Avis du Comité économique et social européen sur «Une approche intégrée pour les zones rurales de l’UE, avec une attention particulière pour les régions vulnérables»

(avis d’initiative)

(2020/C 429/09)

Rapporteur:	Josep PUXEU ROCAMORA
Corapporteure:	Dilyana SLAVOVA

Décision de l’assemblée plénière	20.2.2020
Base juridique	Article 32, paragraphe 2, du règlement intérieur
	Avis d’initiative
Compétence	Section «Agriculture, développement rural et environnement»
Adoption en section	31.8.2020
Adoption en session plénière	17.9.2020
Session plénière no	554
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	212/0/4

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Les politiques européennes doivent promouvoir un développement harmonieux de l’ensemble de l’Union, en accordant une attention particulière aux zones rurales, aux bassins industriels en reconversion et aux aires qui sont affectées par des handicaps graves et permanents, comme les îles et les régions montagneuses et arctiques. Il s’agit d’un principe horizontal, qui doit fonder toutes les actions de l’UE et a été inscrit dans la stratégie Europe 2020 (1), la conviction dont il procède étant que la bonne articulation à assurer entre les territoires constitue la condition sine qua non d’une croissance économique intégratrice.

1.2.

Le CESE adhère sans réserves aucunes aux neuf objectifs que la Commission européenne assigne à la politique agricole commune (PAC) pour la période 2021-2027, à savoir assurer un revenu équitable aux agriculteurs, accroître la compétitivité, rééquilibrer les pouvoirs dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire, agir contre le changement climatique, protéger l’environnement, préserver les paysages et la biodiversité, soutenir le renouvellement des générations, dynamiser les zones rurales et, enfin, garantir la qualité des denrées alimentaires et protéger la santé. La politique agricole commune doit aussi garantir le maintien de la production agricole dans les zones vulnérables.

1.3.

Le CESE souscrit sans restriction au pacte vert pour l’Europe, visant à promouvoir une utilisation efficace des ressources, restaurer la biodiversité et réduire la pollution. C’est précisément pour cette raison qu’il souligne que la dégradation de l’environnement peut revêtir deux formes, toutes deux d’une égale nocivité, à savoir, d’une part, une pression excessive sur l’air, l’eau et les sols, qui résulte de la concentration de l’activité économique dans le tissu urbain et, d’autre part, l’abandon de vastes portions du territoire, dont la diversité biologique et paysagère déclinera irrémédiablement à défaut de la gestion respectueuse qui est nécessaire pour la préserver et l’enrichir.

1.4.

L’Union européenne doit fournir une part essentielle des fonds requis et veiller à ce que leur mise en œuvre soit conforme aux meilleures pratiques disponibles. C’est à la politique agricole commune qu’il revient d’intervenir en la matière, en concertation étroite avec les politiques régionales et celle de cohésion, afin d’enclencher un processus de développement territorial équilibré, lequel doit être un paramètre pris en compte et un impératif à appliquer pour toute décision politique dont l’impact comporte une composante locale. L’élaboration d’une stratégie d’ensemble pour ces territoires exige que celle-ci bénéficie d’une dotation budgétaire accrue et que les différentes institutions n’œuvrent pas isolément, car il est capital que les actions menées soient coordonnées, intégrées et mises en cohérence.

1.5.

La concentration des possibilités d’épanouissement socio-professionnel dans les villes a pour effet que les franges les plus vulnérables de la population ont tendance à être repoussées vers les zones rurales. Le CESE reconnaît que les territoires recèlent un potentiel d’innovation et qu’il est nécessaire de renforcer les atouts locaux, réduire les écarts de développement et stimuler la compétitivité. À cette fin, il est indispensable de bâtir, pour accompagner l’innovation, des écosystèmes qui encouragent la diversification économique et permettent l’existence de territoires dynamiques, créatifs, intelligents et résilients, dans lesquels chacun pourra choisir l’endroit où il vivra et travaillera dans des conditions dignes, que ce soit en milieu urbain ou rural.

1.6.

Les foyers épidémiques récemment apparus fournissent un argument supplémentaire en faveur d’un développement territorial plus équilibré. Tels qu’ils se sont dramatiquement manifestés lors de la pandémie de COVID-19, les taux de contagion élevés résultant de l’inévitable entassement qui règne aux heures de pointe dans les moyens de transport des grandes villes devraient susciter une réflexion au plus haut niveau sur le cours que nous souhaitons imprimer à nos sociétés et sur la nécessité que nous les réorientions afin qu’elles s’engagent dans le sens voulu. En l’occurrence, il convient que nous sachions puiser notre inspiration dans la résilience supérieure dont ont témoigné les zones rurales, sans cependant que nous en prenions prétexte pour nous accommoder du déficit dont elles souffrent en ce qui concerne l’offre de services de santé.

1.7.

Après la montée en flèche du télétravail imposé par le confinement, les plans de relance pour l’après-COVID-19 nous offrent la possibilité de conforter un changement de paradigme qui, sans rien avoir d’utopique, relocalisera dans des zones rurales ou montagneuses des postes de travail dématérialisés à forte valeur ajoutée.

1.8.

S’il veut accompagner ce processus et montrer l’exemple en la matière, le CESE devra dorénavant adopter systématiquement une vision intégrée dans tous ses avis concernant les politiques territoriales, urbaines et rurales. À cette fin, il convient qu’il crée une structure administrative ad hoc, composée à parts égales de membres de ses sections ECO et NAT.

2. Introduction

2.1.

La cohésion, économique, sociale, environnementale et territoriale a constitué l’un des principaux piliers sur lesquels a pris appui la construction de l’Union européenne. Pourtant, malgré les efforts déployés, aujourd’hui comme hier, pour y parvenir dans les territoires et en dépit des résultats qui ont été obtenus à cet égard lors de différentes étapes et dans le contexte de diverses époques, les régions européennes présentent actuellement des déséquilibres géographiques, qui diffèrent par leur intensité et ressortissent à des catégories très variées. Pour ne prendre que cet exemple, les zones rurales de Bulgarie, de Roumanie, d’Espagne, de Hongrie ou de Pologne sont affectées par des disparités aussi fortes que nombreuses pour ce qui est des revenus, des communications, de la santé, de l’accès aux services, etc.

2.2.

Les faits démontrent que les territoires européens n’évoluent pas d’une manière homogène. Des zones qui se caractérisent par leur croissance économique, leur cohésion sociale et leur durabilité environnementale coexistent avec d’autres menacées par la stagnation, le dépeuplement ou la désertification. Ces déséquilibres peuvent être constatés non seulement entre des régions de niveau NUTS-3 (2) mais s’observent aussi entre les diverses parties dont chacune d’entre elles se compose.

2.3.

Les effets du changement climatique, les bouleversements technologiques, réglementaires et institutionnels et les catastrophes naturelles, industrielles ou épidémiologiques touchent les zones rurales d’une manière spécifique. Bien que les territoires dont la situation est défavorable ou se situent dans la moyenne aient démontré une plus grande résilience lors de la dernière crise financière, ce sont les villes qui s’approchent le plus de la réalisation des objectifs que la stratégie Europe 2020 avait fixés en matière d’emploi, d’éducation et de réduction de la pauvreté.

2.4.

Les zones reculées, rurales et montagneuses, et les régions périphériques, ultrapériphériques et arctiques sont celles qui présentent la vulnérabilité la plus élevée. Elles sont soumises à des facteurs objectivement limitants, qui sont, par exemple, de ne pas offrir la masse critique voulue, d’un point de vue démographique ou économique, ou d’être difficilement accessibles. Par symétrie, la congestion des zones urbaines augmente, tout comme la pression qui s’exerce sur leurs ressources naturelles, qu’il s’agisse de l’air, de l’eau ou du sol.

2.5.

L’importance que les milieux ruraux revêtent pour l’ensemble de l’Union ne se limite pas à l’aspect quantitatif, même s’ils abritent 55 % de sa population, produisent près de 45 % de sa valeur ajoutée brute et assurent 50 % de ses emplois, mais tient également aux liens qu’ils entretiennent avec la culture et l’identité de chaque pays. Le présent avis entend jeter les bases pour une approche intégrée qui permette de progresser vers un développement territorial plus équilibré.

3. Propositions d’action

3.1.

Un contrat territorial entre les villes et leur arrière-pays, dans son extension la plus vaste, constitue la meilleure, voire l’unique manière d’atteindre un développement économique harmonieux, grâce auquel il soit possible d’éviter les deux écueils que sont la congestion démographique et le dépeuplement. Si l’impulsion politique initiale est donnée par les pouvoirs publics régionaux, les décisions doivent toujours être adoptées à partir de la base, au moyen de structures participatives permanentes englobant l’ensemble des intervenants publics et privés et des acteurs de la société civile organisée qui sont présents sur le territoire concerné. La coconception et la mise en œuvre conjointe constituent un élément clé pour corriger les asymétries. Le CESE préconise de financer un programme pilote destiné à expérimenter des solutions adaptées aux spécificités de chaque territoire.

3.2.

Pour essayer d’exercer une influence sur les zones rurales de l’UE, en accordant une attention particulière à celles qui sont vulnérables, l’action doit porter sur cinq dimensions:

—	territoriale, en encourageant un développement équilibré, qui harmonise les échanges entres les pôles ruraux et urbains de chaque territoire,

—	économique, en promouvant la décentralisation et la diversification, en tant qu’elles favorisent un rééquilibrage des revenus,

—	sociale, en garantissant l’accès aux services essentiels en matière d’éducation, de santé, de transport, de culture, etc.,

—	environnementale, en se fixant l’agroécologie comme cap (3) et en valorisant l’action de protection de la biodiversité qui est menée à bien dans l’UE,

—	institutionnelle, en créant un écosystème d’accompagnement, qui facilite les progrès dans les quatre directions précédentes.

3.3.

La gestion des risques, l’élaboration de scénarios face aux incertitudes, la conception de plans d’urgence, les mécanismes d’intégration d’intérêts divergents ou encore la création de synergies entre les perspectives globales et locales forment autant d’éléments à prendre en compte, s’agissant de mécanismes indispensables pour concevoir et gérer une stratégie qui s’attache à réduire la vulnérabilité des territoires.

3.4.

Un cadre stratégique commun garantira que les différents Fonds ESI (4) interviennent de manière coordonnée. À l’échelle régionale et sous-régionale, les investissements intégrés multifonds peuvent moduler les interventions suivant les caractéristiques propres à chaque territoire donné et se fonder sur les spécificités locales pour exploiter les synergies entre les différents domaines, comme la préservation de la biodiversité, la gestion des terres, au premier chef par l’agriculture et la sylviculture, ou encore le tourisme.

3.5.

Il est suggéré que les États membres et les régions disposent d’une plus grande marge de manœuvre dans leurs choix politiques, afin que leur action soit modelée et ciblée en fonction de leurs besoins spécifiques et que, par conséquent, il en aille de même par rapport à la conception et la mise en œuvre de leurs interventions.

3.6.

Le CESE préconise une stratégie globale, exigeant que les politiques et les institutions n’agissent pas isolément, la coordination institutionnelle, l’approche intégrée et la mise en cohérence revêtant une importance capitale en la matière. Pour concevoir les stratégies et les interventions, il sera indispensable de prendre en considération les perspectives ouvertes par le contexte institutionnel actuel, parmi lesquelles il convient de mentionner, pour ce qui est du cadre mondial, le programme à l’horizon 2030 des Nations unies et ses objectifs de développement durable (ODD), et, en ce qui concerne l’encadrement européen:

—	le pacte vert pour l’Europe, lequel regroupe une série de stratégies qui serviront de référence dans les années à venir et dont certaines, comme celle «de la ferme à la table» ou encore celle portant sur la biodiversité, produiront un impact majeur sur le milieu rural,

—	le cadre financier pluriannuel pour la période 2021-2027 et l’instrument de l’Union européenne pour la relance, qui détermineront le budget disponible,

—	l’engagement pris par l’UE de progresser vers la neutralité carbone à l’horizon de la seconde moitié du vingt et unième siècle,

—	le nouveau plan d’action pour l’économie circulaire,

—	ainsi que les stratégies de spécialisation intelligente, la politique de cohésion, le marché unique numérique, etc.

3.7.

Historiquement, dans leur manière d’exploiter les ressources, les campagnes ont pratiqué la «circularité», laquelle ne doit pas empêcher pour autant de développer de nouveaux modèles énergétiques plus durables d’un point de vue économique et environnemental et d’encourager l’économie circulaire dans les territoires ruraux. Le CESE est également favorable aux chaînes d’approvisionnement courtes et à l’intensification des échanges entre les villes et les campagnes.

3.8.

L’activité agricole a, tout au long de l’histoire, offert des possibilités d’intégrer des personnes plus vulnérables, qui se heurtaient à des difficultés pour trouver un travail, en particulier lorsqu’elles avaient des besoins supplémentaires du point de vue du logement ou de soins personnalisés. Aujourd’hui, ce rôle peut être assumé par les fermes sociales.

3.9.

Les processus relevant de la numérisation ouvrent de nouvelles perspectives pour l’emploi et l’entrepreneuriat. L’amélioration des communications en milieu rural ne doit pas s’effectuer exclusivement en fonction du chiffre de population d’un territoire donné mais il convient qu’elle tienne également compte de sa géographie, en tirant parti des initiatives fondées sur la technologie satellitaire et le développement des réseaux de connectivité au niveau local, afin qu’elles puissent se déployer dans la majeure partie des implantations rurales et que les lieux où s’exerce l’activité agricole aient la possibilité de tirer parti des innovations technologiques. La numérisation suscite des attentes chez les jeunes et induit un renversement de la tendance au dépeuplement.

3.10.

Le CESE reconnaît que l’action de l’UE en faveur des «villages intelligents» représente un outil qui permet le partage de démarches novatrices pour créer des territoires ruraux plus dynamiques, durables et attrayants et explorer des pistes quant à la possibilité de tirer un meilleur parti des programmes de développement rural (PDR), de la politique de cohésion de l’UE et d’autres instruments de financement.

3.11.

Le CESE reconnaît le rôle important que les groupes d’action locale et leurs réseaux jouent pour encourager les processus de développement rural dans l’ensemble des territoires de l’UE, lorsqu’ils créent de nouveaux mécanismes de gouvernance, diversifient l’économie des campagnes, préservent le patrimoine historique et culturel et accompagnent l’entrepreneuriat.

3.12.

Il est nécessaire de mesurer et de suivre l’évolution des territoires, d’où la nécessité d’établir des indicateurs pour chacun des domaines définis, de manière à pouvoir prendre des décisions tournées vers le futur.

3.13.

Les différentes politiques qui sont menées sur le territoire doivent être mises en cohérence avec l’objectif d’articuler entre eux des espaces dotés de potentialités d’usage variées, en tenant toujours compte des acteurs qui y sont présents, et il s’impose de les mener à une échelle appropriée, en l’occurrence sur des unités territoriales se situant en deçà du niveau NUTS-3, de manière à prendre en considération les spécificités sous-régionales. Il serait possible d’envisager les mesures suivantes:

—	établir des contrats de territoire, qui impliquent de définir des engagements, tant publics que privés, et de développer des mécanismes de coopération interinstitutionnelle,

—	déterminer le potentiel d’innovation et mettre l’accent sur les atouts locaux,

—	promouvoir les territoires intelligents, en les dotant d’un système de travail en réseau, qui en améliore le fonctionnement économique et politique,

—	promouvoir une instance qui jouerait un rôle de catalyseur, réunissant les organisations de la société civile qui sont actives dans le domaine du développement territorial,

—	déployer des actions de lutte contre le dépeuplement qui favorisent un véritable retournement de tendances dans les modes d’occupation des terres,

—	améliorer la qualité de la vie dans des domaines qui intéressent les jeunes, comme l’éducation et les loisirs.

3.14.

Si l’on veut inverser la tendance actuelle de l’évolution démographique, il est nécessaire que les jeunes vivant en milieu rural prennent, chacun d’entre eux pour ce qui le concerne, la décision de ne pas migrer vers la ville. Le principal facteur qui influera sur leur choix en ce sens, même s’il n’est pas le seul en jeu, est qu’il leur soit possible de développer une activité professionnelle qui leur assure un revenu décent et offre des perspectives d’avenir. Un des moyens de conforter la fierté légitime qu’ils ressentent pour leurs racines serait de donner de la vie qu’ils mènent à la campagne une image qui soit attrayante et suscite l’intérêt, en recourant à des médias et productions audiovisuelles qui bénéficieront d’un soutien public pour ce faire.

3.15.

L’affirmation que l’on vient de poser se vérifie encore davantage en ce qui concerne les femmes. En veillant, au premier chef, à une stricte égalité salariale avec les hommes et, le cas échéant, en leur assurant l’accès à la copropriété des exploitations, il y a lieu de reconnaître et valoriser dûment l’immense contribution qu’elles apportent à l’activité, de type agricole ou autre, dans les campagnes.

3.16.

Les zones rurales abritent des entreprises de toutes sortes, même si celles qui se consacrent à la transformation des produits agricoles y occupent une place privilégiée. Dès lors que les infrastructures indispensables y sont aisément accessibles, que ce soit pour les télécommunications, le transport, l’énergie, ou d’autres domaines encore, les zones rurales s’avèrent souvent l’option la plus économique au moment de prendre une décision quant au site d’implantation de nouveaux projets entrepreneuriaux. Des incitations fiscales d’un montant suffisant peuvent constituer l’élément décisif, capable de faire pencher la balance.

3.17.

Dans la majeure partie des villages, l’entreprise la plus importante est la coopérative agricole, laquelle, en plus de son activité directement liée à la production, peut aussi avoir la fonction de commerce et d’établissement de crédit. Eu égard à leur mission sociale, les coopératives devront toujours continuer à bénéficier d’un traitement fiscal particulier et être soutenues, de différentes manières, par les pouvoirs publics.

3.18.

L’agriculture constitue souvent le socle de l’économie locale, permettant le développement d’autres secteurs, comme l’industrie agroalimentaire et le tourisme. Inversement, il est fréquent que la déprise rurale entraîne la disparition des paysages et des services environnementaux qui assurent une gestion active du territoire. Les activités agricoles et sylvicoles contribuent à fixer les populations, combattre l’érosion, diminuer la fréquence et l’ampleur des incendies et empêcher la désertification. Il est primordial que la politique agricole commune garantisse aussi un maintien de la production agricole dans les zones vulnérables.

3.19.

Dans les zones de montagne, l’élevage extensif donne la possibilité de tirer parti de terres marginales, qui n’ont pas de valeur d’un point de vue agronomique. Une activité pastorale bien gérée produit toute une série d’effets positifs, que ce soit pour l’environnement, en augmentant la biodiversité, pour la culture, en préservant le patrimoine matériel et immatériel, ou pour les paysages, en ouvrant les espaces au tourisme. En outre, elle prévient certains risques naturels, comme les incendies de forêt, les glissements de terrain ou les inondations. Pourtant, les productions animales en zones de montagne sont de plus en plus menacées, du fait de la très faible rentabilité des produits à base de lait ou de viande, d’où la nécessité absolue de leur octroyer des mesures de soutien particulières. La réintroduction de grands carnivores (loups et ours) accroît encore davantage les coûts de production. La coexistence n’étant possible que dans certains domaines, il convient de n’envisager cette réintroduction que de manière très réfléchie, en prévoyant des indemnisations suffisantes et immédiatement accessibles.

4. Suivi et évaluation

4.1.

Il convient d’élaborer un guide détaillé des actions à engager. Les contrats territoriaux doivent fixer des objectifs concrets, tangibles et contrôlables et définir des échéances pour leur réalisation dans le temps. Il sera nécessaire de suivre de très près la bonne évolution de certains indicateurs d’importance critique, dont une liste, non exhaustive, peut être dressée comme suit:

4.1.1.

en ce qui concerne la dynamique démographique:

—	cerner, d’un point de vue qualitatif et quantitatif, les mouvements d’émigration et d’immigration,

—	définir les contours de la pyramide des âges dans les différentes échelles territoriales,

4.1.2.

en ce qui concerne la qualité de vie:

—	s’agissant de l’accès aux denrées alimentaires, préserver et développer au niveau local des magasins et des canaux de distribution efficaces, afin de garantir l’accès permanent de tous les citoyens à une alimentation de haute qualité, en évitant les «déserts alimentaires»,

—	sur le plan de l’accès aux financements, étendre les horaires d’ouverture des établissements et agents bancaires et la disponibilité de distributeurs automatiques de billets,

—	s’agissant de l’accès à l’éducation, réduire les temps de déplacement pour gagner les centres d’enseignement primaire et secondaire les plus proches,

—	pour ce qui est d’accéder à la santé, diminuer les délais pour effectuer les trajets jusqu’au dispensaire de soins d’urgence ou l’hôpital qui sont les plus rapprochés,

—	recourir aux outils télématiques pour dispenser les prestations à domicile et les soins de santé,

—	améliorer l’accès à la communication, pour la téléphonie et le haut débit,

—	préserver le patrimoine historique et naturel (espaces protégés) et élargir l’accès à la culture,

4.1.3.

en ce qui concerne les disponibilités budgétaires:

—	augmenter la dotation courante octroyée au budget des collectivités locales, exprimée en euros par habitant et par kilomètre carré,

—	accroître les moyens budgétaires alloués aux partenariats public-privé et, le cas échéant, aux instances intermédiaires,

—	subordonner les subventions à la vérification qu’elles produisent bien un effet positif pour la communauté,

4.1.4.

en ce qui concerne les revenus:

—	réduire progressivement l’écart entre les villes et les campagnes, non seulement pour le montant total des rémunérations mais également pour ce qui concerne le salaire horaire,

—	incorporer les dimensions de genre et d’âge,

4.1.5.

en ce qui concerne l’emploi:

—	faire baisser le taux de chômage, en particulier des jeunes,

—	augmenter le taux d’emploi, notamment pour les femmes,

—	octroyer des mesures d’incitation à la création d’emplois dans les communes à faible densité démographique,

—	créer des postes de travail à horaires souples ou décalés,

—	procéder à la création d’emplois qui facilitent l’intégration sociale,

4.1.6.

en ce qui concerne l’emploi public:

—	maintenir sur l’ensemble du territoire les services en rapport avec la santé, l’éducation, l’ordre public, l’accès à la justice, etc., et les étendre en les dispensant sous forme itinérante,

—	procéder à la décentralisation territoriale d’organismes, instances et emplois publics,

—	prendre des mesures pour encourager les fonctionnaires à s’installer avec leurs familles dans les localités où ils travaillent, de manière à réduire les déplacements quotidiens entre le lieu de travail et le domicile,

4.1.7.

en ce qui concerne les investissements publics:

—	augmenter le montant total de l’investissement public, par habitant et par kilomètre carré,

—	améliorer la disponibilité d’infrastructures de transport accessibles de manière efficace, en prenant en compte la distance moyenne entre les noyaux de population et les entrées et sorties d’autoroutes et les gares ferroviaires,

—	accroître le recours au rail et aux stratégies intermodales,

4.1.8.

en ce qui concerne les investissements privés:

—	augmenter l’investissement privé, calculé par habitant et par kilomètre carré,

—	prendre des mesures, de nature fiscale ou autre, qui incitent à investir dans des communes à faible densité de population,

—	accorder un traitement fiscalement favorable aux prestations de services de transport de passagers en milieu rural.

Bruxelles, le 17 septembre 2020.

Le président du Comité économique et social européen

Luca JAHIER

(1) COM(2010) 2020.

(2) Abréviation de «nomenclature des unités territoriales statistiques».

(3) «Le CESE considère que l’agroécologie constitue l’horizon vers lequel doit tendre l’agriculture européenne, qui dépend intrinsèquement de la préservation des ressources naturelles pour son développement», (JO C 353 du 18.10.2019, p. 65).

(4) Fonds structurels et d’investissement européens.