COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 6.7.2021
COM(2021) 359 final
2021/0178(NLE)
Proposition de
DÉCISION DU CONSEIL
autorisant les États membres de l’Union européenne à accepter, dans l'intérêt de l'Union européenne, l'adhésion des Philippines à la convention de La Haye de 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants
EXPOSÉ DES MOTIFS
1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION
•Justification et objectifs de la proposition
La convention de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l’enlèvement international d’enfants (ci-après la «convention de La Haye de 1980»), à ce jour ratifiée par 101 pays, dont tous les États membres de l'Union européenne, a pour objet de rétablir le statu quo moyennant le retour immédiat des enfants déplacés ou retenus illicitement, grâce à un système de coopération entre les autorités centrales désignées par les parties contractantes.
La prévention de l’enlèvement d’enfants étant un élément essentiel de la politique de l’UE en matière de promotion des droits de l’enfant, l’Union européenne s’efforce d’améliorer l’application de la convention de La Haye de 1980 au niveau international et encourage les pays tiers à y adhérer.
Les Philippines ont déposé l’instrument d’adhésion à la convention de La Haye de 1980 le 16 mars 2016. La convention est entrée en vigueur aux Philippines le 1er juin 2016.
L'article 38, alinéa 4, de la convention de La Haye de 1980 prévoit que celle-ci s'applique dans les rapports entre l'État adhérant et les États contractants qui auront déclaré accepter cette adhésion.
L’existence de la compétence exclusive de l’Union européenne en matière d’acceptation de l’adhésion d’un État tiers à la convention de La Haye de 1980 a été confirmée par la Cour de justice de l’Union européenne, qui a été consultée à l’initiative de la Commission.
Le 14 octobre 2014, dans son avis 1/13, la Cour de justice de l’Union européenne a ainsi déclaré que l’acceptation de l’adhésion d’un État tiers à la convention de La Haye de 1980 sur les aspects civils de l’enlèvement international d’enfants relève de la compétence exclusive de l’Union européenne.
La Cour a insisté sur la nécessité d’uniformité en la matière au niveau de l’UE, afin d’éviter une géométrie variable entre les États membres.
La question de l’enlèvement international d’enfants relevant de la compétence externe exclusive de l’Union européenne, la décision d’accepter ou non l’adhésion des Philippines doit être prise au niveau de l’UE par la voie d’une décision du Conseil. Il convient donc que les États membres de l’Union européenne déposent la déclaration d'acceptation relative à l'adhésion des Philippines dans l'intérêt de l'Union européenne.
L’acceptation des États membres de l’Union européenne aurait pour effet de rendre applicable la convention de La Haye de 1980 entre les Philippines et les États membres de l’UE, à l’exception du Danemark.
•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d'action
En ce qui concerne les enlèvements parentaux, la convention de La Haye de 1980 est le pendant international du règlement nº 2201/2003 du Conseil (dit «règlement Bruxelles II bis»), lequel constitue la pierre angulaire de la coopération judiciaire de l’UE en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale.
L’un des objectifs principaux du règlement est de dissuader les parents d’enlever leurs enfants pour les emmener dans un autre État membre en établissant des procédures qui garantissent le retour immédiat de l’enfant dans l’État membre où il a sa résidence habituelle. À cette fin, le règlement Bruxelles II bis intègre en son article 11 la procédure prévue par la convention de La Haye de 1980 et complète celle-ci en clarifiant certains de ses aspects, notamment en ce qui concerne l’audition de l’enfant, le délai fixé pour rendre une décision à partir du dépôt d’une demande de retour et les motifs de non-retour de l’enfant. Il introduit également des dispositions régissant les décisions de retour et de non-retour contradictoires rendues dans des États membres différents.
Au niveau international, l’Union européenne soutient l’adhésion d’États tiers à la convention de La Haye de 1980 afin que ses États membres puissent se fonder sur un cadre juridique commun pour traiter les enlèvements internationaux d’enfants.
Dix-huit décisions du Conseil ont déjà été adoptées entre juin 2015 et février 2019 afin d’accepter l’adhésion à la convention de La Haye de 1980 sur l’enlèvement international d’enfants de 26 pays tiers (Maroc, Singapour, Fédération de Russie, Albanie, Andorre, Seychelles, Arménie, République de Corée, Kazakhstan, Pérou, Géorgie, Afrique du Sud, Chili, Islande, Bahamas, Panama, Uruguay, Colombie, El Salvador, Saint-Marin, République dominicaine, Biélorussie, Ouzbékistan, Honduras, Équateur et Ukraine).
•Cohérence avec les autres politiques de l'Union
La présente proposition est de toute évidence liée à l’objectif général de protection des droits de l’enfant consacré à l’article 3 du traité sur l’Union européenne. Le système instauré par la convention de La Haye de 1980 vise à protéger les enfants contre les effets nuisibles d’un enlèvement parental et à faire en sorte qu’ils puissent entretenir des contacts avec leurs deux parents, par exemple en garantissant l’exercice effectif d’un droit de visite.
Il convient également de mentionner le lien avec la promotion du recours à la médiation pour le règlement des litiges familiaux transfrontières. La directive sur certains aspects de la médiation en matière civile et commerciale s’applique également au droit de la famille au sein de l’espace judiciaire européen commun. La convention de La Haye de 1980 encourage également le règlement à l’amiable des litiges familiaux. L’un des guides de bonnes pratiques relevant de la convention de La Haye de 1980 publié par la conférence de La Haye de droit international privé est consacré au recours à la médiation pour le règlement des litiges familiaux internationaux concernant des enfants qui entrent dans le champ d’application de la convention. À l’initiative de la Commission européenne, ce guide a été traduit dans toutes les langues de l’UE autres que l’anglais et le français, ainsi qu’en arabe, pour soutenir le dialogue avec les États qui n’ont pas encore ratifié la convention ou n’y ont pas encore adhéré et aider à trouver des moyens concrets pour remédier aux problèmes posés par l’enlèvement international d’enfants.
2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ
•Base juridique
L’article 38 de la convention de La Haye de 1980 dispose que «[l]’adhésion n’aura d’effet que dans les rapports entre l’État adhérant et les États contractants qui auront déclaré accepter cette adhésion». Étant donné que la décision concerne l’acceptation expresse, par les États membres, dans l’intérêt de l’Union, de l’adhésion d’un État adhérant à la convention de La Haye de 1980, la base juridique applicable est l’article 218, paragraphe 6, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. La base juridique matérielle étant l’article 81, paragraphe 3, du TFUE, le Conseil statue à l’unanimité, après consultation du Parlement européen.
L'Irlande est liée par le règlement (CE) nº 2201/2003 et participe donc à l'adoption et à l’application de la présente décision.
Conformément aux articles 1er et 2 du protocole nº 22 sur la position du Danemark annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le Danemark ne participe pas à l’adoption de la présente décision et n’est pas lié par celle-ci ni soumis à son application.
•Proportionnalité
La présente proposition est rédigée sur le modèle des décisions du Conseil déjà adoptées sur le même sujet et n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif d’une action cohérente de l’UE sur la question de l’enlèvement international d’enfants, en veillant à ce que les États membres de l’Union européenne acceptent l’adhésion des Philippines à la convention de La Haye de 1980 dans un délai déterminé.
3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D’IMPACT
•Consultation des parties intéressées
Dans leur écrasante majorité, les États membres de l’Union européenne, consultés par la Commission au sujet de leur intention d’accepter l’adhésion des Philippines à la convention de La Haye de 1980, ont émis un avis favorable.
Les discussions qui ont eu lieu lors d’une réunion d’experts du 2 juillet 2019 ont montré que, à une exception près, il n’y a pas d’objections de la part des États membres quant à l’acceptation de l’adhésion des Philippines à la convention de la Haye de 1980.
La Commission espère que de nouvelles discussions menées au niveau technique au sein du groupe «Questions de droit civil» du Conseil aboutiront à l’unanimité requise pour l’adoption de la décision du Conseil.
•Obtention et utilisation d'expertise
Dans le cadre de la préparation et du suivi de la réunion d’experts du 2 juillet 2019, la Commission a été en contact étroit avec la conférence de La Haye de droit international privé, la délégation de l’UE à Manille et le ministère de la justice des Philippines, en particulier le conseiller principal de l’État, en sa qualité d’autorité centrale désignée en vertu de la convention de La Haye de 1980.
•Analyse d'impact
De même que pour les 18 décisions du Conseil déjà adoptées entre 2015 et 2019 concernant l’acceptation de l’adhésion de plusieurs États tiers à la convention de La Haye de 1980, aucune analyse d’impact spécifique n’a été réalisée compte tenu de la nature du présent acte législatif. Toutefois, le niveau de mise en œuvre de la convention par les Philippines a été examiné lors de la réunion d’experts du 2 juillet 2019, lors de laquelle tous les États membres de l’UE étaient représentés. Dans le prolongement de cette réunion, la Commission a suivi de près l’évolution de la situation aux Philippines.
Les dispositions d’application spécifiques à la convention de La Haye de 1980 n’ont pas encore été adoptées, étant donné qu’une consultation entre les différents départements/ministères était nécessaire. À titre de mesure provisoire, le ministère de la justice prépare un décret qui doit être signé par le président.
Il vise à définir les rôles spécifiques des agences concernées par le processus de la convention de La Haye de 1980 et le mécanisme visant à accélérer la coopération et la coordination interagences entre le ministère de la justice, le bureau de l’immigration, le bureau national d’enquête, le ministère des affaires sociales et du développement, le ministère public et le ministère des affaires étrangères, entre autres. Il sollicitera également l’aide du cabinet du président pour couvrir les besoins budgétaires initiaux pour financer la mise en œuvre par le pays de la convention de La Haye de 1980.
Les Philippines ont indiqué que le projet révisé de décret présidentiel sera diffusé aux agences concernées pour commentaires en mai 2021, et sera suivi d’une autre consultation inter-agences, de sorte qu’il puisse être transmis au cabinet du président au plus tard à la fin du 2e trimestre 2021.
Parallèlement au projet de décret présidentiel proposé, le ministère de la justice étudie également la possibilité de demander au secrétaire de la justice de publier une circulaire ministérielle, qui prévoira également le mécanisme de coordination interservices, dans l’attente de l’adoption du décret présidentiel proposé. Les contributions issues des consultations sur le contenu du projet de décret peuvent être utilisées pour rédiger la circulaire ministérielle. Le processus et la coordination interservices qui figureront dans le projet de circulaire ministérielle serviront ensuite de proposition de modalités d’exécution et de règlement du décret présidentiel proposé.
Bien que le processus d’adoption de la législation/des règles d’application ait été assez lent, il semble que les Philippines soient désormais pleinement conscientes de la nécessité de présenter des résultats concrets pour faciliter l’acceptation de leur adhésion par les États membres de l’UE et les autres parties contractantes.
L’adhésion des Philippines à la convention de La Haye de 1980 a été acceptée par 16 parties contractantes.
4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE
La décision proposée n’a pas d’incidence budgétaire.
5.AUTRES ÉLÉMENTS
•Plans de mise en œuvre et modalités de suivi, d'évaluation et d'information
Étant donné que la proposition porte uniquement sur l’autorisation donnée aux États membres de l’Union européenne d’accepter l’adhésion des Philippines à la convention de La Haye de 1980, le suivi de sa mise en œuvre est limité au respect par les États membres des termes de la déclaration, du calendrier pour déposer celle-ci et de la communication de son dépôt à la Commission, comme le prévoit la décision du Conseil.
2021/0178 (NLE)
Proposition de
DÉCISION DU CONSEIL
autorisant les États membres de l’Union européenne à accepter, dans l'intérêt de l'Union européenne, l'adhésion des Philippines à la convention de La Haye de 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants
LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 81, paragraphe 3, en liaison avec l'article 218, paragraphe 6,
vu la proposition de la Commission européenne,
vu l'avis du Parlement européen,
considérant ce qui suit:
(1)Un des objectifs que s'est fixé l'Union européenne est la promotion de la protection des droits de l'enfant, comme indiqué à l'article 3 du traité sur l'Union européenne. Les mesures visant à protéger les enfants contre le déplacement ou le non-retour illicites sont un élément essentiel de cette politique.
(2)Le Conseil a adopté le règlement (CE) nº 2201/2003 (ci-après le «règlement Bruxelles II bis»), qui vise à protéger les enfants contre les effets nuisibles d’un déplacement ou d’un non-retour illicites et à établir des procédures en vue de garantir leur retour immédiat dans l’État de leur résidence habituelle, ainsi qu’à assurer la protection des droits de visite et des droits de garde.
(3)Le règlement Bruxelles II bis complète et renforce la convention de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants (ci-après dénommée «convention de La Haye de 1980»), qui établit, au niveau international, un système d'obligations et de coopération entre les États contractants et entre les autorités centrales et vise à garantir le retour immédiat des enfants déplacés ou retenus illicitement.
(4)Tous les États membres de l’Union sont parties à la convention de La Haye de 1980.
(5)L’Union encourage les États tiers à adhérer à la convention de La Haye de 1980 et soutient la mise en œuvre correcte de la convention de La Haye de 1980 en participant, avec les États membres, notamment, aux commissions spéciales régulièrement organisées par la conférence de La Haye de droit international privé.
(6)Un cadre juridique commun applicable entre les États membres de l’Union et des États tiers pourrait constituer la meilleure solution dans des affaires délicates d’enlèvement international d’enfants.
(7)La convention de La Haye de 1980 prévoit que celle-ci s'applique dans les rapports entre l'État adhérant et les États contractants qui auront déclaré accepter cette adhésion.
(8)La convention de La Haye de 1980 n'autorise pas les organisations régionales d'intégration économique comme l'Union à devenir partie à ladite convention. Par conséquent, l'Union ne peut adhérer à ladite convention ni déposer une déclaration d'acceptation d'un État adhérant.
(9)Selon l'avis 1/13 de la Cour de justice de l'Union européenne, les déclarations d'acceptation au titre de la convention de La Haye de 1980 relèvent de la compétence externe exclusive de l'Union.
(10)Les Philippines ont déposé leur instrument d'adhésion à la convention de La Haye de 1980 le 16 mars 2016. La convention est entrée en vigueur aux Philippines le 1er juin 2016.
(11)Une évaluation de la situation aux Philippines a conduit à la conclusion que les États membres de l’Union européenne sont en mesure d'accepter, dans l'intérêt de l'Union, l'adhésion des Philippines selon les termes de la convention de La Haye de 1980.
(12)Il convient donc que les États membres de l’Union européenne soient autorisés à déposer leur déclaration d'acceptation de l'adhésion des Philippines dans l'intérêt de l'Union conformément aux termes fixés dans la présente décision.
(13)L'Irlande est liée par le règlement Bruxelles II bis et participe donc à l'adoption et à l’application de la présente décision.
(14)Conformément aux articles 1er et 2 du protocole nº 22 sur la position du Danemark annexé au traité sur l'Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le Danemark ne participe pas à l'adoption de la présente décision et n'est pas lié par celle-ci ni soumis à son application,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les États membres de l’Union européenne sont autorisés à accepter, dans l'intérêt de l'Union, l'adhésion des Philippines à la convention de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants (ci-après la «convention de La Haye de 1980»).
Les États membres de l’Union européenne déposent, au plus tard le … [douze mois après la date d’adoption de la présente décision], une déclaration d’acceptation de l’adhésion des Philippines à la convention de La Haye de 1980 dans l’intérêt de l’Union, libellée comme suit:
«[Nom complet de l'ÉTAT MEMBRE] déclare accepter l'adhésion des Philippines à la convention de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants, conformément à la décision (UE) 2021/... du Conseil».
Les États membres de l’Union européenne informent le Conseil et la Commission du dépôt de leur déclaration d’acceptation de l’adhésion des Philippines et communiquent à la Commission, dans les deux mois du dépôt, le texte de cette déclaration.
Article 2
La présente décision entre en vigueur le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.
Article 3
Les États membres sont destinataires de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président