COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 10.2.2022
COM(2022) 39 final
2022/0027(CNS)
Proposition de
DIRECTIVE DU CONSEIL
modifiant la directive 2006/112/CE en ce qui concerne la prolongation de la période d’application du mécanisme d’autoliquidation facultatif aux livraisons de certains biens et prestations de certains services présentant un risque de fraude et du mécanisme de réaction rapide contre la fraude à la TVA
EXPOSÉ DES MOTIFS
1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION
•Justification et objectifs de la proposition
L’objectif de la présente proposition de directive modifiant la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée 1 (ci-après la «directive TVA») consiste à prolonger: 1) la possibilité pour les États membres d’appliquer le mécanisme d’autoliquidation pour lutter contre la fraude existante touchant les livraisons de biens et prestations de services visées à l’article 199 bis, paragraphe 1, de la directive TVA et 2) la possibilité de recourir au mécanisme de réaction rapide (MRR), comme le prévoit l’article 199 ter de la directive TVA, en vue de lutter contre la fraude par l’application du mécanisme d’autoliquidation dans des cas bien précis.
L’article 193 de la directive TVA, prévoit que, en règle générale, l’assujetti effectuant la livraison de biens ou la prestation de services est redevable de la TVA. Par dérogation, le mécanisme d’autoliquidation permet de désigner le destinataire de la livraison ou de la prestation comme le redevable de la TVA. Dans le cadre dudit mécanisme d’autoliquidation, la TVA n’est pas facturée par le fournisseur ou le prestataire mais prise en compte par l’acquéreur ou le preneur (un assujetti) dans sa déclaration de TVA. La TVA est ensuite déduite dans cette même déclaration et, par conséquent, pour autant que l’assujetti bénéficie d’un plein droit à déduction, le résultat est nul.
Le mécanisme d’autoliquidation est utilisé pour lutter contre la fraude et en particulier la fraude intracommunautaire à l’opérateur défaillant. Ce type de fraude désigne la situation dans laquelle un opérateur économique acquiert des biens, transportés ou expédiés depuis un autre État membre, dans le cadre d’une livraison exonérée de TVA et les vend en facturant la TVA à l’acquéreur. Après réception du montant de cette TVA de la part de l’acquéreur, l’opérateur en question disparaît sans avoir reversé la TVA due à l’administration fiscale. Parallèlement, l’acquéreur de bonne foi peut normalement déduire la TVA qu’il a versée au fournisseur au moyen de sa déclaration de TVA. L’application du mécanisme d’autoliquidation a pour conséquence que la TVA n’est pas effectivement payée au fournisseur.
L’application, par les États membres, du mécanisme d’autoliquidation sur la base de l’article 199 bis de la directive TVA est facultative. Ledit mécanisme leur permet de lutter, sur leur territoire, contre ce type de fraude survenant généralement dans les secteurs sensibles prédéfinis 2 . Dès lors que les fournisseurs ou prestataires sont tenus de recourir au mécanisme d’autoliquidation pour ces livraisons ou prestations à l’intérieur du pays, ils ne pourront pas faire figurer la TVA sur leur facture. Ils ne recevront donc pas le montant de la TVA de la part de leur client et, par conséquent, ne pourront pas disparaître avec le montant de la TVA perçue. Le MRR prévu à l’article 199 ter est une mesure exceptionnelle qui permet aux États membres d’introduire rapidement, dans les cas d’urgence impérieuse, un mécanisme d’autoliquidation temporaire pour les livraisons de biens ou prestations de services dans des secteurs où une fraude fiscale soudaine et massive est survenue et qui ne sont pas énumérés à l’article 199 bis de la directive TVA. Cette procédure est exceptionnelle et extrêmement rapide car la Commission doit réagir dans un délai d’un mois, soit pour rendre un avis négatif, soit pour confirmer par écrit à l’État membre concerné qu’elle ne soulève pas d’objections à l’égard de la mesure. L’État membre peut adopter la mesure particulière du MRR à compter de la date de réception de cette confirmation. En recourant à ce mécanisme, les États membres peuvent couvrir la période requise pour l’obtention d’une dérogation «normale» au titre de l’article 395 de la directive TVA, qui peut prendre jusqu’à six mois. Une telle dérogation nécessite une proposition de la Commission que le Conseil doit adopter à l’unanimité.
L’article 199 bis de la directive TVA a été introduit 3 pour la période allant de l’année 2010 au 30 juin 2015 et a fait l’objet d’une première prorogation 4 , avec des modifications, jusqu’au 31 décembre 2018. L’article 199 ter de la directive TVA a été introduit 5 pour la période allant de l’année 2013 au 31 décembre 2018. L’application des articles 199 bis et 199 ter de la directive TVA a ensuite été prolongée 6 jusqu’au 30 juin 2022 afin de coïncider avec la date initialement prévue pour l’entrée en vigueur du système définitif de TVA (pour plus de détails, voir ci-après).
Lors de la demande de prolongation de la période d’application des articles 199 bis et 199 ter de la directive TVA jusqu’au 30 juin 2022, la Commission a présenté un rapport sur les effets des mécanismes prévus dans ces articles 7 et a conclu, sur la base des contributions des administrations fiscales et des acteurs économiques, que les mesures prévues dans ces articles étaient utiles dans le cadre de la lutte contre la fraude.
Afin de traiter la question de la fraude (intracommunautaire à l’opérateur défaillant) de manière plus structurelle, la Commission a présenté une proposition visant à instaurer le «système de TVA définitif», un système simplifié et étanche à la fraude pour les échanges de biens intra-Union 8 . Ce régime, que la Commission a proposé de faire entrer en vigueur le 1er juillet 2022, apporte une réponse fondamentale à la fraude intracommunautaire à l’opérateur défaillant.
Toutefois, au vu de l’état d’avancement des négociations en cours au Conseil, le système de TVA définitif ne pourra pas entrer en vigueur le 1er juillet 2022. Afin de permettre la poursuite des négociations sur le système définitif, sans compromettre les outils disponibles pour lutter contre la fraude à la TVA, il convient de proroger les mesures antifraude prévues par lesdits articles pour une nouvelle période limitée.
La prolongation de la période d’application des articles 199 bis et 199 ter permettrait également d’élaborer d’autres outils de lutte contre la fraude fiscale. À cette fin, et conformément au paquet fiscal 9 , la Commission prépare actuellement une proposition visant à moderniser les règles actuelles en matière de TVA eu égard aux possibilités offertes par les technologies numériques. Sous la rubrique «La TVA à l’ère numérique», la Commission évaluera les obligations de déclaration en matière de TVA, y compris éventuellement les déclarations sur la base des opérations et un système de facturation électronique amélioré. Les administrations fiscales devraient ainsi disposer plus rapidement d’informations plus détaillées sur chaque opération, ce qui devrait réduire le risque de fraude. En fonction des modifications apportées à la législation, il y aura lieu, à l’avenir, de réévaluer la nécessité de proroger à nouveau les articles 199 bis et 199 ter.
•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action
La présente proposition proroge les mesures prévues aux articles 199 bis et 199 ter de la directive TVA pour une période limitée pendant que se poursuivent au Conseil les négociations sur la proposition relative à un système de TVA définitif, qui comprend des modifications des articles 199 bis et 199 ter de la directive TVA en vue de les adapter au fonctionnement de ce système définitif. Étant donné que le système de TVA définitif concerne les biens, les articles 199 bis et 199 ter seraient limités aux services.
La prolongation est également compatible avec le calendrier des travaux préparatoires de la Commission concernant de nouvelles règles en matière de déclaration en tant que mesure de lutte contre la fraude, qui pourraient rendre inutile l’application du mécanisme d’autoliquidation. Toutefois, même si ces nouvelles règles en matière de déclaration devaient être adoptées assez rapidement, un délai serait nécessaire pour permettre aux assujettis de s’y adapter; il semble dès lors approprié de proroger les mesures jusqu’à la fin de l’année 2025.
•Cohérence avec les autres politiques de l’Union
Conformément à l’article 199 bis de la directive TVA, le mécanisme d’autoliquidation concerne, entre autres, les échanges de quotas d’émission de gaz à effet de serre de l’UE [système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE)]. Afin de soutenir les objectifs du pacte vert pour l’Europe, notamment en ce qui concerne la réduction des émissions de gaz à effet de serre de 55 % à l’horizon 2030, il est essentiel que le SEQE soit davantage protégé contre la fraude (carrousel) afin d’éviter que, outre les pertes financières, la crédibilité du système ne soit compromise.
2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ
•Base juridique
La directive modifie la directive TVA sur la base de l’article 113 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
Comme la proposition prolonge l’application de certaines dispositions de la directive, une modification de la directive TVA est nécessaire.
•Subsidiarité (en cas de compétence non exclusive)
Selon le principe de subsidiarité, tel qu’il est énoncé à l’article 5, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne, l’Union peut intervenir seulement si les objectifs envisagés ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les seuls États membres, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets des actions envisagées, au niveau de l’Union.
L’objectif de la lutte contre la fraude au moyen de l’application du mécanisme d’autoliquidation et de la possibilité d’utiliser le mécanisme de réaction rapide pour lutter contre la fraude massive et soudaine est mieux atteint au niveau de l’Union et trouve sa base juridique spécifique dans la directive TVA. Par conséquent, la prolongation de ces mesures exige une modification de la directive TVA.
•Proportionnalité
En raison du caractère facultatif et temporaire des mesures prolongées, la proposition est proportionnée à l’objectif poursuivi, qui consiste à lutter contre la fraude touchant certaines livraisons de biens et prestations de services et à aider les États membres à faire face à une fraude à la TVA soudaine et massive.
•Choix de l’instrument
Une directive est proposée en vue de modifier la directive TVA.
3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D’IMPACT
•Évaluations ex post/bilans de qualité de la législation existante
Lors de la demande de prorogation des mesures, la Commission a présenté un rapport sur le fonctionnement et les effets du mécanisme d’autoliquidation en lien avec les articles 199 bis et 199 ter de la directive TVA 10 et a conclu que les mesures prévues dans ces articles étaient utiles dans le cadre de la lutte contre la fraude.
Cette analyse approfondie a été effectuée assez récemment et, depuis lors, la directive TVA n’a pas été modifiée en ce qui concerne les conditions juridiques ou les modalités pratiques de l’application du mécanisme d’autoliquidation. En outre, la directive TVA n’a pas été modifiée en profondeur afin de traiter le problème de la fraude intracommunautaire à l’opérateur défaillant de manière plus structurelle. Enfin, les services de la Commission ne disposent d’aucune information sur de nouveaux secteurs qui seraient exposés à la fraude intracommunautaire à l’opérateur défaillant et pour lesquels le mécanisme d’autoliquidation serait l’instrument approprié. Par conséquent, il est raisonnable d’en déduire que les conclusions susmentionnées sont toujours valables.
•Consultation des parties intéressées
Aux fins du rapport susmentionné, les États membres ont été invités à faire part de leur expérience et de leur évaluation des mesures. Les parties prenantes ont été consultées par l’intermédiaire du groupe d’experts sur la TVA.
Dans l’ensemble, les États membres ont estimé que le mécanisme d’autoliquidation visé à l’article 199 bis de la directive TVA était un outil efficace et efficient dans le cadre de la lutte contre la fraude à la TVA. Du fait de l’introduction du mécanisme d’autoliquidation, la fraude a connu une diminution significative ou a disparu dans les secteurs définis. Ce point de vue était également partagé dans les réponses reçues de la part des divers acteurs économiques consultés, qui ont estimé que le mécanisme d’autoliquidation était une mesure temporaire efficace pour lutter contre la fraude.
En ce qui concerne le MRR visé à l’article 199 ter de la directive TVA, bien qu’il n’ait jamais été utilisé, la plupart des États membres ont estimé qu’il n’en demeurait pas moins un outil utile et une mesure conservatoire dans certains cas exceptionnels de fraude soudaine à la TVA.
•Obtention et utilisation d’expertise
Dans le cadre du rapport susmentionné, le groupe d’experts sur la TVA a été consulté en ce qui concerne le fonctionnement et les effets de la mesure prévue à l’article 199 bis de la directive TVA. Le retour d’informations obtenu a montré que le mécanisme d’autoliquidation pour les livraisons et prestations concernées était considéré comme un outil temporaire efficient pour lutter contre la fraude.
Le mécanisme d’autoliquidation facultatif a été évalué de manière générale dans le cadre d’études antérieures 11 . L’évaluation d’un mécanisme d’autoliquidation généralisé (comportant également une comparaison avec le mécanisme d’autoliquidation sectoriel) sur le marché intérieur a été réalisée dans le cadre de l’analyse d’impact accompagnant la proposition relative à l’application temporaire d’un mécanisme d’autoliquidation généralisé 12 .
•Analyse d’impact
L’initiative prolonge pour une nouvelle période limitée les mesures prévues aux articles 199 bis et 199 ter de la directive TVA afin de soutenir les États membres dans la lutte contre la fraude à la TVA pendant qu’une réforme plus profonde du système de TVA est examinée par les États membres au Conseil.
Compte tenu des travaux en cours de la Commission concernant le système de TVA définitif et la modernisation des obligations de déclaration, et de l’incidence escomptée de ces derniers sur la lutte contre la fraude, il ne serait pas utile, pour le moment, de réévaluer ni de réviser les mesures, étant donné que toute conclusion serait de nature transitoire et devrait être revue au regard de ces nouvelles règles envisagées.
4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE
La proposition n’aura aucune incidence négative sur le budget de l’Union.
5.AUTRES ÉLÉMENTS
•Explication détaillée de certaines dispositions de la proposition
En ce qui concerne le mécanisme d’autoliquidation facultatif prévu à l’article 199 bis de la directive TVA, deux modifications sont proposées.
Premièrement, la période d’application est prolongée jusqu’à la fin de l’année 2025. Ce délai semble raisonnable pour permettre la poursuite, au Conseil, des négociations sur le système de TVA définitif. Si le système de TVA définitif n’entre pas en vigueur avant cette date, le régime prévu à l’article 199 bis de la directive TVA pourrait, en raison de la clause de limitation dans le temps, prendre fin en 2025. Si le système de TVA définitif entre en vigueur avant 2025, les articles 199 bis et 199 ter seront modifiés et remplaceront donc les règles actuelles qui font l’objet de la prorogation.
De même, cette prorogation est également liée à l’élaboration et à l’adoption d’une proposition de la Commission concernant la TVA à l’ère numérique, pour laquelle une date d’entrée en vigueur ne peut être fournie à ce stade. L’adoption de la proposition proprement dite par la Commission est prévue pour 2022. Dans ce contexte, la fin de l’année 2025 constitue donc également un délai raisonnable pour que le Conseil puisse adopter la proposition.
Dans l’éventualité où ni le système définitif ni les règles concernant la TVA à l’ère numérique ne seraient en place à la fin de l’année 2025, une nouvelle prorogation des articles 199 bis et 199 ter de la directive TVA serait envisagée.
Deuxièmement, une modification technique mineure est apportée en ce qui concerne la suppression des obligations de déclaration obsolètes sur lesquelles reposait le rapport de la Commission susmentionné.
En ce qui concerne le MRR visé à l’article 199 ter de la directive TVA, la période d’application est également prolongée jusqu’à la fin de l’année 2025.
2022/0027 (CNS)
Proposition de
DIRECTIVE DU CONSEIL
modifiant la directive 2006/112/CE en ce qui concerne la prolongation de la période d’application du mécanisme d’autoliquidation facultatif aux livraisons de certains biens et prestations de certains services présentant un risque de fraude et du mécanisme de réaction rapide contre la fraude à la TVA
LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 113,
vu la proposition de la Commission européenne,
après transmission du projet d’acte législatif aux parlements nationaux,
vu l’avis du Parlement européen 13 ,
vu l’avis du Comité économique et social européen 14 ,
statuant conformément à une procédure législative spéciale,
considérant ce qui suit:
(1)La fraude fiscale dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) entraîne des pertes budgétaires considérables et perturbe le fonctionnement du marché intérieur.
(2)L’article 199 bis de la directive 2006/112/CE du Conseil 15 permet aux États membres d’utiliser, s’ils le souhaitent, le mécanisme d’autoliquidation pour le paiement de la TVA due sur les livraisons de biens et prestations de services prédéfinis présentant un risque de fraude, et en particulier de fraude intracommunautaire à l’opérateur défaillant. La mesure particulière du mécanisme de réaction rapide (MRR) prévue à l’article 199 ter de ladite directive offre aux États membres la possibilité d’engager, dans certaines conditions strictes, une procédure accélérée leur permettant de mettre en place le mécanisme d’autoliquidation et de répondre ainsi de manière plus adéquate et plus efficace à une fraude soudaine et massive. Ces deux articles expirent le 30 juin 2022.
(3)La Commission a adopté deux propositions législatives 16 en vue d’instaurer le système de TVA définitif, qui devrait apporter une réponse globale à la fraude intracommunautaire à l’opérateur défaillant. Ces propositions, qui devaient initialement entrer en vigueur le 1er juillet 2022, sont toujours en cours de négociation au Conseil; on peut donc s’attendre à ce qu’elles ne soient pas adoptées avant cette date et, partant, à ce qu’elles n’entrent pas en vigueur à cette date.
(4)Dans le prolongement du paquet fiscal 17 et sous la rubrique «La TVA à l’ère numérique», la Commission travaille également sur une proposition visant à moderniser les règles en matière de déclaration, un système qui fournirait, le cas échéant en temps réel, des informations détaillées sur chaque opération aux administrations fiscales et qui pourrait rendre obsolète l’application du mécanisme d’autoliquidation.
(5)En 2018, la Commission a fait part de ses conclusions concernant les effets des mécanismes prévus aux articles 199 bis et 199 ter de la directive 2006/112/CE sur la lutte contre la fraude 18 . Comme l’indiquait le rapport, dans l’ensemble, les États membres et les parties prenantes ont estimé que le mécanisme d’autoliquidation visé à l’article 199 bis de la directive TVA était un outil efficace et efficient dans le cadre de la lutte contre la fraude à la TVA. En outre, les États membres ont estimé que le MRR constituait un outil utile et une mesure conservatoire dans certains cas exceptionnels de fraude à la TVA. Depuis lors, les conditions juridiques ou les modalités pratiques de l’application du mécanisme d’autoliquidation au sein du système de TVA de l’Union n’ont pas été modifiées. Par ailleurs, la directive TVA n’a pas été modifiée en profondeur afin de traiter le problème de la fraude intracommunautaire à l’opérateur défaillant de manière plus structurelle. Il est donc raisonnable de supposer que ces conclusions et considérations sont encore largement valables.
(6)Il ressort de ce qui précède que les mesures contenues aux articles 199 bis et 199 ter de la directive 2006/112/CE se sont révélées utiles en tant que mesures temporaires et ciblées. Leur expiration priverait les États membres d’un outil efficace de lutte contre la fraude; il y a donc lieu de proroger ces mesures pour une nouvelle période limitée afin de permettre la tenue de négociations sur le système de TVA définitif au sein du Conseil et de poursuivre l’élaboration de règles modernisées en matière de déclaration, qui seront adoptées dans l’intervalle.
(7)Il convient dès lors de modifier la directive 2006/112/CE en conséquence,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DIRECTIVE:
Article premier
La directive 2006/112/CE est modifiée comme suit:
1.L’article 199 bis est modifié comme suit:
a)au paragraphe 1, la phrase introductive est remplacée par le texte suivant:
«Jusqu’au 31 décembre 2025, les États membres peuvent prévoir que le redevable de la TVA est l’assujetti destinataire des livraisons et prestations suivantes:»;
b)les paragraphes 3, 4 et 5 sont supprimés.
2.À l’article 199 ter, le paragraphe 6 est remplacé par le texte suivant:
«6. La mesure particulière du MRR prévue au paragraphe 1 s’applique jusqu’au 31 décembre 2025.».
Article 2
La présente directive entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.
Article 3
Les États membres sont destinataires de la présente directive.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président