COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 5.11.2021
COM(2021) 681 final
2021/0357(NLE)
Proposition de
DÉCISION D’EXÉCUTION DU CONSEIL
modifiant la décision d’exécution (UE) 2018/593 en ce qui concerne la durée et le champ d’application de la dérogation aux articles 218 et 232 de la directive 2006/112/CE
EXPOSÉ DES MOTIFS
En vertu de l’article 395, paragraphe 1, de la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée 1 (ci-après la «directive TVA»), le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser tout État membre à appliquer des mesures particulières dérogatoires aux dispositions de la directive afin de simplifier la procédure de perception de la TVA ou d'éviter certaines formes de fraude ou d'évasion fiscales.
Par lettre enregistrée à la Commission le 31 mars 2021, la République italienne a demandé l’autorisation de continuer à déroger aux articles 218 et 232 de la directive TVA afin de pouvoir poursuivre l'application de la facturation électronique obligatoire. La dérogation actuelle arrive à expiration le 31 décembre 2021. La demande portait également sur un élargissement du champ d’application de la mesure dérogatoire en vigueur, accordée par la décision d’exécution (UE) 2018/593 du Conseil 2 , aux assujettis bénéficiant de la franchise pour les petites entreprises visée à l’article 282 de la directive TVA. Conformément à l’article 395, paragraphe 2, de la directive TVA, la Commission a informé les autres États membres, par lettre du 10 septembre 2021, de la demande introduite par la République italienne. Par lettre du 13 septembre 2021, la Commission a notifié à la République italienne qu’elle disposait de toutes les données utiles pour apprécier la demande.
1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION
•Justification et objectifs de la proposition
Conformément à la décision d’exécution (UE) 2018/593 et en application de la recommandation du Conseil du 11 juillet 2017 concernant le programme national de réforme de l’Italie pour 2017 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de l’Italie pour 2017 3 , la République italienne a introduit un système généralisé de facturation électronique obligatoire (Sistema di Interscambio - SdI).
L’Italie fait valoir que la mesure, qui vise à lutter contre la fraude fiscale, à simplifier les obligations fiscales, à améliorer l’efficacité de la perception de la taxe et à moderniser le système de production national, contribuant ainsi à réduire les coûts administratifs pour les entreprises, a pleinement atteint ses objectifs.
Pour ce qui est de la lutte contre la fraude à la TVA, la mesure a renforcé les capacités de l’administration fiscale en réduisant les délais nécessaires à la détection et à la sanction des cas de fraude à la TVA et en améliorant les possibilités d’analyse des risques. De plus, la mesure s’est révélée efficace en tant que mesure préventive, car elle a dissuadé les contribuables de se livrer à des agissements frauduleux.
Bien qu’il soit impossible de quantifier avec précision le montant du recouvrement directement imputable à la mise en œuvre de la facturation électronique obligatoire, l’Italie a fourni quelques estimations. D’après celles-ci, environ 2 000 000 000 EUR pourraient être directement attribués à un meilleur respect des obligations en matière de TVA à la suite de l’introduction de la mesure concernée, tandis qu’environ 580 000 000 EUR de recettes supplémentaires dans le cadre de la perception des impôts directs seraient indirectement dus à cette dernière. Pour ce qui est du contrôle et de l’application de la réglementation, les actions menées en vue de détecter les faux crédits de TVA et d'y mettre un terme ont permis de récupérer 945 000 000 EUR en 2019. Par ailleurs, l’utilisation des données de facturation électronique pour l’ensemble de l’année 2019 a également joué un rôle essentiel dans l’identification des assujettis qui ne remplissent pas les exigences relatives au statut d’«esportatore abituale» (plus de 1 300 000 000 EUR de faux plafonds déclarés). D’autres procédures sont en cours sur la base du recoupement entre les données de facturation électronique et les sources d’information antifraude transfrontières (notamment le réseau européen de lutte contre la fraude EUROFISC). Sur la base de flux de facturation d’opérations inexistantes pour un montant approximatif de 1 000 000 000 EUR, il a été possible d’identifier des entreprises impliquées dans des mécanismes de fraude intracommunautaire mis en œuvre dans les derniers mois de 2019 et en 2020.
En ce qui concerne la simplification des obligations fiscales, la mise en œuvre de la facturation électronique obligatoire a permis à l’autorité fiscale de mettre à la disposition des contribuables des registres d’achat et de vente préremplis, un échéancier pour les paiements périodiques de TVA, des déclarations de TVA annuelles préremplies et des formulaires de paiement préremplis, incluant les taxes devant faire l’objet d’un paiement, d’une compensation ou d’une demande de remboursement (pour lesquelles la priorité est donnée aux utilisateurs de la facturation électronique). La facturation électronique a permis de supprimer un certain nombre d’obligations, comme la déclaration des données de facturation relatives aux opérations intérieures, les déclarations Intrastat pour les achats, l’obligation de fournir des informations sur les contrats conclus par les sociétés de crédit-bail et de location et l’obligation de déclarer les opérations de livraisons de biens en Italie en provenance de la République de Saint-Marin.
Selon l’Italie, la mise en œuvre de la facturation électronique obligatoire a généré d’autres avantages, car elle a simplifié le processus de facturation, à la fois pour les émetteurs et les destinataires, et a permis de mettre en place des services connexes grâce auxquels il est possible d’assurer un suivi en temps réel des performances des entreprises, par exemple en matière de gestion des flux de trésorerie. De plus, dans le contexte de la pandémie de COVID-19, les données issues de la facturation électronique obligatoire se sont révélées d’une grande aide pour analyser les changements intervenus dans l’économie en lien avec la crise sanitaire et mettre en place les mesures de soutien les plus appropriées.
La décision d’exécution (UE) 2018/593 s’applique jusqu’au 31 décembre 2021, raison pour laquelle l’Italie a demandé l’autorisation de continuer à déroger aux articles 218 et 232 de la directive TVA afin de poursuivre l'application de la facturation électronique obligatoire.
En outre, la demande porte aussi sur un élargissement du champ d’application de la mesure aux assujettis bénéficiant de la franchise pour les petites entreprises visée à l’article 282 de la directive TVA. L’Italie estime que cet élargissement renforcera la lutte contre la fraude à la TVA, car il fournira aux autorités fiscales une vue d’ensemble complète des opérations effectuées par tous les contribuables. En outre, les autorités fiscales auront la possibilité de contrôler que le chiffre d’affaires des assujettis bénéficiant de la franchise susmentionnée reste inférieur au seuil, ce qui leur permettra de lutter contre la fraude liée à l’accès à ce régime et au maintien sous celui-ci d’assujettis qui ne respectent pas, en substance, les conditions et exigences prévues par la législation.
L’Italie est d’avis que l’élargissement demandé du champ d’application de la mesure ne devrait pas entraîner de charge administrative importante pour les assujettis concernés. Plus de 10 % des contribuables bénéficiant de la franchise pour les petites entreprises visée à l’article 282 de la directive TVA émettent déjà leurs factures au moyen du SdI. Par ailleurs, l’administration fiscale italienne a mis gratuitement à la disposition de tous les opérateurs concernés par la TVA diverses solutions pour établir et transférer les factures électroniques. Parmi celles-ci figure un progiciel pour ordinateur, qui permet de préparer des fichiers de facturation électronique, même sans connexion internet, puis de les transférer simplement par téléchargement, ainsi qu’une application qui peut être installée sur tout appareil mobile pour établir et transférer des factures électroniques. De plus, l’administration fiscale italienne a également mis gratuitement à disposition un service de stockage numérique qui permet d’archiver les fichiers de facturation tout en garantissant le respect des exigences en matière d’authenticité, d’intégrité et de lisibilité des fichiers pendant 15 ans.
Les PME bénéficieraient de la suppression des coûts d’impression et d’archivage des factures, de la réduction du risque d’erreurs lors de l’établissement des factures et de l’accès à un certain nombre de services en ligne, fournis par l’administration fiscale italienne, qui permettent aux contribuables d’exploiter les données de facturation aux fins de l’analyse des performances de leur entreprise.
Compte tenu du vaste champ d’application de la dérogation et de son élargissement aux assujettis bénéficiant de la franchise pour les petites entreprises visée à l’article 282 de la directive TVA, il est important de veiller à assurer le suivi nécessaire de cette mesure, notamment en ce qui concerne ses effets sur la lutte contre la fraude à la TVA et sur les assujettis, en accordant une attention particulière aux PME. Si l’Italie souhaite prolonger la mesure dérogatoire, elle devra accompagner sa demande de prolongation d’un rapport sur le fonctionnement de la mesure. Ce rapport devra évaluer la mesure pour ce qui est de son efficacité en matière de lutte contre la fraude à la TVA ainsi qu'en matière de simplification de la perception de la taxe. Il devra également comporter une évaluation des effets de la mesure sur les assujettis, en particulier les PME, abordant de manière détaillée l’augmentation des charges administratives et des coûts de conformité supportés.
Il est proposé de prolonger l’autorisation jusqu’au 31 décembre 2024.
•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d'action
L’article 218 de la directive TVA place les factures sur papier et électroniques sur un pied d’égalité en disposant que les États membres acceptent comme factures tous les documents ou messages sur papier ou sous format électronique. Conformément à l’article 232 de la directive TVA, l'utilisation d'une facture électronique est soumise à l'acceptation du destinataire. La facturation électronique obligatoire telle qu’elle est appliquée par l’Italie déroge effectivement à ces deux dispositions.
La dérogation peut être autorisée sur la base de l’article 395 de la directive TVA, afin de simplifier la perception de la taxe ou d’éviter certaines formes de fraude ou d’évasion fiscales. Étant donné que, d’après les éléments fournis par l’Italie, la mesure dérogatoire a contribué à la fois à la lutte contre la fraude fiscale et à la simplification de la perception de la taxe, la dérogation est compatible avec les dispositions existantes.
La dérogation relative à la facturation électronique obligatoire est également conforme à la recommandation du Conseil 4 concernant le programme national de réforme de l'Italie pour 2017, conformément à laquelle il convient que «l’Italie s'attache, au cours de la période 2017-2018, entre autres, à étendre l’utilisation obligatoire des paiements et de la facturation électroniques».
Enfin, la Commission a adopté en 2020 la «Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil: un plan d'action pour une fiscalité équitable et simplifiée à l'appui de la stratégie de relance» 5 . L’une des actions envisagées dans ce plan d’action est la présentation par la Commission d’une proposition législative visant à moderniser les obligations de déclaration en matière de TVA. La nécessité de développer davantage la facturation électronique sera examinée dans ce contexte. Par conséquent, la mesure dérogatoire est conforme aux objectifs poursuivis par le plan d’action de la Commission. L’un des objectifs de la future proposition de la Commission sera de rationaliser les mécanismes actuels et futurs de déclaration pour les opérations intérieures, y compris celui autorisé par la présente mesure dérogatoire.
2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ
•Base juridique
Article 395 de la directive TVA.
•Subsidiarité (en cas de compétence non exclusive)
Compte tenu de la disposition de la directive TVA sur laquelle se fonde la proposition, le principe de subsidiarité ne s’applique pas.
•Proportionnalité
La proposition respecte le principe de proportionnalité. La décision porte sur une autorisation accordée à un État membre à sa propre demande et ne constitue pas une obligation.
La mise en œuvre de la facturation électronique obligatoire s’est déroulée sans heurts et n’a pas posé de problèmes particuliers. Selon les informations transmises par l’Italie, la mesure a contribué à la réalisation des objectifs poursuivis en matière de lutte contre la fraude à la TVA, tout en simplifiant la perception de la taxe.
La demande introduite par l’Italie porte aussi sur l’élargissement du champ d’application aux assujettis bénéficiant de la franchise pour les PME. L’Italie a mis en place plusieurs mesures pour aider ces assujettis à s’adapter à la facturation électronique obligatoire. L’administration fiscale italienne a mis gratuitement à disposition différentes solutions, telles qu’un progiciel pour ordinateur ou une application pour appareil mobile, qui permet aux contribuables d’établir et de transférer facilement des factures électroniques. Ces mesures soulageront ces entreprises des coûts qu’elles supportent actuellement pour l’émission et le traitement des factures, tels les coûts d’impression ou d’archivage, et réduiront dans le même temps les risques d’erreurs.
Par ailleurs, la facturation électronique obligatoire a permis à l’administration fiscale italienne de proposer divers services en ligne aux contribuables. Il convient de noter que plus de 10 % des assujettis bénéficiant de la franchise pour les PME ont déjà choisi volontairement d’émettre des factures électroniques. En outre, plusieurs obligations de déclaration pourraient être supprimées grâce à la mise en œuvre de la facturation électronique obligatoire.
L’élargissement demandé du champ d’application de la mesure permettrait, quant à lui, de renforcer la lutte contre la fraude à la TVA, puisque les autorités fiscales italiennes disposeraient d’une vue d’ensemble complète des factures émises par tous les assujettis. Elles seraient également en mesure de détecter les contribuables qui ne respectent pas, en substance, les conditions et exigences imposées par la législation aux fins de l’application de ladite franchise pour les PME.
La dérogation est aussi limitée dans le temps et un rapport sur le fonctionnement et l’efficacité de la mesure, et notamment l’incidence sur les PME, doit être présenté avec la demande dans l’éventualité où l’Italie souhaiterait proroger la mesure dérogatoire.
Dès lors, la mesure particulière est proportionnée à l’objectif poursuivi, à savoir lutter contre la fraude fiscale et simplifier la perception de la taxe.
•Choix de l'instrument
Instrument proposé: décision d'exécution du Conseil.
Conformément à l’article 395 de la directive TVA, l’octroi d’une dérogation aux règles communes en matière de TVA n’est possible que sur décision du Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission. La décision d'exécution du Conseil constitue l’instrument le plus approprié, étant donné qu'elle peut être adressée à un État membre particulier.
3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D'IMPACT
•Analyse d'impact
L’Italie a demandé l’autorisation de continuer à appliquer la facturation électronique obligatoire pour l’ensemble des factures délivrées à d’autres opérateurs ou aux consommateurs finaux par les assujettis établis sur son territoire et d’élargir le champ d’application de la mesure aux assujettis qui bénéficient de la franchise pour les petites entreprises. En outre, il convient que les factures simplifiées, les documents délivrés sur la base de l’article 219 de la directive TVA et les factures relatives aux opérations exonérées relèvent de la facturation électronique obligatoire. Les assujettis non établis peuvent choisir de transmettre leurs factures via le SdI.
Les assujettis ont déjà adapté leurs systèmes pour se conformer aux exigences de la facturation électronique obligatoire. Si l’autorisation n’est pas prorogée, les coûts encourus pour cette adaptation seraient irrécupérables pour les assujettis, alors que ces derniers devraient probablement supporter des coûts supplémentaires liés à l’adaptation à un nouveau système de déclaration qui pourrait être mis en œuvre pour remplacer la facturation électronique obligatoire.
Selon l’Italie, la facturation électronique a donné des résultats concrets en matière de lutte contre la fraude fiscale en raison de l'exhaustivité, de l’actualité et de la traçabilité accrues des informations. La mesure a également eu un effet préventif, car elle a dissuadé les contribuables de se livrer à des agissements frauduleux. L’envoi des factures via le SdI a fourni à l’administration fiscale italienne un accès rapide et automatisé à toute information utile à des fins fiscales figurant sur les factures. L’élargissement de la mesure aux assujettis bénéficiant de la franchise pour les PME aura pour effet de renforcer cette possibilité. Les autorités fiscales peuvent donc procéder à des vérifications rapides et automatiques de la cohérence entre la TVA déclarée et payée.
D’après les estimations fournies par l’Italie, la mise en œuvre de la facturation électronique obligatoire a permis d’améliorer le respect des obligations en matière de TVA à hauteur de 2 000 000 000 EUR. Elle a en outre indirectement permis de générer 580 000 000 EUR de recettes supplémentaires résultant de la perception des impôts directs. Un montant supplémentaire de 945 000 000 EUR a été récupéré en 2019 à la suite des actions menées pour détecter les faux crédits de TVA et y mettre un terme. L’utilisation des données de facturation électronique pour l’ensemble de l’année 2019 a également joué un rôle essentiel dans l’identification des assujettis qui ne remplissent pas les exigences relatives au statut d’«esportatore abituale» (plus de 1 300 000 000 EUR de faux plafonds déclarés). Enfin, les informations recueillies ont permis d’identifier des entreprises impliquées dans des mécanismes de fraude intracommunautaire mis en œuvre dans les derniers mois de 2019 et en 2020, à partir des flux de facturation d’opérations inexistantes pour un montant approximatif de 1 000 000 000 EUR.
L’élargissement du champ d’application de la mesure aux assujettis bénéficiant de la franchise pour les PME s’accompagne de mesures d’atténuation, telles que la mise à disposition gratuite de diverses solutions pour établir et transférer des factures électroniques (progiciel pour ordinateur ou application destinée aux appareils mobiles). Par ailleurs, la mise en œuvre de la facturation électronique s’accompagne de la suppression d’autres exigences et de la fourniture de services supplémentaires aux assujettis. Comme indiqué précédemment, l’élargissement du champ d’application de la mesure aux assujettis bénéficiant de la franchise pour les PME fournira à l’administration fiscale italienne une vue d’ensemble complète des factures émises par tous les assujettis, ce qui lui permettra de lutter contre la fraude à la TVA.
4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE
La proposition n’aura pas d’incidence négative sur les ressources propres de l’Union provenant de la TVA.
2021/0357 (NLE)
Proposition de
DÉCISION D’EXÉCUTION DU CONSEIL
modifiant la décision d’exécution (UE) 2018/593 en ce qui concerne la durée et le champ d’application de la dérogation aux articles 218 et 232 de la directive 2006/112/CE
LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,
vu la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée 6 , et notamment son article 395, paragraphe 1,
vu la proposition de la Commission européenne,
considérant ce qui suit:
(1)Par la décision d’exécution (UE) 2018/593 du Conseil 7 , l’Italie a été autorisée à introduire une mesure dérogatoire aux articles 218 et 232 de la directive 2006/112/CE (ci-après la «mesure particulière») afin de mettre en œuvre la facturation électronique obligatoire pour tous les assujettis établis sur son territoire, à l’exception de ceux bénéficiant de la franchise pour les petites entreprises visée à l’article 282 de ladite directive.
(2)Par lettre enregistrée à la Commission le 31 mars 2021, l’Italie a demandé l’autorisation de continuer à déroger aux articles 218 et 232 de la directive 2006/112/CE afin de pouvoir poursuivre l'application de la facturation électronique obligatoire. Dans sa demande, l’Italie a également sollicité l’autorisation d’élargir le champ d’application de la mesure particulière aux assujettis bénéficiant de la franchise pour les petites entreprises visée à l’article 282 de ladite directive.
(3)Par lettres du 10 septembre 2021, la Commission a informé les autres États membres de la demande introduite par l’Italie. Par lettre du 13 septembre 2021, la Commission a notifié à l’Italie qu’elle disposait de toutes les données utiles pour apprécier la demande.
(4)L’Italie fait valoir que le système de facturation électronique obligatoire mis en place, qui fait passer toutes les factures émises par le «Sistema di Interscambio» (SdI), géré par l’administration fiscale italienne, a pleinement atteint ses objectifs, à savoir lutter contre la fraude fiscale, simplifier les obligations fiscales et améliorer l’efficacité de la perception de la taxe, ce qui a permis de réduire les coûts administratifs pour les entreprises.
(5)L’Italie estime que l’élargissement du champ d’application de la mesure particulière pour inclure également les assujettis bénéficiant de la franchise pour les petites entreprises visée à l’article 282 de la directive 2006/112/CE procurerait à l’administration fiscale italienne davantage de possibilités pour lutter contre la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), car elle disposerait d’une vue d’ensemble complète des factures émises par tous les assujettis. Par ailleurs, l’administration fiscale italienne pourrait ainsi contrôler que les assujettis concernés respectent les exigences et conditions pour bénéficier de ladite franchise.
(6)L’Italie fait valoir que l’élargissement demandé du champ d’application de la mesure particulière n’entraînera pas de coûts substantiels pour les assujettis bénéficiant de la franchise pour les petites entreprises visée à l’article 282 de la directive 2006/112/CE. Afin d’atténuer ces coûts, l’Italie a mis gratuitement à disposition différentes solutions pour établir et transférer les factures électroniques, telles qu’un progiciel pour ordinateur et une application destinée aux appareils mobiles. En outre, la mise en œuvre de la facturation électronique s’accompagne de la suppression d'autres exigences, comme la déclaration des données de facturation relatives aux opérations intérieures, les déclarations Intrastat pour les achats ou l’obligation de fournir des informations sur les contrats conclus par les sociétés de crédit-bail et de location. Elle a également permis de proposer aux contribuables des services supplémentaires tels que des registres d’achat et de vente préremplis, un échéancier des paiements périodiques de TVA, des déclarations de TVA annuelles préremplies et des formulaires de paiement préremplis, y compris les taxes devant faire l’objet d’un paiement, d’une compensation ou d’une demande de remboursement, pour lesquelles la priorité est donnée aux utilisateurs de la facturation électronique. Ces mesures devraient garantir la proportionnalité de la mesure particulière.
(7)Il convient de limiter dans le temps la mesure particulière afin de surveiller ses effets sur la lutte contre la fraude à la TVA et sur les assujettis, en particulier ceux qui bénéficient de la franchise pour les petites entreprises visée à l’article 282 de la directive 2006/112/CE.
(8)Si l'Italie estime que la prorogation de la mesure particulière est nécessaire, il convient qu'elle présente à la Commission une demande de prorogation accompagnée d'un rapport comportant l'évaluation de la mesure particulière pour ce qui est de son efficacité en matière de lutte contre la fraude à la TVA ainsi qu'en matière de simplification de la perception de la taxe. Ce rapport évaluera également l’incidence de la mesure sur les assujettis, en particulier ceux qui bénéficient de la franchise pour les petites entreprises visée à l’article 282 de la directive 2006/112/CE.
(9)Cette mesure particulière ne devrait pas avoir d'effet sur le droit du client de recevoir des factures sur papier en cas d'opérations intra-Union.
(10)La mesure dérogatoire n'aura pas d'incidence négative sur les ressources propres de l'Union provenant de la TVA.
(11)Il y a donc lieu de modifier la décision d’exécution (UE) 2018/593 en conséquence,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
La décision d’exécution (UE) 2018/593 est modifiée comme suit:
1) L’article 1er est remplacé par le texte suivant:
«Article premier
Par dérogation à l'article 218 de la directive 2006/112/CE, l'Italie n'est autorisée à accepter des factures sous forme de documents ou messages sous format électronique que si elles sont émises par des assujettis établis sur son territoire.»;
2) L’article 2 est remplacé par le texte suivant:
«Article 2
Par dérogation à l'article 232 de la directive 2006/112/CE, l'Italie est autorisée à disposer que l'utilisation de factures électroniques émises par les assujettis établis sur son territoire n'est pas soumise à l'acceptation du destinataire.»;
3) L'article 4 est remplacé par le texte suivant:
«Article 4
La présente décision est applicable jusqu'au 31 décembre 2024.
Lorsque l'Italie estime que la prorogation des dérogations visée aux articles 1er et 2, est nécessaire, elle présente à la Commission une demande de prorogation accompagnée d'un rapport évaluant l'efficacité des mesures visées à l'article 3 en matière de lutte contre la fraude à la TVA ainsi qu'en matière de simplification de la perception de la taxe. Ce rapport évalue également l’incidence des mesures considérées sur les assujettis, et notamment sur ceux qui bénéficient de la franchise pour les petites entreprises visée à l’article 282 de la directive 2006/112/CE, et plus particulièrement si ces mesures augmentent leurs charges et coûts administratifs.».
Article 2
La République italienne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président