressources humaines				0,848	0,424	0,424	0,072	0,072	0,072	1,912
□ Autres dépenses administratives				-	0,06	-	-	-	-	0,06
TOTAL DG ECFIN	Crédits			0,848	0,484	0,424	0,072	0,072	0,072	1,972

TOTAL des crédits pour la RUBRIQUE 7 du cadre financier pluriannuel

(Total engagements = Total paiements)

0,848

0,434

0,424

0,072

0,072

0,072

1,972

En Mio EUR (à la 3e décimale)

			Année 2021	Année 2022	Année 2023	Année 2024	Année 2025	Année 2026	Année 2027		TOTAL
TOTAL des crédits pour les RUBRIQUES 1 à 7 du cadre financier pluriannuel	Engagements		27,3	125,948	183,084	52,924	163,572	163,472	85,872	802,172
	Paiements			0,948	20,484	101,624	120,172	320,072	238,872	802,172

3.2.2.Estimation des réalisations financées avec des crédits opérationnels 

Crédits d’engagement en Mio EUR (à la 3e décimale)

Indiquer les objectifs et les réalisations 			Année 2022		Année 2023		Année 2024		Année 2025		Année 2026			Année 2027			TOTAL
	RÉALISATIONS (outputs)
	Type 28		Nbre	Coût	Nbre	Coût	Nbre	Coût	Nbre	Coût	Nbre	Coût	Nbre	Coût	Nbre	Coût		Nbre total	Coût total
OBJECTIF SPÉCIFIQUE nº 1 29 ...
- Réalisation	Versements de subventions							20,0		20,0		20,0		20,0		20,0			100,0
- Réalisation	Provisionnement de la garantie pour l’action extérieure			700,0															700,0
- Réalisation	Évaluation opérationnelle		1	0,1														1	0,1
- Réalisation	Évaluation ex post								1	0,15								1	0,15
Sous-total objectif spécifique n° 1				700,1				20,0	1	20,15		20,0		20,0		20,0			800,25
TOTAL				700,1				20,0	1	20,15		20,0		20,0		20,0			800,25

3.2.3.Synthèse de l’incidence estimée sur les crédits administratifs 

–X La proposition/l’initiative engendre l’utilisation de crédits de nature administrative, comme expliqué ci-après:

En Mio EUR (à la 3e décimale)

Année 2022

Année 2023

Année 2024

Année 2025

Année 2026

Année 2027

TOTAL

RUBRIQUE 7 du cadre financier pluriannuel
Ressources humaines	0,848	0,424	0,424	0,072	0,072	0,072	1,912
Autres dépenses administratives	-	0,06	-	-	-	-	0,06
Sous-total RUBRIQUE 7 du cadre financier pluriannuel	0,848	0,484	0,424	0,072	0,072	0,072	1,972

Hors RUBRIQUE 7 30   du cadre financier pluriannuel
Ressources humaines
Autres dépenses de nature administrative
Sous-total hors RUBRIQUE 7 du cadre financier pluriannuel

TOTAL

0,848

0,484

0,424

0,072

0,072

0,072

1,972

Les besoins en crédits pour les ressources humaines et les autres dépenses de nature administrative seront couverts par les crédits de la DG déjà affectés à la gestion de l’action et/ou redéployés en interne au sein de la DG, complétés le cas échéant par toute dotation additionnelle qui pourrait être allouée à la DG gestionnaire dans le cadre de la procédure d’allocation annuelle et compte tenu des contraintes budgétaires existantes.

3.2.3.1.Besoins estimés en ressources humaines

–La proposition/l’initiative engendre l’utilisation de ressources humaines, comme expliqué ci-après:

Estimation à exprimer en équivalents temps plein

					Année 2022	Année 2023	Année 2024	Année 2025	Année 2026	Année 2027	TOTAL
		□ Emplois du tableau des effectifs (fonctionnaires et agents temporaires)
20 01 02 01 (au siège et dans les bureaux de représentation de la Commission)					5,4	2,7	2,7	0,45	0,45	0,45	12,15
20 01 02 03 (Délégations)
01 01 01 01 (recherche indirecte)
01 01 01 11 (recherche directe)
Autres lignes budgétaires (à préciser)
					□ Personnel externe (en équivalents temps plein: ETP) 31
20 02 01 (AC, END, INT de l’enveloppe globale)
20 02 03 (AC, AL, END, INT et JPD dans les délégations)
XX 01 xx yy zz   32			- au siège
			- en délégation
01 01 01 02 (AC, END, INT - recherche indirecte)
01 01 01 12 (AC, END, INT - recherche directe)
Autres lignes budgétaires (à préciser)
TOTAL					5,4	2,7	2,7	0,45	0,45	0,45	12,15

XX est le domaine politique ou le titre concerné.

Les besoins en ressources humaines seront couverts par les effectifs de la DG déjà affectés à la gestion de l’action et/ou redéployés en interne au sein de la DG, complétés le cas échéant par toute dotation additionnelle qui pourrait être allouée à la DG gestionnaire dans le cadre de la procédure d’allocation annuelle et compte tenu des contraintes budgétaires existantes.

Description des tâches à effectuer:

Fonctionnaires et agents temporaires

Directeur de la direction D: superviser et gérer l’opération, assurer la liaison avec le Conseil et le Parlement pour l’adoption de la décision et l’approbation du protocole d’accord, négocier le protocole d’accord avec les autorités ukrainiennes, examiner des rapports, diriger des missions et évaluer les progrès concernant le respect des conditions attachées à l’assistance. Chef d’unité/chef d’unité adjoint de la direction D: aider le directeur à gérer l’opération, à assurer la liaison avec le Conseil et le Parlement pour l’adoption de la décision et l’approbation du protocole d’accord, à négocier le protocole d’accord et la convention de prêt avec les autorités ukrainiennes (avec la DG Budget), à examiner des rapports et à évaluer les progrès concernant le respect des conditions attachées à l’assistance. Analystes de données économiques, secteur AMF (direction D): préparer la décision et le protocole d’accord, assurer la liaison avec les autorités et les institutions financières internationales, diriger des missions de contrôle, préparer les rapports des services de la Commission et les procédures de la Commission liées à la gestion de l’assistance, assurer la liaison avec des experts externes pour l’évaluation opérationnelle et l’évaluation ex post. DG Budget (unités E1, E3 sous la supervision du directeur): Élaborer la convention de prêt, la négocier avec les autorités de l’Ukraine et la faire approuver par les services compétents de la Commission et signer par les deux parties. Assurer le suivi de l’entrée en vigueur de la convention de prêt. Élaborer la ou les décisions de la Commission relatives à l’opération ou aux opérations d’emprunt, assurer le suivi de la présentation de la ou des demandes de fonds, choisir les banques, préparer et exécuter la ou les opérations de financement et décaisser les fonds en faveur de l’Ukraine. Exercer les fonctions d’arrière-guichet pour assurer le suivi du remboursement du ou des prêts. Préparer les rapports correspondants portant sur ces activités.

Personnel externe

-

3.2.4.Compatibilité avec le cadre financier pluriannuel actuel 

La proposition/l’initiative:

–    peut être intégralement financée par voie de redéploiement au sein de la rubrique concernée du cadre financier pluriannuel (CFP).

3.2.5.Participation de tiers au financement 

La proposition/l’initiative:

–    ne prévoit pas de cofinancement par des tierces parties

 

3.3.Incidence estimée sur les recettes 

–    La proposition/l’initiative est sans incidence financière sur les recettes.

(1)    L’Ukraine a introduit une demande officielle d’adhésion à l’UE le 28 février 2022, quatre jours après l’invasion russe, et s’est vu accorder le statut de pays candidat fin juin 2022.

(2)    Comme le FMI l’a confirmé à la Commission européenne dans une lettre d’évaluation reçue le 3 juin 2022.

(3)    Décision d’exécution du Conseil du 28.3.2022.

(4)    Avant l’octroi de l’AMF extraordinaire en 2022, l’UE a aidé l’Ukraine au moyen de cinq opérations consécutives d’assistance macrofinancière (AMF) qui ont fourni 5,0 milliards d’EUR de prêts au cours de la période 2014-2021.

(5)    Règlement (UE) 2021/947 du Parlement européen et du Conseil du 9 juin 2021 établissant l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale — Europe dans le monde, modifiant et abrogeant la décision nº 466/2014/UE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (UE) 2017/1601 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (CE, Euratom) nº 480/2009 du Conseil (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) (JO L 209 du 14.6.2021, p. 1).

(6)    Comme le FMI l’a confirmé à la Commission européenne dans une lettre d’évaluation reçue le 3 juin 2022.

(7)    Tel que présenté dans la communication de la Commission du 18 mai, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022DC0233&from=FR .

(8)    Comme le FMI l’a confirmé à la Commission européenne dans une lettre d’évaluation reçue le 27 mai 2022.

(9)    Position du Parlement européen du 16 février 2022 (non encore parue au Journal officiel) et décision du Conseil du 21 février 2022.

(10)    Accord d’association entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique et leurs États membres, d’une part, et l’Ukraine, d’autre part ( JO L 161 du 29.5.2014, p. 3 ).

(11)    Décision (UE) 2022/313 du Parlement européen et du Conseil du 24 février 2022 accordant une assistance macrofinancière à l’Ukraine ( JO L 55 du 28.2.2022, p. 4 ).

(12)    Règlement (UE) nº 182/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission (JO L 55 du 28.2.2011, p. 13).

(13)    Règlement (UE, Euratom) 2020/2093 du Conseil du 17 décembre 2020 fixant le cadre financier pluriannuel pour les années 2021 à 2027 (JO L 433I du 22.12.2020, p. 11).

(14)    Décision 2014/335/UE, Euratom du Conseil du 26 mai 2014 relative au système des ressources propres de l’Union européenne (JO L 168 du 7.6.2014, p. 105).

(15)    Règlement (UE) 2021/947 du Parlement européen et du Conseil du 9 juin 2021 établissant l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale — Europe dans le monde, modifiant et abrogeant la décision nº 466/2014/UE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (UE) 2017/1601 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (CE, Euratom) nº 480/2009 du Conseil (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) (JO L 209 du 14.6.2021, p. 1).

(16)    Décision 2010/427/UE du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l’organisation et le fonctionnement du service européen pour l’action extérieure (JO L 201 du 3.8.2010, p. 30).

(17)    ABM: activity-based management (gestion par activité); ABB: activity-based budgeting (établissement du budget par activité).

(18)    Tel(le) que visé(e) à l’article 58, paragraphe 2, point a) ou b), du règlement financier.

(19)    Tel que présenté dans la communication de la Commission du 18 mai, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022DC0233&from=FR .

(20)    Les explications sur les modes de gestion ainsi que les références au règlement financier sont disponibles sur le site BudgWeb: https://myintracomm.ec.europa.eu/budgweb/FR/man/budgmanag/Pages/budgmanag.aspx  

(21)    CD = crédits dissociés / CND = crédits non dissociés.

(22)    AELE: Association européenne de libre-échange.

(23)    Pays candidats et, le cas échéant, pays candidats potentiels des Balkans occidentaux.

(24)    Selon la nomenclature budgétaire officielle.

(25)    À renforcer à partir de la réserve pour les défis et priorités émergents de l’IVCDCI, ligne budgétaire 14 02 04.

(26)    Montant du provisionnement pour les prêts AMF (9 %) à engager et à verser au fonds commun de provisionnement au cours de la période 2021-2027, sous réserve de l’adoption des budgets annuels.

(27)    Assistance technique et/ou administrative et dépenses d’appui à la mise en œuvre de programmes et/ou d’actions de l’UE (anciennes lignes «BA»), recherche indirecte, recherche directe.

(28)    Les réalisations se réfèrent aux produits et services qui seront fournis (par exemple: nombre d’échanges d’étudiants financés, nombre de km de routes construites, etc.).

(29)    Tel que décrit dans la partie 1.4.2. «Objectif(s) spécifique(s)…».

(30)    Assistance technique et/ou administrative et dépenses d’appui à la mise en œuvre de programmes et/ou d’actions de l’UE (anciennes lignes «BA»), recherche indirecte, recherche directe.

(31)    AC = agent contractuel; AL = agent local; END = expert national détaché; INT = intérimaire; JPD = jeune professionnel en délégation.

(32)    Sous-plafond de personnel externe financé sur crédits opérationnels (anciennes lignes «BA»).