COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 30.3.2022
COM(2022) 136 final
2022/0091(NLE)
Proposition de
DÉCISION D’EXÉCUTION DU CONSEIL
autorisant la République de Pologne à appliquer une mesure particulière dérogatoire aux articles 218 et 232 de la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée
EXPOSÉ DES MOTIFS
En vertu de l’article 395, paragraphe 1, de la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée 1 (ci-après la «directive TVA»), le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser tout État membre à appliquer des mesures particulières dérogatoires aux dispositions de la directive afin de simplifier la procédure de perception de la TVA ou d’éviter certaines formes de fraude ou d’évasion fiscales.
Par lettre enregistrée à la Commission le 5 août 2021, la République de Pologne a demandé l’autorisation de déroger aux articles 218, 226 et 232 de la directive TVA afin d’être en mesure de rendre la facturation électronique obligatoire.
La Pologne a ultérieurement modifié sa demande par lettre enregistrée à la Commission le 9 février 2022. Dans cette lettre, la Pologne demande l’autorisation de déroger uniquement aux articles 218 et 232 de la directive TVA et précise que la facturation électronique obligatoire ne s’appliquerait qu’aux assujettis établis sur le territoire polonais.
Conformément à l’article 395, paragraphe 2, de la directive TVA, la Commission a informé les autres États membres, par lettre datée du 21 octobre 2021, de la demande introduite par la Pologne. Par lettre datée du 22 octobre 2021, la Commission a informé la Pologne qu’elle disposait de toutes les données utiles pour étudier la demande.
1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION
•Justification et objectifs de la proposition
La Pologne a présenté une demande de dérogation fondée sur l’article 395 de la directive TVA en vue d’être autorisée à mettre en œuvre une obligation d’émettre des factures électroniques, traitées au moyen du système national de facturation électronique (KSeF), pour toutes les opérations nécessitant l’émission d’une facture conformément à la législation polonaise en matière de TVA. Par lettre datée du 8 février 2022, le champ d’application de cette mesure particulière a été restreint aux assujettis établis sur le territoire polonais.
Les assujettis devront en outre transmettre au KSeF des informations spécifiques sur certaines opérations qui ne nécessitent pas d’être documentées par des factures émises conformément aux règles polonaises en matière de TVA, comme les acquisitions intracommunautaires de biens et les prestations de services transfrontières. Étant donné que ces opérations ne nécessitent pas d’émission de facture conformément à la législation polonaise en matière de TVA, l’obligation précitée ne suppose pas de dérogation à la directive TVA.
Selon la Pologne, l’introduction d’une obligation généralisée d’émettre des factures électroniques présenterait des avantages considérables pour lutter contre la fraude et l’évasion en matière de TVA, tout en simplifiant la perception de la taxe. La mise en œuvre de cette mesure accélérera par ailleurs la numérisation du secteur public. Elle contribuera également à accroître l’automatisation des procédures pour les assujettis, facilitant ainsi le respect des obligations fiscales. À titre d’exemple, les informations obtenues au moyen de la facturation électronique permettront de préremplir les déclarations de TVA et les états récapitulatifs, ainsi que d’accélérer les remboursements de la TVA.
L’article 218 de la directive TVA prévoit l’obligation pour les États membres d’accepter comme factures tous les documents ou messages sur papier ou sous format électronique. La Pologne souhaiterait dès lors obtenir une dérogation à l’article précité de la directive TVA, afin que seuls les documents sous format électronique puissent être considérés comme des factures par l’administration fiscale polonaise.
Aux termes de l’article 232 de la directive TVA, l’utilisation d’une facture électronique est soumise à l’acceptation du destinataire. Par conséquent, l’introduction de la facturation électronique obligatoire en Pologne requiert une dérogation à cet article, de sorte que l’émetteur ne doive plus obtenir le consentement du destinataire pour envoyer une facture sous un format dématérialisé.
La Pologne fait valoir que la facturation électronique obligatoire, associée à la transmission de données supplémentaires concernant les opérations, améliorera considérablement les capacités d’analyse de l’administration fiscale. Elle rendra plus efficaces la prévention et la détection des irrégularités, ce qui contribuera à lutter contre la fraude et l’évasion en matière de TVA. Elle permettra notamment à l’administration fiscale polonaise de vérifier automatiquement la cohérence entre les montants de TVA déclarés et acquittés. Elle améliorera aussi la qualité et la précision des vérifications portant sur les demandes de remboursement de la TVA présentées par les assujettis. Elle complétera, en outre, d’autres mesures introduites par la Pologne pour lutter contre la fraude et l’évasion en matière de TVA et moderniser le système de TVA, telles que le dossier d’audit unique aux fins de la TVA, le mécanisme de paiement scindé, le système électronique d’analyse des flux de trésorerie (STIR) ou le système de caisses enregistreuses fiscales en ligne pour le suivi du secteur du commerce de détail.
L’obligation de facturation électronique couvrira l’ensemble des opérations effectuées par les assujettis établis sur le territoire polonais qui nécessitent actuellement l’émission d’une facture conformément à la loi polonaise relative à la TVA 2 . Seront par ailleurs transmises au KSeF des informations spécifiques sur certaines opérations qui ne nécessitent pas d’émission de facture. C’est le cas des acquisitions intracommunautaires de biens et des prestations de services transfrontières, pour lesquelles ce sont l’acquéreur des biens ou le destinataire des prestations de services qui sont tenus de régler la TVA en Pologne. Étant donné que ces opérations ne nécessitent pas d’émission de facture conformément à la législation polonaise en matière de TVA, l’obligation précitée ne suppose pas de dérogation à la directive TVA. La transmission de ces informations permettra d’établir des déclarations de TVA et des états récapitulatifs préremplis.
L’obligation d’émettre des factures électroniques au moyen du KSeF s’appliquera à tous les assujettis établis sur le territoire polonais qui mènent des activités nécessitant l’émission d’une facture sur ce territoire conformément aux règles polonaises en matière de TVA. Cette catégorie comprend les assujettis bénéficiant de la franchise applicable aux petites entreprises visée à l’article 282 de la directive TVA. Néanmoins, la mise en œuvre du modèle obligatoire de facturation électronique ne concernera ni les assujettis étrangers dispensés de l’obligation d’immatriculation à la TVA en Pologne pour leurs opérations intracommunautaires ou leurs prestations de services transfrontières, ni les assujettis qui sont immatriculés à la TVA en Pologne sans être établis sur le territoire de cet État membre. Dans ces cas de figure, il n’y aura pas non plus d’incidence sur le droit des acquéreurs et des preneurs à recevoir des factures papier.
Les assujettis pourront émettre et mettre à disposition des factures électroniques structurées au moyen du KSeF. À cette fin, le ministère polonais des finances proposera plusieurs outils gratuits, à savoir l’application en ligne «e-Mikrofirma», accessible sur smartphone, et un formulaire web pour tous les assujettis connectés à la plateforme «e-Urząd» [«Bureau électronique»] 3 . Les entreprises pourront également générer des factures électroniques structurées dans leur logiciel financier et comptable, et les envoyer au KSeF au moyen d’une interface de programmation, après avoir obtenu l’autorisation correspondante. Pour ce faire, les assujettis ou les personnes autorisées par ces dernières n’auront qu’à s’identifier par l’un des moyens accessibles au public.
Les factures électroniques devront être validées par le KSeF. Une fois validée, la facture électronique sera réputée reçue et sera automatiquement accessible au destinataire à des fins de lecture ou de téléchargement. En cas de dysfonctionnement du système KSeF, un message signalant son indisponibilité apparaîtra sur le site web. Une procédure d’urgence est envisagée pour ces situations afin de garantir le bon traitement des factures par les assujettis. Pour cela, les entreprises pourront émettre des factures dans leur propre logiciel comptable.
La Pologne fait valoir que cette mesure bénéficiera aux assujettis, notamment grâce à la fourniture par l’administration d’un service de stockage et d’archivage des factures, à l’élimination du besoin d’imprimer les factures et de les saisir manuellement dans les systèmes comptables, à l’impossibilité de perdre des factures, à l’automatisation des processus comptables et à la simplification des obligations fiscales et de déclaration.
Afin de réduire au minimum l’incidence de la mesure sur les assujettis et de leur permettre de s’adapter sans heurts au régime obligatoire, la Pologne a mis en place un modèle facultatif de facturation électronique, entré en vigueur le 1er janvier 2022, dans lequel il est encore nécessaire que le destinataire accepte l’utilisation de la facture électronique. Avant sa mise en place, ce système a pu être testé auprès d’entrepreneurs à partir d’octobre 2021, dans le cadre d’un programme pilote sur la facturation électronique.
Compte tenu du vaste champ d’application de la dérogation, il est important de veiller au suivi nécessaire dans le cadre de cette dérogation, notamment en ce qui concerne l’incidence de la mesure sur la lutte contre la fraude et l’évasion en matière de TVA et sur les assujettis. Si la Pologne souhaite proroger la mesure dérogatoire, elle sera invitée à présenter une demande de prorogation accompagnée d’un rapport sur le fonctionnement de la mesure. Ce rapport devra évaluer la mesure pour ce qui est de son efficacité dans les domaines de la lutte contre la fraude et l’évasion en matière de TVA et de la simplification de la perception de la taxe. Il devra également comporter une évaluation des effets de la mesure sur les assujettis, en particulier pour ce qui concerne l’augmentation des charges administratives et des coûts de conformité qu’ils supportent.
Il est proposé d’autoriser la dérogation du 1er avril 2023 au 31 mars 2026.
•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action
L’article 218 de la directive TVA place les factures sur papier et électroniques sur un pied d’égalité en disposant que les États membres acceptent comme factures tous les documents ou messages sur papier ou sous format électronique. Aux termes de l’article 232 de la directive TVA, l’utilisation d’une facture électronique est soumise à l’acceptation du destinataire. La facturation électronique obligatoire telle qu’elle est envisagée par la Pologne dérogerait effectivement à ces deux dispositions.
La dérogation peut être autorisée sur la base de l’article 395 de la directive TVA, afin de simplifier la perception de la taxe ou d’éviter certaines formes de fraude ou d’évasion fiscales. La Pologne a sollicité la mesure dérogatoire pour lutter contre la fraude et l’évasion fiscales et simplifier la perception de la taxe. Sur la base des éléments communiqués par la Pologne, cette dérogation est cohérente avec les dispositions existantes dans ce domaine.
Des autorisations similaires permettant à l’Italie et à la France de déroger aux articles 218 et 232 de la directive TVA pour mettre en œuvre la facturation électronique obligatoire ont été accordées par la décision d’exécution (UE) 2018/593 du Conseil 4 et par la décision d’exécution (UE) 2022/133 du Conseil 5 .
Enfin, la Commission a adopté en 2020 la «communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil: un plan d’action pour une fiscalité équitable et simplifiée à l’appui de la stratégie de relance» 6 . L’une des actions envisagées dans ce plan d’action est l’adoption par la Commission d’une proposition législative visant à moderniser les obligations de déclaration en matière de TVA. Comme indiqué dans le plan d’action, cette proposition devrait notamment contribuer à rationaliser les mécanismes de déclaration pouvant être appliqués aux opérations nationales. La nécessité de poursuivre le développement de la facturation électronique sera également examinée dans ce contexte. Par conséquent, la dérogation demandée par la Pologne est conforme aux objectifs poursuivis par la Commission, tels que définis dans le plan d’action.
2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ
•Base juridique
Article 395 de la directive TVA.
•Subsidiarité (en cas de compétence non exclusive)
Compte tenu de la disposition de la directive TVA sur laquelle se fonde la proposition, le principe de subsidiarité ne s’applique pas.
•Proportionnalité
La proposition respecte le principe de proportionnalité pour les raisons exposées ci-après.
La décision porte sur une autorisation accordée à un État membre à sa propre demande et ne constitue en rien une obligation.
La facturation électronique obligatoire supposera un certain nombre de changements pour les assujettis. Pour les aider à faire face à la situation, la Pologne a mis en place un modèle facultatif de facturation électronique depuis le 1er janvier 2022, précédé par un programme pilote de facturation électronique qui a permis de tester ce système auprès d’entrepreneurs. La Pologne fournira en outre des outils gratuits visant à faire respecter l’obligation de facturation électronique. Le ministère des finances et l’administration fiscale nationale procéderont à une vaste campagne d’information pour familiariser les assujettis avec les nouvelles règles de facturation de la TVA.
Les assujettis bénéficiant de la franchise applicable aux petites entreprises visée à l’article 282 de la directive TVA sont inclus dans le champ d’application de cette mesure. La Pologne estime que cette inclusion est justifiée pour éviter la fraude ou l’évasion en matière de TVA. Les autorités polonaises ont en effet détecté des irrégularités dans l’application de la franchise TVA aux petites entreprises, sous la forme de déclarations ne reprenant pas toutes les opérations effectuées et de divisions artificielles des activités commerciales dans le but de rester au-dessous du seuil.
Les analyses menées par l’administration fiscale nationale ont par ailleurs montré que la plupart des fraudes à l’opérateur défaillant 7 et des fraudes résultant de l’utilisation de fausses factures sont le fait d’entreprises appartenant au groupe des micro, petites et moyennes entreprises. L’obligation de facturation électronique pour ces entreprises permettra un suivi et une détection plus efficaces des irrégularités précitées.
Selon la Pologne, les investissements que les petites entreprises devront engager pour adapter leurs systèmes seront largement absorbés par les travaux préparatoires menés grâce au modèle facultatif de facturation électronique et par les outils qui seront mis à leur disposition pour faire respecter cette obligation, sans compter les avantages et bénéfices découlant de la mise en œuvre de la facturation électronique dont elles profiteront. Ces investissements ne seront en aucun cas significatifs, d’après les estimations des autorités polonaises.
La dérogation est aussi limitée dans le temps et un rapport sur le fonctionnement et l’efficacité de la mesure doit être élaboré dans l’éventualité où la Pologne souhaiterait proroger la mesure dérogatoire.
Dès lors, la mesure particulière est proportionnée à l’objectif poursuivi, à savoir lutter contre la fraude fiscale et simplifier la perception de la taxe.
•Choix de l’instrument
Instrument proposé: décision d’exécution du Conseil.
Conformément à l’article 395 de la directive TVA, l’octroi d’une dérogation aux règles communes en matière de TVA n’est possible que sur décision du Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission. La décision d’exécution du Conseil constitue l’instrument le plus approprié, étant donné qu’elle peut être adressée à un État membre particulier.
3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D’IMPACT
•Analyse d’impact
La facturation électronique obligatoire aura une incidence tant sur l’administration fiscale que sur les assujettis.
Selon la Pologne, la facturation électronique obligatoire contribuera à renforcer et à moderniser le système polonais de TVA de sorte qu’il résistera mieux à la fraude et aux autres irrégularités. Elle automatisera et accélérera l’accès à un éventail plus large de données, améliorant ainsi les activités d’analyse de l’administration fiscale. La Pologne estime qu’elle contribuera à augmenter les recettes budgétaires d’environ 1 800 000 000 PLN par an. Ces recettes supplémentaires proviendront de la réduction de la fraude à la TVA de type «fraude à l’opérateur défaillant», ainsi que de la diminution des remboursements injustifiés de la TVA. Selon la Pologne, il s’agit d’estimations prudentes ne tenant pas compte des recettes éventuelles que le KSeF générerait en contribuant à détecter les autres irrégularités liées à la TVA, telles que la sous-déclaration des ventes au détail, et de l’amélioration du recouvrement de l’impôt sur le revenu.
La mise en œuvre de la facturation électronique obligatoire généralisée grèvera le budget de l’État en raison de l’élaboration et de la maintenance du système, des infrastructures nécessaires au stockage des factures, ainsi que de l’augmentation progressive de la capacité d’analyse résultant de la croissance continue de la base de données. La Pologne estime que les dépenses liées à l’instauration et à la maintenance du KSeF au cours de la période 2021-2026 s’élèveront au total à 161 200 000 PLN environ.
Les assujettis supporteront des coûts du fait de l’introduction de la facturation électronique obligatoire, principalement liés à la nécessité d’adapter leurs systèmes comptables. Toutefois, le coût d’émission d’une facture au moyen du KSeF sera très faible, bien inférieur à celui du format papier. Pour limiter ces coûts, le ministère polonais des finances fournira des outils gratuits permettant d’émettre et de traiter des factures électroniques structurées.
Selon la Pologne, les coûts supportés par les assujettis ne devraient donc pas être significatifs, notamment au vu des avantages qu’ils tireront de l’introduction du modèle de facturation électronique. La Pologne fait valoir que les assujettis bénéficieront considérablement de la mise en œuvre de la facturation électronique obligatoire, notamment grâce à la fourniture par l’administration d’un service de stockage et d’archivage des factures, à la disparition du besoin d’imprimer les factures et de les saisir manuellement dans les systèmes comptables, à l’automatisation des processus comptables qui réduira le nombre d’erreurs ou à l’accélération des échanges de données entre partenaires commerciaux. Les autres avantages seront la simplification des obligations fiscales et de déclaration, comme le préremplissage des déclarations et des états récapitulatifs, la réduction du nombre de vérifications et de contrôles effectués par l’administration fiscale ainsi que l’accélération des remboursements de la TVA.
4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE
La proposition n’aura pas d’incidence négative sur les ressources propres de l’Union provenant de la TVA.
2022/0091 (NLE)
Proposition de
DÉCISION D’EXÉCUTION DU CONSEIL
autorisant la République de Pologne à appliquer une mesure particulière dérogatoire aux articles 218 et 232 de la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée
LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,
vu la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée 8 , et notamment son article 395, paragraphe 1,
vu la proposition de la Commission européenne,
considérant ce qui suit:
(1)Par lettre enregistrée à la Commission le 5 août 2021, la Pologne a demandé l’autorisation d’introduire une mesure particulière dérogatoire aux articles 218, 226 et 232 de la directive 2006/112/CE afin d’instaurer la facturation électronique obligatoire pour toutes les opérations effectuées par les assujettis nécessitant l’émission d’une facture. L’autorisation a été demandée pour une période allant du 1er avril 2023 au 31 mars 2026.
(2)La Commission a transmis la demande de la Pologne aux autres États membres par lettres datées du 21 octobre 2021. Par lettre datée du 22 octobre 2021, la Commission a informé la Pologne qu’elle disposait de toutes les données utiles pour étudier la demande.
(3)Par lettre datée du 8 février 2022, la Pologne a informé la Commission qu’il n’était pas nécessaire de déroger à l’article 226 de la directive 2006/112/CE et que le champ d’application de la mesure demandée serait restreint aux assujettis établis sur le territoire polonais.
(4)La Pologne fait valoir que l’obligation généralisée de facturation électronique présenterait des avantages pour lutter contre la fraude et l’évasion en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Cette obligation, associée à la transmission de données supplémentaires concernant les opérations, améliorera considérablement les capacités d’analyse de l’administration fiscale polonaise. Elle lui permettra en effet de vérifier automatiquement la cohérence entre les montants de TVA déclarés et acquittés, et de vérifier plus précisément les demandes de remboursement de la TVA présentées par les assujettis. Elle complétera, en outre, d’autres mesures visant à lutter contre la fraude et l’évasion en matière de TVA et à moderniser le système de TVA, telles que le dossier d’audit unique aux fins de la TVA, le mécanisme de paiement scindé 9 , le système électronique d’analyse des flux de trésorerie ou le système de caisses enregistreuses fiscales en ligne pour le suivi du secteur du commerce de détail.
(5)La Pologne estime que la facturation électronique obligatoire octroierait aux assujettis plusieurs facilités permettant de simplifier le respect de leurs obligations, comme le préremplissage des déclarations de TVA et des états récapitulatifs ou l’accélération des remboursements de la TVA. La facturation électronique bénéficierait aux assujettis, notamment grâce à un service de stockage et d’archivage des factures fourni par l’administration ou à l’automatisation des processus comptables. Selon la Pologne, les coûts qu’auraient à supporter les assujettis pour adapter leurs systèmes à la facturation électronique ne devraient pas être significatifs, notamment au vu des avantages qu’ils tireraient de l’introduction du modèle de facturation électronique. Afin de faciliter cette adaptation, la Pologne a mis en place un système facultatif de facturation électronique, avant l’entrée en vigueur du système obligatoire. Parallèlement, des outils gratuits visant à faire respecter l’obligation de facturation électronique seraient fournis et une vaste campagne d’information serait menée pour familiariser les assujettis avec les nouvelles règles de TVA concernant la facturation électronique obligatoire.
(6)Compte tenu du vaste champ d’application et de la nouveauté de la mesure particulière, il est important d’évaluer ses effets sur la lutte contre la fraude et l’évasion en matière de TVA et sur les assujettis. Par conséquent, si la Pologne estime nécessaire de proroger la mesure particulière, il convient qu’elle présente à la Commission une demande de prorogation accompagnée d’un rapport comportant l’évaluation de la mesure particulière pour ce qui est de son efficacité dans les domaines de la lutte contre la fraude et l’évasion en matière de TVA et de la simplification de la perception de la TVA.
(7)Cette mesure particulière ne devrait pas avoir d’effet sur le droit du client de recevoir des factures sur papier en cas d’opérations intracommunautaires.
(8)La mesure spéciale est proportionnée aux objectifs poursuivis. En outre, la mesure particulière n’entraîne pas le risque d’un déplacement de la fraude vers d’autres États membres ou d’autres secteurs.
(9)La mesure particulière n’aura aucun effet négatif sur le montant total des recettes fiscales perçues au stade de la consommation finale ni sur les ressources propres de l’Union provenant de la TVA,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Par dérogation à l’article 218 de la directive 2006/112/CE, la Pologne est autorisée à accepter des factures émises par des assujettis établis sur le territoire polonais sous forme de documents ou de messages seulement si ceux-ci sont transmis sous format électronique.
Article 2
Par dérogation à l’article 232 de la directive 2006/112/CE, la Pologne est autorisée à disposer que l’utilisation de factures électroniques émises sur le territoire polonais n’est pas soumise à l’acceptation du destinataire.
Article 3
La Pologne notifie à la Commission les mesures nationales de mise en œuvre des dérogations visées aux articles 1er et 2.
Article 4
La présente décision est applicable du 1er avril 2023 au 31 mars 2026.
Lorsque la Pologne estime nécessaire de proroger les dérogations visées aux articles 1er et 2, elle présente à la Commission une demande de prorogation accompagnée d’un rapport évaluant l’efficacité des mesures visées à l’article 3 dans les domaines de la lutte contre la fraude et l’évasion en matière de TVA et de la simplification de la perception de la TVA. Ce rapport évalue également les effets desdites mesures sur les assujettis et en particulier, si elles augmentent les charges et les coûts administratifs qu’ils supportent.
Article 5
La République de Pologne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président