COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 18.5.2022
COM(2022) 236 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS
Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Interventions sur le marché de l’énergie à court terme et améliorations à long terme de l’organisation du marché de l’électricité —ligne de conduite
1.Introduction
Au cours des derniers mois, les prix de l’électricité en Europe ont rapidement augmenté pour atteindre un niveau beaucoup plus élevé qu’au cours des dernières décennies. Cette dynamique est intrinsèquement liée au prix élevé du gaz, qui augmente le prix de l’électricité produite à partir de centrales électriques au gaz souvent nécessaires pour satisfaire la demande. Les prix ont commencé à augmenter rapidement l’été dernier, lorsque l’économie mondiale s’est redressée après l’assouplissement des restrictions liées à la COVID-19. Par la suite, l’invasion de l’Ukraine par la Russie a exacerbé cette situation.
L’énergie est un produit de base essentiel pour les ménages et l’industrie. Une réponse politique claire est impérative. Dans le même temps, la crise actuelle montre qu’il est crucial de réaliser les ambitions du pacte vert pour l’Europe et de réduire la dépendance à l’égard des combustibles fossiles, et notamment des importations de gaz. Toute mesure doit garder à l’esprit l’objectif à long terme de neutralité climatique et éviter les effets de verrouillage.
Les prix élevés du gaz et de l’électricité peuvent avoir d’importants effets négatifs sur le plan social, distributif et de l’emploi. Les ménages vulnérables et à faibles revenus sont particulièrement touchés lorsque les prix du gaz et de l’électricité augmentent, ce qui a une incidence négative sur les budgets des ménages.
La boîte à outils présentée par la Commission en octobre 2021 a été conçue pour permettre une approche coordonnée de la protection des personnes les plus exposées et a défini des mesures à moyen terme pour un système énergétique décarboné et résilient 1 .
Le 8 mars 2022, la communication REPowerEU 2 a présenté une série de mesures visant à renforcer la boîte à outils pour faire face à la hausse des prix de l’énergie. La Commission s’est engagée à étudier toutes les mesures d’urgence possibles pour limiter l’effet de contagion des prix du gaz sur les prix de l’électricité et à évaluer les mesures possibles pour optimiser l’organisation du marché de l’électricité.
L’invasion de l’Ukraine par la Russie a dramatiquement rappelé les implications que la dépendance stratégique de l’Europe à l’égard des importations de combustibles fossiles (gaz, pétrole et charbon) en provenance de pays tiers peut avoir sur les marchés de l’énergie de l’Union et sur la sécurité d’approvisionnement. Sur la base des communications de la Commission, les dirigeants de l’UE sont convenus à Versailles, les 10 et 11 mars, de mettre progressivement fin dès que possible à la dépendance de l’Europe à l’égard des importations d’énergie russes et ont invité la Commission à présenter, d’ici la fin du mois de mars, un plan visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement et des prix de l’énergie abordables au cours de la prochaine saison d’hiver.
Le 23 mars, la Commission a adressé au Conseil européen et aux autres institutions européennes une communication sur les options d’urgence à court terme pour faire face aux prix élevés de l’énergie 3 . Les 24 et 25 mars 2022, le Conseil européen a chargé la Commission de s’adresser d’urgence aux parties prenantes du secteur de l’énergie et d’examiner si et comment les options à court terme présentées par la Commission contribueraient à réduire le prix du gaz et à remédier à son effet de contagion sur les marchés de l’électricité. En outre, le Conseil européen a invité la Commission à «présenter des propositions qui répondent efficacement au problème des prix excessifs de l'électricité tout en préservant l'intégrité du marché unique, en maintenant les incitations à la transition écologique, en sauvegardant la sécurité d'approvisionnement et en évitant des coûts budgétaires disproportionnés.»
La présente communication vise à:
·proposer d’autres mesures à court terme allant au-delà de la boîte à outils que l’UE ou les États membres peuvent mettre en œuvre dans les secteurs du gaz et de l’électricité pour lutter efficacement contre les effets de la persistance des prix élevés de l’énergie sur les consommateurs et les entreprises;
·identifier les mesures possibles en cas de rupture de l’approvisionnement en gaz russe;
·définir une voie à suivre pour optimiser le fonctionnement du marché européen de l’électricité afin qu’il soit plus apte à résister à la volatilité future des prix et adapté au futur système énergétique décarboné, avec une part croissante des énergies renouvelables dans la production d’électricité.
2.Attentes du marché
Les prix du gaz et de l’électricité ont atteint des niveaux record en 2021 et ont crevé tous les plafonds à la suite de l’invasion russe de l’Ukraine au cours des premières semaines de mars 2022. Les prix du gaz, historiquement inférieurs à 30 EUR/MWh, se situaient récemment autour de 100 EUR/MWh, atteignant parfois plus de 200 EUR/MWh. 4 . En conséquence, les prix de gros de l’électricité ont également fortement augmenté au cours de la même période, du fait que les centrales électriques au gaz sont souvent à l’origine du prix sur les marchés de l’électricité de l’UE. Par exemple, les prix allemands de l’électricité, historiquement inférieurs à 75 EUR/MWh, ont atteint jusqu’à présent en moyenne environ 180 EUR/MWh cette année et ont parfois atteint plus de 400 EUR/MWh.
Les acteurs du marché s’attendent 5 à ce que les prix de l’énergie restent élevés pour le reste de l’année 2022 et jusqu’en 2024-2025, quoique dans une moindre mesure. Les prix du gaz devraient actuellement se situer aux alentours de 100 EUR/MWh jusqu’à la fin de l’hiver prochain et rester nettement supérieurs à la moyenne à long terme dans un avenir prévisible, les anticipations concernant les prix de l’électricité évoluant en conséquence. Ces prévisions expliquent l’incertitude du marché en raison des tensions géopolitiques actuelles et de la guerre en Ukraine. De nouvelles ruptures d’approvisionnement de l’UE en gaz russe dans les semaines ou les mois à venir pourraient entraîner une nouvelle hausse des prix du gaz.
À court terme, l’élimination progressive de la dépendance à l’égard des importations de gaz naturel russe entraînera des ajustements des conditions de l’offre et de la demande et une volatilité des prix. Les niveaux de prix resteront élevés, la diversification exerçant une pression à la hausse. Dans le même temps, le développement accéléré des sources d’énergie renouvelables, ainsi que d’importantes mesures d’économie d’énergie et de participation active de la demande, telles que présentées dans le plan REPowerEU, devraient contribuer à atténuer ces effets et à faire baisser les prix de l’électricité à moyen terme.
Source: prix TTF pour les contrats journaliers et à terme — S &P Global Platts
3.Mesures d’intervention à court terme
Dans le prolongement du mandat du Conseil européen de mars 6 , la Commission a mené des actions de sensibilisation ciblées et recueilli les points de vue d’un large éventail de parties prenantes dans le domaine de l’énergie sur d’éventuelles interventions à court terme.
En particulier, la Commission a organisé, le 26 avril, une réunion de consultation ciblée des parties prenantes avec la participation d’acteurs du marché, d’organisations non gouvernementales, d’opérateurs de réseaux, de l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) et des régulateurs nationaux, de groupes de réflexion et d’universitaires (voir annexe pour plus de détails). La consultation a mis en évidence une large convergence sur des points clés.
En premier lieu, la majorité des répondants approuve la conception de mesures temporaires à court terme afin d’éviter des conséquences imprévues sur la sécurité de l’approvisionnement, la décarbonation et l’intégrité du marché européen de l’énergie. Les parties prenantes ont exprimé une forte préférence pour l’utilisation la plus large possible de la boîte à outils, en mettant particulièrement l’accent sur les mesures ciblant directement les ménages et les entreprises.
En second lieu, les contacts avec les parties prenantes ont révélé des inquiétudes quant au risque de distorsions significatives découlant d’interventions affectant directement le fonctionnement du marché de gros. Les parties prenantes du secteur de l’énergie estiment que la formation actuelle des prix garantit une utilisation efficace des ressources, en commençant par la production la moins chère et la moins polluante, ce qui gagne en importance à mesure que les ressources se raréfient.
Les parties prenantes craignent également que les interventions dans la formation des prix n’entraînent une augmentation de la demande de gaz dans l’UE, compromettant la transition énergétique et les objectifs du pacte vert pour l’Europe et mettant en péril la sécurité d’approvisionnement de l’UE. Les interventions sur les prix à court terme pourraient en effet supprimer chez les acteurs du marché leur intérêt à se prémunir contre le risque de prix élevés à l’avenir.
Les marchés européens de l’énergie sont fortement intégrés. Les États membres s’appuient sur ces marchés, qui fonctionnent bien et sont interconnectés, pour garantir leur sécurité d’approvisionnement et réduire le coût global du système. L’ACER a estimé que le gain annuel moyen pour les consommateurs européens lié au marché intégré de l’électricité était d’environ 34 milliards d’euros par an 7 . Ces gains de bien-être social sont particulièrement importants en temps de crise, car ils permettent aux consommateurs de réaliser des économies considérables. Selon l’ACER, plus d’un tiers des bénéfices totaux obtenus grâce aux échanges transfrontaliers d’électricité en Europe en 2021 se situent au dernier trimestre de 2021, où les prix de l’électricité étaient les plus élevés.
Les parties prenantes ont souligné que toute intervention sur les marchés de l’énergie devait préserver le cœur du marché intérieur, à savoir l’allocation efficace des ressources et la sécurité de l’approvisionnement grâce au commerce et à la solidarité. De ce fait, si l’on envisage des interventions sur le marché de gros liées aux prix malgré leurs inconvénients significatifs, et sans tenir compte du cadre législatif actuel, les parties prenantes ont fait part de leur préférence pour une intervention sur les marchés du gaz plutôt que sur les marchés de l’électricité. Les parties prenantes ont souligné qu’il serait important, en vue d’éventuelles interventions de ce type, d’évaluer soigneusement leurs implications possibles sur l’approvisionnement en gaz de l’Union, en raison de la nature mondiale du marché, en particulier les marchés du GNL, et de fixer des limites de temps claires afin que ces interventions soient conçues comme des mesures temporaires. Dans son rapport final 8 , publié le 29 avril 2022, l’ACER examine également diverses mesures exceptionnelles envisagées dans le contexte de la situation d’urgence actuelle ainsi que des mesures structurelles envisageables pour protéger les consommateurs d’électricité d’éventuelles périodes prolongées de prix élevés de l’énergie et met en garde contre les effets de distorsion des interventions directes sur le marché de gros dans le contexte de crise actuel.
Les secteurs de l’électricité et du gaz des États membres varient considérablement en fonction de leur situation économique, du marché de l’énergie et de la structure des coûts, du bouquet de production et des niveaux d’interconnexion, ainsi que de la situation géographique, ce qui a gagné en importance avec la guerre russe en Ukraine. Les stratégies les plus appropriées pour réagir aux crises varient donc considérablement d’un État membre à l’autre et doivent tenir compte des différentes situations nationales et locales.
La Commission invite les États membres à continuer de mettre en œuvre les mesures de la boîte à outils, étant donné qu’elles constituent la première ligne d’action et de soutien, et la plus fondamentale, pour faire face à la crise au niveau des consommateurs les plus touchés. Conformément aux mesures présentées dans la boîte à outils, les États membres, dans la mesure où ils ne l’ont pas déjà fait, pourraient prévoir des mesures de compensation limitées dans le temps et un soutien direct aux utilisateurs finaux en situation de précarité énergétique, y compris aux groupes à risque. Des réductions de la demande d’électricité auraient également un effet clair de réduction des prix. Les États membres devraient encourager les réductions de la demande conformément aux actions proposées dans le plan «Économiser l’énergie» de l’UE. 9 Les AAE à long terme peuvent également contribuer à garantir la stabilité des prix pour certaines catégories de consommateurs.
Outre les mesures de la boîte à outils, qui continuent de s’appliquer, la Commission propose ci-dessous des interventions supplémentaires à court terme sur les marchés du gaz et de l’électricité. Toutes ces mesures temporaires supplémentaires peuvent être prorogées afin de couvrir la prochaine saison de chauffage.
a)Interventions sur le marché du gaz pour remédier à la cause de la crise
Les prix élevés du gaz en raison de l’augmentation de la demande après la COVID-19 et de l’incertitude créée par l’invasion russe en Ukraine sont la cause première de la crise actuelle. Compte tenu du rôle important que le gaz joue encore aujourd’hui dans la production d’électricité, trouver des moyens de remédier aux prix élevés du gaz contribuera également à faire face aux répercussions sur les marchés de l’électricité ainsi qu’à ses conséquences sociales et en matière d’emploi. L’augmentation de l’offre tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’UE aura une incidence significative à cet égard.
La Commission et les États membres ont récemment mis en place la plateforme de l’UE pour l’énergie, qui contribuera à garantir l’approvisionnement énergétique à des prix équitables ainsi qu’à réduire et, à terme, à éliminer la dépendance de l’UE à l’égard du gaz russe. La plateforme regroupera la demande de gaz dans l’UE sur une base volontaire afin d’attirer des approvisionnements fiables provenant des marchés mondiaux et d’atténuer les effets sur les prix. Elle jouera également un rôle déterminant pour garantir un niveau adéquat de stockage du gaz. Dans le même temps, elle doit éviter que les États membres ne se fassent concurrence pour les mêmes approvisionnements en veillant à ce que les mêmes conditions soient appliquées aux différents États membres par les pays tiers.
Pour faire face à l’incidence des prix élevés pour les consommateurs, les États membres peuvent, dans les circonstances actuelles, élargir la réglementation des prix de détail applicable au gaz naturel. Cela est particulièrement important lorsque le gaz joue un rôle particulier dans le chauffage et les matières premières industrielles 10 . Les volumes couverts par ces tarifs devraient être limités afin de ne pas dépasser le volume de la consommation antérieure de gaz des consommateurs concernés.
Les mesures d’urgence de soutien à la liquidité contribuent à soulager les négociants en matières premières et les entreprises du secteur de l’énergie qui sont actuellement confrontés à des appels de marge élevés sur leur portefeuille de produits dérivés en raison de la forte volatilité du marché. Si elles contiennent des aides d’État, ces interventions doivent avoir lieu dans le plein respect des dispositions respectives. Elles doivent être limitées, proportionnées et transparentes et doivent être ciblées afin d’éviter des distorsions excessives. Le cadre temporaire pour les aides d’État peut être utilisé par les États membres pour leurs mesures ciblées. Enfin, ces mesures ne devraient pas remettre en cause le régime de sanctions imposé à la Russie.
Les bourses européennes du gaz (TTF, par exemple) ont, ces derniers temps, souvent été confrontées à une volatilité extrême des transactions au cours de la journée. Afin de remédier aux effets de distorsion sur la formation des prix qui pourraient survenir du fait d’éventuelles mesures spéculatives, il est possible de revoir les limites appliquées à cette volatilité à court terme dans les règles internes de négociation.
b)Se préparer à une cessation totale de l’approvisionnement en gaz russe
Alors que les interventions réalisées jusqu’à présent étaient calibrées pour faire face à une situation de prix durablement élevés, un ensemble différent de mesures pourrait s’avérer nécessaire en cas de rupture soudaine à grande échelle, voire totale, de l’approvisionnement en gaz russe.
Pour faire face à un choc sur la sécurité de l’approvisionnement, l’UE dispose d’instruments tels que les mécanismes nationaux de solidarité et les plans d’urgence élaborés dans le cadre du règlement sur la sécurité de l’approvisionnement, qui comportent des mesures tant nationales que régionales, une coopération régionale renforcée en matière de sécurité de l’approvisionnement et des échanges réguliers entre les États membres et la Commission au sein du groupe de coordination pour le gaz. Les accords de solidarité et le mécanisme de solidarité prévus dans le règlement font également partie des règles existantes en matière de sécurité de l’approvisionnement.
Toutefois, ces mécanismes de solidarité sont conçus pour être déclenchés en cas d’urgence en matière de sécurité d’approvisionnement nationale. En cas de nouvelles perturbations de l’approvisionnement touchant simultanément plusieurs États membres, des mesures supplémentaires pourraient s’avérer nécessaires. Les outils existants pourraient utilement être complétés par une approche coordonnée visant à identifier les consommateurs essentiels qui ne sont pas déjà protégés par le cadre juridique et les plans d’urgence existants. La Commission suggère d’établir des principes communs à cet égard afin de se préparer à une éventuelle rupture d’approvisionnement plus étendue, situation dans laquelle les marchés du gaz ne parviendraient plus à faire correspondre de manière optimale l’offre et la demande et pourraient laisser une demande vitale non satisfaite 11 . Cela pourrait nécessiter une réduction de la demande de gaz, même dans les États membres moins directement touchés, afin de garantir l’approvisionnement pour les fonctions ou secteurs essentiels dans les États membres plus directement touchés. La mesure dans laquelle des modifications législatives seraient nécessaires pour garantir une approche harmonisée à cet égard devrait être évaluée. Dans ce contexte, la Commission invite les États membres à accélérer l’adoption de mesures de préparation à une éventuelle rupture de l’approvisionnement en gaz russe.
Une telle intervention peut rendre nécessaire la fixation, en parallèle, d’un prix administratif pour le gaz, tel qu’un prix maximal réglementé pour le gaz naturel livré aux consommateurs et aux entreprises européens (plafond tarifaire de l’UE) afin de couvrir la période d’urgence déclarée au niveau de l’Union 12 . Ce type d’intervention sur les prix serait limité à la durée de la situation d’urgence à l’échelle de l’UE. Par exemple, la formation des prix pourrait être limitée, dans ce scénario de rupture d’approvisionnement, en plafonnant le prix sur les bourses de gaz européennes, mais un tel plafonnement des prix peut en général être instauré de différentes manières et concerner différents niveaux de la chaîne de valeur du gaz.
Un tel plafonnement des prix dans l’UE, dans un scénario de rupture d’approvisionnement majeure, aurait l’avantage de limiter à des niveaux préétablis les effets préjudiciables de cette rupture d’approvisionnement sur les prix pour les consommateurs et les entreprises ainsi que pour les prestataires de services essentiels. Il faudrait toutefois veiller à ce que l’instauration d’un tel plafonnement des prix ne nuise pas à la capacité de l’UE à attirer les approvisionnements par gazoducs et en GNL provenant d’autres fournisseurs, ce qui sera essentiel dans un tel scénario, car toute réduction ou limitation d’autres canaux d’approvisionnement dans une situation d’urgence aggraverait encore la pénurie. Un tel plafond limiterait également automatiquement le potentiel de réduction de la demande de gaz par les prix, ce qui aurait une incidence négative sur l’équilibre entre l’offre et la demande. Si elle est compensée et ne s’accompagne pas d’un délestage significatif, une intervention de ce type pourrait nécessiter le financement de montants importants.
c)Interventions sur le marché de l’électricité
Les mesures décrites plus haut interviennent sur le marché du gaz à la racine du problème des prix élevés, mais d’autres mesures peuvent également être appliquées sur le marché de gros de l’électricité, en tenant compte des contextes nationaux et locaux:
·En premier lieu, conformément à la communication intitulée «Sécurité de l’approvisionnement et prix de l’énergie abordables: Options pour des mesures immédiates et la préparation de l’hiver prochain», la Commission estime que des mesures fiscales ou réglementaires visant à supprimer les rentes infra-marginales de certains producteurs d’électricité en base créés par la situation de crise actuelle peuvent être justifiées. Les recettes peuvent contribuer au financement de mesures ciblées et temporaires en faveur des ménages vulnérables, en particulier ceux exposés au risque de précarité énergétique, et des entreprises. Ces mesures devraient être non discriminatoires et conçues conformément aux orientations figurant à l’annexe 2 de la communication REPowerEU. Toutefois, compte tenu des perspectives concernant les prix de l’électricité au cours des prochains mois et de la nécessité de maintenir les mesures d’aide aux consommateurs pendant une période plus longue, la Commission estime que ces mesures peuvent être prolongées au-delà du 30 juin 2022 pour couvrir la prochaine saison de chauffage.
·En deuxième lieu, outre les mesures déjà énoncées à l’annexe 1 de la communication REPowerEU qui restent applicables, une extension temporaire aux petites et moyennes entreprises du champ d’application des prix de détail réglementés est acceptable. Cette extension devrait être limitée en termes de quantités couvertes afin de ne pas entraîner une augmentation de la consommation.
·En troisième lieu, des mesures nationales temporaires visant à subventionner le coût du gaz utilisé pour la production d’électricité (par exemple, l’instauration d’un prix de référence pour le gaz utilisé pour la production d’électricité) en vue de faire baisser les prix sur le marché de l’électricité sont envisagées par certains États membres. Ces mesures devraient être conçues d’une manière compatible avec les traités de l’UE, notamment en ce qui concerne l’absence de restrictions aux exportations transfrontalières, la législation sectorielle et les règles en matière d’aides d’État, et être notifiées à la Commission pour approbation. La Commission note que, selon leur conception, de telles mesures peuvent entraîner des coûts importants. Ces mesures devraient être strictement limitées dans le temps et adaptées aux régions ayant une capacité d’interconnexion très faible, où l’influence du gaz sur la fixation des prix est forte et où les consommateurs sont particulièrement exposés aux prix de gros de l’électricité. Les mesures devraient également éviter de pénaliser les acteurs du marché qui ont garanti leur électricité au moyen de contrats à terme. Les États membres qui décident d’introduire de telles mesures sont invités, entre autres, à consulter les voisins et les parties prenantes concernés et à déterminer et surveiller la consommation supplémentaire de gaz et l’augmentation des émissions de CO2 résultant de l’intervention.
·Enfin, l’augmentation des flux commerciaux entre les zones de dépôt des offres due aux écarts de prix entre ces zones liés à la crise pourrait entraîner une augmentation considérable des recettes tirées de la congestion. Ces rentes de congestion doivent être utilisées en priorité pour garantir la capacité du réseau. Dans des cas dûment justifiés, elles peuvent, à titre exceptionnel, être utilisées pour financer des mesures d’urgence ciblant les consommateurs, notamment les ménages vulnérables, les personnes exposées au risque de précarité énergétique et les entreprises, sous le contrôle des autorités de régulation.
En outre, afin d’accélérer autant que possible le recours à la participation active de la demande, la Commission demande instamment la mise en œuvre efficace et rapide de la directive sur l’électricité, en particulier des dispositions qui soutiennent les consommateurs actifs et la participation active de la demande. La Commission a déjà entamé des discussions avec les États membres afin de relever collectivement les défis liés à ce processus de mise en œuvre.
4.Une organisation du marché de l’électricité à l’épreuve du temps
a.Conclusions du Conseil européen et rapport de l’ACER
Le Conseil européen a invité la Commission à prendre toute initiative nécessaire concernant l’organisation du marché de l’électricité, en tenant compte du rapport final de l’ACER 13 , publié le 29 avril 2022.
Le rapport de l’ACER conclut que les caractéristiques fondamentales de l’organisation du marché européen de l’électricité apportent des avantages considérables aux consommateurs européens et invite les États membres à mettre rapidement en œuvre toutes les règles relatives au marché qui ne sont pas encore en vigueur. Dans le même temps, le rapport propose plusieurs pistes pour compléter l’organisation actuelle du marché et pour l’améliorer afin qu’elle soit à l’épreuve du temps et adaptée à un bouquet électrique entièrement décarboné.
L’ACER recense une série de défis à venir, en particulier la nécessité d’accélérer les investissements dans la production d’énergies renouvelables, de garantir un approvisionnement à faibles émissions de carbone et une participation active de la demande lorsque la production d’énergie à partir de sources renouvelables intermittentes n’est pas disponible, de lutter contre la volatilité croissante des prix et de renforcer la flexibilité du système électrique.
Pour relever ces défis, l’ACER énumère plusieurs options. Premièrement, des marchés concurrentiels à long terme contribueraient à se prémunir contre les risques. Toutefois, le niveau actuel de liquidité sur la majorité des marchés est faible (les offres d’achat ou de vente sont peu nombreuses) et les produits proposés sont limités (à l’horizon de deux à trois ans sur certains marchés, sauf pour les accords d’achat d’électricité d’origine renouvelable). Deuxièmement, d’autres outils peuvent contribuer à garantir les investissements nécessaires, tels que les régimes d’aide en faveur des énergies renouvelables ou d’autres ressources flexibles, y compris la participation active de la demande et le stockage. Il serait possible de promouvoir et de faciliter les accords commerciaux d’achat d’électricité en les ouvrant à des acteurs de plus petite taille au-delà des entreprises verticalement intégrées, en permettant des contrats transfrontaliers et en concevant, conformément aux règles en matière d’aides d’État, le cas échéant, des régimes publics de soutien en faveur de garanties financières 14 octroyées pour faire face au risque de contrepartie 15 . Ces aides publiques et ces instruments commerciaux pourraient être combinés. Troisièmement, un renforcement de la coordination dans les décisions d’investissement, notamment sur le plan transfrontalier entre les États membres, aiderait l’Union à atteindre ses objectifs. L’approfondissement de l’intégration du marché (sur tous les marchés de l’électricité) est une mesure sans regret pour renforcer encore la coordination au niveau de l’UE et maximiser les avantages qui en découlent.
b.Réformes du marché envisageables
Sur la base des conclusions du rapport de l’ACER et de ses échanges avec les parties prenantes, la Commission a recensé un ensemble de questions qui méritent d’être analysées de manière plus approfondie afin de déterminer s’il est nécessaire d’élaborer des mesures législatives ou des orientations à l’intention des États membres pour optimiser le fonctionnement de l’organisation du marché de l’électricité. Ces questions portent sur des aspects tels que la manière de:
·protéger les consommateurs finaux et fournir de l’électricité à un prix abordable tant à court terme qu’à long terme;
·faire en sorte que le marché et le système d’électricité soient résilients, en particulier pour s’adapter à des volumes élevés d’énergies d’origine renouvelable intermittentes et à une structure de production plus décentralisée et
·soutenir la réalisation du pacte vert pour l’Europe.
Les thèmes ci-dessous seront abordés dans le cadre de ce processus.
L’électricité, droit fondamental pour les consommateurs vulnérables
La législation de l’Union 16 reconnaît comme indispensables des systèmes adéquats de chauffage, de refroidissement, d'éclairage et d'alimentation des appareils en énergie. Le socle européen des droits sociaux 17 place l’énergie au nombre des services essentiels auxquels chacun a le droit d’accéder. Les prix de l’énergie ayant atteint un niveau sans précédent, le nombre de personnes exposées à la précarité énergétique est susceptible d’augmenter, et même celles qui n’entrent pas dans la catégorie des personnes en situation de précarité énergétique peuvent voir leur niveau de vie baisser.
Comme annoncé dans la communication d’octobre sur les prix de l’énergie, la Commission a créé le groupe de coordination sur la précarité énergétique et les consommateurs vulnérables, au sein duquel les États membres ont déjà échangé les meilleures pratiques concernant la manière de soutenir et de protéger les consommateurs dans les circonstances actuelles. L’organisation du marché de l’électricité pourrait prévoir des moyens de faire en sorte que tous les citoyens aient accès à l’énergie dont ils ont besoin, notamment en veillant à ce que certains consommateurs aient accès à un approvisionnement minimal en électricité à un prix raisonnable, quelle que soit la situation sur les marchés de l’électricité.
Protéger les consommateurs contre les prix élevés et la volatilité excessive
La couverture du risque est l’un des moyens d’atténuer les risques d’augmentations futures des prix de l’électricité. Le moyen le plus simple de couvrir les risques consiste à conclure un accord de fourniture à un prix fixe. Il existe, dans toute l’UE, des marchés établis sur lesquels se négocient des achats à terme d’électricité. Toutefois, certains de ces marchés manquent de liquidité, notamment pour les contrats à plus long terme, de sorte qu’il peut être nécessaire de recourir à des interventions réglementaires pour améliorer la liquidité sur les marchés à terme de l’électricité.
La crise actuelle a démontré les avantages des instruments fondés sur le marché pour protéger les consommateurs contre les risques de prix. Ces instruments impliquent généralement une promesse contractuelle faite par un producteur de mettre de l’électricité à la disposition de certaines catégories de consommateurs à des conditions préétablies lorsque le prix normal du marché atteint un certain niveau. Ils fournissent donc une assurance contractuelle contre le risque de prix. Comme pour tout type d’assurance, la réduction du risque de prix dans un tel mécanisme a bien entendu un coût. Certains États membres ont déjà eu recours à ce type de contrat dans le cadre des mécanismes de capacité qu’ils utilisent pour garantir la sécurité de l’approvisionnement en électricité. Dans ce contexte, on a qualifié ces contrats d’«options de fiabilité». Des universitaires ont récemment proposé un autre type de contrat appelé «options d’accessibilité financière», conçu pour protéger les consommateurs non pas contre les brusques hausses de prix à court terme, mais plutôt contre un niveau de prix élevé persistant.
À la suite de l’augmentation rapide des prix de gros de l’électricité, certains fournisseurs ont fait faillite et n’ont pas été en mesure d’honorer leurs obligations de fourniture. Les clients ont donc été contraints de choisir de nouveaux fournisseurs dans un délai très bref et n’ont, bien souvent, pu négocier que des conditions moins favorables. Pour que les clients puissent compter sur leurs fournisseurs et ne paient pas leur électricité à un prix supérieur à celui qui avait été initialement convenu, il peut être approprié d’obliger les fournisseurs à recourir à la couverture des risques pour une partie de leurs obligations de fourniture et d’imposer d’autres exigences réglementaires visant à garantir que les fournisseurs sont suffisamment solides pour résister aux crises futures Les fournisseurs pourraient également être tenus d’avoir, dans leur portefeuille d’offres, des contrats à prix fixe, tout comme ils sont tenus aujourd’hui de proposer des contrats à tarification dynamique aux clients.
Garantir des investissements dans des capacités fermes et à faibles émissions de carbone
Afin de garantir la sécurité d’approvisionnement à long terme et d’offrir une sécurité aux investisseurs, il sera nécessaire d’évaluer plus avant si les mécanismes de capacité doivent devenir une caractéristique à long terme du système électrique et ce que cela signifierait pour leur intégration dans le marché de l’électricité. Ces mécanismes devraient être conçus de manière à garantir des investissements dans des capacités fermes renouvelables et à faibles émissions de carbone compatibles avec les objectifs climatiques de l’Union. Ces mécanismes de capacité pourraient également intégrer certains des mécanismes contractuels d’accessibilité financière mentionnés ci-dessus.
La crise a également montré que lorsque la production bénéficie d’un soutien public, comme c’est souvent le cas pour les énergies renouvelables, ce soutien doit être conçu de manière à garantir l’investissement tout en évitant des rendements excessifs pour les investisseurs dans les périodes où les prix du marché sont élevés. Les contrats d’écart compensatoire bidirectionnels, en vertu desquels l’opérateur reçoit un complément lorsque les prix du marché sont bas et le restitue lorsqu’ils sont élevés, ont été utilisés dans certains États membres pour atteindre cet objectif. S’ils sont bien conçus, des contrats de ce type peuvent contribuer à rendre la formation des prix de l’électricité plus indépendante du coût du gaz naturel et il peut être utile de s’appuyer, par défaut, sur ce modèle pour de nouveaux investissements dans les énergies renouvelables et d’autres investissements publics dans la production (comme la production nucléaire).
Accroître la participation active de la demande et la flexibilité afin de réduire les tarifs de pointe
Les ressources ou les infrastructures offrant plus de souplesse, telles que la participation active de la demande et le stockage, permettent aux consommateurs de réagir en fonction des prix, de consommer davantage en cas de surproduction disponible et de réduire leur consommation en cas de pénurie d’approvisionnement. Les coûts globaux sont ainsi réduits, et cela permet aux consommateurs de gérer leurs coûts et contribue en outre à une intégration efficace de parts élevées d’énergies renouvelables intermittentes. Les investissements dans ces technologies flexibles, y compris le déploiement de réseaux intelligents conformément à la directive sur l’électricité, pourraient être financés par des fonds de l’Union et réduire la nécessité de mécanismes de capacité plus traditionnels, qui financent souvent la production à partir de gaz ou d’autres sources fossiles.
Le plan d’action pour la transition numérique du système énergétique, dont l’adoption est prévue en septembre, proposera des mesures visant à renforcer l’échange de données et l’interopérabilité et à soutenir le développement d’outils numériques destinés aux consommateurs. Il sera plus facile aux consommateurs de valoriser leur flexibilité, par exemple en réagissant aux signaux de prix ou en alignant leur consommation sur leur production domestique (issue par exemple de panneaux photovoltaïques en toiture). La Commission propose également d’accélérer l’élaboration et l’adoption d’un nouveau code de réseau consacré à la participation active de la demande.
En renforçant les moyens d’action des consommateurs, il importe également de promouvoir les systèmes collectifs et individuels d’autoconsommation, comme le souligne la stratégie de l’UE pour l’énergie solaire 18 , afin d’accroître la production d’énergie solaire dans l’UE dans les années à venir.
Infrastructures électriques et gazières
Les investissements dans les infrastructures électriques sont essentiels au fonctionnement du marché intérieur. Il convient d’accroître la capacité transfrontalière dans les régions où cela est nécessaire pour permettre le libre flux de l’électricité entre les États membres.
L’innovation dans les infrastructures électriques et gazières ne semble pas bénéficier d’incitations ou de reconnaissance explicites dans le cadre réglementaire national de nombreux États membres. Cela pose problème, en particulier, lorsque les avantages procurés par les approches innovantes sont incertains. En outre, dans de nombreux États membres, il semble que les cadres réglementaires nationaux créent des obstacles à l’innovation dans les infrastructures électriques et gazières. Par exemple, ils ne comportent parfois aucune disposition spécifique en matière d’innovation ou sont conçus de telle sorte que les solutions fondées sur les dépenses en capital (CAPEX) sont favorisées par rapport à celles fondées sur les dépenses opérationnelles (solutions OPEX) ou que les risques liés aux projets, perçus comme élevés, et les sanctions strictes en cas de non-respect des délais dissuadent les GRT d’investir. Les États membres devraient éliminer ces obstacles à l’innovation et élaborer plutôt des cadres réglementaires axés sur l’innovation, tout en évitant les actifs délaissés fondés sur les combustibles fossiles.
Réduire les coûts et les bénéfices exceptionnels grâce à la tarification locale
Parmi les problèmes relevés par l’ACER figure aussi la nécessité de prêter davantage attention aux signaux de localisation dans l’organisation du marché européen. Cela implique de créer des prix de marché différents selon les endroits, en fonction de l’équilibre local entre l’offre et la demande et de la disponibilité du transport. Une étude de 2019 a établi que l’introduction de la tarification locale en Europe permettrait des économies de coûts de 4 % 19 . Plus la part des énergies renouvelables dans le bouquet énergétique s’accroît, plus ces avantages devraient devenir importants. Selon une étude de 2020, les coûts du système seraient de 10 % plus élevés en 2040 en l’absence de tarification locale 20 . Les implications potentielles des mécanismes visant à renforcer les signaux de prix de localisation feront l’objet d’une analyse plus approfondie.
Surveillance du marché et transparence
Le règlement (CE) nº 1227/2011 concernant l'intégrité et la transparence du marché de gros de l'énergie 21 («REMIT») a été élaboré, il y a plus de dix ans, pour faire en sorte que les consommateurs et d'autres acteurs du marché puissent avoir confiance dans l'intégrité des marchés de l'électricité et du gaz, que les prix fixés sur les marchés de gros de l'énergie reflètent une interaction équilibrée et concurrentielle entre l'offre et la demande et que nul abus de marché ne puisse donner lieu à des profits.
Bien que rien ne prouve que les abus de marché soient à l’origine de la crise actuelle, il est très important de disposer d’un cadre solide et à jour pour se prémunir de tels abus pendant des périodes où les prix sont élevés et les marchés volatils. Le cadre REMIT pourrait être réexaminé afin d’étudier les possibilités d’atténuer plus efficacement les risques d’abus de marché en améliorant la transparence du marché ainsi que la qualité des données relatives au marché et leur collecte et en veillant à un meilleur contrôle de l’application au niveau de l’UE.
5.Conclusion
La Commission invite le Conseil européen à approuver les mesures à court terme proposées dans la présente communication pour lutter contre les prix élevés. Elle invite également les États membres, conformément à [référence à la communication chapeau], à accélérer les mesures de préparation à une éventuelle rupture de l’approvisionnement en gaz russe.
Au-delà du court terme, la Commission estime, sur la base du rapport de l’ACER et de ses contacts avec les parties prenantes, que le marché de l’électricité, dans son organisation actuelle, est efficace et bien intégré et qu’il permet à l’Europe de bénéficier de tous les avantages économiques d’un marché unique de l’énergie, de garantir la sécurité de l’approvisionnement et de soutenir le processus de décarbonation. La Commission invite les États membres à veiller à la mise en œuvre intégrale de la législation sur le marché de l’électricité, en particulier pour faire en sorte que les tarifs reflètent les coûts et que les obstacles à l’utilisation de ressources flexibles soient éliminés, ce qui permettra d’intégrer l’électricité d’origine renouvelable intermittente et d’accroître la flexibilité du réseau afin de faciliter l’intégration du système énergétique. La Commission souligne la nécessité de donner la priorité à la mise en œuvre du plan REPowerEU pour accélérer la suppression progressive du gaz russe et investir dans un système énergétique résilient. La Commission continuera de soutenir les États membres dans la préparation et la mise en œuvre des réformes et des investissements visant à éliminer progressivement la dépendance à l’égard des importations de combustibles fossiles en provenance de Russie, notamment par l’intermédiaire de l’instrument d’appui technique.
Toutefois, dans certains domaines, il est nécessaire d’adapter l’organisation du marché de l’électricité de l’UE pour tenir compte du paysage énergétique et du bouquet énergétique futurs, des nouvelles technologies émergentes, des évolutions géopolitiques ainsi que des enseignements tirés de la crise actuelle. Ces adaptations devraient contribuer à optimiser le fonctionnement de l’organisation du marché de l’électricité et le rendre plus apte à favoriser une décarbonation rentable du secteur de l’électricité, offrir des prix abordables aux consommateurs et accroître la capacité du marché de résister à la volatilité des prix. La présente communication a recensé un ensemble de problématiques pour lesquelles ces adaptations semblent justifiées. Sur la base de ces travaux préliminaires, la Commission lancera un processus d’analyse d’impact et collaborera avec les États membres et un large éventail de parties prenantes et d’autorités de régulation nationales afin d’adapter l’organisation du marché de l’électricité et, le cas échéant, son cadre législatif.
Annexe: aperçu détaillé des contributions des parties prenantes
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Producteurs d’électricité |
Ils ont exprimé une forte préférence pour un soutien ciblé aux consommateurs qui en ont le plus besoin. Toute intervention concernant les prix sur les marchés de gros de l’électricité est considérée comme hautement problématique, car: i) elle ne ciblerait pas les consommateurs qui ont le plus besoin d’aide; ii) elle perturberait la dynamique du marché et compromettrait le fonctionnement du marché et iii) elle fausserait les signaux du marché destinés aux investisseurs. L’imposition des revenus de certains acteurs du marché nuirait à l’environnement d’investissement en détruisant la confiance des investisseurs; si elles sont appliquées, ces mesures devraient uniquement être une solution de dernier recours et elles ne devraient avoir qu’un caractère temporaire. |
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Représentants des consommateurs finaux d’électricité |
Ils ont souligné la nécessité de soutenir financièrement le consommateur, tout en encourageant l’efficacité énergétique. D’autres actions telles que l’installation de panneaux photovoltaïques ou de pompes à chaleur devraient être facilitées. Ils ont plaidé en faveur de la mise en œuvre du cadre législatif pour les marchés de l’électricité (règlement et directive de 2019 sur l’électricité), afin de faire du statut de prosommateur une réalité. Les représentants des communautés énergétiques locales ont rappelé l’importance de renforcer la planification énergétique locale et d’utiliser les ressources locales. Les représentants des consommateurs industriels d’électricité ont préconisé un recours accru aux instruments d’aide d’État et l’adoption de mesures budgétaires face aux revenus élevés des producteurs. Le problème des prix élevés de l’énergie pourrait aussi être en partie résolu en faisant appel à la participation active de la demande, au déploiement de compteurs intelligents et à des marchés liquides à long terme. |
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Bourses de l’électricité |
Elles sont opposées aux interventions concernant les prix sur les marchés de gros de l’électricité. Elles ont souligné que les plafonds tarifaires devraient être évités parce qu’ils nuisent à la formation des prix et entravent la capacité des marchés de l’énergie de fournir un approvisionnement en électricité sûr et abordable. Elles ont mis en garde contre les éventuels effets négatifs à long terme de ces plafonds, les acteurs du marché n’étant plus incités à se prémunir contre des prix élevés. Elles ont rappelé le rôle essentiel du couplage des marchés de l’électricité dans la construction d’un marché unique de l’énergie, qu’il convient de préserver car il garantit une utilisation efficace des ressources. |
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Représentants de la participation active de la demande d’électricité |
Ils ont rappelé le fort potentiel de la participation active de la demande en matière de réduction des pointes de la demande d’électricité, ce qui a permis de faire baisser les tarifs de pointe. Ils ont souligné que le soutien direct aux consommateurs et les aides d’État, s’ils sont alignés sur les objectifs de décarbonation, constituent la solution la plus efficace. En outre, ils ont plaidé en faveur de la mise en œuvre du cadre législatif de l’Union sur les marchés de l’électricité (règlement et directive de 2019 sur l’électricité), afin de supprimer les obstacles au développement de la participation active de la demande. |
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Représentants du stockage de l’électricité |
Ils ont indiqué que les interventions sur les prix (telles que les plafonds tarifaires) risquaient d’avoir des effets de distorsion à long terme sur le marché et de nuire aux objectifs du pacte vert. Ils ont rappelé la nécessité de mettre en œuvre le cadre législatif de l’Union sur les marchés de l’électricité (règlement et directive de 2019 sur l’électricité) et d’accélérer les procédures d’octroi de permis pour les projets d’énergie renouvelable permettant le stockage. |
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Gestionnaires de réseaux électriques |
Ils ont salué la panoplie de mesures figurant dans la communication de la Commission d’octobre 2021. Ils ont rappelé la nécessité d’évaluer de manière approfondie l’impact des mesures d’urgence et de préserver les caractéristiques fondamentales du fonctionnement du marché. |
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Secteur du gaz |
Ses représentants se sont déclarés favorables à ce que la priorité soit donnée à la fourniture d’un soutien direct aux consommateurs. Ils ont fait part de leurs préoccupations concernant les interventions sur le marché de gros du gaz et l'introduction de plafonds tarifaires sur les marchés de gros du gaz. Ils ont estimé que ces mesures entraveraient la compétitivité de l’Union et sa capacité d’attirer des volumes de gaz du marché. Ils ont également exprimé leur scepticisme quant à une intervention sur le marché du gaz en ce qui concerne les volumes et les prix négociés, en rappelant que les achats sont un élément essentiel d’un marché du gaz concurrentiel dans l’Union, et qu’une action collective pourrait les entraver. La diversification des gaz devrait constituer une partie de la solution, y compris la production nationale de gaz. |
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Gestionnaires de réseaux de gaz |
Ils ont fourni un aperçu opérationnel de la situation pour l’hiver 2022-2023, en précisant que toutes les sources de gaz sont utilisées à leur capacité maximale. Toutefois, maximiser le remplissage du stockage pourrait constituer une solution réaliste, qui induirait cependant une modification des flux gaziers à l’intérieur de l’Europe, avec des goulets d’étranglement potentiels à éliminer. |
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Négociants en énergie |
Ils sont opposés aux interventions nationales sur les marchés de gros de l’électricité, car elles nuiraient aux échanges transfrontaliers et à l’efficacité du marché intérieur de l’énergie. À cet égard, il convient d’éviter l’introduction de plafonds tarifaires. Ils expriment une préférence marquée pour des mesures ciblant les consommateurs de détail. Ils appellent à une coordination en ce qui concerne la gestion de la demande de gaz. |
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Fournisseurs de technologies |
Ils ont souligné la nécessité d’investir davantage dans les infrastructures et la transformation numérique afin de permettre le développement de nouveaux services énergétiques. |
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Groupes de réflexion |
Ils ont reconnu la nécessité de laisser fonctionner les marchés de gros de l’électricité et du gaz. Toute intervention sur les prix nuirait à la compétitivité des marchés de gros ainsi qu’à l’utilisation efficace des ressources énergétiques et pourrait rendre nécessaire l’adoption de mesures administratives supplémentaires à l’avenir. Une intervention réglementaire limitant les revenus de certains acteurs du marché accroîtrait les besoins de primes de risque, ce qui entraînerait une hausse des coûts de l’énergie. La transformation numérique, le développement de la participation active de la demande, le déploiement de compteurs intelligents et la poursuite de l’intégration du marché européen de l’électricité sont présentés comme des éléments fondamentaux à long terme pour améliorer l’organisation actuelle du marché. |
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Organisations non gouvernementales |
Elles ont mis en garde contre le risque que les mesures proposées dans les options (comme les plafonds tarifaires) augmentent la dépendance de l’Union à l’égard des combustibles fossiles. Elles ont exprimé une nette préférence pour les options qui apportent un soutien direct aux consommateurs. |
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Universitaires |
D’une manière générale, ils se sont montrés réticents à l’égard des interventions dans la formation des prix, en particulier sur le marché de gros de l’électricité. Ils ont exprimé une nette préférence pour l’octroi aux consommateurs d’un soutien direct leur permettant de réduire leurs factures d’énergie. Ils ont fait observer qu’une intervention sur les prix et les volumes du gaz devrait reposer sur un plan de solidarité européen prévoyant des délestages coordonnés au sein de l’UE. |
COM(2021) 660 final.
COM(2022) 108 final.
COM(2022) 138 final.
Le prix du marché de l’électricité est déterminé sur la base de l’unité de production marginale.
Analyse de la courbe à terme du TTF à partir du 29.4.2022, source: S&P Global Platts.
Lors de sa réunion des 24 et 25 mars 2022, le Conseil européen a chargé la Commission, de toute urgence, de s’adresser aux parties prenantes dans le domaine de l’énergie et d’examiner si et comment ces options à court terme contribueraient à réduire le prix du gaz et à remédier à son effet de contagion sur les marchés de l’électricité, en tenant compte des circonstances nationales. Voir les Conclusions du Conseil européen: https://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/public-register/public-register-search/results/?DocumentNumber=1%2F22&SubjectMatters=CONCL
ACER: Évaluation finale de l’organisation du marché de gros de l’électricité de l’UE, avril 2022, p. 21.
ACER (2022). Évaluation finale de l’organisation du marché de gros de l’électricité dans l’UE.
(insérer la référence). Le plan «Économiser l’énergie» de l’UE propose une double approche visant à réaliser des économies d’énergie à court terme grâce à des changements de comportement et à l’accélération et au renforcement des mesures d’efficacité énergétique à moyen et long termes.
Le marché de détail du gaz devrait s’entendre comme incluant également les utilisateurs industriels.
COM(2022)230
Celle-ci est déclarée par la Commission à la demande d’au moins deux États membres, mais peut également l’être à la demande d’un seul État membre.
ACER (2022). Final Assessment of the EU Wholesale Electricity Market Design.
Communication de la Commission — Lignes directrices concernant les aides d’État au climat, à la protection de l’environnement et à l’énergie pour 2022, C/2022/481
[Insérer la référence à la recommandation sur l’accélération des procédures d’octroi de permis]
Directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et modifiant la directive 2012/27/UE, voir le considérant 59 en lien avec les articles 5, 28 et 29.
Le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont proclamé le socle européen des droits sociaux en 2017 lors du sommet de Göteborg. Ce socle définit 20 principes. Le principe nº 20 est libellé comme suit: «Toute personne a le droit d'accéder à des services essentiels de qualité, y compris l'eau, l'assainissement, l'énergie, les transports, les services financiers et les communications numériques. Les personnes dans le besoin doivent bénéficier d'un soutien leur permettant d'accéder à ces services.»
(ajouter réf. XXX)
Tractebel, 2019. Nodal pricing in the European internal electricity market.
NERA, 2020. Cost Benefit of Access Reform: Modelling Report.
JO L 326 du 8.12.2011, p. 1.