COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 24.11.2021
COM(2021) 915 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION
Évaluation de l’action engagée par la Roumanie
à la suite de la recommandation du Conseil du 18 juin 2021 en vue de mettre un terme à la situation de déficit public excessif en Roumanie
COMMUNICATION DE LA COMMISSION
Évaluation de l’action engagée par la Roumanie
à la suite de la recommandation du Conseil du 18 juin 2021 en vue de mettre un terme à la situation de déficit public excessif en Roumanie
0.Introduction
Le 18 juin 2021, le Conseil a adopté une recommandation au titre de l’article 126, paragraphe 7, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), en vue de mettre un terme à la situation de déficit public excessif en Roumanie en 2024 au plus tard.
Il était recommandé à la Roumanie de ramener le déficit public à 8,0 % du PIB en 2021, 6,2 % du PIB en 2022, 4,4 % du PIB en 2023 et 2,9 % du PIB en 2024. Sur la base des prévisions du printemps 2021 de la Commission qui sous-tendent la recommandation du Conseil, il était estimé que cela correspondait à un ajustement structurel annuel de 0,7 % du PIB en 2021, de 1,8 % du PIB en 2022, de 1,7 % du PIB en 2023 et de 1,5 % du PIB en 2024, compatible avec un taux de croissance nominal des dépenses publiques primaires nettes de 3,4 % en 2021, de 1,3 % en 2022, de 0,9 % en 2023 et de 0,0 % en 2024 1 . Le Conseil recommandait à la Roumanie de mettre pleinement en œuvre les mesures déjà adoptées pour 2021 et de définir et mettre en œuvre les mesures supplémentaires nécessaires pour corriger son déficit excessif d’ici à 2024. Il lui recommandait aussi d’utiliser toutes les éventuelles recettes exceptionnelles pour réduire le déficit public et de veiller à ce que les mesures d’assainissement budgétaire garantissent une correction durable sans nuire à la croissance. En outre, le Conseil recommandait à la Roumanie de veiller à l’application intégrale et effective de son cadre budgétaire national et d’étayer l’assainissement budgétaire par des réformes globales.
Conformément à l’article 3, paragraphe 4 bis, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, le Conseil a fixé au 15 octobre 2021 la date limite pour que la Roumanie remette un rapport détaillé sur l’action engagée à la suite de sa recommandation. La Roumanie a présenté son rapport le 14 octobre 2021.
La Commission a examiné la stratégie budgétaire de la Roumanie sur la base des informations figurant dans ledit rapport afin d’évaluer si l’État membre s’était conformé à la recommandation du Conseil du 18 juin 2021.
Encadré 1: Méthode d’évaluation de l’action suivie d’effets
En vertu du règlement (CE) nº 1467/97 et du code de conduite 2 , il y a lieu de considérer qu’un État membre a engagé une action suivie d’effets s’il a agi conformément à la recommandation qui lui a été adressée par le Conseil au titre de l’article 126, paragraphe 7, du TFUE, ou à la décision du Conseil le mettant en demeure au titre de l’article 126, paragraphe 9, du TFUE. Le 29 novembre 2016, le Comité économique et financier a adopté son avis intitulé «Improving the assessment of effective action in the context of the excessive deficit procedure – a specification of the methodology» (Améliorer l’évaluation de l’action suivie d’effets dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs – spécifications de la méthode), qui a été approuvé par le Conseil ECOFIN le 6 décembre 2016 3 . Cet avis présente un arbre de décision dans le cadre de la procédure de déficit excessif (PDE) permettant d’évaluer si une action suivie d’effets a été menée.
Si l’État membre concerné a atteint son objectif de déficit nominal et est parvenu à l’amélioration sous-jacente de son solde structurel, la procédure est suspendue. S’il ne réalise pas, ou risque de ne pas réaliser, son objectif de déficit nominal ou l’amélioration requise de son solde structurel, une analyse approfondie des raisons de cette insuffisance est entreprise 4 . L’analyse approfondie est donc au cœur de l’évaluation de l’action suivie d’effets.
L’analyse approfondie utilise d’abord le critère des dépenses pour évaluer l’effort budgétaire. Globalement, l’analyse approfondie a pour but de fournir une estimation adéquate de l’ampleur des mesures prises, afin de déterminer si l’État membre concerné a respecté les engagements qu’il a pris à la suite de la recommandation au titre de la PDE. Si le critère des dépenses est respecté, c’est-à-dire s’il atteste d’un effort égal ou supérieur à ce qui a été recommandé, ledit État membre est présumé avoir tenu ses engagements. Si ce critère n’est pas respecté, l’État membre est présumé n’avoir pas tenu ses engagements.
Pour procéder à son évaluation finale, le cas échéant, la Commission a recours à un jugement économique qualitatif, portant en particulier sur le résultat de l’application du critère des dépenses, dans le cadre de l’analyse approfondie dont elle se sert pour déterminer si l’État membre concerné a respecté ou non ses engagements. Autrement dit, l’analyse approfondie permet d’évaluer si l’État membre a mis en place suffisamment de mesures pour se conformer à la recommandation au titre de la PDE. En résumé, toute conclusion doit prendre en considération les informations quantitatives du critère des dépenses, ainsi que d’autres considérations – essentiellement de nature qualitative – que le critère en soi ne fait pas ressortir. Ces considérations sont généralement liées aux raisons qui ont entraîné le non-respect du critère des dépenses et ont directement trait à l’évolution budgétaire.
S’il ressort de l’analyse approfondie que l’État membre concerné a tenu ses engagements, l’évaluation conclura que des mesures suivies d’effets ont été prises, avec la possibilité de prolonger le délai, même si l’objectif de déficit nominal n’a pas été atteint. Si l’analyse approfondie fait apparaître que les engagements n’ont pas été tenus et que l’objectif de déficit nominal n’a pas été atteint, l’évaluation conclura à l’absence d’action suivie d’effets et la procédure devra être renforcée, notamment par la mise en place d’une nouvelle trajectoire de correction (assortie éventuellement d’un délai), le cas échéant.
Il est à noter que si l’objectif intermédiaire de déficit nominal a été atteint, la procédure ne sera pas renforcée même si les engagements n’ont pas été tenus. Toutefois, il convient de souligner que lorsque la décision de ne pas renforcer la procédure s’appuie sur des données en cours d’exercice, si les données (notifiées) a posteriori montrent que l’objectif intermédiaire de déficit nominal n’a finalement pas été atteint, la PDE peut encore être renforcée.
1.
Évaluation de l’action engagée par la Roumanie
1.0.Mesures indiquées dans le rapport sur l’action engagée et projections budgétaires actualisées
Depuis le 5 octobre 2021, la Roumanie dispose d’un gouvernement intérimaire investi de compétences limitées. Par conséquent, le rapport sur l’action engagée présenté par la Roumanie le 14 octobre 2021 se concentre sur les mesures adoptées en vue d’assurer le respect de l’objectif budgétaire intermédiaire pour 2021. Il rappelle aussi les objectifs budgétaires du programme de convergence de mai 2021 pour la période 2021-2024 et confirme l’engagement qu’il contient de ramener le déficit sous la barre des 3 % du PIB d’ici à 2024, sans présenter de nouvelles mesures de politique budgétaire pour 2022-2024, qui seraient nécessaires pour garantir le respect des objectifs budgétaires en question.
Le déficit public pour la période de janvier à août 2021 s’est établi à 3,4 % du PIB en comptabilité de caisse, soit une baisse de 1,8 point de pourcentage du PIB par rapport à la même période de l’année dernière. Selon le rapport, le déficit en comptabilité de caisse pour 2021 devrait avoisiner 7,1 % du PIB (83,8 milliards de RON), au lieu des 7,2 % du PIB (80 milliards de RON) initialement prévus dans le budget 2021. Cela correspondrait à un déficit SEC d’environ 8 % du PIB, conforme à l’objectif budgétaire pour 2021 figurant dans la recommandation émise dans le cadre de la PDE 5 .
En ce qui concerne 2021, aucune modification du système fiscal n’est signalée, à l’exception de légères augmentations du niveau des droits d’accise sur le tabac à compter du 1er janvier 2021, avec une incidence budgétaire proche de 0,1 % du PIB. En ce qui concerne les dépenses publiques, le rapport énumère les mesures suivantes mises en œuvre tout au long de l’année 2021 6 :
·maintien des salaires bruts dans le secteur public, y compris les avantages, indemnités et primes (dans la mesure où le personnel occupe le même poste et travaille dans les mêmes conditions) au niveau accordé pour décembre 2020;
·maintien du point de retraite (valeur utilisée pour convertir les points accumulés tout au long des années sur la base des revenus en paiements réguliers de pension) à 1 442 RON à compter de septembre 2020; retour, à partir de 2022, au mécanisme transparent existant pour la fixation de la valeur du point de retraite consistant à relever ledit point, à compter du 1er janvier de chaque année, en fonction du taux d’inflation annuel moyen, auquel s’ajoute au maximum 50 % de l’augmentation des salaires bruts moyens réels réalisés, conformément à l’ordonnance d’urgence du gouvernement nº 8/2021;
·maintien de l’indemnité alimentaire au niveau fixé pour 2020;
·non-attribution des primes et indemnités de vacances prévues par la loi nº 153/2017;
·compensation des heures supplémentaires uniquement par des heures de repos pour le personnel du secteur public;
·prolongation de l’utilisation des chèques vacances émis en 2019 et 2020 jusqu’à la fin de 2021 et suspension de l’émission de tels chèques pour 2021 par les autorités et institutions publiques;
·augmentation du salaire brut minimal de 3,1 % par rapport à décembre 2020, à 2 300 RON par mois, à compter du 13 janvier 2021;
·augmentation de 16 % des allocations familiales par rapport à la valeur de décembre 2020, à partir de janvier 2021, et de 14 % supplémentaires à compter du 1er janvier 2022 et mise en place, à partir de 2023, d’un mécanisme d’indexation transparent conformément à l’ordonnance d’urgence du gouvernement nº 56/2021;
·baisse des tarifs proposés aux étudiants pour les moyens de transport.
Selon le rapport, les mesures visant à renforcer la perception de l’impôt se poursuivront au cours du reste de l’année 2021, notamment dans le cadre du plan opérationnel de recouvrement des recettes, de la stratégie 2021-2024 de l’Agence nationale de l’administration fiscale et du plan pour la reprise et la résilience (PRR). Ces mesures visent à contribuer au respect des obligations fiscales en améliorant les processus opérationnels et les services aux contribuables, en réalisant la transition numérique de l’Agence nationale de l’administration fiscale et en prévenant l’évasion fiscale. Les autorités prévoient que ces réformes augmenteront le ratio des recettes au PIB de 2,5 points de pourcentage d’ici à 2026 par rapport à sa valeur de 2019.
En 2021, le gouvernement a maintenu les mesures d’aide aux ménages et aux entreprises mises en place en 2020, notamment les garanties d’État, les programmes de financement, l’assouplissement de certaines obligations fiscales, les subventions destinées à soutenir l’emploi et à préserver la relation entre employeurs et salariés en cas d’interruption temporaire des activités du fait de la pandémie de COVID-19, l’achat et l’administration de vaccins contre la COVID-19, les dépenses d’achat d’équipements médicaux et de couverture des coûts supplémentaires pour le personnel de santé publique et la fourniture de matériel informatique aux étudiants. La révision du budget adoptée en septembre 2021 prévoit des affectations supplémentaires à l’appui du secteur de la santé et de nouveaux projets d’investissement aux niveaux central et local. Selon le rapport, l’incidence des mesures temporaires liées à la pandémie de COVID-19 dans le cadre du budget 2021, y compris la révision de septembre, s’élève à 7,33 milliards de RON (0,6 % du PIB). Le rapport ne couvre pas les mesures visant à aider les ménages et les entreprises face à la hausse des prix de l’énergie, adoptées le 16 septembre 2021 (voir la section 2.2), qui seront effectives pendant cinq mois à compter du 1er novembre 2021.
Le rapport présenté par la Roumanie le 14 octobre indique que la réduction du déficit prévue à moyen terme se poursuivra principalement au niveau des dépenses, tandis que les recettes fiscales en pourcentage du PIB resteront relativement constantes, sans tenir compte de l’incidence des réformes et des investissements figurant dans le PRR de la Roumanie. Toutefois, le rapport ne précise pas davantage la stratégie d’assainissement pour 2022 et au-delà.
À cet égard, il est à noter que la stratégie budgétaire à moyen terme pour 2022-2025, que le gouvernement doit élaborer et adopter en août, selon les règles budgétaires nationales, est toujours en suspens.
1.1.Évaluation de l’action engagée
Les prévisions de l’automne 2021 de la Commission tablent sur un déficit nominal de 8,0 % du PIB en 2021, ce qui est conforme à l’objectif de déficit fixé dans la recommandation du Conseil (voir tableau 2). Cette projection tient compte de toutes les mesures mentionnées dans le rapport sur l’action engagée (voir section 2.1), en particulier les mesures d’assainissement adoptées au début de l’année, à savoir le gel des salaires et des pensions et les réductions de certaines primes et autres rémunérations, ainsi que la révision du budget de septembre 2021 et les mesures visant à aider les ménages et les entreprises face à la hausse des prix de l’énergie adoptées le 16 septembre 2021. Selon les prévisions, les recettes devraient être plus élevées qu’on ne l’envisageait au printemps, principalement du fait d’une croissance plus forte du PIB nominal. L’incidence positive de l’augmentation des recettes sur le déficit devrait toutefois être contrebalancée par des dépenses plus élevées que prévu pour la plupart des postes de dépenses publiques. Les prévisions de la Commission tiennent également compte des dépenses financées par le PRR et des recettes ainsi engendrées sur la base du plan approuvé par le Conseil le 29 octobre 2021 (voir tableau 1) 7 .
Tableau 1: Dépenses financées au titre de la facilité pour la relance et la résilience
|
Subventions |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
TOTAL |
|
Mrd RON |
1,0 |
11,6 |
15,0 |
16,2 |
15,7 |
10,0 |
69,6 |
|
Mrd EUR |
0,2 |
2,4 |
3,1 |
3,3 |
3,2 |
2,0 |
14,2 |
|
% du PIB annuel |
0,09 % |
0,90 % |
1,07 % |
1,08 % |
0,98 % |
0,60 % |
|
|
% du total |
1 % |
17 % |
22 % |
23 % |
23 % |
14 % |
100 % |
|
% du total (cumulé) |
1 % |
18 % |
40 % |
63 % |
86 % |
100 % |
|
|
Prêts |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
TOTAL |
|
Mrd RON |
0,7 |
10,0 |
16,5 |
18,2 |
15,7 |
11,9 |
73,0 |
|
Mrd EUR |
0,1 |
2,0 |
3,4 |
3,7 |
3,2 |
2,4 |
14,9 |
|
% du PIB annuel |
0,06 % |
0,78 % |
1,17 % |
1,21 % |
0,98 % |
0,71 % |
|
|
% du total |
1 % |
14 % |
23 % |
25 % |
22 % |
16 % |
100 % |
|
% du total (cumulé) |
1 % |
15 % |
37 % |
62 % |
84 % |
100 % |
|
Selon les prévisions de l’automne 2021 de la Commission, l’ajustement du solde structurel pour 2021 est de 0,4 point de pourcentage, soit un niveau inférieur au 0,7 point de pourcentage recommandé. Conformément à la méthode d’évaluation de l’action suivie d’effets (voir encadré 1), cela justifie une analyse approfondie basée sur l’évolution de la croissance nette des dépenses.
En 2021, la croissance nette des dépenses (corrigée des mesures ponctuelles) devrait s’établir à 5,9 % selon les prévisions de l’automne 2021 de la Commission, dépassant donc les 3,4 % recommandés. Par conséquent, l’écart de la croissance nette des dépenses par rapport à la recommandation va dans le même sens que l’écart de l’ajustement du solde structurel, bien que dans une mesure plus importante (0,9 % du PIB dans le cas de la croissance nette des dépenses, contre 0,3 % du PIB dans le cas du solde structurel). La différence peut s’expliquer en partie par des recettes exceptionnelles en 2021, qui améliorent le solde structurel mais n’ont pas d’incidence sur le critère des dépenses 8 . Malgré les mesures d’assainissement susmentionnées mises en œuvre par le gouvernement roumain, des dérapages dans la plupart des postes de dépenses publiques font dévier la croissance nette des dépenses en 2021, notamment les dépenses de personnel, l’achat de biens et de services et les dépenses d’assistance sociale. Plus de la moitié de ces dérapages peuvent être attribués à des dépenses plus élevées liées à la COVID-19 (principalement dans le secteur de la santé) et à des mesures visant à faire face à des hausses importantes des prix de l’énergie, tandis que le reste peut être associé à un contrôle inadéquat des dépenses.
Tableau 2: Trajectoire d’ajustement budgétaire de la Roumanie
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|
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
|
|
Recommandation de juin 2021 adressée au titre de l’article 126, paragraphe 7 |
||||||
|
Taux de croissance du PIB |
% en glissement annuel |
-3,9 |
5,1 |
3,4 |
3,2 |
2,9 |
|
Solde nominal des administrations publiques |
% du PIB |
-9,2 |
-8,0 |
-6,2 |
-4,4 |
-2,9 |
|
Solde structurel |
% du PIB |
-7,5 |
-6,9 |
-5,0 |
-3,3 |
-1,9 |
|
Variation du solde structurel |
% du PIB |
-2,8 |
0,7 |
1,8 |
1,7 |
1,5 |
|
Croissance nette des dépenses corrigée des mesures ponctuelles (nominale) |
% |
16,2 |
3,4 |
1,3 |
0,9 |
0,0 |
|
Prévisions de l’automne 2021 de la Commission 9 |
||||||
|
Taux de croissance du PIB |
% en glissement annuel |
-3,9 |
7,0 |
5,1 |
5,2 |
4,5 |
|
Solde nominal des administrations publiques |
% du PIB |
-9,4 |
-8,0 |
-6,9 |
-6,3 |
-6,8 |
|
Solde structurel |
% du PIB |
-7,5 |
-7,1 |
-6,4 |
-6,1 |
-7,1 |
|
Variation du solde structurel |
% du PIB |
-2,8 |
0,4 |
0,7 |
0,3 |
-0,9 |
|
Croissance nette des dépenses corrigée des mesures ponctuelles (nominale) |
% |
16,2 |
5,9 |
5,1 |
7,1 |
11,7 |
Selon les prévisions de l’automne 2021 de la Commission, prolongées jusqu’en 2024, le déficit devrait s’établir à 6,9 % du PIB en 2022. Il devrait ensuite tomber à 6,3 % du PIB en 2023, puis se creuser pour atteindre 6,8 % du PIB en 2024. En l’absence de mesures pour 2022 (et au-delà), ces projections sont établies dans l’hypothèse habituelle de politiques inchangées. L’amélioration prévue du déficit nominal en 2022 est due à l’augmentation des recettes (principalement grâce à une croissance forte, favorable aux recettes publiques provenant des impôts et des cotisations sociales), aux mesures budgétaires structurelles contenues dans le PRR (à savoir la réforme de l’administration fiscale et l’examen du cadre fiscal) et à la suppression progressive des mesures d’urgence. Les projections relatives au déficit nominal pour 2021 et 2022 tiennent également compte des mesures visant à aider les ménages et les entreprises face à la hausse des prix de l’énergie, qui devraient coûter au total environ 0,2 % du PIB sur les deux années.
Le déficit prévu pour 2022 dans les prévisions de l’automne 2021 de la Commission dépasse de 0,7 point de pourcentage l’objectif de déficit nominal recommandé par le Conseil, tandis que l’ajustement du solde structurel devrait être de 0,7 point de pourcentage en 2022, la valeur recommandée étant de 1,8 point de pourcentage. Comme indiqué dans la méthode d’évaluation de l’action suivie d’effets (voir encadré 1), cette situation appelle une analyse approfondie du critère des dépenses.
Sans perdre de vue le fait que ces projections partent de l’hypothèse de politiques inchangées, l’objectif de croissance nette des dépenses pour 2022 ne devrait pas être atteint et de nouveaux écarts risquent de se produire en 2023 et 2024 (voir tableau 2). L’écart de la croissance nette des dépenses par rapport à ses objectifs est cohérent avec l’écart du solde structurel en 2022. La légère amélioration prévue en 2022 pour les deux indicateurs, principalement du fait de l’abandon d’une partie des mesures liées à la COVID-19, n’est pas suffisante pour atteindre les objectifs fixés pour cette année-là, étant donné que le rapport présenté dans le cadre de la PDE ne fait état d’aucune mesure d’assainissement. L’absence de telles mesures est aussi la principale raison expliquant pourquoi les objectifs n’ont pas été atteints au cours des dernières années, malgré les projections de croissance plus forte du PIB sur l’ensemble de la période couverte par la PDE par rapport aux prévisions du printemps 2021 de la Commission.
Depuis juin 2021, aucune mesure d’envergure n’a été prise pour assurer l’application intégrale et effective du cadre budgétaire national. En particulier, comme indiqué plus haut, la mise à jour de la stratégie budgétaire à moyen terme, attendue en août, n’a pas encore été publiée.
Le PRR roumain comprend des mesures budgétaires structurelles. La réforme de l’administration fiscale, qui devrait renforcer la perception de l’impôt, a été prise en compte dans les prévisions de l’automne 2021 de la Commission et donc dans l’évaluation de l’action engagée par la Roumanie. Le plan comprend aussi une révision du cadre fiscal destinée à supprimer progressivement les incitations et exonérations fiscales excessives et à étendre la fiscalité verte. En outre, le plan prévoit l’introduction de réexamens systématiques des dépenses, qui renforcent l’efficacité des dépenses publiques, et une réforme du système des retraites visant à le rendre plus stable et à améliorer sa viabilité budgétaire.
2.Conclusions
Le 14 octobre 2021, la Roumanie a rendu compte de l’action engagée à la suite de la recommandation de juin 2021 adressée au titre de l’article 126, paragraphe 7. Les autorités ont confirmé leur engagement à réaliser une correction du déficit excessif, comme demandé par le Conseil. Toutefois, compte tenu du caractère intérimaire du gouvernement, le rapport présenté ne couvre que les mesures adoptées afin d’atteindre l’objectif de déficit intermédiaire de 2021.
Selon les prévisions de l’automne 2021 de la Commission, le déficit nominal devrait s’établir à 8,0 % du PIB en 2021, conformément à l’objectif recommandé, tandis que l’effort budgétaire devrait se situer en deçà des exigences. En outre, les projections actuelles indiquent que les objectifs pour 2022-2024 ne devraient pas être atteints dans l’hypothèse de politiques inchangées, soulignant la nécessité d’une stratégie d’assainissement à moyen terme et de mesures correctives correspondantes. Étant donné que l’objectif de déficit nominal fixé pour 2021 devrait être atteint, la procédure de déficit excessif devrait être suspendue à ce stade.
La Commission attend du gouvernement roumain, lorsqu’il sera constitué, qu’il présente d’urgence un budget pour 2022 et une stratégie budgétaire à moyen terme, conformément à la recommandation du Conseil de juin 2021. La Commission réexaminera le respect des exigences énoncées dans la recommandation du Conseil sur la base des informations figurant dans le budget et dans la stratégie budgétaire à moyen terme.