COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 17.6.2022

COM(2022) 407 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Avis de la Commission sur la demande d’adhésion de l’Ukraine à l’Union européenne

A.    INTRODUCTION

L’aspiration à adhérer à l’Union européenne constitue depuis de nombreuses années une priorité importante pour l’Ukraine, ses gouvernements et ses citoyens. Elle est à l’origine des changements démocratiques intervenus au cours de la dernière décennie et a été le moteur d’un certain nombre de réformes essentielles fondées sur les valeurs européennes. La décision prise fin 2013 par le président de l’époque de ne pas signer l’accord d’association UE-Ukraine, qui symbolisait pour de nombreux Ukrainiens une voie menant à l’Union européenne, a conduit à des manifestations de grande ampleur contre les autorités. Par la suite, la Fédération de Russie, n’acceptant pas le choix d’indépendance du peuple ukrainien, s’en est prise à l’Ukraine. Bien qu’ayant perdu le contrôle d’une partie de son territoire et subissant des pertes humaines et économiques en raison du conflit dans l’est du pays, l’Ukraine a continué d’évoluer, au fil des ans, pour devenir une démocratie résiliente se rapprochant de l’Union européenne et s’alignant progressivement sur l’acquis.

a) Demande d’adhésion

L’Ukraine a présenté sa demande d’adhésion à l’Union européenne le 28 février 2022, cinq jours après que la Russie a lancé son agression injustifiée et non provoquée à grande échelle. Le 7 mars 2022, le Conseil de l’Union européenne a demandé à la Commission de rendre un avis sur cette demande. Les chefs d’État ou de gouvernement de l’UE ont entériné cette décision lors de la réunion informelle qu’ils ont tenue à Versailles 1 .

L’article 49 du traité sur l’Union européenne dispose que «[t]out État européen qui respecte les valeurs visées à l’article 2 et s’engage à les promouvoir peut demander à devenir membre de l’Union. Le Parlement européen et les parlements nationaux sont informés de cette demande. L’État demandeur adresse sa demande au Conseil, lequel se prononce à l’unanimité après avoir consulté la Commission et après approbation du Parlement européen qui se prononce à la majorité des membres qui le composent. Les critères d’éligibilité approuvés par le Conseil européen sont pris en compte.»

L’article 2 dispose que: «[l]’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes.»

C’est dans ce cadre juridique que la Commission soumet le présent avis.

Le Conseil européen, réuni à Copenhague en juin 1993, indiquait dans ses conclusions que:

«L’adhésion aura lieu dès qu’un pays sera en mesure de remplir les obligations qui en découlent, en remplissant les conditions économiques et politiques requises.

L’adhésion requiert de la part du pays candidat:

-qu’il ait des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l’homme, le respect des minorités et leur protection;

- l’existence d’une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché au sein de l’Union;

-la capacité d’assumer les obligations de l’adhésion, et notamment de souscrire aux objectifs de l’union politique, économique et monétaire».

Le Conseil européen, réuni à Madrid en décembre 1995, a évoqué la nécessité «de créer les conditions d’une intégration progressive et harmonieuse [des pays candidats] grâce notamment au développement de l’économie de marché, à l’adaptation de leurs structures administratives et à la création d’un environnement économique et monétaire stable».

En décembre 2006, le Conseil européen est convenu que «la stratégie pour l’élargissement fondée sur la consolidation, la conditionnalité et la communication, conjuguées à la capacité de l’UE à intégrer de nouveaux membres, constitue la base d’un consensus renouvelé sur l’élargissement».

Dans le présent avis, la Commission évalue la demande de l’Ukraine sur la base de la capacité de celle-ci à satisfaire aux critères fixés par le Conseil européen de Copenhague en 1993 et de Madrid en 1995, notamment en ce qui concerne la capacité administrative du pays. L’avis tient également compte des efforts déployés par l’Ukraine pour mettre en œuvre les obligations qui lui incombent en vertu de l’accord d’association et de la zone de libre-échange approfondi et complet, qui sont entrés en vigueur le 1er septembre 2017. La Commission évaluera à un stade ultérieur l’incidence de l’adhésion de l’Ukraine sur les domaines d’action de l’UE.

Le présent avis a été élaboré selon une méthodologie semblable à celle utilisée dans les précédents avis de la Commission. L’Ukraine a reçu des questionnaires le 8 avril 2022 sur les critères politiques et économiques et le 13 avril sur les chapitres de l’acquis de l’UE et a transmis ses réponses le 17 avril et le 9 mai respectivement. Le présent avis consiste en une évaluation structurelle au regard des critères établis et repose sur les connaissances et l’expérience acquises à la suite de nombreuses années d’étroite coopération de l’UE avec l’Ukraine.

b) Relations entre l’Union européenne et l’Ukraine

Huit ans après l’annexion illégale de la Crimée et la déstabilisation de l’est de l’Ukraine en 2014, la Russie a lancé, le 24 février 2022, une invasion militaire à grande échelle contre l’ensemble du pays. Plus de sept millions d’Ukrainiens ont fui vers d’autres pays, en particulier vers les États membres de l’UE et la République de Moldavie, et près de huit millions de personnes sont déplacées à l’intérieur des frontières de l’Ukraine. L’UE a adopté plusieurs séries de sanctions sans précédent contre la Russie 2 . Elle a aussi considérablement renforcé son soutien politique, financier, humanitaire et militaire. Les citoyens européens ont fait preuve d’une solidarité sans précédent qui s’est manifestée par d’innombrables initiatives privées. Depuis le déclenchement de la guerre, le gouvernement ukrainien a fait preuve d’une force institutionnelle, d’une détermination et d’une capacité à fonctionner remarquables. Il s’est mobilisé pour répondre rapidement au questionnaire de l’UE sur sa demande d’adhésion.

Le début des relations entre l’UE et l’Ukraine remonte à la période qui a suivi la proclamation de l’indépendance du pays en 1991. En juin 1994, l’UE a signé un accord de partenariat et de coopération avec l’Ukraine, qui est entré en vigueur en mars 1998. La coopération politique et économique a été renforcée en 2004 lorsque l’Ukraine est devenue un partenaire prioritaire de l’UE dans le cadre de la politique européenne de voisinage, et davantage encore avec le lancement de l’initiative de partenariat oriental en 2009.

L’intégration avec l’Union européenne constitue depuis de nombreuses années une dimension importante de la politique étrangère et intérieure de l’Ukraine. La Révolution orange de 2004 contre la fraude électorale et la corruption portait aussi sur l’orientation à l’Ouest et l’intégration avec l’UE. À la suite des élections législatives de mars 2006, l’UE a décidé d’entamer des consultations en vue de négocier un nouvel accord renforcé avec l’Ukraine. Les négociations ont commencé en mars 2007. Le projet d’accord d’association a été paraphé en mars 2012. La révolution de la dignité, en 2014, a été déclenchée par le refus du président ukrainien de l’époque de signer l’accord d’association/de libre-échange approfondi et complet.

Au lendemain de la révolution de la dignité, la Russie a illégalement annexé la Crimée et soutenu des groupes armés illégaux dans l’est de l’Ukraine. L’UE et la communauté internationale ont condamné ces graves violations du droit international et l’UE a ensuite imposé des sanctions contre la Fédération de Russie.

Le nouveau gouvernement ukrainien, en place après la révolution de la dignité, a signé le volet politique de l’accord d’association en mars 2014. Le volet économique de l’accord d’association/de libre-échange approfondi et complet a été signé après l’élection présidentielle de mai 2014. Des dispositions importantes de l’accord sont appliquées à titre provisoire depuis 2014. En septembre 2017, l’accord d’association/de libre-échange approfondi et complet est pleinement entré en vigueur.

L’accord d’association/de libre-échange approfondi et complet jette les bases d’une association politique et d’une intégration économique entre l’Union européenne et l’Ukraine. Dans son préambule, l’UE reconnaît les aspirations européennes de l’Ukraine et salue son choix de se tourner vers l’Europe, y compris son engagement en faveur de l’instauration d’une démocratie solide et durable et d’une économie de marché. Cet accord constitue actuellement le principal instrument juridique bilatéral servant de base à l’approfondissement des liens politiques, au renforcement des liens économiques, à la promotion de valeurs communes et au renforcement de la coopération dans les domaines d’intérêt mutuel. Sur la base de l’accord d’association/de libre-échange approfondi et complet, l’Ukraine a mené un certain nombre de réformes difficiles et a réussi à aligner sa législation sur celle de l’UE dans de nombreux domaines.

La plateforme de la société civile UE-Ukraine est l’un des organes créés dans le cadre de l’accord d’association entre l’Union européenne et l’Ukraine. Elle permet aux organisations de la société civile des deux parties de suivre le processus de mise en œuvre et d’élaborer des recommandations à l’intention des autorités compétentes.

En 2019, une modification de la Constitution soutenue par 335 des 450 députés au Parlement ukrainien a défini la ligne d’action stratégique de l’État comme étant «l’adhésion pleine et entière de l’Ukraine à l’Union européenne et à l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord».

L’Ukraine est partie contractante au traité instituant la Communauté de l’énergie et à l’accord sur un espace aérien commun, qui contribuent à rapprocher la législation ukrainienne de l’acquis de l’UE. Le pays fait partie du réseau RTE-T étendu.

Les citoyens ukrainiens bénéficient d’une exemption de visa pour se rendre dans l’espace Schengen depuis le 11 juin 2017. Un accord de réadmission entre l’Union européenne et l’Ukraine est en vigueur depuis 2007.

Depuis 1997, l’UE et l’Ukraine se réunissent à haut niveau. Au total, vingt-trois sommets UE-Ukraine au niveau présidentiel se sont tenus à ce jour. Les relations se sont intensifiées, avec une mobilisation accrue et un dynamisme renforcé. Les nouveaux dialogues UE-Ukraine sur le pacte vert et la cybersécurité, lancés en 2021, sont de bons exemples d’élargissement de la coopération dans des domaines d’intérêt stratégique commun. L’UE et de nombreux autres partenaires internationaux ont rejoint une plateforme internationale sur la Crimée établie par l’Ukraine en 2021, qui constitue un format de consultation et de coordination visant à mettre pacifiquement un terme à l’annexion illégale de la péninsule par la Russie.

L’Ukraine est membre à part entière des Nations unies et du Conseil de l’Europe et un État participant à l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE).

L’UE a fourni à l’Ukraine une aide financière considérable, qui s’est élevée, pour la période 2014-2021, à 1,7 milliard d’EUR de subventions au titre de l’instrument européen de voisinage, à 5,6 milliards d’EUR au titre de cinq programmes d’assistance macrofinancière sous la forme de prêts, à 194 millions d’EUR d’aide humanitaire et à 355 millions d’EUR au titre d’instruments de politique étrangère. L’UE apporte son soutien à l’Ukraine en vue de l’élaboration de politiques et de la conduite de réformes globales, avec une forte participation des États membres de l’UE dans l’esprit de l’Équipe Europe. Dans le cadre de la programmation pluriannuelle actuelle, la Commission a mis davantage l’accent sur les priorités et les investissements phares dans le cadre d’un plan économique et d’investissement (PEI) 3 , qui vise à débloquer jusqu’à 6,5 milliards d’EUR d’investissements publics et privés pour le pays et servira de base à la reconstruction future. L’approche élaborée dans le cadre du PEI constituera une bonne base pour tout futur plan de reconstruction.

Depuis le début de l’invasion russe, l’UE a intensifié son soutien, mobilisant quelque 4,1 milliards d’EUR pour la résilience économique, sociale et financière globale de l’Ukraine sous la forme d’une assistance macrofinancière d’urgence, d’un appui budgétaire, d’une aide d’urgence, d’une réaction à la crise et d’une aide humanitaire. Le soutien de l’UE comprend aussi des mesures d’assistance militaire à l’Ukraine au titre de la facilité européenne pour la paix. Une enveloppe de 2 milliards d’EUR servira ainsi à rembourser les États membres de l’UE ayant fourni une aide militaire en nature à l’Ukraine.

Avant et depuis le déclenchement de la guerre d’agression menée par la Russie, l’UE a travaillé main dans la main avec les institutions financières pour soutenir l’Ukraine. Depuis 2014, la Banque européenne d’investissement et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement ont mobilisé 9,5 milliards d’EUR de prêts en faveur de l’Ukraine. Sur ce montant, la BEI a versé 668 millions d’EUR au budget ukrainien au cours des dernières semaines. L’UE travaille également en étroite coopération avec la Banque mondiale et le Fonds monétaire international, qui sont des partenaires clés des efforts déployés par l’Ukraine depuis 2014.

Depuis 2014, avec la création du groupe de soutien à l’Ukraine, l’UE a transformé ses programmes d’aide. Elle a abandonné les projets individuels au profit de programmes de soutien plus vastes et cohérents pour les réformes clés et la mise en place d’institutions étatiques. Cette transition importante sera très utile dans le cadre de la reconstruction et de la réforme de l’Ukraine après la guerre.

Depuis 2016, l’Ukraine a progressivement étendu sa participation aux programmes de l’UE, qui a été en partie cofinancée par cette dernière. Le pays participe notamment aux programmes Horizon 2020 et Horizon Europe, au programme Euratom de recherche et de formation, ainsi qu’aux programmes COSME, Europe créative et EU4 Youth. Les organisations et les particuliers d’Ukraine peuvent aussi bénéficier de certaines actions du programme Erasmus+ et du corps européen de solidarité. Dans certains autres programmes, tels que le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, l’Ukraine participe de manière ponctuelle à certaines actions. L’Ukraine participe à plusieurs programmes Interreg et est membre de la stratégie macrorégionale de l’UE pour la région du Danube.

L’Ukraine a conclu des accords de travail, des accords de coopération ou des protocoles d’accord avec un certain nombre d’agences de l’UE, telles que l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex), l’Agence de l’Union européenne pour la formation des services répressifs (CEPOL), l’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT), l’Agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust), l’Office européen de police (Europol), l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), l’Agence de l’Union européenne pour la sécurité aérienne (AESA), l’Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM), l’Agence de l’Union européenne pour les chemins de fer (AFE), la Fondation européenne pour la formation (ETF), l’Agence européenne des médicaments (EMA), l’Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail (EU-OSHA) et le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC), entre autres. Le pays participe, sans droit de vote, à l’Office de l’ORECE. La procédure d’adhésion de l’Ukraine au programme LIFE est terminée.

L’Ukraine participe au partenariat oriental. Ce dernier repose sur le principe d’inclusivité et de différenciation. La guerre menée en Ukraine par la Russie a montré que la coopération multilatérale et la cohésion sont aujourd’hui plus importantes que jamais, tout comme le renforcement de la résilience de la région. Il sera également important de mettre l’accent sur les relations bilatérales à l’avenir, afin de permettre à l’Ukraine de mettre en œuvre des réformes essentielles, notamment dans les domaines de la gouvernance, de la justice et de l’état de droit.

B.    CRITÈRES D’ADHÉSION

1. CRITÈRES POLITIQUES

La présente évaluation repose sur les critères de Copenhague liés à la mise en place d’institutions stables garantissant la démocratie, l’état de droit, les droits de l’homme et le respect des minorités et leur protection.

1.1 Démocratie

Comme le prévoit sa Constitution, l’Ukraine est une démocratie parlementaire et présidentielle dans laquelle les pouvoirs législatifs sont exercés par l’Assemblée parlementaire (Verkhovna Rada) et les pouvoirs exécutifs par le gouvernement, tandis que le président conserve des pouvoirs exécutifs importants.

La Constitution prévoit les principes fondamentaux d’un État démocratique, notamment l’état de droit, des élections libres et la protection des droits de l’homme. La primauté du droit international est explicitement déterminée par la Constitution, conformément à laquelle les traités internationaux en vigueur sont contraignants et font partie intégrante de la législation nationale ukrainienne.

Le seul organe habilité à interpréter la Constitution et à déterminer si la législation est conforme à celle-ci est la Cour constitutionnelle ukrainienne (CCU), qui doit encore être réformée de toute urgence conformément aux recommandations de la Commission de Venise. La mise en place d’une procédure de sélection crédible et transparente pour la nomination des juges à la CCU, comprenant un contrôle d’intégrité, est au cœur de cette réforme. La législation en la matière est à l’examen au Parlement.

En vertu de la Constitution du pays, le président de l’Ukraine est le chef de l’État, directement élu par les citoyens pour un mandat de cinq ans. La politique étrangère relève officiellement de la responsabilité du président, qui est également le commandant en chef des forces armées. Le président a le droit de choisir les ministres de la défense et des affaires étrangères et de nommer les gouverneurs locaux. Le pouvoir exécutif est exercé par le gouvernement, composé d’un Premier ministre, d’un premier vice-Premier ministre, de trois vice-Premiers ministres et de 18 ministres. Le gouvernement dispose, dans l’ensemble, de capacités adéquates pour la planification des politiques. Depuis le déclenchement de la guerre, le gouvernement ukrainien a fait preuve d’une résilience institutionnelle et d’une capacité à fonctionner et est resté un partenaire international fiable.

Le Parlement, nommé Verkhovna Rada, est l’organe législatif ukrainien, qui exerce un contrôle démocratique effectif sur le pouvoir exécutif. Il joue un rôle clé dans la nomination et la révocation du gouvernement, ainsi que des dirigeants et des membres d’un certain nombre d’autres institutions publiques. Il est composé de 450 députés élus pour un mandat de cinq ans. Il reste 26 sièges vacants à la Verkhovna Rada, les élections pour ces sièges n’ayant pas été organisées dans la République autonome de Crimée et la ville de Sébastopol (Crimée) illégalement annexées par la Fédération de Russie, ainsi que dans les parties des oblasts de Donetsk et de Louhansk échappant au contrôle du gouvernement. Le Parlement a approuvé la décision du Président d’introduire la loi martiale en raison de l’agression militaire russe à grande échelle en février 2022, mais les travaux législatifs se sont poursuivis depuis.

L’évolution de la situation politique en Ukraine et les recommandations formulées par les organisations internationales compétentes ont entraîné des changements répétés dans le système électoral utilisé pour les élections législatives. Un nouveau code électoral, qui réglemente tous les types d’élections, a été adopté en 2019 afin de mettre la législation globalement en conformité avec les normes internationales applicables. Le code a notamment introduit un mode de représentation proportionnelle à scrutin de liste, ouvert le droit de vote aux personnes déplacées à l’intérieur du pays et renforcé les quotas hommes/femmes. Il a été testé pour la première fois lors des élections locales de 2020, révélant la nécessité d’apporter d’autres modifications, relatives à la transparence du financement de la campagne, à une couverture médiatique équilibrée et impartiale et à certains aspects des procédures de traitement des plaintes et des recours électoraux. La loi sur les référendums nationaux a été adoptée en janvier 2021 et les travaux relatifs à la loi sur les référendums locaux sont en cours. Le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme (BIDDH) de l’OSCE a estimé que les dernières élections présidentielles à deux tours et les élections législatives anticipées en 2019 étaient pluralistes et respectaient, dans l’ensemble, les libertés et les droits fondamentaux. Certaines recommandations ont été émises et font l’objet d’un suivi.

Le recours aux procédures d’urgence pour l’adoption de la législation, y compris dans les domaines pertinents pour l’acquis de l’UE, est relativement limité. Les analyses d’impact complètes de la législation proposée et le contrôle législatif de l’exécutif, y compris le suivi de la mise en œuvre de la législation, doivent être renforcés.

Le financement public des partis politiques a été introduit en 2016 en tant qu’instrument permettant de renforcer leurs capacités financières et institutionnelles. Le rétablissement intégral des obligations d’information financière des partis politiques, suspendues durant la pandémie de COVID-19, est en attente de l’approbation du Parlement. Après le début de l’agression militaire russe à grande échelle en février 2022, les autorités ukrainiennes ont décidé d’interdire 11 partis politiques considérés comme promouvant les intérêts russes.

L’Ukraine possède une société civile dynamique qui joue un rôle actif dans la promotion et le contrôle des réformes. L’expertise des organisations de la société civile ukrainienne en matière de réformes sectorielles clés fait de celle-ci un partenaire précieux pour le gouvernement et un acteur important pour la fourniture de services locaux. Le cadre juridique garantit la protection de la liberté d’association, d’expression et de réunion pacifique. Des mesures ont été prises pour soutenir l’enregistrement des organisations de la société civile et simplifier les règles en matière de déclarations et de fiscalité. Bien que l’espace dévolu à la société civile soit très ouvert, des pressions et des menaces ont été exercées contre des militants civiques en raison d’intérêts particuliers au niveau local, ce qui a, dans certains cas, conduit à de la violence. Les autorités condamnent ces attaques et les enquêtes ont été renforcées, mais des efforts supplémentaires sont nécessaires pour garantir que ces crimes ne restent pas impunis.

1.2. Réforme de l’administration publique

L’Ukraine a progressé dans l’amélioration de son administration publique depuis 2014. Le cadre juridique d’une administration publique moderne est en place pour l’essentiel. Il n’est toutefois pas encore pleinement mis en œuvre.

L’Ukraine dispose d’un cadre stratégique bien développé pour la réforme de l’administration publique et a élaboré et mis en œuvre, depuis 2016, des stratégies en la matière, conformément aux normes des principes européens d’administration publique. La réalisation de nouveaux progrès nécessitera un engagement accru au plus haut niveau politique. L’Ukraine doit poursuivre ses efforts afin de garantir une capacité administrative suffisante pour pouvoir mettre en œuvre et faire appliquer la législation, en particulier pour ce qui est des inspections.

L’efficacité et l’efficience de l’offre de services publics constituent un véritable impératif politique distinct depuis 2014. Depuis 2019, le gouvernement a introduit des mesures visant, entre autres, à simplifier et à contrôler la prestation des services, à supprimer les doubles emplois au niveau des guichets ainsi qu’à améliorer le retour d’information. Il a en outre élaboré une loi visant à rationaliser les frais administratifs, mis en place les conditions nécessaires aux services en ligne (portails web, mise en ligne de services administratifs et interopérabilité) et défini par la loi les spécificités de la fourniture de services publics (électroniques). L’Ukraine dispose d’une administration en ligne avancée; ses citoyens ont facilement accès aux services publics par l’intermédiaire d’une plateforme en ligne ainsi que d’une application sur téléphone portable qui a atteint 14 millions d’utilisateurs en moins de deux ans. La gouvernance numérique a accru l’efficacité et la transparence du gouvernement et facilité le dialogue entre le gouvernement et les citoyens.

L’Ukraine a considérablement amélioré sa gestion des finances publiques (GFP) depuis sa première stratégie de GFP en 2013. La stratégie de gestion des finances publiques et le plan d’action correspondant pour la période 2022-2025 ont été adoptés en décembre 2021. Cette nouvelle stratégie est conforme à la méthodologie des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEFA), ainsi qu’aux normes européennes et internationales. Le gouvernement a introduit la planification budgétaire à moyen terme en 2018. La première déclaration budgétaire triennale, pour la période 2022-2024, a été approuvée en 2021 et appliquée au budget 2022. Le budget 2020 a été exécuté conformément aux indicateurs proposés par la loi de finances. L’Ukraine a continué d’accroître la transparence budgétaire depuis 2017. Le législateur et l’institution supérieure de contrôle assurent ensemble un contrôle plus qu’adéquat au cours du processus budgétaire. Les documents budgétaires donnent un bon aperçu des recettes et des dépenses budgétaires. Des progrès ont été accomplis en ce qui concerne le renforcement de la mobilisation des recettes nationales dans les domaines tant fiscal que douanier, conformément aux engagements pris dans le cadre de l’accord d’association. Le contrôle des comptes hors budget et l’utilisation des normes internationales par la Chambre des comptes d’Ukraine doivent encore être améliorés.

En ce qui concerne la gouvernance multi-niveaux, la décentralisation de l’Ukraine a progressé depuis 2014. Il s’agit de l’une des réformes les plus efficaces et réussies mises en œuvre dans le pays. Elle est devenue un facteur clé du développement social et économique. Un aspect essentiel de la réforme est la fusion de plus de 10 000 petites entités locales dispersées en 1 470 municipalités de plus grande taille («hromadas») dotées d’une capacité administrative et économique accrue leur permettant d’assumer plus efficacement leurs responsabilités. Un réseau national de centres de services administratifs locaux «à guichet unique» fournit des services de qualité aux citoyens et aux entreprises. La réforme s’est appuyée sur une décentralisation budgétaire (y compris sur l’allocation aux municipalités d’une part de 64 % de l’impôt sur le revenu des personnes physiques) dans le but de garantir des ressources stables, nécessaires à l’exercice des nouvelles missions liées à l’autonomie locale. Les municipalités ont également bénéficié du transfert de propriété et ont obtenu des possibilités de réglementer le commerce foncier sur leur territoire. La décentralisation sectorielle a progressé dans les domaines de la santé et de l’éducation.

En ce qui concerne la fonction publique et la gestion des ressources humaines, une nouvelle loi sur la fonction publique est entrée en vigueur en 2016. Cette loi jette les bases d’une fonction publique moderne. La mise en place d’une fonction publique professionnelle et fondée sur le mérite nécessiterait toutefois d’affiner à la fois le cadre juridique et les pratiques opérationnelles. Une réforme du système de rémunération de la fonction publique doit être finalisée afin de retenir les professionnels qualifiés et d’attirer de nouveaux talents. Juste avant l’éclatement de la guerre, l’Ukraine était sur le point d’adopter une loi essentielle sur les procédures administratives. L’architecture institutionnelle de l’administration de l’État est réglementée de manière exhaustive, mais la structure organisationnelle et les mécanismes de pilotage de cette dernière devraient être améliorés afin de garantir une gouvernance efficace, efficiente et axée sur les résultats.

L’élaboration et la coordination des politiques ont atteint un niveau satisfaisant dans un certain nombre de ministères, mais doivent être améliorés dans d’autres. Le cadre réglementaire de l’élaboration des politiques doit être actualisé afin d’améliorer la capacité d’analyse et de rendre les documents de planification plus réalistes, notamment en les alignant davantage sur les budgets disponibles. Le mécanisme de consultation publique et interministérielle doit encore être amélioré.

La gestion de l’obligation de rendre des comptes s’est améliorée dans tous les domaines; des indicateurs de performance ont par exemple été introduits dans tous les ministères. Le cadre juridique n’établit pas toujours de répartition des responsabilités ni de dispositifs de gouvernance cohérents entre organes de surveillance et organes subordonnés. L’autonomie accordée aux organes non ministériels ne met pas l’accent sur l’obligation des agences de répondre des résultats obtenus.

1.3. État de droit

Depuis la révolution de la dignité en 2014, l’Ukraine a entrepris deux cycles de réformes en matière judiciaire et de lutte contre la corruption (en 2014-2016 et en 2020-2021) afin d’aligner le système judiciaire sur les principes de l’état de droit, de renforcer l’indépendance de la justice et son obligation de rendre des comptes, ainsi que de mettre en place des organes indépendants de lutte contre la corruption. Ces réformes avaient également pour objectif de rendre le système plus efficient et plus transparent. Cette nécessité d’engager des réformes s’explique par le manque d’indépendance du pouvoir judiciaire par rapport aux pouvoirs exécutif et législatif, une faible obligation de rendre des comptes, des niveaux élevés de corruption et une forte influence des intérêts oligarchiques.

a) Pouvoir judiciaire

L’Ukraine s’est engagée dans la réforme du secteur de la justice et l’approche stratégique y afférente est en place.

Le Conseil supérieur de la magistrature est le principal organe responsable de l’autonomie du pouvoir judiciaire. Le cadre constitutionnel et législatif garantit l’indépendance du pouvoir judiciaire et son impartialité. Des codes de déontologie des juges et des procureurs sont en place, ainsi qu’un système intégré de gestion des dossiers avec attribution automatisée des affaires. La nomination des juges et des procureurs est en principe fondée sur le mérite et sur des critères objectifs, à la suite de concours publics. Cependant, les tentatives d’ingérence interne et externe indue dans le système judiciaire demeurent un sujet de préoccupation.

Le premier cycle de réformes de la justice, qui a abouti à des modifications de la Constitution en 2016, a permis de simplifier le système judiciaire en le ramenant de quatre à trois niveaux. Il a également permis d’imposer de nouveaux examens et contrôles d’intégrité pour tous les juges en exercice, ce qui a entraîné la démission de plus d’un quart du corps judiciaire, soit environ 2 000 juges. À l’heure actuelle, le pouvoir judiciaire manque cruellement de personnel, l’organe responsable des procédures de sélection ayant été dissous à la fin de 2019. Les nouveaux membres de la Cour suprême ont été nommés de manière transparente, mais certains juges à l’intégrité discutable ont aussi été nommés. Les nominations judiciaires ont été ouvertes à l’ensemble de la profession juridique et un système de sélection judiciaire plus transparent a été introduit. La mise en place, en 2019, de la Haute Cour anticorruption, facilitée par un engagement fort de la société civile ukrainienne et de la communauté internationale, a apporté un complément important au système judiciaire.

À l’heure actuelle, le pouvoir judiciaire continue d’être considéré comme l’une des institutions inspirant le moins confiance et les moins crédibles. Au moment de l’éclatement de la guerre, l’Ukraine était sur le point de finaliser la mise en œuvre d’une réforme judiciaire fondamentale (2020-2022) qui entraînerait des changements systémiques, si elle était pleinement mise en œuvre. Les principaux aspects des nouvelles réformes sont intégrés dans une nouvelle stratégie globale pour le développement de la justice et du système judiciaire constitutionnel pour la période 2021-2023.

En ce qui concerne l’efficience du système judiciaire, le tableau est mitigé, avec une tendance positive dans les procédures civiles et commerciales et une tendance négative dans les procédures administratives. Le problème majeur est l’arriéré de 578 750 affaires au total (en 2018), qui touche particulièrement la Cour suprême (24 000 affaires actuellement en souffrance). La durée d’écoulement du stock d’affaires pendantes dans les affaires civiles et commerciales contentieuses est passée à 122 jours en 2020, contre 129 jours en 2018, ce qui correspond à un niveau standard d’efficience. Le taux de variation du stock d’affaires pendantes a augmenté et est passé à 98 % (97 % en 2018).

Le budget global pour 2018 s’élevait à 632,1 millions d’EUR (0,56 % du PIB). Alors que 78 % du budget des juridictions est consacré aux salaires et aux compensations, des fonds très limités ont été alloués aux besoins d’investissement (0,2 %) et à la formation (0,004 %). L’Ukraine compte 13 juges et 21 procureurs pour 100 000 habitants, alors que la moyenne européenne est de 21 juges et 12 procureurs pour 100 000 habitants 4 .

Une nouvelle législation introduisant des contrôles d’intégrité et de déontologie pour les principaux organes de gouvernance judiciaire (le Conseil supérieur de la justice, dont les principales responsabilités comprennent la nomination et la révocation des juges, et la Haute Commission de qualification des juges, qui gère les procédures de sélection des nouveaux juges) a été adoptée en juillet 2021, en totale conformité avec les recommandations de la Commission de Venise. Les organes chargés des contrôles d’intégrité ont été mis en place et ont commencé leurs travaux. Après une suspension des travaux le 24 février 2022, en raison de la guerre, le contrôle d’intégrité des membres actuels du Conseil supérieur de la justice s’est achevé le 7 mai 2022; il ne reste que trois membres sur les 21 membres dudit Conseil. Ces réformes sont susceptibles non seulement de mettre en place un système judiciaire indépendant et comptable de ses actes, mais aussi de réduire l’incidence des intérêts particuliers qui ont utilisé le système de gouvernance judiciaire actuel pour porter atteinte à l’état de droit en Ukraine. 

Afin de résoudre le problème systémique de non-exécution des décisions des juridictions nationales, le gouvernement a adopté, en 2020, une stratégie de résolution de la non-exécution des décisions de justice lorsqu’une entité publique ou une entreprise d’État est débitrice. En 2021, le Parlement a adopté le projet de loi réformant l’exécution des décisions de justice en première lecture.

Fin 2019, une réforme ambitieuse du ministère public a été lancée. Son élément central était l’évaluation de l’ensemble des 11 700 procureurs aux niveaux central, régional et local, sur la base de critères de professionnalisme et d’intégrité. 30 % des procureurs ne remplissaient pas les critères et ont dû quitter leurs fonctions. Quelque 2 000 actions contestant l’issue de l’évaluation individuelle ont été portées en justice et des procédures judiciaires sont en cours dans la plupart de ces affaires. En 2021, le procureur général a piloté avec succès une nouvelle procédure de sélection transparente et fondée sur le mérite des procureurs au niveau de la direction. En 2022, des travaux ont commencé pour rendre cette procédure provisoire permanente et améliorer le système disciplinaire pour les procureurs.

b) Lutte contre la corruption

Depuis la révolution de la dignité, la prévention de la corruption et la lutte contre celle-ci figurent en bonne place parmi les priorités du programme de réformes de l’Ukraine. Le renforcement de la transparence et l’adoption de mesures préventives ont produit des résultats tangibles pour ce qui est de réduire l’espace laissé à la corruption dans différents secteurs. Malgré tout, de nombreuses difficultés persistent. La corruption reste un défi de taille qui appelle une vigilance constante, car elle entraîne des coûts considérables pour le budget de l’État, les entreprises et la population, décourage les investissements nationaux et étrangers et porte atteinte à l’état de droit.

Le pays est partie à toutes les grandes conventions internationales de lutte contre la corruption, y compris à la convention des Nations unies contre la corruption (CNUCC). Un certain nombre de recommandations émanant des mécanismes internationaux de suivi de la lutte contre la corruption, dont le GRECO, restent en suspens. Toutes les formes de corruption sont érigées en infraction pénale, y compris l’enrichissement illicite, et les lois réglementent les conflits d’intérêts, protégeant les lanceurs d’alerte et garantissant la transparence du financement public des partis. À la suite d’un processus d’élaboration inclusif, une nouvelle stratégie nationale de lutte contre la corruption axée sur les secteurs concernés a été mise au point, même si son adoption finale par la Verkhovna Rada est toujours en suspens. Des plans d’intégrité et un code de déontologie sont en place dans des secteurs clés de l’administration publique et du pouvoir judiciaire, leur application étant progressivement assurée par des unités de contrôle interne et différents organes disciplinaires.

L’Ukraine a mené avec succès d’importantes réformes visant à prévenir la corruption et à protéger le budget de l’État, notamment en ce qui concerne les marchés publics, la fourniture de services publics, l’énergie, le secteur bancaire et le secteur de la santé. Des études ont évalué que les économies réelles résultant de ces mesures représentent environ 6 % du PIB par an. Un système électronique transparent et complet a été mis en place en 2016 pour les déclarations de patrimoine des fonctionnaires. Il permet des vérifications automatiques et un accès public aux déclarations introduites. De même, l’Ukraine a introduit un nouveau système électronique international primé de passation des marchés publics, intitulé Pro-Zorro, ainsi que son système connexe Pro-Zorro Sale, pour renforcer la transparence des procédures de passation de marchés, jusqu’alors opaques. Selon des sources fiables, ces systèmes ont permis de réaliser chaque année des économies réelles représentant un pour cent du PIB et continueront de le faire.

Après 2014, la société civile ukrainienne et la communauté internationale ont joué un rôle clé dans la mise en place d’institutions spécialisées dans la lutte contre la corruption, à savoir le Bureau national de lutte contre la corruption, le Parquet spécialisé dans la lutte contre la corruption, l’agence nationale pour la prévention de la corruption, l’agence de recouvrement et de gestion des avoirs et la Haute Cour anticorruption. Ces institutions disposent de mandats étendus conformes aux normes internationales et fonctionnent de manière de plus en plus indépendante, les ressources nécessaires étant largement en place, tandis que la coordination interservices pourrait être améliorée. Certaines de ces agences ont commencé à mener des actions avec succès (Bureau national de lutte contre la corruption, Haute Cour anticorruption, par exemple) plus tôt que d’autres (Parquet spécialisé dans la lutte contre la corruption, agence nationale pour la prévention de la corruption, par exemple). L’indépendance de toutes les institutions de lutte contre la corruption reste cruciale. Leurs dirigeants devraient être sélectionnés au moyen de concours transparents et axés sur les compétences, dans le cadre desquels l’intégrité des candidats potentiels est également vérifiée. Il est particulièrement important de procéder d’urgence à la nomination d’un nouveau chef du Parquet spécialisé dans la lutte contre la corruption en certifiant le lauréat du concours et de procéder à la sélection et à la nomination du directeur du Bureau national de lutte contre la corruption.

Sur le plan de la prévention, l’agence nationale pour la prévention de la corruption est chargée des conflits d’intérêts, de la vérification des déclarations de patrimoine, de l’audit des dépenses des partis politiques et de la protection des lanceurs d’alerte. En ce qui concerne les services répressifs, le Bureau national de lutte contre la corruption fait partie des institutions qui inspirent le plus confiance; il n’a cessé de renforcer ses capacités institutionnelles et d’adopter une attitude proactive pour traiter les allégations de corruption impliquant de hauts fonctionnaires. Un système moderne de gestion électronique des dossiers a été déployé par le Bureau national de lutte contre la corruption, le Parquet spécialisé dans la lutte contre la corruption et la Haute Cour anticorruption afin de faciliter les enquêtes et les jugements dans les affaires de corruption à haut niveau. La mise en place, en 2019, de la Haute Cour anticorruption, à la suite d’un recrutement transparent et fondé sur le mérite des juges et du personnel, a grandement facilité les travaux des institutions de lutte contre la corruption et a conduit à des jugements globalement plus efficaces dans les affaires de corruption.

Bien que l’Ukraine ait accompli des progrès notables en matière de prévention de la corruption, le volet répressif doit être considérablement renforcé. Le nombre de hauts fonctionnaires traduits en justice pour corruption reste limité. Les enquêtes en matière de corruption manquent parfois d’impartialité et les services répressifs sont confrontés à des ingérences politiques.

En ce qui concerne le bilan en matière d’affaires de corruption à haut niveau, 72 jugements au total ont été prononcés par la Haute Cour anticorruption depuis 2019, dont 39 condamnations définitives, y compris contre des membres du parlement, des juges, des procureurs, des membres de conseils locaux et des responsables d’entreprises publiques.

Une «loi contre l’oligarchie» a été promulguée en novembre 2021, avec pour objectif stratégique de limiter l’influence excessive des oligarques, en réduisant leur rôle dans la vie économique, politique et publique de l’Ukraine. La mise en œuvre de la législation applicable est essentielle.

c) Criminalité organisée

Une réforme majeure de la police a été menée en 2019. Elle visait à accroître la confiance du public dans la police et à renforcer la capacité de cette dernière à combattre la criminalité organisée. Des unités de police spécialisées ont été mises en place pour lutter contre le terrorisme, la cybercriminalité et la drogue. Le ministère de l’intérieur coordonne à l’échelle nationale la lutte contre la criminalité organisée. La police continue toutefois de souffrir d’un faible niveau d’équipement et d’expertise lorsqu’il s'agit de mener des enquêtes financières complexes. La réforme de la police doit se poursuivre, y compris la mise en place d’un système de gestion réellement professionnel.

L’Ukraine a ratifié la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée, ainsi que ses protocoles sur la traite des personnes et le trafic illicite de migrants. La législation du pays en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux tient partiellement compte des normes du Groupe d’action financière (GAFI) et de la législation internationale dans ce domaine, mais l’Ukraine doit encore donner suite à certaines recommandations formulées par le comité d’experts du Conseil de l’Europe sur l’évaluation des mesures de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (MONEYVAL), raison pour laquelle elle fait rapport à ce comité dans le cadre d’une procédure de suivi renforcée. Des réformes supplémentaires s’imposent pour améliorer le respect des normes du GAFI par l’Ukraine, en particulier de celles ayant trait aux crypto-actifs, aux bénéficiaires effectifs et à la surveillance des entreprises et professions non bancaires. Il faudrait que les enquêtes et les poursuites concernant les principaux systèmes de blanchiment des capitaux progressent. Il est indispensable de mettre en place un cadre global de lutte contre la criminalité financière et le blanchiment des capitaux, ainsi que de veiller à sa mise en œuvre effective, pour faire face aux risques importants induits par ces activités. Il existe une agence de recouvrement et de gestion des avoirs (ARMA), mais sans directeur permanent depuis la fin de 2019. La législation relative à la gestion des avoirs saisis demande à être améliorée et une stratégie nationale en matière de recouvrement des avoirs devrait être adoptée.

Au niveau national, l’Ukraine a adopté en 2020 une stratégie de lutte contre la criminalité organisée dont le plan d'action est en cours d’élaboration et devra ensuite être approuvé. Un règlement gouvernemental sur l’évaluation de la menace que représente la grande criminalité organisée a été adopté en 2022 et des task forces régionales chargées d’évaluer cette menace ont été mises en place à l’échelle nationale.

L’Ukraine a conclu un accord de travail avec l’Agence de l’Union européenne pour la formation des services répressifs (CEPOL), un accord opérationnel et stratégique avec l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol) et un protocole d’accord avec l’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT). L’Ukraine participe activement à la plateforme pluridisciplinaire européenne contre les menaces criminelles (EMPACT) et est membre d’Interpol. Elle prend part aux équipes communes d’enquête mises sur pied sous les auspices d’EUROJUST.

L’Ukraine est située à un carrefour important pour la contrebande de marchandises illégales à destination de l’UE, y compris d’armes et de drogues. L’exploitation illégale des forêts est très répandue et, malgré les efforts déployés ces dernières années, le trafic de bois persiste. L’Ukraine est aussi un pays d’origine, de transit et de destination pour la traite des êtres humains. Le nombre d’enquêtes pénales menées à bien portant sur des crimes commis par des groupes organisés et des organisations criminelles est en légère hausse ces dernières années, mais reste relativement faible (499 en 2021, 377 en 2020 et 293 en 2019). Elles concernent particulièrement des allégations de traite des êtres humains (45 en 2021, 57 en 2020 et 10 en 2019).

Dans l’ensemble, la réforme de l’environnement répressif doit se poursuivre sur la base d’un plan stratégique global.

1.4. Droits fondamentaux

a) Cadre international

L’Ukraine a ratifié les principaux instruments internationaux en matière de droits de l’homme et le cadre juridique et institutionnel national régissant les droits fondamentaux est globalement conforme aux normes européennes et internationales. Le pays n’a pas ratifié la convention sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (convention d’Istanbul).

b) Structure juridique et institutionnelle

Le cadre juridique et institutionnel régissant les droits fondamentaux est en place et la législation est globalement conforme aux normes européennes et internationales. Toutefois, la mise en œuvre devrait être améliorée et les capacités des institutions chargées de protéger et de faire respecter les droits de l’homme ainsi que de mettre en œuvre les stratégies et les plans d’action existants restent limitées, ce qui entrave parfois l’application effective des droits de l’homme.

En 2021, l’Ukraine a adopté une nouvelle stratégie nationale en matière de droits de l’homme pour la période 2021-2023 et un plan d’action destiné à renforcer les efforts visant à aligner les structures et les procédures de son administration publique sur le cadre international.

L’Institution du médiateur – le commissaire aux droits de l’homme du Parlement ukrainien – est désignée comme institution nationale des droits de l’homme et accréditée avec le statut «A» par l’Alliance mondiale des institutions nationales des droits de l’homme, car elle respecte dans une large mesure les principes de Paris.

c) Questions clés liées aux droits fondamentaux

On dénombre pour l’Ukraine 501 arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme relevant de la procédure de surveillance renforcée en attente d’exécution. La majorité des affaires sont répétitives et concernent des violations du droit à un recours effectif, la durée des procédures pénales, des mauvais traitements, y compris les mauvaises conditions de détention, la durée de la détention provisoire et le droit à la liberté et à la sûreté.

Les citoyens ukrainiens bénéficient de la liberté d’expression et l’espace public dévolu à la société civile est dynamique. La liberté des médias s’est elle aussi considérablement améliorée ces dernières années, en particulier grâce aux médias en ligne. Les médias contrôlés par des oligarques exercent une influence disproportionnée, notamment dans le segment de la télévision. L’Ukraine a trouvé un bon équilibre général entre la préservation de la liberté des médias et les mesures prises contre les attaques hybrides constantes et les attaques massives de désinformation menées par la Russie, relayées par certains médias locaux.

La Constitution ukrainienne garantit la protection contre la discrimination, et le code pénal de même que plusieurs lois pénales contiennent des dispositions autonomes relatives aux crimes de haine. Toutefois, l’orientation sexuelle et l’identité de genre ne sont pas reconnues en tant que motifs protégés dans la législation anti-discrimination. La législation nécessaire à l’alignement sur l’acquis de l’UE est répertoriée dans la stratégie nationale en matière de droits de l’homme pour la période 2021-2023, mais reste à mettre en œuvre.

L’Ukraine avance progressivement sur la voie de l’égalité entre les hommes et les femmes, avec une présence accrue des femmes en politique (20,5 % des parlementaires élus en 2019 sont des femmes), bien que l’écart de rémunération entre les hommes et les femmes persiste, les femmes gagnant, en moyenne, 23 % de moins que les hommes en 2019. L’Ukraine n’a pas ratifié la convention d’Istanbul, alors que la violence à caractère sexiste reste un problème. Les personnes lesbiennes, gays, bisexuelles, transgenres, intersexuées ou queer (LGBTIQ) bénéficient d’une plus grande tolérance et sont mieux acceptées dans la société ukrainienne, et on peut compter sur les services répressifs pour assurer la protection des événements LGBTIQ.

L’Ukraine a lancé plusieurs initiatives juridiques pour améliorer les droits de l’enfant; elle a ratifié la convention des Nations unies relative aux droits de l’enfant et adhéré aux trois protocoles facultatifs à la convention. Elle a également approuvé les engagements de Paris en vue de protéger les enfants contre une utilisation ou un recrutement illégaux par des groupes armés. Dans le même temps, l’Ukraine affiche l’un des taux de placement d’enfants en institution les plus élevés au monde (environ 1,5 % de l’ensemble des enfants), ce qui constitue un problème majeur à traiter d’urgence. De même, les ressources affectées au soutien des personnes handicapées (environ 6 % de la population) restent insuffisantes et un processus de désinstitutionnalisation doit être mis en œuvre en vue de la transition vers une prise en charge de proximité de ces personnes.

Les droits des personnes appartenant à des minorités sont garantis par la Constitution ukrainienne. Le respect des droits des personnes appartenant à des minorités nationales dans le domaine de l’éducation et de la langue et la représentation de ces personnes dans les organes élus à tous les niveaux de la vie publique doivent être garantis par la mise en œuvre intégrale des recommandations de la Commission de Venise du Conseil de l’Europe concernant la loi sur l’éducation, la mise en œuvre des recommandations concernant la loi relative à la langue d’État et la prise en compte du dernier cycle de suivi de la convention-cadre pour la protection des minorités nationales. Bien que l’Ukraine ait pris des mesures pour mettre en œuvre les recommandations de la Commission de Venise, elle doit achever sa réforme du cadre juridique applicable aux minorités nationales et adopter des mécanismes efficaces de mise en œuvre.

Un département chargé de contrôler les procédures dans les affaires pénales de torture et autres violations graves par les services répressifs a été créé en octobre 2019 au sein du Parquet général pour remédier aux lacunes constatées précédemment en matière d’enquêtes et de poursuites pour torture et mauvais traitements infligés par des agents des services répressifs. L’appareil judiciaire ukrainien manque de personnel, ce qui empêche de conclure les procès dans un délai raisonnable et prive les victimes de crimes graves de voies de recours effectives. Le système pénitentiaire dispose lui aussi de moyens insuffisants et les conditions dans les lieux de privation de liberté laissent à désirer.

2. CRITÈRES ÉCONOMIQUES

La présente appréciation repose sur les critères de Copenhague liés à l’existence d'une économie de marché viable, ainsi qu'à la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l’intérieur de l’Union 5 .

2.1. Fonctionnement de l’économie de marché

Le PIB par habitant de l’Ukraine représentait 29,8 % de la moyenne de l’UE en 2020. Le gouvernement présente un bilan satisfaisant pour ce qui est de la mise en œuvre de politiques macroéconomiques globalement saines, dans un contexte caractérisé par une coopération fructueuse à moyen terme avec les partenaires internationaux et une forte résilience depuis la guerre d’agression menée par la Russie (et il convient de noter que le gouvernement a continué d’assurer la stabilité macroéconomique pendant la guerre). Toutefois, l’évolution sur le plan de l’économie et des politiques a été freinée par une mise en œuvre quelque peu inégale des réformes structurelles, traduisant souvent une absence de consensus politique et une ingérence régulière d’intérêts particuliers, qui ont retardé les réformes visant, par exemple, à améliorer l’environnement dans lequel les entreprises évoluent ou à renforcer l’obligation de rendre des comptes dans le domaine des finances publiques ou la législation sur l’environnement et l’action pour le climat.

Depuis la révolution du Maïdan, les autorités ukrainiennes se sont montrées très déterminées à mener des politiques macroéconomiques axées sur la stabilité. Le gouvernement a procédé à un assainissement budgétaire ambitieux qui a réduit de moitié le déficit public, le ramenant à environ 2 % du PIB en moyenne depuis 2015, et il est parvenu à contenir les effets négatifs de la récession provoquée par la COVID-19 sur les finances publiques. Soutenue par une forte croissance du PIB nominal, la soutenabilité de la dette publique s’est sensiblement améliorée, le ratio d’endettement ayant diminué de plus de 30 points de pourcentage pour s’établir à moins de 50 % du PIB en 2021. La Banque nationale d’Ukraine a mis en place son régime de ciblage de l’inflation en 2016 et l’a ensuite géré avec succès, préservant ainsi la stabilité du régime de taux de change flexible et améliorant la confiance dans la monnaie nationale. Toutefois, le contexte de guerre pose de nouveaux défis en ce qui concerne l’inflation, qui avait été considérablement réduite au cours des cinq dernières années et ramenée à 2,7 % en 2020, avant d’atteindre 9,4 % en 2021. La faiblesse chronique des investissements nationaux et étrangers explique l’atonie relative de la croissance économique réelle, laquelle était d’environ 3 % par an au cours des quatre années qui ont précédé la pandémie, et, partant, l’écart relatif persistant par rapport au niveau de vie dans l’UE.

Ce manque d’investissement s’explique principalement par la persistance de faiblesses majeures dans l’environnement des entreprises. En 2019, l’Ukraine se classait 85e dans l’indice de compétitivité mondiale du Forum économique mondial en raison, principalement, de la faiblesse de ses institutions, de l’importance des positions dominantes sur le marché et de l’inefficacité de sa politique antimonopole. Néanmoins, l’annulation de près de 20 % des actes réglementaires examinés au cours de la période 2016-2020 a permis de progresser sur la voie de la déréglementation. Malgré une charge réglementaire modérée et l’absence d’obstacles juridiques importants à l’entrée sur le marché, la corruption est très répandue et, associée à un système judiciaire qui n’est pas encore totalement réformé, se traduit par un faible degré d’exécution des contrats, ce qui décourage l’esprit d’entreprise et les relations commerciales transfrontières. En dépit des nombreuses incertitudes qui ont pesé sur les estimations et les améliorations ces dernières années, la part de l’économie informelle reste importante et pourrait atteindre jusqu’à un tiers de l’activité économique en Ukraine.

Avec plus de 3 500 entreprises détenues par le gouvernement central, qui représentent un dixième de la production et 18 % environ de l’emploi, l’empreinte de l’État en Ukraine est considérable. Par ailleurs, les entreprises publiques bénéficient également d’aides d’État. La réforme de la gouvernance d’entreprise des entreprises publiques a bien progressé, le but étant d'aligner cette gouvernance sur les normes internationales afin de garantir une gestion axée sur le profit, indépendante, professionnelle et transparente. Dans ce contexte, la Privatbank a été nationalisée en 2016 à la suite d’une fraude massive. Toutefois, le rendement moyen des capitaux propres des entreprises publiques est resté de 0,3 % en 2019 6 , alors qu’il est de 8 % dans le secteur privé. La privatisation plutôt réussie des petits actifs immobiliers et de production, notamment au moyen d’enchères électroniques, doit devenir un catalyseur de la privatisation à grande échelle.

La stabilité du secteur financier a été renforcée par la réforme de la réglementation et de la surveillance depuis la crise bancaire de 2014-2016, soutenue par une réduction sensible de la part des prêts non performants, qui est passée de 58 % en 2017 à 30 % en 2021, ainsi que par la recapitalisation des banques à des niveaux confortables. Avec près de 50 % de parts de marché sur ces cinq dernières années, les quatre banques d’État dominent le secteur bancaire. Toutefois, l’intermédiation financière reste faible, les prêts bancaires au secteur privé n’ayant représenté que 19 % du PIB en 2021. Les marchés des capitaux et l’intermédiation financière non bancaire en sont à un stade de développement très peu avancé et n’offrent pas d’options de financement viables aux entreprises. À la suite de la guerre d’agression menée par la Russie, la Banque nationale d’Ukraine a pris des mesures appropriées pour préserver la liquidité des banques et la confiance dans le système.

Le fonctionnement du marché du travail est entravé par une législation n’ayant fait l’objet d’aucune réforme, héritée du passé et manquant de souplesse. Quelque 3 millions de personnes, soit près de 20 % de l’ensemble des travailleurs, occupaient un emploi informel en 2021. Le taux de chômage est resté assez bas, aux alentours de 9 %, ces dernières années et s’est révélé relativement insensible au cycle économique. Le taux d’activité économique était nettement supérieur à celui d’autres pays de la région et est resté relativement inchangé, aux alentours de 62 % (56 % pour les femmes) depuis 2014, dans un contexte d’émigration importante de la main-d’œuvre. En effet, selon les estimations de 2019, quelque 2,5 millions d’Ukrainiens, soit près de 15 % de l’emploi total, vivaient et travaillaient à l’étranger. Cette émigration de la main-d’œuvre a entraîné des flux importants d’envois de fonds, qui sont constamment restés près de quatre fois supérieurs aux flux d’investissements directs étrangers.

2.2. Capacité à faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l’intérieur de l’UE

Grâce à un système éducatif bien développé, le taux d’alphabétisation est proche de 100 % et l’Ukraine se situait dans une moyenne plutôt satisfaisante lors de l’évaluation PISA 2018, se classant 40e sur 78 pays. Malgré des dépenses publiques importantes dans ce secteur (5,7 % du PIB en 2021) et un taux brut de scolarisation dans l’enseignement supérieur dépassant les 80 %, les programmes d’études et la qualité globale de l’enseignement pourraient être mieux alignés sur les besoins du marché du travail. Les dépenses de recherche et développement, qui sont principalement concentrées dans le secteur public et ont diminué au cours des dix dernières années pour descendre en dessous des 0,5 % en 2020, sont restées insuffisantes pour accroître durablement le capital humain.

Déjà avant les dommages importants causés par la guerre d’agression menée par la Russie, l’état des infrastructures physiques en Ukraine trahissait la persistance d’un faible niveau de formation de capital, le ratio d’investissement s’élevant à quelque 17 % du PIB en moyenne depuis la révolution du Maïdan. Les destructions causées par la guerre sont immenses et s’élèvent à plusieurs centaines de milliards d’EUR. Après la guerre, il sera essentiel non seulement de rétablir ce qui existait, mais aussi de «reconstruire en mieux» en établissant un lien clair avec le vaste programme de réformes qui jalonneront la trajectoire européenne de l’Ukraine, afin de permettre la transition écologique et numérique du pays. La longueur des routes et la production d’électricité par habitant représentaient respectivement 48 % et 57 % de la moyenne de l’UE en 2020. Le degré d’usure des réseaux de distribution d’électricité a été estimé à près de 50 %. Malgré la croissance notable du secteur des TIC ces dernières années, la plupart des entreprises n’utilisent que des outils et des technologies numériques de base.

La structure de l’économie ukrainienne, moyennement diversifiée, a peu évolué depuis 2014 et est restée concentrée sur des secteurs à faible valeur ajoutée. La part de l’industrie manufacturière dans le PIB a diminué, passant de 12,2 % en 2014 à 10,3 % en 2021. Le commerce (13,8 % du PIB), l’agriculture (10,8 % du PIB) et l’industrie minière (6,7 % du PIB) étaient les trois autres secteurs les plus importants en 2021. Dans le même temps, les secteurs du commerce, de l’agriculture et de l’industrie représentaient près de 60 % de l’emploi, ce qui laisse à penser que la productivité de la main-d’œuvre y est inférieure à celle des autres branches de l’économie.

De manière générale, l’économie est moins ouverte qu’il y a quelques années, la part du commerce extérieur de biens et de services en pourcentage du PIB s’étant contractée de près de 25 % depuis 2015 pour s'établir à 82,6 % du PIB en 2021. Pourtant, l’intégration économique avec l’UE a progressé grâce à la mise en œuvre de l’accord d’association/de libre-échange approfondi et complet. Depuis 2015, le champ des exportations ukrainiennes vers l’UE s’est élargi, y compris en termes de nombre d’entreprises exportatrices (14 238 entreprises exportatrices en 2021, soit 22 % de plus qu’en 2015). La part des exportations à destination de l’UE, qui consistaient principalement en produits agricoles, métaux et minéraux, est passée de 28 % en 2015 à 36 % en 2021. La part des importations en provenance de l’UE, essentiellement constituées de machines, de produits chimiques et de minéraux, a également augmenté, passant de 36 % en 2015 à 41 % en 2021. Membre de l’OMC depuis 2008, l’Ukraine mène une politique commerciale relativement ouverte.

3. APTITUDE À ASSUMER LES OBLIGATIONS DÉCOULANT DE L’ADHÉSION

l’aptitude de l’Ukraine à assumer les obligations découlant de l’adhésion a été évaluée au regard des indicateurs suivants:

-les obligations prévues par l’accord d’association et la zone de libre-échange approfondi et complet et leur mise en œuvre;

-le degré d’adoption, de mise en œuvre et de respect de l’acquis en dehors de l’accord d’association/de libre-échange approfondi et complet.

L’accord d’association UE-Ukraine, qui prévoit une zone de libre-échange approfondi et complet, appartient à une nouvelle génération d’accords d’association entre l’UE et les pays partenaires. 21 de ses annexes/appendices contiennent des listes d’éléments spécifiques de l’acquis assorties d’un calendrier détaillé de mise en œuvre variant de deux à dix ans. L’accord couvre donc une part substantielle de l’acquis de l’UE. La ferme détermination de l’Ukraine à mettre en œuvre l’accord d’association/de libre-échange approfondi et complet a conduit à un renforcement de la coopération bilatérale et à une intégration économique progressive avec l’Union européenne dans un large éventail de secteurs. Le caractère dynamique de l’accord a été exploité, certaines annexes ayant été mises à jour de manière à couvrir également des éléments de l’acquis de l’UE plus récents que ceux qui étaient initialement prévus dans l’accord. Les annexes suivantes ont été récemment mises à jour: l’annexe XXVII sur l’énergie, l’annexe XXI sur les marchés publics, l’annexe V sur les mesures sanitaires et phytosanitaires et l’annexe XVII sur les services dans trois secteurs: les télécommunications, les services postaux et de courrier et les services de transport maritime international. Un accord préliminaire a été trouvé sur l’annexe XXXI relative à l’action pour le climat, l’annexe XV relative au rapprochement de la législation douanière et l’annexe XLIV sur la coopération financière et les dispositions antifraude.

En 2020, l’UE et l’Ukraine ont lancé l’examen détaillé des progrès réalisés dans l’accomplissement des objectifs de l’accord prévu à l’article 481 de l’accord d’association afin de tirer pleinement parti du potentiel dudit accord et de la zone de libre-échange approfondi et complet.

L’accord d’association UE-Ukraine fournit une structure institutionnelle complète pour le dialogue bilatéral et le suivi du processus de rapprochement progressif de la législation ukrainienne avec l’acquis de l’UE et de mise en œuvre de celle-ci. Cette structure comprend des réunions annuelles au sommet au plus haut niveau politique, un conseil d’association, un comité d’association et un comité d’association dans sa configuration «Commerce», des sous-comités spécialisés dans cinq domaines, ainsi que six sous-comités spécifiques consacrés à des groupes thématiques couvrant presque tous les chapitres de l’acquis de l’UE. Les mesures prises par le gouvernement ukrainien pour mettre en œuvre l’accord confirment également sa capacité à mettre en œuvre l’acquis pertinent de l’UE, y compris à mettre en place un cadre de coordination interinstitutionnelle adéquat. Un poste de vice-Premier ministre chargé de l’intégration européenne et euro-atlantique a été créé en 2016, combiné à un bureau gouvernemental réformé pour la coordination de l’intégration européenne et euro-atlantique au sein du cabinet des ministres. Des vice-ministres chargés des questions relatives à l’intégration européenne ont été nommés dans tous les ministères par les gouvernements successifs.

La mise en œuvre de l’acquis de l’UE par l’Ukraine est décrite chaque année depuis 2016 dans les «rapports annuels de l’UE sur la mise en œuvre de l’association» 7 . L’Ukraine publie également son propre rapport.

Les États membres de l’UE sont étroitement associés à la mise en œuvre de l’accord d’association/de libre-échange approfondi et complet dans le cadre du conseil d’association et du comité d’association. Des positions communes sont adoptées pour le conseil d’association et un ordre du jour annoté détaillé est approuvé pour le comité d’association. La commission parlementaire d’association UE-Ukraine associe le Parlement européen et le Parlement ukrainien à la mise en œuvre de l’accord. La société civile suit également la mise en œuvre par l’intermédiaire de la plateforme de la société civile UE-Ukraine.

À la suite de l’adoption de la méthodologie révisée en matière d’élargissement 8 aux fins de la politique d’élargissement de l’UE, l’acquis de l’UE s’articule en six groupes thématiques. L’acquis correspondant à ces groupes thématiques est largement couvert par l’accord d’association/de libre-échange approfondi et complet. L’Ukraine s’est progressivement rapprochée de l’acquis de l’UE inclus dans l’accord d’association/de libre-échange approfondi et complet et affiche un bilan globalement satisfaisant en matière de mise en œuvre, bien que les progrès soient inégaux et que les retards par rapport aux calendriers ambitieux fixés dans l’accord d’association/de libre-échange approfondi et complet soient fréquents. Dans l’attente d’un examen complet de l’ensemble des chapitres, qui sera réalisé à un stade ultérieur du processus, la présente analyse fournit des exemples de chapitres relevant des groupes thématiques dans lesquels l’Ukraine a obtenu des résultats particulièrement bons et elle met en évidence les domaines dans lesquels l’alignement sur l’acquis a été limité.

Le groupe thématique «Droits fondamentaux» comprend les chapitres de l’acquis de l’UE concernant l’appareil judiciaire et les droits fondamentaux, la justice, la liberté et la sécurité, les marchés publics, les statistiques et le contrôle financier. Ce groupe thématique est principalement évalué dans les sections consacrées aux critères politiques et économiques.

Le groupe thématique «Marché intérieur» englobe les chapitres de l’acquis de l’UE concernant la libre circulation des marchandises, la libre circulation des travailleurs, le droit d’établissement et la libre prestation de services, la libre circulation des capitaux, le droit des sociétés, le droit de la propriété intellectuelle, la politique de concurrence, les services financiers et la protection des consommateurs et de la santé. Pour ce groupe thématique, des résultats particulièrement bons ont été obtenus, par exemple dans le domaine de la libre circulation des marchandises. L’Ukraine a bien progressé dans l’alignement sur l’acquis de l’UE relatif aux obstacles techniques au commerce en vue de se conformer aux normes de l’UE en matière de sécurité des produits. Ces progrès ont permis d’entamer les préparatifs en vue d’un futur accord sur l’évaluation de la conformité et l’acceptation des produits industriels (ACAA) dans trois secteurs pour lesquels une évaluation préalable est en cours.

De bons résultats ont également été obtenus dans le domaine de la concurrence. L’Ukraine dispose d’une législation en matière de concurrence, qui contient un ensemble de règles types comparables à la plupart des règles figurant dans les actes de l’UE relatifs aux pratiques anticoncurrentielles. En outre, ces dernières années, l’autorité ukrainienne de contrôle de la concurrence a considérablement amélioré ses pratiques en matière de traitement des affaires afin de s’aligner sur la législation et les pratiques de l’UE dans le domaine de la concurrence. La législation actuelle sur les aides d’État fournit une base pour le contrôle des aides d’État, mais demande à être davantage alignée sur l’acquis.

Dans d’autres domaines relevant de ce groupe thématique, le rapprochement avec l’acquis de l’UE reste limité. C’est par exemple le cas dans le domaine des droits de propriété intellectuelle (DPI). Un certain nombre de nouvelles lois ont été adoptées en 2019 et 2020: sur les marques et dessins ou modèles, les brevets, les indicateurs géographiques et les mesures de contrôle des DPI aux frontières. Des efforts supplémentaires s’imposent notamment en ce qui concerne la mise en œuvre et l’application effective.

Le groupe thématique «Compétitivité et croissance inclusive» comprend les chapitres de l’acquis de l’UE concernant la société de l’information et les médias, la fiscalité, la politique économique et monétaire, la politique sociale et l’emploi, la politique d’entreprise et la politique industrielle, la science et la recherche, l’éducation et la culture et l’union douanière. Pour ce groupe thématique, des résultats particulièrement bons ont été obtenus, par exemple dans le domaine de la société de l’information et des médias, dans lequel l’Ukraine a procédé à une réforme sectorielle approfondie et s’est alignée sur l’acquis de l’UE relatif au marché unique numérique. L’Ukraine a adopté les lois relatives aux communications électroniques et à l’autorité de régulation des télécommunications et les applique depuis le début de 2022. L’alignement sur la législation de l’UE en matière de médias audiovisuels reste à achever, notamment en ce qui concerne le rôle de l’autorité de régulation des médias, la transparence de la propriété des médias et l’égalité des conditions de marché.

De bons résultats ont également été obtenus dans le domaine des douanes. L’Ukraine a adopté la législation nécessaire pour se conformer aux exigences prévues par les conventions relatives à un régime de transit commun et à la simplification des formalités dans les échanges de marchandises et pouvoir y adhérer, ainsi que pour mettre en œuvre le programme relatif aux opérateurs économiques agréés, ce qui lui permet d’en exploiter les avantages en matière de procédures de dédouanement et facilite les échanges de marchandises. Les négociations sur la mise à jour de l’annexe XV relative à la mise en œuvre des dispositions du nouveau code des douanes de l’Union ont été menées à bien. L’association de l’Ukraine à Horizon Europe et au programme Euratom de recherche et de formation constitue un instrument efficace pour l’intégration des pratiques de l’UE en matière de recherche et d’innovation.

Dans d’autres domaines relevant de ce groupe thématique, le rapprochement avec l’acquis reste limité. C’est par exemple le cas dans le domaine de la politique sociale et de l’emploi.

Le groupe thématique «Programme en matière d’environnement et connectivité durable» comprend les chapitres de l’acquis concernant la politique des transports, l’énergie, les réseaux transeuropéens et l’environnement et le changement climatique. Pour ce groupe thématique, des résultats particulièrement bons ont été obtenus dans le domaine de l’énergie, en ce qui concerne la mise en place des marchés de l’électricité et du gaz, y compris le découplage et la certification des gestionnaires de réseaux de transport de gaz et d’électricité. L’Ukraine a également procédé à une transformation structurelle de l’organisation de son marché de l’électricité et du gaz, sur la base des règles de l’UE. L’adhésion de l’Ukraine à la Communauté de l’énergie a donné un coup d’accélérateur au processus de rapprochement des législations. La législation-cadre sur l’efficacité énergétique couvre des pans substantiels de l’acquis de l’UE. La qualité des travaux réalisés dans ce domaine a permis à l’Ukraine de se connecter au réseau électrique de l’UE en mars 2022 et de convenir d’une augmentation progressive des exportations d’électricité dans le respect de conditions techniques claires. L’Ukraine dispose d’un potentiel énorme de production d’énergies renouvelables et de développement d’une économie de l’hydrogène propre. Tous ces éléments contribueraient à réduire la dépendance énergétique à l’égard des combustibles fossiles russes, conformément au plan REPowerEU, et à atténuer les problèmes de liquidité dans le secteur de l’énergie. Le groupe de travail à haut niveau sur le marché de l’énergie accélérera encore les réformes nécessaires tout en garantissant la sécurité d'approvisionnement régionale, en préparant le terrain pour de futurs échanges d’électricité et d’hydrogène renouvelable et en reconstruisant le système énergétique dans le cadre de l’initiative REPowerUkraine. Concernant ce groupe thématique, le dialogue stratégique à haut niveau avec l’Ukraine sur le pacte vert pour l’Europe 9 et la transition écologique en Ukraine, qui a été lancé en 2021, a mis en évidence l’intérêt élevé et la forte mobilisation du gouvernement ukrainien pour le programme en matière d’environnement. Un tel intérêt et une telle mobilisation sont nécessaires pour permettre la transition écologique du pays et la réalisation de ses nouveaux objectifs en matière de climat, conformément aux objectifs de l’accord de Paris. Il est également ressorti du dialogue que des efforts considérables devront être consentis pour aligner la législation sur l’acquis de l’UE en matière de climat et d’environnement, par exemple, ainsi que pour garantir les capacités administratives, financières et organisationnelles nécessaires pour la mettre en œuvre et la faire respecter.

Dans d’autres domaines relevant de ce groupe thématique, le rapprochement avec l’acquis reste limité. C’est par exemple le cas dans le domaine des transports, dans lequel seul un tiers environ de l’acquis de l’UE a été mis en œuvre. Des résultats significatifs n’ont été obtenus que dans quelques domaines essentiels pour la réforme du secteur des transports, grâce, notamment, à l’adoption d’une législation sur les voies navigables intérieures et sur le transport multimodal. Depuis 2018, le dialogue sur les transports contribue à approfondir la connectivité et à soutenir le rapprochement. La mise en œuvre de l’accord sur la création d’un espace aérien commun UE-Ukraine, signé en octobre 2021, conduira à l’harmonisation progressive de la législation ukrainienne avec les règles et normes de l’UE en matière d’aviation.

Le groupe thématique «Ressources, agriculture et cohésion» comprend les chapitres de l’acquis de l’UE concernant l’agriculture et le développement rural, la sécurité des aliments et la politique vétérinaire et phytosanitaire, la pêche, la politique régionale et la coordination des instruments structurels, ainsi que les dispositions financières et budgétaires. Pour ce groupe thématique, des résultats particulièrement bons ont été obtenus, par exemple dans le domaine de la sécurité des aliments et de la politique vétérinaire et phytosanitaire. Le secteur sanitaire et phytosanitaire se distingue comme étant le domaine le plus complet et le plus complexe de l’accord d’association/de libre-échange approfondi et complet. L’Ukraine affiche un taux d’alignement de la législation particulièrement élevé dans les domaines de la sécurité des aliments et de la santé animale et végétale. Les responsabilités découlant de la législation actualisée sont clairement partagées entre le secteur public et le secteur privé afin de garantir la mise sur le marché de produits suffisamment sûrs, tant au niveau national – ce qui améliore la confiance des consommateurs ukrainiens dans les produits ukrainiens – qu’à l’exportation, notamment vers l’UE. L’Ukraine travaille en étroite coopération avec les organisations régionales de gestion des pêches pour aligner sa législation en la matière sur l’acquis de l’UE et sur les normes internationales. Le pays a commencé à mettre en œuvre certains mécanismes essentiels pour la politique régionale.

L’alignement sur l’acquis de l’UE dans le domaine de l’agriculture et du développement rural est limité.

Le groupe thématique «Relations extérieures» comprend les relations extérieures et la politique étrangère, de sécurité et de défense. Dans l’ensemble, l’Ukraine affiche de bons résultats en matière d’alignement sur les positions de l’UE relevant de la politique étrangère et de sécurité commune. Le taux d’alignement sur les déclarations pertinentes du haut représentant au nom de l’UE et sur les décisions du Conseil était de 79 % en 2021 (81 % en 2020, 63 % en 2019, 46 % en 2018 et 80 % en 2017). L’Ukraine a contribué activement à l’EUNAVFOR ATALANTA entre novembre 2010 et novembre 2011 (mise à disposition d’un officier de marine) et en janvier-février 2014 (fourniture d’une frégate).  Elle a également contribué à plusieurs reprises aux groupements tactiques de l’UE entre 2011 et 2020 et se préparait à participer à la mission EUFOR Althea, ce qui n’a finalement pas été possible en raison de la guerre menée par la Russie. Il est possible d’encore renforcer la coopération dans le domaine de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) et de parvenir à une plus grande convergence avec la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), y compris en ce qui concerne les positions de l’UE. L’Ukraine doit encore respecter l’engagement qu’elle a pris au titre de l’article 8 de l’accord d’association de ratifier le statut de Rome de la Cour pénale internationale.

4. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

L’Ukraine est une démocratie parlementaire présidentielle dynamique caractérisée par des élections pluralistes aux niveaux national et local et fondée sur un cadre constitutionnel, législatif et institutionnel complet qui correspond globalement aux normes européennes et internationales. Le cadre juridique nécessaire à une administration publique moderne est en place, mais pas encore pleinement mis en œuvre. L’Ukraine a entrepris avec succès une réforme axée sur la décentralisation, y compris la décentralisation budgétaire. L’indépendance de la justice a été renforcée et des organes indépendants de lutte contre la corruption ont été mis en place, notamment une Haute Cour anticorruption performante. L’indépendance de toutes les institutions de lutte contre la corruption reste cruciale. Il faut renforcer l’obligation de rendre des comptes et l’efficacité du pouvoir judiciaire et remédier aux lacunes constatées dans le fonctionnement des institutions répressives, en particulier en ce qui concerne la lutte contre la corruption qui reste un problème de taille partout dans le pays. Le cadre juridique et institutionnel destiné à garantir le respect des droits fondamentaux est en place et globalement observé, mais sa mise en œuvre demande à être améliorée. La démocratie ukrainienne se caractérise essentiellement par une société civile active et autonome. La résilience des institutions ukrainiennes se révèle pleinement depuis l’invasion russe, les pouvoirs publics continuant de fonctionner à tous les niveaux. De manière générale, en ce qui concerne les critères politiques, l’Ukraine est bien avancée dans la mise en place d’institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l’homme, le respect des minorités et leur protection.

S’agissant des critères économiques, l’Ukraine continue de présenter un solide bilan macroéconomique, affichant une résilience remarquable qui a permis de garantir la stabilité macroéconomique et financière même après l’invasion russe en février 2022. Ces résultats témoignent non seulement d’une détermination politique très forte, mais aussi d’un bon fonctionnement relatif des institutions. Parallèlement, pour améliorer le fonctionnement de son économie de marché, l’Ukraine doit poursuivre ses réformes structurelles ambitieuses visant à éradiquer la corruption, à réduire l’empreinte de l’État et l’influence persistante des oligarques, à renforcer les droits de propriété privée et à rendre le marché du travail plus souple. La capacité du pays à faire face à la pression concurrentielle à l’intérieur de l’Union dépendra essentiellement de la façon dont les investissements qui seront réalisés en Ukraine après la guerre seront conçus et échelonnés en vue de moderniser le capital physique, d'améliorer les résultats du système éducatif et de stimuler l’innovation.

En ce qui concerne son aptitude à assumer les obligations découlant de l’adhésion, l’Ukraine travaille depuis 2016 à la mise en œuvre de l’accord d’association UE-Ukraine, qui prévoit une zone de libre-échange approfondi et complet. Cet accord couvre déjà une part de l’acquis jamais égalée auparavant. L’Ukraine s’aligne progressivement sur des éléments substantiels de l’acquis de l’UE dans de nombreux chapitres. Elle affiche un bilan globalement satisfaisant en matière de mise en œuvre, même si elle est plus avancée dans certains secteurs que dans d'autres.

L’Ukraine est un État européen qui a prouvé à maintes reprises son attachement aux valeurs sur lesquelles l’Union européenne est fondée. La Commission recommande par conséquent au Conseil de donner à l’Ukraine la perspective d'adhérer à l’Union européenne.

L’Ukraine a démontré la résilience de ses institutions garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l’homme, le respect des minorités et leur protection.

La Commission recommande par conséquent que l’Ukraine se voie accorder le statut de pays candidat étant entendu que les mesures ci-après seront prises:

-adopter et mettre en œuvre une législation prévoyant une procédure de sélection des juges de la Cour constitutionnelle ukrainienne, y compris une procédure de présélection fondée sur une évaluation de l’intégrité et des compétences professionnelles des candidats, conformément aux recommandations de la Commission de Venise;

-achever le contrôle, par le Conseil d’éthique, de l’intégrité des candidats au Conseil supérieur de la justice et la sélection de ces derniers en vue de mettre sur pied la Haute Commission de qualification des juges ukrainienne;

-continuer de renforcer la lutte contre la corruption, notamment à haut niveau, en menant des enquêtes proactives et efficaces et en présentant un bilan crédible en matière de poursuites et de condamnations; achever la procédure de nomination d’un nouveau chef du Parquet spécialisé dans la lutte contre la corruption en certifiant le lauréat du concours organisé à cet effet, et lancer et mener à bien la procédure de sélection et de nomination d’un nouveau directeur du Bureau ukrainien de lutte contre la corruption;

-mettre la législation en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux en conformité avec les normes du Groupe d’action financière (GAFI) et adopter un plan stratégique global pour la réforme de l’ensemble du secteur répressif en tant que composante de l’environnement de sécurité de l’Ukraine;

-mettre en œuvre la loi contre l’oligarchie pour réduire l’influence excessive des oligarques dans la vie économique, politique et publique, et ce d’une manière qui soit juridiquement solide, en tenant compte de l’avis à venir de la Commission de Venise sur la législation concernée;

-lutter contre l’influence des intérêts particuliers en adoptant une loi sur les médias qui aligne la législation ukrainienne sur la directive «Services de médias audiovisuels» de l’UE et qui dote l’autorité indépendante de régulation des médias des moyens nécessaires;

-achever la réforme, en cours de préparation, du cadre juridique applicable aux minorités nationales, comme le recommande la Commission de Venise, et adopter des mécanismes de mise en œuvre immédiats et efficaces.

La Commission suivra les progrès accomplis par l’Ukraine dans la mise en œuvre de ces mesures et présentera un rapport à ce sujet, accompagné d’une évaluation détaillée du pays, d’ici à la fin de 2022.

Le processus d'adhésion reste fondé sur des critères et des conditions établis, ce qui permet à tout pays participant au processus de progresser selon ses mérites, mais signifie également que le fil des étapes vers l’adhésion à l’UE peut être inversé si les conditions sous-jacentes ne sont plus remplies.

(1)

  20220311-versailles-declaration-fr.pdf (europa.eu)

(2)

Carte des sanctions de l’UE - https://www.sanctionsmap.eu/#/main

(3)

SWD(2021) 186 final.

(4)

Comme indiqué par la Commission européenne pour l’efficacité de la justice du Conseil de l’Europe.

(5)

Il convient de garder à l’esprit que le degré élevé d’incertitude lié à la guerre en cours et à l’évolution de ses conséquences nuit au pouvoir prédictif de la présente évaluation, qui repose en grande partie sur les données disponibles (avant la guerre).

(6)

À l’exclusion de Naftogaz, très rentable (la plus grande entreprise publique d’Ukraine, avec un monopole national dans le secteur pétrolier et gazier).

(7)

SWD(2020) 329 final.

(8)

COM(2020) 57 final.

(9)

COM(2019) 640 final.

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 17.6.2022

COM(2022) 407 final

ANNEXE

de la

COMMUNICATION DE LA COMMISSION  AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Avis de la Commission sur la demande d’adhésion de l’Ukraine à l’Union européenne

DONNÉES STATISTIQUES (extraites le 11.5.2022)
Ukraine
Données de base	Remarque	2010	2016	2017	2018	2019	2020	2021
Population (en milliers d’habitants)	1)	45 782,6	42 590,9b	42 414,9	42 216,8	41 983,6	41 732,8	41 418,7
Superficie totale du pays (en km²)	2)	603 548,0	603 549,0	603 549,0	603 549,0	603 549,0	603 549,0
Comptes nationaux	Remarque	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Produit intérieur brut (PIB) [en monnaie nationale (en millions)]		1 120 585,0	2 385 367,0	2 981 227,0	3 560 302,0p	3 977 198,0p	4 191 864,0p
Produit intérieur brut (PIB) (en Mio EUR)		106 388,7	84 312,6	99 360,5	110 764,8p	137 372,9p	136 153,2p
PIB (en EUR par habitant)		2 319,3	1 975,8	2 338,7	2 620,4p	3 268,6p	3 261,5p
PIB par habitant [en standards de pouvoir d’achat (SPA)]		:	:	:	:	:	:
PIB par habitant (en SPA) par rapport à la moyenne de l’UE (EU-28 = 100)		:	:	:	:	:	:
Taux de croissance du PIB réel: variation du volume du PIB par rapport à l’année précédente (en %)		4,1	2,4	2,4	3,5p	3,2p	-4,0p
Croissance de l’emploi (données des comptes nationaux) par rapport à l’année précédente (en %)	3)	0,4	-1,0	-0,7	1,3	1,9	-4,0
Valeur ajoutée brute par grand secteur d’activité
Agriculture, sylviculture et pêche (en %)		8,4	13,8	12,1	12,0	10,4	10,8
Industrie (en %)		25,3	25,0	25,0	24,8	23,2	21
Construction (en %)		3,7	2,3	2,6	2,7	3,1	3,3
Services (en %)		62,6	58,9	60,3	60,5	63,3	64,9
Dépense de consommation finale, en part du PIB (%)		84,4	85,2	87,8	90,2	93,2	93,7
Formation brute de capital fixe, en part du PIB (%)		18,1	15,5	15,8	17,7	17,6	13,0
Variation des stocks, en part du PIB (%)		0,3	6,2	4,2	0,9	-2,7	-5,6
Exportations de biens et de services, par rapport au PIB (en %)		46,5	49,3	48,1	45,2	41,2	39,1
Importations de biens et de services, par rapport au PIB (en %)		49,3	56,2	55,9	54	49,3	40,2
Formation brute de capital fixe par les administrations publiques en pourcentage du PIB (en %)		:	:	:	:	:	:
Entreprises	Remarque	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Indice du volume de la production industrielle (2015 = 100)	4)	130,6	105,7	111,4	114,6	115,5	108,1
Taux d’inflation et prix des logements	Remarque	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Indice des prix à la consommation (IPC), variation par rapport à l’année précédente (en %)		:	13,9	14,5	10,9	7,9	2,8
Balance des paiements	Remarque	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Balance des paiements: total des opérations courantes (en Mio EUR)	5)	-2 272,3	-1 685,2	-3 078,6	-5 443,0	-3 681,5	4 611,7
Balance des paiements courants: balance commerciale (en Mio EUR)		-3 000,1	-5 827,9	-7 751,0	-9 628,5	-11 168,7	-2 082,1
Balance des paiements courants: services nets (en Mio EUR)		4 230,4	441,6	814,6	1 130,6	1 562,2	3 852,6
Investissements directs étrangers (IDE) sortants (en Mio EUR)		554,5	14,5	7,1	-4,2	578,5	71,8
dont IDE de l’économie déclarante dans les pays de l’EU-27 (en Mio EUR)		527,1	14,5	1,8	0,8	575,8	71,8
Investissements directs étrangers (IDE) dans l’économie déclarante (en Mio EUR)	6)	4 893,4	3 440,9	3 272,7	3 770,0	5 231,3	-30,6
dont IDE des pays de l’EU-27 dans l’économie déclarante (en Mio EUR)	6)	3 948,2	1 080,2	1 755,1	2 537,8	4 045,1	-714,1
Finances publiques	Remarque	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Déficit/excédent public par rapport au PIB (en %)	6)	-6,3	-1,9	-1,2	-1,9	-1,9	-5,4
Dette publique brute par rapport au PIB (en %)	6)	38,4	80,5	64,4	61,7	55,1	54,0
Indicateurs financiers	Remarque	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Dette extérieure brute de l’ensemble de l’économie, par rapport au PIB (en %)		83,1	127,7	97,4	90,4	79,4	75,1
Dette extérieure brute de l’ensemble de l’économie, par rapport aux exportations totales (en %)		178,7	259,1	202,3	200	192,4	192,4
Taux d’intérêt: taux de l’argent au jour le jour, par an (en %)		1,7	15,4	11,6	16,3	15,0	7,1
Taux de change de l’euro: moyenne de la période (1 euro = ... monnaie nationale)		10,6	28,3	30,1	32,1	28,9	30,9
Commerce extérieur de biens	Remarque	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Valeur des importations: ensemble des biens, ensemble des partenaires (en Mio EUR)		45 524,6s	35 459,2s	43 911,8s	48 423,0s	54 310,1s	47 490,1s
Valeur des exportations: ensemble des biens, ensemble des partenaires (en Mio EUR)		38 277,4s	32 850,0s	38 297,5s	40 080,4s	44 711,.6s	43 052,6s
Balance commerciale: ensemble des biens, ensemble des partenaires (en Mio EUR)		-7 247,2s	-2 609,2s	-5 614,3s	-8 342,6s	-9 598,5s	-4 437,5s
Termes de l’échange (indice des prix à l’exportation/indice des prix à l’importation * 100) (nombre)		:	:	:	:	:	:
Part des exportations vers les pays de l’EU-27, en valeur des exportations totales (en %)		:	:	:	:	:	:
Part des importations des pays de l’EU-28, en valeur des importations totales (en %)		:	:	:	:	:	:
Démographie	Remarque	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Taux brut de variation naturelle de la population (taux d’accroissement naturel): nombre de naissances moins nombre de décès (pour mille habitants)		-4,4	-4,4	-5,0	-6,0	-6,5	-7,8e
Espérance de vie à la naissance: hommes (en années)		65,2	68	68,3	68,1	68,4	:
Espérance de vie à la naissance: femmes (en années)		75,3	77,6	78,0	78,0	78,3	:
Marché du travail	Remarque	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Taux d’activité économique des personnes âgées de 20 à 64 ans: proportion de la population active parmi les 20-64 ans (en %)	7)	72,2	70,7	70,9	71,8	72,9	72,0
Taux d’emploi des personnes âgées de 20 à 64 ans: proportion des 20-64 ans ayant un emploi (en %)		66,4	64,2	64,2	65,6	66,9	65,2
Taux d’emploi des hommes de 20 à 64 ans (en %)		71,1	69,5	69,4	70,5	72,7	70,8
Taux d’emploi des femmes de 20 à 64 ans (en %)		62,1	59,3	59,4	61,0	61,6	60,0
Taux d’emploi des personnes âgées de 55 à 64 ans: proportion des 55-64 ans ayant un emploi (en %)		40,4	37,0	38,2	39,5	41,9	42,1
Emploi par grand secteur d’activité
Agriculture, sylviculture et pêche (en %)	8)	20,2	15,6	15,4	14,9	13,9	14,1
Industrie (en %)	8)	19,1	17,7	17,7	17,8	17,8	17,8
Construction (en %)	8)	6,4	6,6	6,6	6,5	7,1	7
Services (en %)	8)	54,3	60,1	60,3	60,8	61,2	61,1
Nombre d’actifs occupés dans le secteur public, en part de l’emploi total, personnes âgées de 20 à 64 ans (en %)		:	:	:	:	:	:
Nombre d’actifs occupés dans le secteur privé, en part de l’emploi total, personnes âgées de 20 à 64 ans (en %)		:	:	:	:	:	:
Taux de chômage: proportion de la population active qui est au chômage (en %)	8)	8,1	9,3	9,5	8,8	8,2	9,5
Taux de chômage des hommes (en %)	8)	9,3	10,8	11,1	10	8,5	9,8
Taux de chômage des femmes (en %)	8)	6,8	7,7	7,7	7,4	7,9	9,1
Taux de chômage des jeunes: proportion de la population active âgée de 15 à 24 ans au chômage (en %)		17,4	23,0	18,9	17,9	15,4	19,3
Taux de chômage de longue durée: proportion de la population active au chômage depuis 12 mois au moins (en %)	8)	1,8	2,3	2,5	1,9	1,0	2,0
Cohésion sociale	Remarque	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Salaires et traitements nominaux mensuels moyens (en monnaie nationale)	9)	2 239,2	5 182,6	7 103,8	8 864,6	10 496,8	:
Indice des salaires et traitements réels (indice des salaires et traitement nominaux divisé par l’indice de l’inflation) (2016 = 100)		:	100,0	119,1	134,0	147,1	157,9
Proportion de personnes exposées au risque de pauvreté relative (après transferts) (%)		24,1	23,5	24,4	24,1	24,4	22,3
Infrastructure	Remarque	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Longueur des autoroutes (en kilomètres)		15,0	15,0	15,0	15,0	15,0	15,0
Innovation et recherche	Remarque	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Dépenses publiques pour l'éducation par rapport au PIB (en %)		6,6	5	5,4	5,3	5,4	:
Dépenses intérieures brutes en recherche et développement (R&D) par rapport au PIB (en %)		0,8	0,5	0,4	0,5	0,4	0,4
Environnement	Remarque	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Indice des émissions de gaz à effet de serre en équivalent CO2 (1990 = 100)		43,2e	35,8e	34,3e	36,0e	35,2e	:
Électricité produite à partir de sources renouvelables par rapport à la consommation brute d’électricité (en %)		7,0	7,0	8,1	:	:	:
Énergie	Remarque	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Production primaire de tous produits énergétiques (en milliers de TEP)		78 712,0	66 323,0	58 863,0	60 883,0	60 095,0	:
Importations nettes de tous produits énergétiques (en milliers de TEP)		51 260,0	29 152,0	35 145,0	33 795,0	34 768,0	:
Consommation intérieure brute d’énergie (en milliers de TEP)		132 308,0	94 383,0	89 462,0	93 526,0	89 072,0	:
Agriculture	Remarque	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Superficie agricole utilisée (en milliers d’hectares)	2)	41 275,6	41 274,2	41 274,3	41 259,9	41 138,4	41 144,2
Les données relatives à la politique européenne de voisinage-aux pays de l’Est sont fournies par les autorités statistiques nationales de chaque pays et sous leur seule responsabilité, sur une base volontaire.   Depuis 2014, les données relatives à l’Ukraine excluent généralement la «République autonome de Crimée» illégalement annexée et la ville de Sébastopol, ainsi que les territoires qui ne sont pas sous le contrôle du gouvernement ukrainien.
: = donnée non disponible
b = rupture de série
e = valeur estimée
p = donnée provisoire
s = estimation Eurostat
1) Depuis 2014, les données relatives à la population n’incluent pas la «République autonome de Crimée» illégalement annexée ni la ville de Sébastopol. Les statistiques les plus récentes couvrent les territoires qui étaient sous le contrôle du gouvernement ukrainien avant le début de l’agression militaire perpétrée par la Russie le 24 février 2022.
2) Données du service de l’État chargé de la géodésie, de la cartographie et du cadastre de l’Ukraine. 2017-2021: les données sont fournies conformément à la nouvelle classification des types de terres. S‏ont inclus la «République autonome de Crimée» illégalement annexée et la ville de Sébastopol, ainsi que les territoires qui ne sont pas sous le contrôle du gouvernement ukrainien.
3) 2016-2018: personnes âgées de 15 à 70 ans. 2019-2020: personnes de 15 ans et plus.
4) Indice initialement fourni: 2010 = 100. Révision: 2015 = 100.
5) Depuis l’année 2020, la Banque nationale d’Ukraine a amélioré la compilation des investissements directs étrangers, dans le cadre de laquelle les bénéfices réinvestis des sociétés non financières ont été intégrés dans les données relatives aux flux d’IDE et aux encours. Par conséquent, les données relatives à la balance des paiements, à la PEG et aux IDE pour l’exercice 2015-2019 ont été révisées.
6) Dette de l’État et dette garantie par l’État.
7) Fondé sur les données relatives à la population active - à la main-d’œuvre de 2019.
8) Personnes âgées de 15 à 70 ans. 9) Les données concernent les entreprises et leurs divisions indépendantes comptant 10 salariés ou plus.