La présente initiative vise à soutenir et à faciliter les mesures prises au niveau de l’Union dans l’intérêt général, en particulier lorsque l’Union agit dans le cadre de l’exécution d’un mandat pour l’acquisition de biens et de services en vue de distribuer ceux-ci gratuitement aux États membres selon les besoins urgents de ces derniers. Les mesures en question ont pour objet, entre autres, la prévention des situations d’urgence, la préparation en vue de celles-ci ou la réaction lorsqu’elles surviennent, dans le contexte actuel ou futur de crises et de catastrophes. L’initiative apporte un soutien à ces mesures par la suppression de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en tant que facteur de coût ainsi que la charge de mise en conformité qui en découle. Plus précisément, la présente proposition prévoit une exonération de la TVA sur les livraisons de biens et les prestations de services effectuées en faveur de la Commission ou d’une agence ou d’un organisme de l’UE et sur les biens importés par ceux-ci, dans le cas où la Commission ou l’une de ces agences ou l’un de ces organismes acquièrent ces biens ou services dans le cadre de l’exécution d’un mandat qui leur est conféré par le droit de l’Union dans l’intérêt général. 

La pandémie actuelle de COVID-19 met particulièrement en lumière combien il importe d’être bien préparé et de pouvoir réagir rapidement selon une approche structurée, cohérente et centralisée au niveau de l’UE. Cette conclusion est également vraie pour d’autres situations présentes et futures nécessitant une action coordonnée au niveau de l’Union. Dès lors, en s’appuyant sur l’expérience acquise lors de la gestion de la pandémie de COVID-19, la présente initiative vise à fournir à l’Union européenne une solution générale à l’épreuve du futur. L’objectif est d’aligner les dispositions de l’UE en matière de TVA, par exemple en ce qui concerne les mesures de gestion des catastrophes et des crises, et ainsi de faciliter les activités de la Commission, des agences ou d’autres organismes de l’UE dans le cadre de l’exécution de tout mandat qui leur est conféré par le droit de l’Union.

L’expérience acquise à la suite des mesures d’urgence prises par la Commission durant la pandémie de COVID-19 a montré que la TVA facturée sur certaines opérations finit par constituer, dans les procédures de passation de marchés, un facteur de coût qui pèse sur des budgets limités. Ces montants de TVA réduisent le volume des biens et des services que la Commission peut acquérir en vue de la constitution de stocks ou de la distribution immédiate aux États membres, tout en compliquant et en retardant les opérations de solidarité destinées à répondre à des besoins urgents. En outre, les coûts de conformité deviennent une charge pour les entreprises qui fournissent des biens et des services à l’Union, notamment pour leur enregistrement auprès des autorités fiscales de tous les États membres ou de plusieurs d’entre eux.

Il est donc urgent d'entreprendre une action immédiate en ce qui concerne la lutte contre l’actuelle pandémie de COVID-19 et dans le but de se préparer à l'adoption future de mesures comparables au niveau de l’Union dans l’intérêt général. À cette fin, il convient d’introduire une exonération générale de la TVA pour les achats effectués par la Commission, ou par une agence ou un organisme de l’UE en vue de donner, stocker ou autrement fournir des biens et des services aux États membres ou à des tiers, cette solution étant appropriée et nécessaire pour faciliter la coordination des mesures au niveau de l’UE.

Sur la base des enseignements tirés de la pandémie de COVID-19 et afin de fournir une solution à l’épreuve du temps, le champ d’application de la présente proposition est général et couvre tous les types de biens et de services. En ce qui concerne les biens, elle s’appliquerait, par exemple, aux contre-mesures médicales de tous types tels que les produits biologiques 1 , les médicaments 2 ainsi que les dispositifs médicaux 3 . La proposition couvrirait également les articles non médicaux nécessaires pour faire face aux crises humanitaires 4 . La présente proposition couvre également un large éventail de services liés ou non au secteur de la santé 5 .

Ces biens et services peuvent être mis à la disposition de la Commission ou d’une agence ou d’un organisme de l’UE en vue de toute activité menée dans le cadre de l’exécution d’un mandat conféré à ces derniers en vertu du droit de l’Union dans l’intérêt général. Les biens ou services peuvent avoir été achetés en vue, par exemple, d’être mis gratuitement à la disposition des États membres ou d’un tiers 6 , ou dans le cadre d’une stratégie de stockage en vue de dons futurs.

Cette décision ne concerne que les importations et non les opérations intracommunautaires ou nationales, car les pouvoirs autonomes de la Commission sont limités à ce domaine. La mesure initiale était applicable durant une période de six mois et a été prolongée jusqu’au 31 octobre 2020 9 et au 30 avril 2021 10 . Une prolongation supplémentaire est en cours d’élaboration.

Le 7 décembre 2020 11 , le Conseil a adopté une proposition de la Commission 12 modifiant la directive 2006/112/CE du Conseil 13 (directive TVA) et autorisant les États membres à appliquer un taux réduit de TVA à la livraison de dispositifs médicaux de diagnostic in vitro de la COVID-19 et aux prestations de services étroitement liées à ces derniers. En outre, les États membres sont autorisés à accorder une exonération avec droit à déduction de la TVA payée au stade antérieur pour les livraisons de tels dispositifs et les prestations de services étroitement liées à ces derniers, ainsi que pour les livraisons de vaccins contre la COVID-19 et les prestations de services étroitement liées à ces derniers.

Ces mesures ont permis de fournir des solutions rapides, efficaces et ciblées en réponse aux besoins urgents survenus au cours de la pandémie de COVID-19. Elles sont toutefois d’une portée limitée et d’une nature temporaire, et par ailleurs, les États membres n’ont pas tous choisi d’appliquer les taux zéro lorsque cette possibilité était offerte.

La directive TVA prévoit, sous certaines conditions et limites, une exonération 14 avec droit à déduction de la TVA au stade antérieur concernant les importations de biens par les organismes européens (y compris la Commission) ainsi que les livraisons de biens et les prestations de services au bénéfice desdits organismes auxquels s’applique le protocole sur les privilèges et immunités de l’Union européenne 15 . Sur la base de l’interprétation du protocole sur les privilèges et immunités de l’Union européenne, ladite exonération est strictement limitée aux achats effectués pour l’usage officiel par ledit organisme de l’Union. Elle ne serait pas applicable à l’achat de biens et de services qui sont, par exemple, destinés à être mis gratuitement à la disposition des États membres ou d’un tiers, tel qu’une autorité nationale de santé ou un hôpital, étant donné que cela n’est pas considéré comme un usage officiel. Cependant, ce sont précisément ces cas qui peuvent devenir particulièrement importants en cas de crises et, par conséquent, les exonérations de TVA actuellement en vigueur sont insuffisantes à cet égard.

La proposition de la Commission 16 de 2018 visant à modifier la directive TVA en ce qui concerne les taux de TVA, qui est en instance au Conseil, ne pourrait pas non plus constituer une solution satisfaisante pour supprimer la TVA sur toutes les opérations visées par la présente initiative. Si elle est adoptée à l’unanimité par le Conseil, elle permettrait aux États membres d’appliquer un taux réduit, voire nul 17 , sur certaines opérations, à condition que ces dernières ne profitent qu’au consommateur final et aient un objectif d’intérêt général. En tout état de cause, la décision d'appliquer ou non un tel traitement favorable en matière de TVA resterait à la discrétion des États membres.

Afin d’aider les États membres à mieux relever les défis de l’ère numérique et de réduire la charge administrative liée à l’utilisation de la version papier du certificat d’exonération prévu à l’annexe II du règlement d’exécution (UE) nº 282/2011 du Conseil 18 , en particulier dans les situations de crise telles que les pandémies, il convient de mettre en place un formulaire électronique. L’objectif de ce certificat d’exonération est de confirmer que l’opération remplit les conditions pour bénéficier de l’exonération prévue à l’article 151, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive TVA. Comme cela a déjà été fait en vertu de l’article 199 ter, paragraphe 4, de la directive TVA, la Commission devrait être habilitée à adopter, par voie d’actes d’exécution, les modalités techniques relatives à ce formulaire, notamment un message électronique commun par lequel les informations devraient être transmises, en consultation avec le comité permanent de la coopération administrative institué par l’article 58 du règlement(UE) nº 904/2010 du Conseil 19 , par application de la procédure d’examen visée à l’article 5 du règlement (UE) nº 182/2011 20 .

La proposition complète la décision (UE) 2020/491 de la Commission du 3 avril 2020 relative à la franchise des droits à l’importation et à l’exonération de la TVA sur les importations octroyées pour les marchandises nécessaires à la lutte contre les effets de la pandémie de COVID-19 au cours de l’année 2020, qui doit être prorogée jusqu’à fin avril 2021. Elle complète également la directive (UE) 2020/2020 du Conseil du 7 décembre 2020 modifiant la directive 2006/112/CE en ce qui concerne des mesures temporaires relatives à la taxe sur la valeur ajoutée applicable aux vaccins contre la COVID-19 et aux dispositifs médicaux de diagnostic in vitro de cette maladie en réaction à la pandémie de COVID-19. Elle est également conforme à la proposition de la Commission de 2018 visant à modifier la directive TVA en ce qui concerne les taux de TVA, qui est en instance au Conseil.

La proposition est cohérente avec les initiatives mises en place dans le cadre de politiques de l’UE telles que l’union européenne de la santé et la stratégie pharmaceutique pour l’Europe. Elle est particulièrement cohérente avec les initiatives décrites ci-dessous.

Le 14 avril 2020, le Conseil a activé l’instrument d’aide d’urgence au sein de l’Union européenne (l’«instrument d’aide d’urgence» 21 ), qui aide les États membres à réagir face à la pandémie de COVID-19 en répondant aux besoins urgents de manière stratégique et coordonnée au niveau de l’UE.

Le 2 juin 2020, la Commission a proposé 22 des modifications ciblées à apporter au mécanisme de protection civile de l’UE 23 afin de permettre à l’Union et aux États membres d’être mieux préparés et à même de réagir rapidement et efficacement à de futures crises, notamment celles qui ont un impact élevé au regard des perturbations potentielles de nos économies et de nos sociétés, dont la situation d'urgence liée à la COVID-19 est un très bon exemple. L’objectif général du mécanisme de protection civile de l’UE est de renforcer la coopération entre les États membres de l’UE et six États participants 24 dans le domaine de la protection civile, en vue d’améliorer la prévention des catastrophes ainsi que la préparation et la réaction face à celles-ci. Lorsque l’ampleur d’une situation d’urgence dépasse les capacités de réaction d’un pays, celui-ci peut demander de l’aide par l’intermédiaire du mécanisme. Grâce à ce mécanisme, la Commission européenne joue un rôle essentiel dans la coordination de la réaction aux catastrophes en Europe et au-delà, et prend en charge au moins 75 % des coûts liés au transport et/ou aux opérations de déploiement. Le Centre de coordination de la réaction d’urgence (ERCC) 25 de la Commission constitue le cœur du mécanisme de protection civile de l’Union et coordonne l’acheminement de l’aide vers les pays touchés par des catastrophes, notamment des articles de secours, de l’expertise, des équipes de protection civile et des équipements spécialisés.

Dans son discours sur l’état de l’Union du 16 septembre 2020, la présidente de la Commission a souligné la nécessité de tirer les leçons de la crise actuelle et de construire une union européenne de la santé. Parallèlement, elle a mis en lumière les principales initiatives correspondantes pour 2021 dans une lettre d’intention 26 adressée au président du Parlement européen et à la présidence du Conseil. Ces initiatives contiennent également des propositions législatives visant à instituer une nouvelle Agence européenne de recherche et de développement dans le domaine biomédical, à étendre les mandats de l’Agence européenne des médicaments (EMA) et du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC), ainsi qu’à créer un espace européen des données de santé.

Dans son programme de travail pour 2021 27 , la Commission a souligné la nécessité de renforcer notre préparation aux crises et notre gestion des menaces sanitaires transfrontières et a confirmé qu’il était temps de construire une union européenne de la santé plus forte. Le programme de travail contient des propositions législatives visant à renforcer, d’une part, le cadre de l’UE devant permettre de détecter les menaces transfrontières graves pour la santé et d’y répondre, ainsi que, d'autre part, les rôles joués par les agences existantes. D’autres initiatives porteront sur une proposition visant à instituer une agence de recherche et de développement avancés dans le domaine biomédical, à élaborer une nouvelle stratégie pharmaceutique garantissant aux citoyens la disponibilité de médicaments sûrs, abordables et de qualité, ainsi qu’à créer un espace européen des données de santé pour l’exploitation des données en vue d’améliorer les soins de santé, la recherche et l’élaboration des politiques dans l’intérêt des patients.

En mars 2021, le nouveau programme d’action de l’Union dans le domaine de la santé (le «programme “L’UE pour la santé”») 28 a été adopté: il vise à rendre les systèmes de santé plus résilients face aux menaces transfrontières pesant sur la santé comme la COVID-19 et à améliorer la capacité de gestion des crises. En outre, ce programme fera de l’union européenne de la santé une réalité grâce à des investissements dans les soins contre le cancer, dans l’amélioration de la préparation aux pandémies, dans la disponibilité des médicaments et dans l’innovation et stimulera le développement de services numériques dans le domaine de la santé et la prévention des maladies.

Dans sa communication du 11 novembre 2020 29 , la Commission a posé les premiers jalons d’une union européenne de la santé. La communication était accompagnée de trois propositions législatives: un règlement relatif aux menaces transfrontières graves sur la santé remplaçant la décision 1082/2013/UE 30 , et un renforcement des mandats de l’ECDC 31 et de l’EMA 32 .

La nouvelle initiative relative à une union européenne de la santé préconise le renforcement des structures et mécanismes existants afin d’améliorer, au niveau de l’UE, la protection, la prévention, la préparation et la réaction face aux dangers pour la santé humaine. Elle recommande le renforcement du cadre de coopération transfrontière pour lutter contre les menaces sanitaires afin de mieux protéger des vies, de préserver le marché intérieur et de maintenir les normes les plus élevées en matière de protection des droits de l’homme et des libertés civiles. Elle renforce également le rôle de l’Union dans la coordination et la coopération internationales afin de prévenir les menaces transfrontières pour la santé, de lutter contre celles-ci et d’améliorer la sécurité sanitaire mondiale.

Dans le cadre de la nouvelle union européenne de la santé, la Commission a également annoncé qu’elle présenterait avant la fin de 2021 une proposition législative instituant l’Autorité européenne de réaction en cas d’urgence sanitaire (HERA).

Dans sa communication du 25 novembre 2020 33 , la Commission a présenté une nouvelle stratégie pharmaceutique pour l’Europe, qui contient des mesures concrètes visant à garantir l’accessibilité, la disponibilité et le caractère abordable des médicaments. Ces mesures favoriseront la diversification et la sûreté des chaînes d’approvisionnement, garantissant ainsi l’autonomie stratégique ouverte de l’UE dans le monde; elles permettront de promouvoir des produits pharmaceutiques durables sur le plan environnemental. La stratégie vise également à améliorer les mécanismes de préparation et de réaction aux crises.

Il importe de noter que le rôle des agences ainsi que d’autres organismes de l’UE est et sera de plus en plus important dans la poursuite des objectifs des initiatives susmentionnées ou futures. Par conséquent, la présente proposition législative devrait également porter sur les opérations ou les importations réalisées par ces agences ou organismes.

Fondée en 1995 34 , l’EMA a pour mission de promouvoir l’excellence scientifique dans l’évaluation et la surveillance des médicaments, au bénéfice de la santé publique et de la santé animale. Son mandat sera renforcé dans le cadre de la nouvelle union européenne de la santé afin d’inclure la surveillance et l'atténuation des risques de pénuries de médicaments et de dispositifs médicaux critiques, la formulation d’avis scientifiques concernant les médicaments susceptibles de traiter, de prévenir ou de diagnostiquer les maladies à l’origine de crises ainsi que la coordination d’essais cliniques et d’études relatives à l’efficacité et l’innocuité des vaccins.

Institué en 2005 35 , l’ECDC a pour mission de détecter et d'évaluer les menaces actuelles et émergentes que posent les maladies infectieuses pour la santé humaine, et d'assurer la communication en la matière. Son futur mandat couvrira la surveillance épidémiologique (en temps réel), la planification de la préparation et de la réaction, l’établissement de rapports et d’audits, la formulation de recommandations et de solutions non contraignantes en matière de gestion des risques, la capacité de mobiliser et de déployer la task-force de l’Union dans le domaine de la santé afin de soutenir les réactions des États membres au niveau local et l’établissement d’un réseau de laboratoires de référence de l’Union européenne et d’un réseau pour les substances d’origine humaine.

La mission de la future autorité HERA sera de permettre à l’Union et à ses États membres de déployer rapidement les mesures médicales et autres les plus avancées en cas d’urgence sanitaire, en couvrant l’ensemble de la chaîne de valeur, de la conception à la distribution et à l’utilisation 36 .

Plusieurs passations conjointes de marchés 37 ont été exécutées ou sont prévues en 2020/2021: elles portent sur les biens nécessaires pour faire face à la pandémie de COVID-19, tels que les équipements de protection individuelle (EPI), les respirateurs, les équipements de laboratoire, le matériel de vaccination, les tests rapides de détection d’antigènes et les moyens de traitement (par exemple, le remdesivir). Dans le cadre de l’instrument d’aide d’urgence, la Commission a commandé directement des masques, des traitements et des tests afin de les distribuer aux États membres.

La proposition est fondée sur l’article 113 du traité sur le fonctionnement de l’UE. Cet article dispose que le Conseil, statuant à l’unanimité conformément à une procédure législative spéciale, et après consultation du Parlement européen et du Comité économique et social, arrête les dispositions touchant à l’harmonisation de la réglementation des États membres dans le domaine de la fiscalité indirecte.

Selon le principe de subsidiarité, tel qu’il est énoncé à l’article 5, paragraphe 3, du traité sur l'Union européenne, l'Union peut intervenir seulement si les objectifs envisagés ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les seuls États membres, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets des actions envisagées, au niveau de l'UE. La directive TVA actuelle empêche les États membres d’appliquer une exonération générale de la TVA aux importations de biens effectuées par la Commission ou une agence ou un organisme de l’UE, ainsi qu’aux livraisons de biens et aux prestations de services effectuées en faveur de ceux-ci en vue de soutenir et de faciliter les mesures prises au niveau de l’UE dans l’intérêt général. Une initiative législative au niveau de l’UE visant à modifier la directive est le moyen le plus efficient d’assurer le fonctionnement de ces mesures en éliminant totalement la TVA en tant que facteur de coût et en supprimant les charges supplémentaires dues aux coûts de conformité qui y sont liés.

La proposition est conforme au principe de proportionnalité car elle ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire et est proportionnée à la réalisation de l’objectif visé. L’initiative exonère de la TVA les importations de biens que la Commission ou une agence ou un organisme de l’UE acquièrent, ainsi que les livraisons de biens et les prestations de services effectuées en faveur de ceux-ci dans le cadre d’un mandat qui leur est conféré par le droit de l’Union, notamment pour élaborer des mesures de lutte contre les crises et les catastrophes. Compte tenu des répercussions que des crises ou des catastrophes telles que la pandémie de COVID-19 peuvent avoir sur les économies des États membres, les mesures proposées sont proportionnées au regard de leur incidence budgétaire sur certains États membres du fait de l’exonération de TVA.

Une directive est nécessaire pour modifier la directive TVA actuelle.

Aucune consultation des parties intéressées n’a été menée, en raison du caractère urgent de l’initiative, qui est présentée dans le contexte de la pandémie de COVID-19.

La Commission s’est appuyée sur les informations accessibles au public en ce qui concerne la situation épidémiologique, ainsi que sur les données scientifiques pertinentes disponibles relatives à la pandémie actuelle de COVID-19 et à ses implications en cas de problèmes futurs comparables.

Aucune analyse d’impact distincte n’a été réalisée, en raison du caractère urgent de cette initiative, qui est présentée dans le contexte de la pandémie de COVID-19.

La présente proposition facilitera grandement les mesures de l’Union, notamment en ce qui concerne la protection de la santé. La santé est un droit humain fondamental. La proposition est en conformité avec l'article 168 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui dispose qu’un niveau élevé de protection de la santé humaine doit être assuré dans la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques et actions de l'Union. En outre, elle est conforme à l’article 35 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui dispose que toute personne a le droit d’accéder à la prévention en matière de santé et de bénéficier de soins médicaux dans les conditions établies par les législations et pratiques nationales.

La proposition supprimera la TVA en tant que facteur de coût pour les programmes de l’UE. Cela permettra à l’UE d’acheter, avec le même budget, davantage de biens et de services destinés, par exemple, à une distribution gratuite à un État membre, à une autorité nationale de santé ou à un hôpital.

En introduisant une nouvelle exonération de TVA, la proposition pourrait réduire les recettes de TVA perçues par les États membres et, par conséquent, la ressource propre TVA. Si cela n’a aucune incidence négative sur le budget de l’UE, étant donné que toutes les dépenses qui ne sont pas couvertes par les ressources propres traditionnelles et par la ressource propre TVA font l’objet d’une compensation de la ressource propre fondée sur le revenu national brut (RNB), les ressources propres TVA non perçues de certains États membres devraient être compensées par l’ensemble des États membres au moyen de la ressource propre RNB. Toutefois, étant donné que le volume actuel de biens et de services acquis par les institutions de l’UE et soumis à la TVA est faible (par rapport à l’économie dans son ensemble), cet effet est probablement extrêmement limité.

La proposition ne nécessite pas de documents explicatifs sur la transposition.

À l’article 1er, le point 1) et le point 2) a), visent à modifier la directive TVA en introduisant une exonération de la taxe aux importations de biens [à l’article 143, paragraphe 1, nouveau point f ter)] effectuées par la Commission européenne ou par une agence ou un organisme établis en vertu du droit de l’Union, ainsi qu’aux livraisons de biens et aux prestations de services [à l’article 151, paragraphe 1, nouveau point a ter)] effectuées en faveur de ceux-ci lorsqu’ils acquièrent ces biens ou services dans le cadre de l’exécution d'un mandat qui leur est conféré par le droit de l’Union dans l’intérêt général.

L’article 1er, point 2 b), vise à habiliter la Commission à délivrer un certificat d’exonération, qui sert à confirmer que l’opération remplit les conditions pour bénéficier de l’exonération prévue à l’article 151, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive TVA, par voie électronique. Ce formulaire électronique devrait être mis en place afin de permettre aux États membres de mieux relever les défis de l’ère numérique et de réduire la charge administrative liée à l’utilisation de la version papier du formulaire, en particulier dans les situations de crise telles que les pandémies. Le formulaire électronique devrait être adopté en consultation avec le comité permanent de la coopération administrative institué par l’article 58 du règlement (UE) nº 904/2010 du Conseil 38 , en appliquant la procédure d’examen visée à l’article 5 du règlement (UE) nº 182/2011 39 .

La proposition soutiendra et facilitera donc les mesures prises au niveau de l’Union dans l’intérêt général en éliminant les montants de TVA qui deviennent un facteur de coût ainsi que la charge de mise en conformité qui en découle. Les opérations couvertes par la présente proposition ne sont en aucun cas limitées aux «activités d’intérêt général» visées au titre IX, chapitre 2, de la directive TVA.

Bien qu’elle vise à faciliter les mesures prises dans différents domaines d’action, la présente initiative est particulièrement urgente compte tenu de la pandémie actuelle de COVID-19. Certaines mesures, qui relèvent du champ d’application de la présente initiative, sont déjà en cours. Afin de préserver leur bénéfice maximal, il convient que les États membres appliquent rétroactivement l’exonération de TVA introduite par la proposition aux opérations effectuées à partir du 1er janvier 2021.