Avis du Comité européen des régions sur le thème «Rapport d’examen sur la mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience»

(2023/C 157/03)

Rapporteur:

Rob JONKMAN (NL/PPE), échevin d’Opsterland

Texte de référence:

Communication de la Commission européenne: Rapport d’examen sur la mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience

COM(2022) 383 final

RECOMMANDATIONS POLITIQUES

LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS (CdR)

Observations générales

accueille favorablement le rapport d’examen, qui fournit une mise à jour utile quant à l’état d’avancement de la mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR), conformément aux obligations imposées par le règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil (1), mais constate que ledit rapport est dépourvu d’informations critiques et plus approfondies, qui sont essentielles pour obtenir un meilleur aperçu de la mise en œuvre effective aux niveaux local et régional;

estime que, nonobstant les exigences énoncées à l’article 16 du règlement, l’absence d’analyse qualitative dans le rapport d’examen constitue une occasion manquée. Dès lors, on ne voit pas clairement comment la Commission européenne suivra les progrès réalisés, sur le plan qualitatif, en ce qui concerne les investissements au titre de la FRR et les réformes nationales à long terme, ni comment les collectivités locales et régionales seront associées à ce processus;

regrette en outre que le rapport d’examen omette d’analyser un certain nombre de points pourtant essentiels à une bonne mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience, tels que:

—	la gouvernance des plans nationaux pour la reprise et la résilience (PNRR) et des processus s’y rapportant,

—	le caractère véritablement additionnel des projets soutenus,

—	les synergies et les risques de chevauchement avec d’autres sources de financement de l’Union,

—	la contribution effective de la FRR à la cohésion, bien que celle-ci constitue la base juridique de la facilité,

—	la participation des collectivités locales et régionales;

rejoint la Commission sur le fait que le succès de la FRR dépend de la participation étroite des partenaires sociaux, de la société civile, des collectivités locales et régionales et des organisations non gouvernementales (ONG). Les désigner collectivement, souvent sous le terme générique de «parties prenantes», n’est toutefois pas suffisant. Une mise en œuvre démocratique et efficace au regard des coûts devrait aller de pair avec la pleine application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ancrés dans le traité sur l’Union européenne (2);

souscrit à l’affirmation présente dans le rapport d’examen selon laquelle la FRR peut aider les États membres à lutter contre les inégalités entre les femmes et les hommes au moyen de mesures axées spécifiquement sur l’égalité entre les femmes et les hommes et en soutenant l’intégration de l’égalité dans les six piliers (3);

demande à la Commission d’évaluer la participation des collectivités locales et régionales à la phase de mise en œuvre et de veiller à ce que les données y afférentes soient collectées de manière efficace dans le cadre du système de déclaration de performance que constitue le tableau de bord de la reprise et de la résilience, et en s’appuyant sur les recherches et les études menées jusqu’à présent par le Comité européen des régions (CdR), le European Policy Centre (EPC), les fondations politiques et la Conférence des régions périphériques maritimes (CRPM);

attire l’attention sur le fait que le régime général de conditionnalité s’applique pleinement à la FRR, et invite instamment la Commission à surveiller attentivement, dans tous les États membres, les cas où la bonne gestion financière du budget de l’Union et la protection des intérêts financiers européens sont affectés d’une manière suffisamment directe par des violations des principes de l’état de droit, ainsi qu’à prendre des mesures si nécessaire;

Le rôle des collectivités locales et régionales dans la mise en œuvre et l’exécution de la FRR

souligne que les collectivités locales et régionales ont dès le départ été en première ligne dans la lutte contre la pandémie de COVID-19 et ses conséquences socio-économiques, en ce qu’elles ont à la fois pris leurs propres mesures politiques dans de nombreux domaines et mis en œuvre les décisions des gouvernements nationaux;

fait observer que les collectivités locales et régionales fournissent la majorité des services publics à la population et aux entreprises et qu’elles investissent dans des domaines d’action faisant l’objet des PNRR, en particulier dans celui de la relance économique et sociale, ainsi que dans les transitions écologique et numérique. Si l’on tient à l’écart les collectivités territoriales, qui représentent le niveau politique le plus proche des citoyens, on risque de ne pas atteindre les jalons et cibles fixés dans les plans nationaux pour la reprise et la résilience; signale que la même problématique existe en raison de l’absence de reconnaissance du rôle des collectivités locales et régionales dans le semestre européen;

10.

rappelle que les collectivités locales et régionales sont les plus au fait des besoins spécifiques des populations et des entreprises ainsi que des défis auxquels ils font face. Étant donné que la plupart des PNRR et des objectifs sont conçus de manière centralisée, sans consultation des collectivités locales et régionales, ils reflètent rarement les besoins locaux, régionaux et territoriaux et les atouts uniques que celles-ci recèlent;

11.

fait valoir que la manière dont les plans nationaux pour la reprise et la résilience ont été élaborés et dont les collectivités locales et régionales y ont été associées ne favorise guère l’appropriation des plans de relance à l’échelon local et régional. L’expérience tirée des processus du semestre européen montre clairement que la mise en œuvre insuffisante des recommandations par pays résultait en partie d’un manque d’appropriation aux niveaux local et régional et de capacité à contribuer auxdites recommandations; souligne que les «réformes structurelles» que la Commission appelle de ses vœux dans le cadre du semestre européen doivent être examinées sous l’angle de la subsidiarité, de sorte qu’elles ne portent que sur des questions qui relèvent effectivement de la compétence de l’Union;

12.

affirme que les collectivités locales et régionales disposent, dans l’exécution de nombreux projets et programmes relevant de la FRR, de pouvoirs législatifs essentiels à la réussite de la mise en œuvre de la facilité. Il est par conséquent primordial que les collectivités locales et régionales soient directement associées à la mise en œuvre des PNRR, conformément au degré d’autonomie économique, budgétaire et financière qui est le leur en vertu du cadre juridique national et du principe de subsidiarité;

13.

rappelle que les collectivités locales et régionales sont responsables d’un tiers de l’ensemble des dépenses publiques et de plus de la moitié des investissements publics dans l’Union, dont une grande partie concerne des domaines politiques cardinaux pour la FRR. La participation active des collectivités locales et régionales est indispensable tout au long du processus pour garantir une mise en œuvre réussie; à cet égard, met en avant leurs compétences dans des domaines tels que la rénovation des bâtiments, la mobilité urbaine durable, la résilience des systèmes de santé, la production d’énergie durable, l’éducation ou encore l’efficacité accrue de la réforme de l’administration publique;

L’omission de la dimension territoriale dans le suivi de la mise en œuvre de la FRR

14.

Les consultations menées en 2021 (4) et 2022 (5) par le CdR et le Conseil des communes et régions d’Europe (CCRE), tout comme l’étude comparative réalisée en 2022 (6) ont mis en lumière la participation très limitée des pouvoirs locaux et régionaux à la conception, à la préparation et à la mise en œuvre des PNRR. Malgré quelques bons exemples, qui représentent plutôt l’exception que la règle, la majorité des répondants estiment que les principes de gouvernance à plusieurs niveaux et de subsidiarité n’ont pas été respectés;

15.

souligne que seule une collectivité locale ou régionale sur dix a été associée soit pleinement (1 %), soit partiellement (9 %) à l’élaboration des plans nationaux pour la reprise et la résilience, comme le montrent les résultats de l’enquête qu’il a menée auprès des responsables politiques locaux et régionaux de l’Union (7); ce résultat lamentable se reflète dans d’autres analyses et consultations réalisées notamment par le CdR, le European Policy Centre (EPC), les fondations politiques et la Conférence des régions périphériques maritimes (CRPM);

16.

regrette que la plupart des pays de l’Union aient fait fi de la proposition figurant au considérant 34 du règlement établissant la facilité pour la reprise et la résilience (règlement FRR), qui souligne l’importance d’associer les collectivités locales et régionales, alors même que ces dernières sont responsables de 53 % des investissements publics dans l’Union et qu’elles disposent de compétences essentielles pour mettre en œuvre les politiques liées aux six piliers des PNRR;

17.

rappelle que, comme indiqué dans le rapport d’examen, le règlement FRR (considérant 34) reconnaît que les collectivités locales et régionales «peuvent être des partenaires importants dans la mise en œuvre des réformes et des investissements» et qu’elles devraient donc «être consultées et associées de manière appropriée, conformément au cadre juridique national»; signale par ailleurs que, d’après l’article 18, les PNRR doivent contenir une synthèse du processus de consultation des collectivités locales et régionales (entre autres parties prenantes) et de la manière dont leurs contributions sont prises en compte dans le plan;

18.

fait remarquer que, dans la plupart des États membres, l’élaboration des PNRR est passée par un processus descendant, ce qui comporte un risque de centralisation des investissements publics importants et compromet le succès final de la facilité pour la reprise et la résilience. Cela va à l’encontre de l’importance accordée à la gouvernance à niveaux multiples et au principe de subsidiarité, ainsi que du processus de décentralisation des compétences qui s’est déroulé ces dernières décennies dans de nombreux États membres, notamment en ce qui concerne les programmes des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI);

19.

souligne que l’approche centraliste suivie dans le rapport d’examen a négligé les différences territoriales, pour ce qui est non seulement des enjeux mais aussi des perspectives. En conséquence, l’efficacité et l’impact des PNRR pourraient être inférieurs à l’objectif souhaité. Les régions qui accusaient déjà un retard de développement avant l’éclatement de la pandémie risquent ainsi de subir un écart encore plus important en matière d’emploi, de niveau d’instruction, de soutien aux entreprises, de numérisation ou de mobilité, ou dans d’autres domaines d’action clés;

20.

fait également valoir qu’en raison notamment du grand nombre de programmes européens et de possibilités de subventions financières, les capacités administratives de nombreuses collectivités locales et régionales devraient être renforcées; invite dès lors la Commission à aider activement ces collectivités, qui ont déjà eu des difficultés à absorber les fonds de l’Union par le passé, à accroître leur capacité d’absorption en vue d’améliorer la mise en œuvre de tous les futurs programmes de financement de l’Union;

21.

met en garde contre l’apparition d’un clivage imprévu, débouchant sur un partage en deux catégories des collectivités locales et régionales participantes: la première regroupe un petit nombre de collectivités, qui ont été associées par le gouvernement central dès le départ et qui continuent de l’être lors de la phase de mise en œuvre, répondant ainsi aux spécificités et aux besoins territoriaux, tandis que la seconde se compose d’un groupe plus large de celles qui n’ont pas été associées comme il se doit en amont, lors de la conception, ni par la suite, lorsque la FRR devient opérationnelle. En conséquence, les problèmes existants du fait de cette exclusion se sont aggravés (8). Cette situation, qui met en péril la dimension territoriale de l’Union, ne saurait constituer une finalité de la FRR;

22.

souligne que, dans la mesure où le semestre européen est un exercice descendant bien trop centralisé, auquel la plupart des collectivités locales et régionales ne sont pas associées, il conviendrait de le réformer et de le développer lorsqu’il est utilisé pour hiérarchiser les futurs fonds, investissements ou programmes (régionaux), puisqu’il méconnaît actuellement les principes de bonne gouvernance et de partenariat à plusieurs niveaux et ne reconnaît pas le rôle de ces collectivités;

Les synergies avec d’autres fonds et programmes de l’Union européenne

23.

demande à la Commission, aux fins d’un suivi rigoureux, de clarifier comment les exigences énoncées à l’article 28 du règlement FRR pour garantir la complémentarité et les synergies entre les fonds et les instruments financiers sont respectées au niveau national;

24.

se félicite que, selon le rapport d’examen, les États membres aient inclus un nombre important de mesures visant à soutenir la cohésion sociale et territoriale (9). Sachant que, dans leur majorité, les collectivités locales et régionales sont les principales exécutantes et responsables de la politique de cohésion, mais qu’elles ne sont pas, pour la plupart d’entre elles, correctement associées à la préparation de la FRR, le Comité craint que les objectifs de cohésion territoriale (relevant du pilier 4) ne soient pas atteints;

25.

relève qu’il est essentiel d’éviter l’écoblanchiment, et souligne que le principe consistant à «ne pas causer de préjudice important» est l’un des fondements de la confiance des citoyens de l’Union dans la mise en œuvre de la FRR. Les États membres devraient suivre les exigences détaillées du règlement sur la FRR relatives à l’application de ce principe et à la catégorisation des investissements verts, pour prévenir toute violation potentielle de l’exigence selon laquelle 37 % des dépenses doivent être consacrées à des investissements verts;

26.

regrette que le rapport d’examen ne démontre pas clairement comment la facilité pour la reprise et la résilience s’aligne effectivement sur la planification régionale et/ou locale et les programmes opérationnels en faveur de la cohésion. Le CdR déplore le caractère centralisé de la FRR, le manque de dimension régionale et l’absence de consultations avec les organes régionaux et locaux en ce qui concerne sa mise en œuvre et sa gouvernance;

27.

affirme que le principal problème en matière de synergies entre la FRR et d’autres financements de l’Union est le risque de chevauchements, compte tenu des différences de fonctionnement, de calendrier et de gouvernance. Pour ce qui est des orientations stratégiques et de la mise en œuvre, une interaction et une coordination continues s’imposent dès lors entre la politique de cohésion, la facilité pour la reprise et la résilience et les autres financements de l’Union;

28.

regrette que l’inclusion du plan REPowerEU dans la FRR permette le transfert de fonds de la politique de cohésion, alors que l’utilisation de ces ressources au niveau local et régional est nécessaire pour favoriser la reprise économique, opérer la transition écologique et réduire les divergences au sein de l’Union;

29.

invite instamment la Commission à fournir aux États membres davantage d’informations et d’orientations sur la manière d’associer les collectivités locales et régionales. À cet égard, le CdR recommande à la Commission d’inciter vivement les États membres à communiquer directement avec les collectivités territoriales sur la mise en œuvre et le suivi de la FRR. Les régions et les villes représentent le niveau d’administration le plus proche des citoyens, détiennent la plupart des compétences permettant d’atteindre les objectifs territoriaux et sont les principales actrices de la politique européenne de cohésion;

30.

affirme la nécessité de mettre en œuvre, conformément à l’article 22 du règlement FRR, un système de suivi rigoureux n’exigeant aucune charge administrative supplémentaire aux niveaux local et régional, les collectivités locales et régionales ayant besoin de règles plus claires concernant l’exécution des fonds. Par ailleurs, il existe une demande de lignes directrices et d’outils communs, puisque les États membres doivent veiller à collecter des données et à fournir à la Commission un accès à la base de données officielle des bénéficiaires afin d’éviter un double financement;

31.

demande instamment à la Commission de garantir le respect et l’application systématiques des principes fondamentaux que sont notamment la gouvernance à plusieurs niveaux et la subsidiarité. À cet égard, la politique de cohésion ne devrait pas être envisagée de manière isolée, mais faire l’objet d’une interaction et d’une coordination avec les nouveaux instruments, dont la FRR;

Les mesures à prendre

32.

fait observer que le rôle crucial des collectivités locales et régionales ne se limite pas à la mise en œuvre des PNRR, mais concerne aussi la planification et l’évaluation ultérieures de l’exécution des PNRR, pour lesquelles des outils d’analyse de l’impact économique et social couvrant les niveaux local et régional sont nécessaires;

33.

demande dès lors à être associé à la préparation des rapports annuels de la Commission, tels que définis à l’article 31 du règlement FRR, ainsi que du rapport d’évaluation indépendant sur la mise en œuvre de la facilité, qui doit être remis au plus tard le 20 février 2024, comme le prévoit l’article 32 du règlement FRR, et insiste pour qu’une section sur la participation des collectivités locales et régionales y soit incluse, dans le prolongement du considérant 34 et de l’article 18 du règlement FRR, dans le but d’obtenir un meilleur aperçu des processus de mise en œuvre dans les États membres de l’Union;

34.

souligne qu’il convient d’utiliser efficacement et de renforcer les capacités administratives disponibles des États membres et des collectivités locales et régionales pour garantir la bonne mise en œuvre et le suivi correct de leur plan national pour la reprise et la résilience, de même qu’une absorption adéquate des fonds de la FRR aux niveaux local et régional, conformément aux objectifs de l’instrument d’appui technique;

35.

se déclare préoccupé par la tendance allant de plus en plus dans le sens d’un changement de paradigme des Fonds structurels, dont la gestion au niveau régional évolue vers des mécanismes d’attribution et de coordination plus vastes et centralisés tels que le semestre européen, qui sont programmés et mis en œuvre au niveau national; si la FRR en est un exemple, tel est aussi le cas du Fonds pour une transition juste et de la réserve d’ajustement au Brexit;

36.

relève par conséquent la nécessité de réfléchir à la manière d’ancrer plus fermement les principes de subsidiarité et de gouvernance à plusieurs niveaux dans les traités de l’Union et de contrôler plus efficacement leur application dans la pratique; insiste sur l’importance de soulever cette question à la lumière de l’éventuelle convention constitutionnelle visant à réformer les traités de l’Union;

37.

salue le rôle actif du Parlement européen et les travaux qu’il a accomplis jusqu’à présent pour contrôler et surveiller la mise en œuvre de la FRR; apprécie d’avoir été invité à plusieurs reprises à participer au groupe de travail conjoint des commissions ECON et BUDG sur le contrôle de la FRR;

38.

regrette que la résolution du Parlement européen sur la mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience, et plus particulièrement sa référence à la participation des collectivités locales et régionales, n’ait pas été prise en compte; invite le Parlement à envisager, conformément à l’article 26, paragraphe 2, du règlement FRR, d’élaborer une résolution sur les effets et l’incidence de l’attribution centralisée des fonds de l’Union sur la base des expériences tirées de la mise en œuvre de la FRR aux niveaux local et régional;

39.

presse les États membres et la Commission de prendre les mesures qui s’imposent pour faire évoluer l’actuel discours centraliste vers une approche propice à la mise en œuvre de la FRR à plusieurs niveaux, en mettant par exemple sur pied, de manière structurelle et en collaboration avec les collectivités locales et régionales, des plateformes à niveaux multiples, des sessions d’information et des manifestations conformément à l’article 34 du règlement FRR, ainsi que des groupes de travail multiniveaux;

40.

prie instamment la Commission de présenter des orientations plus strictes à l’intention des États membres et d’encourager ces derniers à fournir, dans les programmes nationaux de réforme (PNR) qu’ils présentent chaque année, un compte rendu détaillé des consultations menées avec les collectivités locales et régionales et les parties prenantes, dans l’esprit de l’article 18, paragraphe 4, point q), du règlement FRR;

41.

fait observer que le tableau de bord destiné à mesurer les progrès accomplis dans la mise en œuvre des PNRR, tel que défini à l’article 30 du règlement FRR, pourrait être développé de sorte que la «dimension territoriale» soit dûment prise en compte. Il est primordial de garantir un processus de suivi intégré, qui prévoie la participation des collectivités locales et régionales ainsi qu’une approche objective de la mise en œuvre, sans entraîner de charge administrative excessive pour ces mêmes entités territoriales;

42.

affirme que les réformes et les investissements couverts par les PNRR devraient être conformes aux recommandations par pays formulées dans le cadre du semestre européen. Il y a lieu de procéder à la réforme de ce dernier afin qu’il intègre la dimension territoriale. La dimension locale et régionale devrait être prise en considération non seulement à la lumière des enseignements actuellement tirés de la mise en œuvre des PNRR, mais aussi eu égard à de futurs programmes européens et en vue d’atteindre les objectifs à long terme de l’Union, que ce soit dans le contexte du train de mesures «Ajustement à l’objectif 55», de la transition numérique ou de la réalisation des objectifs de développement durable (ODD) d’ici à 2030 et de neutralité climatique à l’horizon 2050;

43.

réitère dès lors sa demande, formulée dans de précédents avis (10), concernant un code de conduite pour la participation des collectivités locales et régionales dans le cadre du semestre européen. Ce dernier devrait devenir plus transparent, inclusif et démocratique en associant les collectivités territoriales, de manière à renforcer l’appropriation au niveau local et régional et à améliorer ainsi la mise en œuvre globale des réformes souhaitées et de la FRR dans les États membres.

Bruxelles, le 8 février 2023.

Le président du Comité européen des régions

Vasco ALVES CORDEIRO

(1) Article 16 du règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil du 12 février 2021 établissant la facilité pour la reprise et la résilience (JO L 57 du 18.2.2021, p. 17).

(2) Article 5, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne (TUE) et protocole (no 2) sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

(3) COM(2022) 383 final, «129 mesures figurant dans les 25 plans adoptés au 30 juin 2022 sont considérées comme axées sur l’égalité entre les femmes et les hommes».

(4) CdR et CCRE, La participation des municipalités, des villes et des régions à l’élaboration des plans nationaux pour la reprise et la résilience: Résultats de la consultation ciblée du CdR et du CCRE, janvier 2021.

(5) CdR et CCRE, Mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience: le point de vue des collectivités locales et régionales — Résultats de la consultation ciblée du CdR et du CCRE, avril 2022.

(6) Regions for EU Recovery, Étude comparative sur la mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience au niveau régional — Principaux résultats, juin 2022.

(7) Enquête fondée sur 2 698 entretiens menés avec des responsables politiques locaux et régionaux de l’Union entre le 25 juillet et le 11 septembre 2022. Voir: Comité européen des régions, Baromètre régional et local, octobre 2022, disponible en ligne à l’adresse suivante: https://cor.europa.eu/fr/our-work/Pages/EURegionalBarometer-Survey-2022.aspx

(8) Enquête fondée sur 2 698 entretiens menés avec des responsables politiques locaux et régionaux de l’Union entre le 25 juillet et le 11 septembre 2022. Voir: Comité européen des régions, Baromètre régional et local, octobre 2022, disponible en ligne à l’adresse suivante: https://cor.europa.eu/fr/our-work/Pages/EURegionalBarometer-Survey-2022.aspx, p. 4.

(9) Règlement FRR, article 3, point d), 4e pilier.

(10) Avis du CdR, «Plan de relance pour l’Europe face à la pandémie de COVID-19: facilité pour la reprise et la résilience et instrument d’appui technique» (JO C 440 du 18.12.2020, p. 160).

Avis du CdR, «Le semestre européen et la politique de cohésion: aligner les réformes structurelles sur des investissements à long terme» (JO C 275 du 14.8.2019, p. 1).

Avis du CdR, «Améliorer la gouvernance du semestre européen — un code de conduite pour y associer les collectivités locales et régionales» (JO C 306 du 15.9.2017, p. 24).