COMMISSION EUROPÉENNE
Strasbourg, le 22.11.2022
COM(2022) 780 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN, AU CONSEIL, À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN, AU COMITÉ DES RÉGIONS ET À LA BANQUE EUROPÉENNE D'INVESTISSEMENT
Examen annuel 2023 de la croissance durable
1.Introduction
La riposte rapide, coordonnée et unie opposée en matière de politique économique face à la pandémie a porté ses fruits: la reprise de l’économie de l’UE après la COVID-19 n'avait jamais été aussi rapide depuis l’essor de l’après-guerre, avec une croissance du PIB réel de 5,4 % en 2021. Malgré le choc économique causé par la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, la croissance du PIB dans l’UE est restée robuste au cours du premier semestre de 2022 et s'est maintenue à un niveau positif au troisième trimestre, dépassant les prévisions. Les marchés du travail se sont révélés particulièrement résilients, grâce aux dispositifs de chômage partiel, également soutenus par l'instrument SURE de l’UE, ainsi qu'aux réformes et politiques des dix dernières années. Le chômage a atteint un seuil historiquement bas tandis que l’emploi a grimpé à un niveau record.
Toutefois, l’économie de l’UE se trouve maintenant à un moment charnière. Les fortes pressions sur les prix de l’énergie, l’érosion du pouvoir d’achat des ménages, la dégradation de l’environnement extérieur et le durcissement des conditions de financement devraient faire basculer l’UE dans une récession cet hiver. Ayant augmenté plus vite que les salaires, l’inflation érode rapidement le pouvoir d’achat des ménages, ce qui a une influence négative sur la consommation. Les augmentations de coûts, les perturbations des chaînes d’approvisionnement et le durcissement des conditions de financement pèsent sur les investissements. Étant donné que de fortes pressions inflationnistes continuent de freiner la demande dans de nombreuses économies émergentes et avancées, il est peu probable que l’environnement extérieur constitue un soutien pour la croissance de l’UE. Sur une base annuelle, la croissance du PIB réel dans l’UE devrait ralentir, passant de 3,3 % en 2022 à seulement 0,3 % en 2023, pour remonter à 1,6 % en 2024. L'inflation devrait rester très élevée: elle devrait culminer à 10,7 % au quatrième trimestre 2022. Avec l'extension des pressions inflationnistes aux biens et services de base, l’inflation ne devrait s’atténuer que progressivement, pour atteindre 7,0 % en 2023 et 3 % en 2024. Les marchés du travail devraient rester robustes étant donné que la demande de main-d’œuvre reste importante, bien qu’elle ait commencé à diminuer. Le chômage ne devrait s'aggraver que légèrement sur la période de prévision et se maintenir aux alentours de 6½ %, non loin de son niveau le plus bas. Le ratio de la dette publique au PIB dans l’UE, qui a connu une nette augmentation pendant la pandémie, devrait légèrement reculer pour s’établir à 84,1 % du PIB en 2024. Les perspectives économiques restent entourées d’un degré exceptionnel d’incertitude, avec des risques orientés à la baisse. La plus grande menace découle de l’évolution défavorable du marché du gaz et du risque de pénuries paralysantes, en particulier au cours de l’hiver 2023-2024. Les simulations par modélisation montrent des coûts macroéconomiques élevés au cas où ces risques se matérialiseraient 1 . Au-delà du gaz, l’UE reste directement et indirectement exposée à de nouveaux chocs sur les marchés des matières premières, résultant de tensions géopolitiques.
Compte tenu de cette combinaison de défis, les politiques économiques et sociales doivent rester coordonnées et flexibles tout en gardant nos objectifs à long terme dans la ligne de mire. L’UE est pleinement solidaire de l’Ukraine face à l’agression de la Russie. Parmi les priorités stratégiques immédiates nécessitant une action coordonnée au niveau de l’UE et au niveau national figurent la garantie d’un approvisionnement énergétique adéquat et abordable, le maintien de la stabilité économique et financière et la protection des ménages et des entreprises vulnérables, ainsi que la préservation de la viabilité des finances publiques et de l’intégrité du marché unique, qui est la base de la croissance et de la prospérité dans l'UE. Simultanément, il faut agir plus vite pour stimuler la croissance potentielle et la création d’emplois de qualité, concrétiser les transitions écologique et numérique, renforcer la résilience et accroître nos capacités de défense dans un contexte mondial en mutation. La poursuite de la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux est également essentielle pour atteindre les grands objectifs de l’UE pour 2030 en matière d’emploi, de compétences et de réduction de la pauvreté. De même la mise en œuvre des stratégies pour une Union de l'égalité 2 est-elle primordiale pour parvenir à une résilience sociale et économique accrue.
La réponse stratégique à la crise énergétique passe par une combinaison d’efforts nationaux et d'efforts de l’UE, en s’appuyant à la fois sur NextGenerationEU et sur le cadre financier pluriannuel. L’efficacité de la réponse de l’UE pour reconstruire mieux dépendra de son interaction avec des politiques efficaces aux niveaux national et régional. La facilité pour la reprise et la résilience (FRR), qui est au cœur de NextGenerationEU, fournira un flux continu d’investissements dans les entreprises, les infrastructures et les compétences européennes jusqu’en 2026, tout en soutenant un ambitieux programme de réformes. Jusqu’à présent, les paiements effectués au titre de la facilité représentent plus de 137 milliards d’euros. En outre, REPowerEU fournira des ressources supplémentaires pour accroître la résilience des systèmes énergétiques de l’UE et lutter contre la précarité énergétique au moyen d’investissements et de réformes ciblés. Cela va de pair avec la mise en œuvre des programmes de la politique de cohésion, qui ont décaissé plus de 160 milliards d’euros depuis le début de la pandémie afin d’accroître la résilience et de stimuler la convergence sociale et régionale, et avec les plans nationaux en matière d’énergie et de climat 3 que les États membres doivent mettre à jour d’ici juin 2023.
Le Semestre européen et la FRR continuent de fournir un cadre solide permettant une coordination efficace des politiques compte tenu des défis actuels. Les priorités immédiates de l'action de l'UE en matière de politiques économique et sociale concordent avec les priorités actuelles dans le cadre du Semestre européen: promouvoir la durabilité environnementale, la productivité, l’équité et la stabilité macroéconomique. La FRR, intégrée dans le Semestre européen pour la coordination des politiques économiques et des politiques de l’emploi, demeure essentielle pour soutenir les programmes de réforme et d’investissement dans les années à venir. Complétant la politique de cohésion, InvestEU et d’autres programmes de financement tels qu’Horizon Europe ou le programme pour une Europe numérique, elle accélère la double transition écologique et numérique, stimule la cohésion sociale et territoriale et renforce ainsi la résilience des États membres. L’introduction prochaine de chapitres REPowerEU spécifiques dans les plans pour la reprise et la résilience afin de répondre aux priorités immédiates liées à l’énergie en fait partie, et vient s'ajouter aux actions soutenues par la politique de cohésion et d’autres fonds des États membres ou de l’UE.
L’examen annuel de la croissance durable de cette année définit un programme de politique économique ayant pour but d'atténuer les effets négatifs des chocs énergétiques à court terme et de poursuivre les efforts visant à soutenir une croissance durable et inclusive et à accroître la résilience à moyen terme, tout en conservant une certaine flexibilité pour relever les défis nouveaux. Comme les années précédentes, cette approche s’articule autour des quatre dimensions de la durabilité compétitive et est conforme aux objectifs de développement durable des Nations unies, qui font partie intégrante du Semestre européen. Pour les États membres de la zone euro, les priorités stratégiques se sont traduites par une recommandation de recommandation du Conseil concernant la politique économique de la zone euro 4 . La communication présente également les principales caractéristiques du cycle du Semestre européen 2023 et explique les principaux changements qui y ont été apportés par rapport aux cycles précédents pour tenir compte des priorités REPowerEU et de la nécessité de s’adapter à l'évolution des circonstances.
2.Les quatre dimensions de la durabilité compétitive: des points d'ancrage stables pour les transitions fondamentales en cette période géopolitiquement difficile
Les quatre dimensions de la durabilité compétitive constituent des points d’ancrage stables, arrimant le cadre de coordination des politiques économiques et de l’emploi de l’UE face aux mutations structurelles, tout en assurant l'orientation nécessaire pour relever les défis à court terme en ces temps troublés. L’UE doit continuer à œuvrer à la fois en faveur de la durabilité compétitive et de la résilience économique et sociale. Dans l’immédiat, des mesures de soutien sont nécessaires pour atténuer l’impact de l’agression russe contre l’Ukraine sur les Européens et les entreprises de l’UE, en particulier les petites et moyennes entreprises (PME). Ces mesures doivent bien cibler les ménages vulnérables et les entreprises particulièrement exposées. En outre, des investissements publics et privés, associés à des réformes, sont essentiels pour garantir un approvisionnement énergétique plus sûr et abordable, rendre nos économies et nos sociétés plus résilientes et exploiter les possibilités offertes par les transitions écologique et numérique. La réalisation des objectifs contraignants de la loi européenne sur le climat en fait partie. Les États membres doivent agir de manière coordonnée pour mettre en œuvre cette transformation profonde de l’économie de l’UE de manière efficace et effective ainsi que démocratique, équitable et inclusive.
Graphique 1: Les quatre dimensions de la durabilité compétitive – relever les défis à court et moyen terme
2.1 La durabilité environnementale
La crise énergétique actuelle a mis en évidence la nécessité de disposer de sources d’énergie fiables et propres et de marchés de l’énergie de l’UE fonctionnant bien, tout en mettant davantage l’accent sur les objectifs climatiques de l’UE. La Commission a proposé plusieurs initiatives stratégiques exceptionnelles destinées à remédier aux conséquences immédiates de la crise énergétique actuelle pour les ménages et les entreprises tout en garantissant un approvisionnement suffisant en énergie propre, sûre et abordable et un accès aux matières premières critiques. Un élément essentiel de cette réponse stratégique est le plan REPowerEU, dont l’objectif est de mettre fin à la dépendance de l’UE à l’égard des combustibles fossiles russes et d’accélérer la transition vers une énergie propre. REPowerEU est axé sur trois piliers: diversification des approvisionnements en énergie, économies d’énergie et efficacité énergétique et déploiement accéléré des énergies renouvelables. Il s'articule parfaitement avec le pacte vert pour l’Europe et s’appuie sur les objectifs du paquet «Ajustement à l’objectif 55» en proposant de revoir à la hausse les ambitions en matière d’efficacité énergétique et d’énergies renouvelables. À la suite de la communication REPowerEU 5 , la Commission et les États membres ont créé la plateforme énergétique de l’UE afin de renforcer la sécurité de l’approvisionnement à des prix abordables. Se fondant sur des propositions de la Commission, le Conseil a rapidement adopté le règlement relatif au stockage du gaz ainsi que des interventions d’urgence, y compris un nouvel instrument législatif et un plan européen de réduction de la demande de gaz visant à réduire la demande de gaz dans l’UE de 15 % d’ici le printemps prochain. Puis, le 6 octobre 2022, le Conseil a arrêté des mesures d’urgence pour faire baisser les prix de l’énergie (voir ci-dessous). Le 18 octobre, la Commission a présenté une proposition relative à un mécanisme d’achat conjoint de gaz, une référence complémentaire pour les approvisionnements en gaz naturel liquéfié (GNL), un mécanisme de correction du marché et des arrangements applicables pour les accords de solidarité.
À court terme, l’UE doit équilibrer l’offre et la demande d’énergie et lutter contre la hausse des coûts de l’énergie, tout en préservant les incitations à la transition écologique. À la suite des propositions de la Commission, le Conseil a adopté, le 5 août 2022, de nouvelles règles relatives à des mesures coordonnées de réduction de la demande de gaz, puis, le 6 octobre 2022, une intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie en réduisant la demande d'électricité, du point de vue global et lors des pics. Les mesures comprennent également un plafonnement temporaire des recettes des producteurs d’électricité inframarginaux, à savoir ceux recourant à des technologies à moindre coût, et une contribution de solidarité temporaire sur les bénéfices excédentaires générés par des activités dans les secteurs du pétrole, du gaz, du charbon et du raffinage qui ne sont pas couverts par le plafond des recettes inframarginales. Les recettes provenant de la contribution de solidarité seraient réorientées, entre autres, vers les consommateurs d’énergie, en particulier les ménages vulnérables, les entreprises durement touchées et les écosystèmes critiques tels que les industries à forte intensité énergétique, tout en maintenant les incitations à investir dans la transition écologique. Étant donné que les mesures prises dans un État membre pour atténuer l’impact économique et social des prix élevés de l’énergie affectent également les autres États, elles devraient être coordonnées au niveau de l’UE afin de garantir leur efficacité et inclure des investissements dans des projets transfrontaliers. La recherche de solutions communes au niveau de l’UE est importante pour préserver le marché unique, tirer parti des synergies possibles et éviter la fragmentation. Le soutien vise à faire face aux conditions de crise actuelles et devrait donc n'être que temporaire tout en étant conforme à l’objectif à moyen terme de suppression progressive des subventions en faveur des combustibles fossiles et d’autres subventions préjudiciables à l’environnement.
La crise énergétique actuelle traduit également la nécessité de progresser rapidement en matière de transition écologique, notamment en intensifiant et en accélérant le déploiement des énergies renouvelables. Cela implique un changement de paradigme dans la manière dont nous produisons, échangeons, sécurisons et utilisons l’énergie, conformément aux objectifs à moyen et à long terme de l’UE. Depuis 2015, l’union de l’énergie est guidée par les objectifs de sécurité énergétique, d’accessibilité financière de l'énergie et d'énergie propre, qui sont également la voie à suivre aujourd’hui pour sortir de la crise. Les transitions systémiques requises ont pour but de concrétiser nos objectifs climatiques et environnementaux et, dans le même temps, de créer des opportunités pour notre économie et notre compétitivité à long terme. La réduction de la dépendance à l’égard des combustibles fossiles en provenance de Russie et l’accélération de la transition énergétique de l’UE dans le sens d'un abandon des combustibles fossiles nécessitent des investissements supplémentaires estimés à 210 milliards d’euros d’ici la fin de 2027 6 . Ceux-ci viennent s’ajouter aux besoins d’investissement annuels recensés pour le paquet «Ajustement à l’objectif 55». Ces investissements profiteront aux industries de l’UE qui développent des technologies transformatrices et des innovations et renforceront la capacité de production d’énergie décarbonée, locale et abordable, notamment lorsqu’ils seront combinés à des mesures visant à simplifier et à accélérer les procédures de permis et à supprimer d’autres obstacles administratifs qui ralentissent le déploiement des sources d’énergie renouvelables. À leur tour, celles-ci stimuleront la création d’emplois et les possibilités en matière de transitions entre emplois, grâce au perfectionnement et à la reconversion de la main-d’œuvre, tout en renforçant l’autonomie stratégique ouverte de l’UE. Outre le renforcement des mesures d’efficacité énergétique et l'accélération du déploiement des énergies renouvelables, REPowerEU relève aussi les ambitions concernant l’hydrogène renouvelable en tant que composante essentielle du plan visant à remplacer le gaz naturel, le charbon et le pétrole dans les industries et les transports difficiles à décarboner 7 . REPowerEU fixe un objectif de 10 millions de tonnes de production nationale d’hydrogène renouvelable et de 10 millions de tonnes d’importations d’hydrogène renouvelable d’ici à 2030. Afin de contribuer à stimuler la production d’hydrogène renouvelable, la Commission a annoncé la création d’une banque européenne de l’hydrogène. Des réformes structurelles pourraient également mobiliser ces investissements, par exemple à travers l'alignement des systèmes fiscaux sur les objectifs environnementaux, l'application du principe du pollueur-payeur ou la rationalisation des procédures.
Face au défi existentiel que constituent le changement climatique et la dégradation de l’environnement et au danger que la dépendance à l’égard des combustibles fossiles représente pour nos sociétés, le pacte vert pour l’Europe reste notre boussole. Cette année, l’Europe a été confrontée à de fortes vagues de chaleur et à des sécheresses extrêmes, conduisant à des incendies de forêt plus graves. Cela montre clairement l’incidence du changement climatique sur nos vies et nos moyens de subsistance. Depuis décembre 2019, le pacte vert pour l’Europe soutient la décarbonation, la transition vers une économie circulaire, la protection de la biodiversité et des écosystèmes et une transition juste. En particulier, le paquet «Ajustement à l’objectif 55» ouvrira la voie vers une transformation en profondeur de l’économie de l’UE, y compris dans les domaines de l’énergie, des transports et de l’industrie, dans la droite ligne des objectifs de l’UE inscrits dans la loi européenne sur le climat, qui sont de réduire les émissions d’au moins 55 % d’ici à 2030 et devenir le premier continent neutre pour le climat d’ici 2050. Les États membres devraient traduire ces ambitions plus élevées en mesures plus importantes dans leurs plans nationaux actualisés en matière d’énergie et de climat, qui doivent être présentés, sous forme de projet et sous forme définitive d’ici juin 2023 et 2024, respectivement. En plus de la décarbonation, les États membres sont invités à renforcer leur résilience au changement climatique. Les stratégies relatives à la biodiversité, à l’économie circulaire, à la pollution zéro, à l’agriculture et à l’alimentation durables, à la mobilité durable et à l’adaptation au changement climatique sont au cœur du pacte vert pour l’Europe et sont en cours d'exécution.
En complément d’autres fonds de l’UE, comme la politique de cohésion et InvestEU, la FRR sera l'un des principaux outils permettant de mettre REPowerEU en œuvre au niveau national tout en soutenant les objectifs du pacte vert pour l’Europe. Les États membres contribueront à la réponse conjointe de l’UE aux défis actuels en renforçant les plans pour la reprise et la résilience existants conformément aux objectifs de REPowerEU, avec des chapitres spécifiquement consacrés à REPowerEU. Ces chapitres devraient mettre l'accent sur les réformes et les investissements pertinents pour favoriser le déploiement des énergies renouvelables et d’autres technologies propres ainsi que des infrastructures nécessaires dans le secteur de l’énergie, et pour accroître l’efficacité énergétique afin de réduire la consommation d’énergie. Les mesures REPowerEU bénéficieront de synergies avec les mesures de transition écologique déjà soutenues par la FRR sous sa forme actuelle, ainsi que par les fonds de la politique de cohésion 8 et les programmes InvestEU 9 , par exemple en ce qui concerne la réduction de la pollution atmosphérique, la promotion de l’économie circulaire et de l’utilisation efficace des ressources ou la restauration et la protection de la biodiversité, et devraient s’accompagner d’efforts supplémentaires pour développer les compétences nécessaires à la double transition 10 .
2.2 La productivité
Le renforcement de la compétitivité de l’UE et de son potentiel à long terme en matière de croissance durable reste crucial pour la prospérité économique et le bien-être social. L’inflation record, avec le niveau historiquement élevé des prix de l’énergie et les contraintes d’approvisionnement, est un défi pour de nombreuses entreprises de l’UE, en particulier les entreprises à forte intensité énergétique et les PME. Elle contraint certaines entreprises à limiter temporairement leur production ou à mettre définitivement la clé sous la porte. Les métaux non ferreux (aluminium et zinc), les ferro-alliages, les engrais, l’acier et le verre sont les secteurs en proie aux plus grosses difficultés 11 . Alors que les capacités diminuent dans l’UE, de nouvelles capacités apparaissent en dehors de l’UE, ce qui entraîne un risque de pertes permanentes de capacité de production et de parts de marché pour les entreprises européennes, avec une empreinte carbone généralement beaucoup plus élevée. Pour les secteurs en concurrence sur le marché mondial, les fermetures en Europe signifient une dépendance croissante à l’égard des importations. À court terme, atténuer l'effet des prix élevés de l’énergie sur les entreprises viables les plus touchées ne peut se faire au détriment des conditions de concurrence équitables et de l’intégrité du marché unique. En septembre 2022, la Commission a présenté un instrument du marché unique pour les situations d’urgence 12 afin de préserver le bon fonctionnement du marché unique et des chaînes d’approvisionnement de l’UE en période de crise. L’instrument vise également à garantir la libre circulation et la disponibilité des biens et des services essentiels, y compris pour les PME de l’UE. Pour que les progrès en matière de productivité et de compétitivité soient durables, il faut des réformes et des investissements afin de décarboner les processus industriels, remédier aux pénuries de main-d’œuvre et à l’inadéquation des compétences, réduire les charges administratives et réglementaires, améliorer les cadres en matière d’insolvabilité et lutter contre les retards de paiement systématiques.
Des chaînes d’approvisionnement solides devraient garantir la sécurité d’approvisionnement de l’UE, tout en assurant dans le même temps sa compétitivité au niveau mondial. Les goulets d’étranglement temporaires ou persistants constatés dans les chaînes d’approvisionnement ont des conséquences négatives pour l’économie de l’UE et ses secteurs industriels. En particulier, l’engagement de l’Union en faveur de la double transition augmentera les besoins en biens spécifiques (par exemple certaines matières premières) et en technologies particulières (par exemple les batteries), accentuant les pressions sur les approvisionnements et les prix. Les États membres ont un rôle essentiel à jouer dans la réduction des dépendances stratégiques en promouvant l’exploitation durable des ressources disponibles dans l’UE, en maximisant le potentiel de l’économie circulaire, en soutenant le programme commercial de l’UE pour garantir et accroître un approvisionnement diversifié et durable en matières premières provenant de pays tiers, et en remédiant aux perturbations des chaînes d’approvisionnement. Dans ce contexte, la diversité économique des régions de l’UE peut être une source de compétitivité et de résilience pour l’Union. L’Union a pour ambition de devenir le principal pôle de technologies vertes transformatrices innovantes et de pointe, en tirant parti de l’ouverture de notre économie. La future législation sur les matières premières critiques contribuera également à remédier aux dépendances stratégiques de l’Europe. Le programme commercial de l’UE contribue à la résilience des chaînes d’approvisionnement en matières premières en garantissant des échanges et des investissements ouverts et fondés sur les règles pour les matières premières et en supprimant les distorsions du commerce international, grâce aux accords bilatéraux de commerce et d’investissement et aux travaux menés au sein de l’Organisation mondiale du commerce 13 .
Un marché unique fonctionnant correctement, dans lequel une concurrence loyale et effective est assurée, est essentiel pour stimuler la productivité et la croissance. Le fonctionnement du marché unique ne devrait pas être tenu pour acquis et des efforts concrets sont nécessaires pour l’approfondir, en particulier dans le domaine des services. Il existe encore des pratiques réglementaires restrictives qui ont une incidence négative sur le fonctionnement des marchés. Les restrictions à l’exportation et le contournement des règles de l’UE en matière de marchés publics nuisent au fonctionnement des marchés. Dans le contexte d'un niveau élevé d’inflation qui pèse lourdement sur le pouvoir d’achat des consommateurs, il convient de s’attaquer aux cadres réglementaires restrictifs applicables aux services de vente au détail. Des marchés concurrentiels et efficients qui évitent la volatilité des prix et des réformes structurelles qui éliminent les entraves à l’environnement des entreprises aux niveaux national et régional constituent les meilleurs moyens de soutenir la croissance et la productivité. La bonne gouvernance et le respect de l’état de droit, en particulier des systèmes judiciaires indépendants, efficaces et de qualité 14 , des systèmes fiscaux opérationnels et performants, ainsi que des procédures d’insolvabilité efficaces et des cadres solides en matière de lutte contre la corruption et la fraude sont des facteurs clés d’une économie au service des personnes. Dans ce contexte, la proposition relative à un corpus unique de règles fiscales pour les entreprises en Europe (BEFIT) 15 et la poursuite de la modernisation et de la numérisation des administrations fiscales devraient contribuer à réduire les coûts de mise en conformité et à limiter à un minimum les possibilités de planification fiscale agressive et d’évasion fiscale, tout en soutenant les emplois et les investissements de l’Union dans le marché unique. Un bouquet fiscal approprié et une perception efficace des recettes sont essentiels pour s’adapter à l’avenir en garantissant une concurrence équitable, efficace et durable sur le plan environnemental, en facilitant les transitions écologique et numérique et en s’attaquant aux conséquences budgétaires du vieillissement de la population. La connectivité dans l’ensemble du marché unique devrait être encore renforcée grâce à des investissements plus importants dans les infrastructures numériques, de transport et d’énergie.
Les investissements et les réformes en faveur de la transition numérique restent primordiaux pour renforcer la base économique de l’UE, promouvoir la création d’entreprises et l’esprit d’entreprise au sein des PME et permettre la mise en œuvre rapide du pacte vert pour l’Europe. Les technologies numériques permettent aux entreprises d’acquérir un avantage concurrentiel, d’améliorer leurs services et leurs produits et d’étendre leurs marchés, et elles ont le potentiel de soutenir la transition écologique. Tandis que les grandes entreprises sont plus susceptibles d’adopter de nouvelles technologies numériques, le niveau de maturité numérique des PME reste inégal d’un État membre à l’autre et d’un secteur économique à l’autre. Alors que certaines PME sont des pionnières de la transformation numérique, de nombreuses autres PME traditionnelles ne disposent pas des ressources financières et/ou des compétences nécessaires pour tirer parti de la transformation numérique. Des progrès supplémentaires doivent être accomplis en matière de transformation numérique pour permettre aux PME d’accroître l’efficacité de leurs processus de production et leur capacité à innover grâce au développement et à l’adoption de technologies de pointe.
Une productivité accrue nécessite une main-d’œuvre dotée des compétences requises et la modernisation de l’éducation et de la formation, ce qui garantit l’égalité des chances pour tous. La compétitivité future de l’UE dépendra dans une large mesure de la palette de compétences des Européens. Le développement de compétences de haut niveau dans les établissements d’enseignement supérieur associé à des stratégies de reconversion et de perfectionnement professionnels atténuent les pénuries de compétences sur le marché du travail et répondent à l’évolution des besoins au cours de la transition écologique et numérique, à mesure que l’économie se fonde davantage sur les technologies 16 . C’est pourquoi la Commission a proposé de faire de 2023 l’Année européenne des compétences et a lancé un dialogue structuré sur l’éducation et les compétences numériques. L’indice relatif à l’économie et à la société numériques montre que 4 adultes sur 10 dans l’UE ne possèdent pas les compétences numériques de base. Bien qu’elles représentent la majorité des diplômés de l’enseignement supérieur, les femmes sont sous-représentées dans les professions et les études liées aux technologies, seulement 2 scientifiques et ingénieurs sur 5 et moins de 20 % de spécialistes des TIC étant des femmes 17 . Des investissements et des politiques inclusives visant à soutenir à la fois les études dans les domaines des sciences, des technologies, de l’ingénierie et des mathématiques (STIM) et les compétences numériques (de base) sont donc essentiels pour accélérer le développement et l’adoption de technologies numériques de pointe, soutenir l’adoption et la diffusion de l’innovation dans nos économies et façonner la transition numérique et écologique. Il est de la plus haute importance de combler le déficit de compétences numériques et de promouvoir des projets et des stratégies visant à améliorer les compétences numériques à tous les niveaux de l’UE afin d’accroître la productivité dans l'ensemble des secteurs économiques et des entreprises, en particulier dans les PME, et de contribuer à une utilisation large et efficace des outils et services numériques (par exemple dans l’administration publique).
Investir dans les capacités de recherche et d’innovation, c’est investir dans l’avenir de l’Europe. Le futur niveau des revenus et la prospérité durable au sein de l’UE dépendront de manière cruciale d’une augmentation de la productivité, des compétences et de l’innovation. La FRR, InvestEU, l’espace européen de la recherche lancé récemment, le nouveau programme européen d’innovation et les missions de l’UE contribueront également à combler le déficit d’activités de recherche et d’innovation et d’investissements dans ces domaines par rapport aux principaux concurrents de l’UE, en mobilisant de nouveaux financements en faveur de la R&I et en améliorant les conditions de financement, les compétences en matière d’innovation et la coordination des politiques de R&I en Europe. La recherche et l’innovation sont essentielles pour accélérer la transition écologique et numérique, ainsi que pour soutenir d’autres objectifs clés tels que l’amélioration de la santé des citoyens, le développement d’une autonomie stratégique ouverte et le renforcement de la compétitivité de nos économies. Dans le contexte actuel, en particulier, nous devons accélérer l’innovation et les investissements dans les technologies transformatrices (énergie éolienne, énergie solaire, hydrogène, pompes à chaleur et réseaux électriques intelligents) et leur déploiement.
2.3 L’équité
En 2021 et au cours du premier semestre de 2022, la croissance économique a permis de solides performances sur les marchés du travail de l’UE, avec une augmentation significative des taux d’emploi. Le taux d’emploi dans l’UE a augmenté tout au long de l’année 2021 et a atteint un niveau record de 74,8 % au deuxième trimestre de 2022. Dans le même temps, malgré une baisse récente du chômage des jeunes, le taux de jeunes ne travaillant pas, ne suivant pas d’études ou de formation reste élevé (11,7 % au deuxième trimestre de 2022). Le risque de pauvreté ou d’exclusion sociale est resté stable tout au long de la pandémie, même si environ 1 personne sur 5 était toujours menacée de pauvreté ou d’exclusion sociale en 2020 et en 2021. Ce rebond réussi du marché du travail et la stabilité globale des indicateurs sociaux témoignent de l’incidence positive des mesures prises par les États membres pendant la pandémie. Cela inclut également le soutien de l’UE 18 , l’effet stabilisateur des systèmes de protection sociale, ainsi que les réformes structurelles mises en œuvre avec succès au cours des dix dernières années.
Cependant, la forte hausse des prix de l’énergie et l’inflation ont des répercussions négatives importantes sur le pouvoir d’achat des ménages et sur l’activité des entreprises européennes, ce qui engendre également des risques de détérioration du marché du travail. Les prix plus élevés de l’énergie entraînent une augmentation du coût des activités économiques et, par conséquent, une réduction du temps de travail et un risque accru de pertes d’emplois dans différents secteurs, aggravés par une baisse de la demande. L’impact sur l’emploi sera déterminé par la composition sectorielle des économies, les sources de production de valeur de ces dernières et leur dépendance à l’égard de chaînes de valeur à forte intensité énergétique. En conséquence, les effets sur l’emploi devraient varier considérablement d’un secteur à l’autre, d’un sexe à l’autre et d’une région à l’autre.
Les ménages continuent d’être durement touchés par les prix élevés de l’énergie, une situation qui accroît le risque de précarité énergétique et appelle des mesures ciblées et coordonnées. Pour les ménages à faibles revenus, l’alimentation et l’énergie représentent une part plus importante du panier de consommation, ce qui les rend particulièrement vulnérables aux hausses de prix actuelles. Les États membres ont déjà pris des mesures importantes pour atténuer les effets des prix élevés de l’énergie sur les ménages. Toutefois, comme expliqué dans la section suivante, plus de 70 % des mesures de soutien déployées en 2022 n’étaient pas ciblées. Alors que les pressions sur les prix s’étendent au-delà de l’énergie et que les ressources restent limitées, il est de plus en plus important que les mesures de soutien ciblent les ménages vulnérables et qu’elles conservent des incitations à réduire la consommation d’énergie et à promouvoir l’efficacité énergétique. Un meilleur ciblage de ces mesures permet de prévenir efficacement l’augmentation de la précarité énergétique et de la pauvreté en général, tout en évitant d’accentuer l’inflation et en limitant l’impact budgétaire. En outre, les mesures ciblant les groupes défavorisés sont plus efficaces en termes de stabilisation macroéconomique. Dans le cadre de REPowerEU, la Commission propose avec SAFE («Supporting Affordable Energy») une utilisation plus souple des dotations de fonds relevant de la politique de cohésion pour la période 2014-2020 afin d’aider les États membres et les régions à soutenir les ménages et les entreprises vulnérables et de préserver l’emploi 19 .
Un dialogue social fort peut contribuer à faire en sorte que les mécanismes de fixation des salaires atténuent les pertes de pouvoir d’achat, en particulier pour les bas salaires, tout en limitant le risque d’effets de second tour sur l’inflation et en préservant l’emploi et la compétitivité. Alors que les salaires nominaux se sont redressés en 2021 et que leur augmentation s’est accélérée en 2022, l’inflation élevée a entraîné une baisse des salaires réels. La croissance des salaires observée en 2021 a été principalement due à l’augmentation du nombre d’heures travaillées et à la forte reprise économique qui a suivi la crise de la COVID-19. En 2022, l’inflation élevée et les pénuries de main-d’œuvre ont amorcé une accélération de la hausse des salaires nominaux. La croissance des salaires est toutefois restée inférieure à l’inflation. Une négociation collective efficace est essentielle pour parvenir à une évolution globale des salaires qui soit en phase avec l’évolution des conditions macroéconomiques, tout en évitant le risque d’un désancrage des anticipations d’inflation. L’actualisation des salaires minimaux (en conformité avec la directive relative à des salaires minimaux adéquats) joue un rôle essentiel pour protéger le pouvoir d’achat des bas salaires. Les mesures de soutien ciblées et temporaires susmentionnées peuvent également jouer un rôle important, alors que les niveaux de rentabilité de certaines entreprises et de certains secteurs sont mis à rude épreuve. Les ajustements salariaux sont en outre influencés par les spécificités des secteurs et le niveau de flexibilité de l’économie, tandis qu’à moyen terme, le pouvoir d’achat est protégé par des améliorations salariales correspondant à l’augmentation de la productivité et à la croissance potentielle.
Des politiques efficaces du marché du travail restent essentielles pour soutenir les travailleurs et promouvoir les transitions professionnelles, d’autant plus que les pénuries de main-d’œuvre et de compétences restent répandues dans l’UE. Les pénuries de main-d’œuvre touchent en particulier certains secteurs, tels que les soins de santé, l’éducation, l’hôtellerie et le tourisme, la construction, les TIC et les secteurs liés à la transition écologique. Les licenciements survenus en raison de la pandémie de COVID-19 ont entraîné des pénuries supplémentaires, en particulier dans les secteurs où le recours aux contrats flexibles est le plus fréquent, les travailleurs n'étant pas tous revenus lorsque la demande a redémarré. Alors que l’augmentation temporaire des coûts de production fait peser des risques sur l’emploi, les dispositifs de chômage partiel contribuent à préserver l’emploi et le capital humain propre aux entreprises. Ces dispositifs devraient être conçus de manière à soutenir les processus de restructuration en facilitant les transitions professionnelles, notamment grâce au perfectionnement et à la reconversion professionnels.
Les politiques actives du marché du travail, la formation et les mesures de perfectionnement et de reconversion professionnels soutiennent l’emploi et l’inclusion sociale. Elles peuvent également jouer un rôle central dans la réalisation de la double transition 20 . La numérisation de l’économie, qui s’est rapidement accélérée pendant la pandémie, a engendré une demande accrue de compétences numériques à tous les niveaux. De même, pour mettre fin à la dépendance de l’UE à l’égard des combustibles fossiles et parvenir à la neutralité climatique, il est également nécessaire de recentrer les mesures sur le perfectionnement et la reconversion professionnels des travailleurs dans différents secteurs industriels et de soutenir les transitions professionnelles 21 . Malgré des progrès satisfaisants dans la plupart des États membres, il conviendrait de s’attaquer aux défis de longue date liés à l’emploi des jeunes, des femmes et des groupes défavorisés, tels que les personnes handicapées, les Roms et les personnes issues de l’immigration – y compris les personnes déplacées en provenance d’Ukraine 22 – en adoptant des mesures spécifiques et adaptées aux niveaux national et régional, et en utilisant pleinement et efficacement les financements disponibles de l’UE.
S’il est essentiel d’adapter les systèmes d’éducation et de formation pour développer les compétences nécessaires dans nos économies, la pénurie d’enseignants pourrait cependant freiner les efforts consentis. Les États membres sont confrontés à une pénurie croissante d’enseignants à tous les niveaux d’enseignement, y compris dans le secteur de l’éducation et de l’accueil de la petite enfance, et en particulier dans les matières les plus pertinentes pour la double transition. Renforcer l’attractivité de la profession d’enseignant, en particulier dans les matières et les régions les plus touchées par la pénurie d’enseignants, est fondamental si l'on veut doter un plus grand nombre de jeunes et de personnes en formation continue des compétences les plus demandées aujourd’hui et à l’avenir sur des marchés du travail en mutation. De même sera-t-il essentiel d’améliorer l’équité dans l’éducation, y compris dès la petite enfance, au lendemain d’une pandémie qui a renforcé l’impact du milieu socioéconomique sur les acquis d’apprentissage des enfants et des jeunes défavorisés, y compris ceux issus de l’immigration ou d’une minorité ethnique. Il est également capital d’investir dans des services d’éducation et d’accueil de la petite enfance qui soient de qualité, accessibles et abordables, de manière à faciliter la participation des femmes au marché du travail.
La pandémie a mis en évidence l’importance de systèmes de soins de santé et de soins de longue durée résilients et viables qui puissent réagir rapidement aux urgences sanitaires, tout en préservant la qualité et l’accessibilité des soins pour d’autres problèmes de santé. Si des progrès ont été accomplis pendant la pandémie, plusieurs États membres doivent progresser davantage pour renforcer la résilience, la qualité et l’accessibilité de leurs systèmes de soins de santé et de soins de longue durée, y compris pour faire face à la problématique des pénuries de personnel de santé. La pandémie a révélé la nécessité d’une plus grande vigilance et d’une hausse des investissements dans tous les États membres de sorte que ceux-ci soient correctement préparés pour faire face aux futures crises sanitaires 23 et soient également en mesure de préserver la qualité des soins prodigués pour toutes les autres maladies et affections. L’accélération du pacte vert pour l’Europe peut aussi bénéficier aux systèmes de santé (par exemple, au moyen du plan d’action «zéro pollution» relevant du pacte vert pour l’Europe), étant donné qu’un décès prématuré sur huit dans l’Union est lié à la pollution de l’environnement.
Préserver et améliorer l’adéquation et la viabilité des filets de protection sociale demeure une priorité dans la situation économique actuelle. Dans certains États membres, les faibles niveaux d’adéquation peuvent donner lieu à des prestations qui ne sont pas adaptées à l’augmentation du coût de la vie pour les ménages vulnérables. Dans le même temps, les régimes d’aide au revenu devraient être bien ciblés et prévoir des incitations et un soutien appropriés pour les bénéficiaires qui sont en mesure de trouver un emploi pour se réinsérer sur le marché du travail 24 . Il demeure essentiel de garantir une protection sociale aux travailleurs atypiques et aux travailleurs indépendants. De même, dans le contexte d’une évolution démographique défavorable et de marchés du travail en mutation, il reste particulièrement important de garantir l’adéquation et la viabilité financière des systèmes de retraite 25 . Il en va de même pour l’accès à des soins de longue durée abordables, de qualité et durables.
Les disparités régionales et l’évolution démographique aggravent les difficultés liées à la transition écologique et numérique. La population de l’UE en âge de travailler diminue, ce qui contribue aux pénuries de main-d’œuvre existantes et entrave le potentiel de croissance et la compétitivité des entreprises. Dans de nombreuses régions, en particulier dans les zones rurales, l’impact du vieillissement de la population est amplifié par l’émigration. Cela vient s’ajouter au défi consistant à garantir la disponibilité d’une main-d’œuvre qualifiée pour construire des économies bien outillées en vue de la transition écologique et numérique. En outre, la fracture marquée et persistante de l’innovation qui divise l'Europe entrave la capacité de nombreuses régions en retard de développement à atteindre des niveaux de prospérité plus élevés. La capacité des politiques nationales et de l’UE à rééquilibrer la croissance dans l’ensemble de l’UE et à l’intérieur des États membres sera essentielle pour assurer une reprise équitable qui aidera les citoyens, quel que soit leur lieu de résidence dans l’Union, à participer au marché unique et à en tirer parti.
Les grands objectifs de l’UE pour 2030 en matière d’emploi, de compétences et de réduction de la pauvreté contribueront au renforcement de la convergence sociale vers le haut dans l’UE. Les États membres ont présenté leurs objectifs nationaux pour 2030 et il importe à présent que les ambitions affichées soient suivies de mesures appropriées. Les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de l’UE et des États membres feront l’objet d’un suivi à partir du présent cycle du Semestre européen, en commençant par la proposition de la Commission relative au rapport conjoint sur l’emploi pour 2023 26 .
La FRR, conjointement avec les fonds de la politique de cohésion et le mécanisme pour une transition juste, soutient une croissance équitable et inclusive dans l’Union. Les plans pour la reprise et la résilience mis en œuvre par les États membres comprennent un large éventail de réformes et d’investissements qui auront des effets durables. Ils contribueront à une plus grande participation au marché du travail, à des gains de productivité à travers des mesures en faveur de l’éducation et du perfectionnement et de la reconversion professionnels, ainsi qu’à l’inclusion sociale, à l’équité intergénérationnelle, à la cohésion territoriale et à la résilience 27 . Les programmes de la politique de cohésion continuent de permettre aux régions de se développer, notamment en se concentrant sur les facteurs et moteurs régionaux de développement économique et en investissant dans le capital humain.
2.4. La stabilité macroéconomique
La détérioration de la situation économique a accru les vulnérabilités et les risques associés aux déséquilibres préexistants, et de nouveaux déséquilibres peuvent apparaître. Dans le rapport sur le mécanisme d’alerte, la Commission analyse l’évolution des déséquilibres et les risques émergents 28 . Malgré le fort ralentissement en cours de l’activité, la croissance du PIB nominal devrait contribuer à réduire les ratios d’endettement aussi bien en 2022 qu’en 2023, ce qui réduira l’ampleur de certains déséquilibres d’encours, tandis que les fortes hausses des prix de l’immobilier devraient s’atténuer. Toutefois, l’affaiblissement de l’activité économique et le durcissement des conditions de financement augmentent les risques associés à des niveaux d’endettement élevés. Parallèlement, la divergence des taux d’inflation et l’augmentation du coût de la main‑d’œuvre accroissent les risques de pertes de compétitivité‑coûts, qui peuvent être coûteuses à enrayer, en particulier si elles s’accompagnent de transformations structurelles de la production. Dans le cadre de la procédure de bilan approfondi, la Commission suivra de près l’évolution de la situation et les risques liés aux tendances communes, dans un cadre commun destiné à fournir le contexte de l’analyse par pays, en mettant l’accent sur l’évolution du marché du logement, la dynamique de compétitivité ainsi que la viabilité et les soldes extérieurs. Des bilans approfondis seront réalisés pour les dix États membres précédemment désignés comme connaissant des déséquilibres ou des déséquilibres excessifs, afin de déterminer si ces déséquilibres s’aggravent, s’ils sont en voie de correction ou s’ils sont corrigés, d’actualiser les évaluations existantes et de passer en revue les mesures qu’il pourrait encore être nécessaire de prendre. En outre, des bilans approfondis seront réalisés pour sept États membres présentant des risques particuliers de nouveaux déséquilibres. Les bilans approfondis seront étayés par des notes d’évaluation thématique approfondie, qui serviront de base à l’analyse 29 .
Il est essentiel de garantir la stabilité macrofinancière et de maintenir les canaux de crédit à l’économie pour assurer la résilience dans des circonstances économiques difficiles. La position des banques est solide grâce aux mesures prises ces dernières années. Même s’ils sont en diminution, il convient de rester attentif aux prêts improductifs. Il s’agit notamment de surveiller la qualité des actifs, de coopérer rapidement et de manière proactive avec les débiteurs en difficulté (en particulier les débiteurs viables), d’améliorer encore l’efficacité des cadres en matière d’insolvabilité et de poursuivre le développement des marchés secondaires pour les prêts improductifs, notamment par une transposition en temps utile de la directive sur les gestionnaires de crédits et les acheteurs de crédits d’ici la fin de 2023 30 . Dans le même temps, les banques doivent maintenir des politiques de provisionnement prudentes et des coussins de fonds propres compatibles avec le niveau de risque existant. Le Comité européen du risque systémique a émis un avertissement le 22 septembre 2022, dans lequel il appelait à une prise de conscience accrue des risques pour la stabilité financière découlant d’une forte baisse des prix des actifs. La hausse des taux hypothécaires et la détérioration de la capacité de remboursement due à une baisse du revenu réel des ménages pourraient exercer des pressions à la baisse sur les prix de l’immobilier, ce qui pourrait, par enchaînement, entraîner une matérialisation des risques cycliques cumulés sur les marchés immobiliers. En outre, la probabilité que des cyberincidents de grande ampleur affectent le système financier a augmenté. Les États membres de la zone euro doivent continuer à œuvrer à l’achèvement de l’union bancaire, suivant la voie définie par l’Eurogroupe 31 , et au renforcement du rôle international de l’euro. Le bon fonctionnement du secteur et des marchés financiers, notamment grâce à l’approfondissement de l’union des marchés des capitaux, est essentiel pour financer les très grands investissements nécessaires à la double transition écologique et numérique.
Les chocs récents soulignent l’importance d’une coordination étroite de politiques budgétaires saines et de la constitution de réserves budgétaires en période de conjoncture favorable, à utiliser en période de ralentissement. Les conditions économiques actuelles ont mis en évidence l’importance de disposer de procédures budgétaires saines offrant une souplesse pour les politiques budgétaires face à l’évolution rapide de la situation, et de fixer des priorités garantissant la qualité des finances publiques, en accordant l’attention requise aux investissements. Pendant la pandémie, un soutien budgétaire temporaire a été nécessaire pour permettre aux entreprises de conserver leur capacité de production et de protéger les emplois et les revenus, à un moment où de larges pans de l’économie ont dû être mis à l’arrêt pendant de courtes périodes. Le choc énergétique et l’inflation élevée pèsent actuellement sur l’activité économique et sur le potentiel de croissance. Bien que la nature des crises et les mesures prises pour y répondre diffèrent, il reste essentiel de coordonner étroitement les réponses stratégiques entre les États membres, ainsi que de maintenir la cohérence entre politique budgétaire et politique monétaire.
En 2022, l’orientation budgétaire a eu un caractère expansionniste, les États membres ayant pris des mesures rapides mais largement non ciblées afin d’atténuer les conséquences économiques et sociales de la hausse exceptionnelle des prix de l’énergie. On estime actuellement que ces mesures devraient s’élever à 1,2 % du PIB pour l’ensemble de l’UE en 2022. Si elles ont été mises en œuvre en temps utile, plus de 70 % d’entre elles, telles que la baisse des taux de TVA ou des droits d’accise, ou la modification des prélèvements et des subventions sur les produits énergétiques, n’étaient pas axées sur les ménages vulnérables et les entreprises exposées et deux tiers d’entre elles n’incitaient pas à réduire la demande d’énergie. Il est de plus en plus vital que les mesures se concentrent sur les ménages vulnérables et les entreprises exposées, et qu’elles restent temporaires. L’orientation budgétaire expansionniste a également été soutenue par un financement supplémentaire des investissements, tant au niveau national que par l’intermédiaire de la FRR et d’autres fonds de l’UE. En outre, des investissements supplémentaires sont nécessaires pour accélérer la double transition, accroître l’efficacité énergétique et accélérer le déploiement des sources d’énergie renouvelables.
Puisqu’il ne semble pas justifié de donner à l’économie une impulsion budgétaire de grande ampleur en 2023, une approche prudente et coordonnée est nécessaire pour concevoir des mesures en réponse à l’évolution des prix de l’énergie. Dans le contexte économique actuel, il est recommandé d’adopter une orientation budgétaire globalement neutre en 2023 pour l’UE et la zone euro dans son ensemble, tenant compte de l’incidence des mesures ciblées dans le domaine de l’énergie. Cette orientation viendrait compléter les efforts de politique monétaire déployés pour réduire l’inflation et assurer un ancrage solide des anticipations d’inflation. Les mesures de soutien dans le domaine de l’énergie sont actuellement estimées à près de 1 % du PIB en 2023 pour l’ensemble de l’UE, les données couvrant essentiellement le premier semestre de l’année dans de nombreux États membres. La finalisation des budgets pour 2023 offre l’occasion d’améliorer la conception des mesures de soutien ainsi que la qualité et la composition des finances publiques, en vue de cibler les mesures budgétaires pour faire face à l’incidence des prix élevés de l’énergie sur les ménages et les entreprises vulnérables. Un modèle à deux niveaux de tarification de l’énergie, dans lequel les consommateurs bénéficient de prix réglementés jusqu’à un certain niveau de consommation, pourrait se révéler déterminant pour ce faire. En outre, les politiques budgétaires devraient rester prudentes, en particulier dans les États membres fortement endettés, tout en protégeant les investissements publics. Ces considérations sont reflétées dans les orientations politiques pour 2023 figurant dans la recommandation de la Commission en vue d’une recommandation du Conseil concernant la politique économique de la zone euro 32 .
À moyen terme, les politiques budgétaires devraient garantir la viabilité budgétaire et donner la priorité aux investissements afin de soutenir la double transition et la résilience sociale et économique. Les politiques budgétaires devraient viser à parvenir à des positions budgétaires prudentes à moyen terme et à garantir la viabilité budgétaire par un assainissement progressif, ainsi que par des investissements et des réformes favorisant une croissance durable. Une accélération des réformes qui rendent les systèmes fiscaux et la perception des recettes plus propices à la croissance et améliorent l’efficacité à long terme des dépenses publiques serait favorable au potentiel de croissance, à la compétitivité et à la soutenabilité de la dette, ce qui aurait pour effet de renforcer également les capacités de réaction aux crises de la politique budgétaire. Dans le même temps, il est plus que jamais nécessaire de promouvoir les transformations et les investissements structurels, notamment pour atténuer le changement climatique et l’intensité des catastrophes liées au climat, et pour s’adapter à ces phénomènes, ce qui a des répercussions évidentes sur les budgets nationaux. Les États membres sont encouragés à mettre au point des outils permettant d’évaluer les incidences sur le climat de la planification budgétaire et de la viabilité à long terme, ainsi que des politiques et des outils qui contribuent à prévenir et à réduire les effets du changement climatique, ainsi qu’à s’y préparer, de manière équitable. Enfin, les défis démographiques appellent de nouvelles mesures, y compris au moyen de réformes qui garantissent l’adéquation et la viabilité des systèmes de retraite.
La clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance continuera de s’appliquer en 2023, pour être désactivée à partir de 2024. L’évaluation, par la Commission, des projets de plans budgétaires des États membres de la zone euro 33 indique que la croissance des dépenses courantes financées au niveau national dans certains États membres devrait être élevée, ce qui se traduirait par une orientation budgétaire expansionniste dans certains États membres. Il importe de limiter la croissance des dépenses courantes, en tenant compte du soutien temporaire et ciblé visant les ménages et les entreprises vulnérables aux hausses des prix de l’énergie, ainsi que les personnes ayant fui l’Ukraine, afin de ne pas aggraver les pressions inflationnistes, en particulier pour les pays fortement endettés. Cela devrait aller de pair avec des investissements plus importants en vue de réaliser les objectifs fixés en matière d’environnement, de numérique et de sécurité énergétique, pour une économie plus résiliente. Les États membres sont invités à prendre des mesures à titre individuel, y compris par la mise en œuvre de leurs plans pour la reprise et la résilience, et collectivement, en exploitant et en coordonnant leurs politiques budgétaires nationales de la manière la plus propice à la croissance.
La Commission ne propose pas d’engager de nouvelles procédures concernant les déficits excessifs (PDE). Comme annoncé en mai 2022, elle a réévalué l’opportunité de proposer d’engager de nouvelles procédures concernant les déficits excessifs 34 . Au cours de cette évaluation, la Commission a tenu compte des données réelles actualisées pour 2021, de la mise en œuvre de la politique budgétaire par les États membres au cours de l’année 2022 et des plans budgétaires publics pour 2023, tels qu’ils ressortent des prévisions économiques de l’automne 2022 de la Commission. Les informations actualisées confirment largement les conclusions précédentes 35 . Compte tenu de l’incertitude exceptionnelle actuelle, notamment en ce qui concerne la définition d’une trajectoire détaillée pour la politique budgétaire, la Commission estime qu’il n’y a pas lieu, à ce stade, de décider de soumettre des États membres supplémentaires à la procédure concernant les déficits excessifs. Au printemps 2023, elle évaluera à nouveau l’opportunité d’engager de telles procédures, en fonction des données réelles enregistrées pour 2022 et des plans pour 2023, en tenant compte, en particulier, du respect des recommandations budgétaires par pays adressées aux États membres par le Conseil.
3.Les éléments essentiels du Semestre européen 2023
Le Semestre européen 2023 et la mise en œuvre des plans pour la reprise et la résilience continueront d’encadrer la coordination des politiques de l’UE. La combinaison des défis mentionnés ci-dessus souligne la nécessité de continuer à coordonner étroitement les politiques économiques et sociales. L’objectif est de relever les défis économiques immédiats et de continuer à soutenir une croissance équitable, inclusive, résiliente et durable, tout en saisissant les opportunités offertes par la double transition. Comme en 2022, les rapports par pays rationalisés fourniront une vision d’ensemble des évolutions et des défis d’ordre économique et social auxquels les États membres sont confrontés, en tenant compte de la dynamique régionale, ainsi que de leur résilience 36 . Ils comprendront une évaluation des progrès réalisés dans la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux, au moyen du tableau de bord social, et dans la réalisation des grands objectifs de l’UE pour 2030 et des objectifs nationaux en matière d’emploi, de compétences et de réduction de la pauvreté. Les rapports par pays recensent les problématiques qui ne sont que partiellement traitées ou pas traitées dans le cadre des plans pour la reprise et la résilience, examinant avec attention les progrès accomplis dans la mise en œuvre de ces plans, ainsi que les défis émergents. Les recommandations par pays continuent de se concentrer sur une série limitée de questions clés recensées dans les rapports par pays ainsi que dans les bilans approfondis, s’il y a lieu, et pour lesquelles des mesures devront être prises. Les rapports par pays, les bilans approfondis et les propositions de recommandations par pays seront présentés ensemble dans le paquet de printemps 2023 du Semestre européen.
Le 9 novembre 2022, la Commission a fourni des orientations sur d’éventuelles modifications du cadre de gouvernance économique de l’UE 37 . L’objectif est d’améliorer l’efficacité de la surveillance économique et de la coordination des politiques dans l’UE en élaborant une architecture plus simple et intégrée pour la surveillance macrobudgétaire afin de garantir la soutenabilité de la dette et de promouvoir une croissance durable et inclusive. Le cadre réformé devrait aider à bâtir l’économie verte, numérique et résiliente du futur, tout en garantissant la viabilité de nos finances publiques. Il devrait poursuivre une approche intégrée dans laquelle les instruments de surveillance se complètent, dans le contexte du Semestre européen. La première des priorités est de parvenir rapidement à un accord sur la révision des règles budgétaires de l’UE et d’autres éléments du cadre de gouvernance économique. Il conviendrait d’élaborer un consensus sur la réforme du cadre de gouvernance économique avant l’enclenchement des procédures budgétaires annuelles des États membres pour 2024.
Les objectifs de développement durable (ODD) continueront d’être intégrés dans le Semestre européen. Les rapports par pays 2023 évalueront les progrès réalisés et les difficultés rencontrées par chaque État membre dans la mise en œuvre des ODD. Ils comprendront une annexe détaillée pour chaque pays, qui, en se fondant également sur le suivi d’Eurostat, mettra en relation la mise en œuvre des ODD et les quatre dimensions de la durabilité compétitive. Dans le même temps, la Commission présentera le premier examen volontaire au niveau de l’UE 38 concernant la mise en œuvre des ODD, lors du forum politique de haut niveau des Nations unies sur le développement durable de 2023. Parallèle à l’intégration du suivi des ODD dans le cadre du Semestre européen, l’examen volontaire de l’UE servira à réaffirmer l’attachement de l’UE au Programme de développement durable à l’horizon 2030 dans une approche mobilisant l’ensemble du gouvernement, en liant les dimensions internes et externes. Il augmentera la visibilité et la cohérence des travaux entrepris par l’UE en ce qui concerne la mise en œuvre des ODD et soutiendra l’importance de ces objectifs partagés à un niveau mondial, à l’heure où le multilatéralisme est sous pression et où une attention croissante est accordée à la promotion du bien-être durable et inclusif.
La Commission est attachée à un processus ouvert à tous et à la participation en temps opportun des partenaires sociaux et d'autres parties prenantes concernées durant le cycle du Semestre européen. Une reprise durable et la double transition ne peuvent réussir que si nous agissons ensemble, en étroite coopération avec toutes les parties prenantes concernées. La participation active des parties prenantes, au moyen de réunions ad hoc régulières, est importante à toutes les étapes du Semestre européen et du processus de mise en œuvre de la FRR. La Commission demande à tous les États membres de collaborer activement avec les partenaires sociaux, les autorités locales et régionales et d’autres parties prenantes, en particulier les représentants d’organisations de la société civile, au moyen d’échanges réguliers, en s’appuyant sur l’application réussie du principe de partenariat dans la programmation et la mise en œuvre de la politique de cohésion, qui aide à l’identification conjointe des défis, l’amélioration des solutions politiques et permet une appropriation plus large du programme de politique économique et sociale. La Commission utilisera les enceintes existantes dans le cadre du Semestre européen pour informer les partenaires sociaux et les associer également à la mise en œuvre de la FRR. En 2023, la Commission présentera une communication pour renforcer le dialogue social dans l’UE, ainsi qu’une proposition de recommandation du Conseil sur le rôle du dialogue social au niveau national.
La Commission reconnaît pleinement la responsabilité démocratique de la gouvernance économique de l’UE et poursuivra le dialogue interinstitutionnel renforcé qu’elle mène avec le Parlement européen et le Conseil. Elle est déterminée à poursuivre le dialogue étroit établi avec le Parlement européen sur les principales évolutions sociales, économiques et concernant le marché du travail, y compris dans le contexte du Semestre européen, et elle dialoguera avec le Parlement européen avant chaque étape clé du cycle du Semestre européen.
4.Conclusion
L’action rapide et coordonnée des pouvoirs publics pendant la pandémie de COVID-19 se révèle payante, mais les conséquences de l’invasion de l’Ukraine par la Russie placent l’économie et la société de l’UE face à des défis économiques, sociaux et géopolitiques multiples et nouveaux qui nécessitent une action politique aux niveaux tant de l’UE que national. Des prix de l’énergie historiquement élevés, une inflation galopante, des pénuries d’approvisionnement, l’augmentation des niveaux d’endettement et des coûts d’emprunt en hausse perturbent l’activité économique des entreprises et pèsent sur le coût de la vie pour les ménages dans l’UE, en particulier les ménages vulnérables. Les politiques économiques, sociales et budgétaires exigent des choix d’action complexes, qui doivent atténuer les répercussions économiques de cet environnement difficile et limiter l’inflation tirée par l’offre tout en maintenant le cap vers nos objectifs à moyen et long termes pour accroître la résilience économique et sociale et soutenir la double transition.
Notre stratégie de croissance, basée sur les quatre dimensions de la durabilité compétitive, est la boussole qui montre le cap que doit suivre notre action économique et sociale coordonnée, tant à court qu’à moyen terme. Les mesures prises au niveau de l’UE et au niveau national doivent être bien calibrées et coordonnées pour renforcer la cohésion économique, sociale et territoriale, améliorer la sécurité énergétique et le caractère abordable de l’énergie tout en accélérant la transition vers une énergie propre, stimuler la durabilité compétitive, accroître la productivité et préserver la stabilité macroéconomique et le marché unique.
Pour protéger les acquis de l’intégration économique et rendre les économies de l’UE plus aptes à relever les défis de demain, le Semestre européen contribuera à cerner les défis stratégiques pertinents, à fixer des priorités d’action, à fournir des orientations et à assurer la surveillance et le suivi des politiques. Le Semestre européen sera au cœur du processus de transformation dans les années à venir. Avec la FRR, il continuera de garantir une dynamique de réforme efficace dans chaque État membre jusqu’en 2026 en combinaison avec les stratégies de réforme et d’investissement soutenues par d’autres programmes de l’UE, tels que les fonds de la politique de cohésion, InvestEU et les plans nationaux en matière d’énergie et de climat qui visent à maintenir notre économie sur la bonne voie pour atteindre nos objectifs climatiques et les feuilles de route nationales pour la décennie numérique qui visent à contribuer une transformation numérique réussie d’ici à 2030. Le Semestre européen continuera également de suivre la mise en œuvre des plans pour la reprise et la résilience et de fournir la base analytique permettant de recenser les défis émergents en matière de politiques économiques, sociales et de l’emploi qui ne sont pas déjà pris en compte dans les plans, et formulera des recommandations par pays à cet égard. Les deux processus resteront donc liés et exploiteront les synergies pour éviter les chevauchements et les doubles emplois, y compris en ce qui concerne les exigences en matière d’établissement de rapports.
Prévisions économiques européennes (automne 2022), European Economy – Institutional Paper 187 (novembre).
La stratégie en faveur de l'égalité entre les hommes et les femmes 2020-2025, le plan d’action de l’UE contre le racisme 2020-2025, le cadre stratégique de l’UE pour l’égalité, l’inclusion et la participation des Roms 2020-2030, la stratégie en faveur de l'égalité de traitement à l'égard des personnes LGBTIQ, la stratégie en faveur des droits des personnes handicapées 2021-2030 et la stratégie européenne de lutte contre l'antisémitisme.
Conformément à l’article 14 du règlement (UE) 2018/1999, les États membres présenteront avant le mois de juin 2023 des projets de PNEC mis à jour, en tenant compte des recommandations par pays pour 2022 et 2023 (COM/2022/8263). Les plans nationaux en matière d’énergie et de climat contribueront à la réalisation des objectifs REPowerEU en fournissant un cadre pour planifier et encourager une réduction de l’utilisation des combustibles fossiles.
COM(2022) 782.
COM(2022) 108 final.
Chiffres fondés sur le document SWD(2022) 230 final. Les États membres devraient également veiller à utiliser au moins 50 % des recettes générées par la mise aux enchères des quotas dans le cadre du système d’échange de quotas d’émission de l’UE à des fins liées au climat et à l’énergie.
D’autres formes d’hydrogène non fossile, comme l’hydrogène nucléaire, jouent également un rôle en remplacement du gaz naturel.
Le soutien au pacte vert pour l’Europe assuré par la politique de cohésion sera renforcé dans les programmes 2021-2027. Au titre du cadre pluriannuel 2014-2020, la contribution de la politique de cohésion à l’action en faveur du climat et de l’environnement s'est montée à 85 milliards d’euros. L’approbation des programmes de la politique de cohésion pour la période 2021-2027 permettra de débloquer 100 milliards d’euros supplémentaires pour la transition écologique, dont quelque 40 milliards d’euros destinés à des investissements dans les énergies renouvelables, l’efficacité énergétique et les réseaux énergétiques.
Conformément aux objectifs du pacte vert pour l’Europe, au moins 30 % du programme InvestEU soutiendra le financement d'investissements qui contribuent aux objectifs de l’UE en matière de climat. En outre, 60 % des investissements soutenus au titre du volet «Infrastructures durables» du Fonds InvestEU contribueront aux objectifs climatiques et environnementaux de l’UE.
La Commission aide les États membres, par l’intermédiaire de l’instrument d’appui technique, à déterminer les réformes et les investissements permettant d'éliminer progressivement les importations de combustibles fossiles en provenance de Russie.
En novembre 2022, la Commission a présenté sa communication intitulée «Garantir la disponibilité et le caractère abordable des engrais», qui décrit les mesures visant à maintenir une production d’engrais durable en Europe, à optimiser leur utilisation et à réduire la dépendance à l’égard des engrais minéraux.
COM(2022) 459 final.
Les accords commerciaux les plus récents de l’UE (Royaume-Uni, Chili, Mexique, Nouvelle-Zélande) comportent des engagements spécifiques en matière d’énergie et de matières premières.
Outre le Semestre européen, le rapport de la Commission sur l'état de droit couvre également, dans l’un de ses piliers, le fonctionnement des systèmes judiciaires.
Entreprises en Europe: Cadre pour l’imposition des revenus.
L’accès aux compétences est devenu un défi majeur pour les PME, qui éprouvent des difficultés à concurrencer les grandes entreprises. Parmi d’autres actions, l’UE utilise le pacte européen pour les compétences, une initiative phare de la stratégie européenne en matière de compétences, afin de stimuler la reconversion et le perfectionnement professionnels, y compris au sein des PME, grâce aux partenariats à grande échelle pour les compétences, et en tirant parti de 2023 en tant qu’Année européenne des compétences.
COM(2022) 526 final.
En particulier, l’instrument de soutien à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE).
En outre, les États membres peuvent continuer à recourir à des fonds de l’Union, tels que le Fonds européen d’aide aux plus démunis (FEAD), qui soutient les actions menées par les États membres de l’UE pour fournir de la nourriture et/ou apporter une assistance matérielle de base aux personnes les plus démunies et permet ainsi à plus de 15 millions de personnes de bénéficier d’une aide alimentaire.
Voir la recommandation de la Commission concernant un soutien actif et efficace à l’emploi.
Les objectifs nationaux en matière de compétences proposés par les États membres en réponse au grand objectif de l’UE aideront à orienter les efforts de perfectionnement et de reconversion professionnels dans les États membres, conformément aux plans de réforme nationaux et avec le soutien de financements de l’UE. Le prochain exercice de mise à jour des plans nationaux en matière d’énergie et de climat, prévu pour la période 2023-24, contribuera également à tenir compte des aspects pertinents liés à l’emploi, aux compétences et aux questions sociales dans les politiques en matière de climat et d’énergie.
Les États membres ont fourni assistance et sécurité aux personnes fuyant l'Ukraine, principalement des femmes et des enfants. Cela s’explique également par le déclenchement, en mars 2022 et pour la première fois, de la directive relative à la protection temporaire, qui accorde aux personnes déplacées en provenance d’Ukraine le droit de vivre et de travailler dans l’UE jusqu’en 2024.
Il s’agit notamment de garantir - et d’investir dans - les capacités d’intensification, des stocks suffisants de fournitures (et des capacités suffisantes de fabrication), la disponibilité et l’efficacité des systèmes de recherche des contacts, les capacités de test et de laboratoire, les ensembles de données de santé qualitatifs et accessibles et le partage des données de santé, y compris au moyen de systèmes d’alerte précoce et de surveillance.
La proposition de recommandation du Conseil relative aux régimes de revenu minimum, présentée par la Commission, aborde les différents défis recensés dans le cadre de la conception des régimes nationaux de revenu minimum, conformément à l’approche d’inclusion active.
COM(2022) 783.
Les marges de manœuvre supplémentaires apportées par les trains de mesures de cohésion en faveur des réfugiés en Europe (CARE et FAST-CARE) aux programmes en cours de la politique de cohésion témoignent clairement de la rapidité des réponses apportées aux défis émergents. La disponibilité rapide des ressources de l’instrument REACT-EU permettra également d'accroître la résilience des économies nationales et régionales. Cet instrument aide les États membres et les régions à renforcer leurs capacités à planifier et à mettre en œuvre des réformes, souvent pour étayer des plans pour la reprise et la résilience.
COM(2022) 781.
Les dix États membres précédemment identifiés sont l’Allemagne, Chypre, l’Espagne, la France, la Grèce, l’Italie, les Pays‑Bas, le Portugal, la Roumanie et la Suède. Les bilans approfondis supplémentaires concerneront l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, la Slovaquie et la Tchéquie.
Directive (UE) 2021/2167 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2021 sur les gestionnaires de crédits et les acheteurs de crédits, JO L 438 du 8.12.2021, p. 1.
Voir la déclaration de l’Eurogroupe du 16 juin 2022 sur l’avenir de l’union bancaire.
COM(2022) 782.
COM(2022) 900.
La Roumanie fait l’objet d’une procédure concernant les déficits excessifs depuis le printemps 2020. La procédure est suspendue depuis l’automne 2021. La Commission réexaminera le respect des exigences énoncées dans la recommandation du Conseil au printemps prochain.
Voir le rapport de la Commission au titre de l’article 126, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne du 23 mai 2022, COM (2022) 630 final.
L’analyse de la résilience tient également compte des informations figurant dans les tableaux de bord de la résilience mis au point par la Commission: https://ec.europa.eu/info/strategy/strategic-planning/strategic-foresight/2020-strategic-foresight-report/resilience-dashboards_fr .
COM(2022) 583 final.
Les examens volontaires visent à faciliter le partage d’expériences, qu’il s'agisse de réussites, de difficultés ou d’enseignements, en vue d’accélérer la mise en œuvre du Programme de développement durable à l’horizon 2030. Ils cherchent également à renforcer les stratégies et les institutions gouvernementales et à mobiliser le soutien et les partenariats multipartites pour la mise en œuvre des ODD.