COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 14.12.2020

COM(2020) 793 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

relative à l’examen de l’Union européenne prévu par le Mécanisme d’examen de l’application de la Convention des Nations unies contre la corruption (CNUCC)

I. Contexte

L’Union européenne (UE) se fonde sur un ensemble de valeurs communes, dont le respect des droits de l’homme, de la démocratie, de l’égalité et de l’état de droit. La corruption nuit au fonctionnement de l’État et des pouvoirs publics à tous les niveaux et constitue un moteur essentiel de la criminalité organisée. Des cadres de lutte contre la corruption efficaces ainsi que la transparence et l’intégrité dans l’exercice de la puissance publique peuvent renforcer les systèmes juridiques et la confiance dans les pouvoirs publics. La présente communication renforce et complète d’autres instruments de l’UE ainsi que les efforts de la Commission pour lutter contre la corruption. Comme expliqué dans le premier rapport de la Commission sur l’état de droit, adopté plus tôt cette année, la lutte contre la corruption est fondamentale pour préserver l’état de droit et, étant donné son importance, elle constitue l’un des quatre piliers dudit rapport 1 . Le fait que les citoyens soient convaincus que l’intégrité est la norme et que le respect de la loi est protégé crée une culture solide de l’état de droit et de l’anti-corruption.

L’UE a souligné à de multiples reprises son attachement au processus d’examen 2 . Le Parlement européen et le Conseil ont souligné la nécessité de renforcer le rôle moteur de l’UE dans la lutte mondiale contre la corruption et de faire avancer la procédure d’examen prévue par la Convention des Nations unies contre la corruption (CNUCC; ci-après la «Convention»). Le Parlement européen et le Conseil ont expressément rappelé l’importance pour l’UE de remplir l’obligation d’examen 3 .

L’UE est devenue membre de la Convention en 2008 4 . Il s’agit par ailleurs du traité international contre la corruption le plus complet, tant en termes de couverture géographique (187 parties) que sur le plan des sujets traités. Tous les États membres de l’UE sont parties à la Convention 5 . L’UE a également joué un rôle majeur dans l’adoption de la résolution sur la lutte contre la corruption adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies le 1er juin 2020. Cette résolution a ouvert la voie à la session extraordinaire de l’Assemblée générale des Nations unies sur les problèmes posés par la corruption et les mesures visant à la prévenir et à la combattre, et à renforcer la coopération internationale, prévue pour juin 2021.

La Convention est le seul instrument universel et international juridiquement contraignant de lutte contre la corruption. Elle se compose de cinq parties: mesures préventives (chapitre II); incrimination, détection et répression (chapitre III); coopération internationale (chapitre IV); recouvrement d’avoirs (chapitre V); et assistance technique et échange d’informations (chapitre VI). La Convention considère la lutte contre la corruption au sens large et ses dispositions couvrent de nombreuses formes de corruption comme la pratique des pots-de-vin, le trafic d’influence, l’abus de fonctions ainsi que divers actes de corruption tant dans le secteur public que dans le secteur privé. Elle introduit un ensemble de normes, de mesures et de règles que les pays peuvent appliquer pour renforcer leurs régimes juridiques et réglementaires afin de lutter contre la corruption. Ses principaux objectifs consistent à renforcer les mesures visant à prévenir et combattre la corruption de manière plus efficace, à promouvoir l’intégrité, la responsabilité et la bonne gestion des affaires publiques et des biens publics et à faciliter et appuyer la coopération internationale et l’assistance technique contre la corruption.

Il est essentiel de renforcer l’autorité de l’UE dans la lutte contre la corruption et de veiller à ce que les obligations restantes qui incombent à l’UE en vertu de la Convention soient respectées avant la session extraordinaire de l’Assemblée générale des Nations unies (UNGASS). Cela implique que l’UE participe à l’examen de l’application 6 .

En novembre 2009, la Conférence des États parties, principal organe de décision 7 de la Convention, a adopté la résolution 3/1, qui a institué un Mécanisme d’examen de l’application de la Convention. L’UE a soutenu la mise en place de ce Mécanisme d’examen de l’application 8 . Selon la résolution 3/1, les États parties doivent se soumettre à un examen de l’application de la Convention. Le Mécanisme, fondé sur un examen par les pairs, conduit à une évaluation de la conformité des règles et pratiques de chaque État partie aux principes, objectifs et exigences de la Convention. Ces évaluations contribuent au recensement des lacunes des politiques nationales de lutte contre la corruption, en encourageant l’adoption des réformes législatives, institutionnelles et pratiques nécessaires.

Les accords internationaux conclus par l’Union lient les institutions de l’Union et les États membres 9 et le Mécanisme d’examen établi en vertu de la Convention est contraignant pour toutes les parties à cette dernière. Par conséquent, l’obligation d’examen s’applique aussi à l’Union européenne. Cependant, la position unique de l’Union européenne en tant que seule organisation régionale d’intégration économique partie à la Convention ajoute une certaine complexité concernant les modalités de participation de l’UE à cet exercice. 10

Selon l’article 17 du traité sur l’Union européenne, la Commission exerce des fonctions de coordination, d’exécution et de gestion dans la mise en œuvre d’accords internationaux auxquels l’Union est partie et assure la représentation extérieure de celle-ci. Elle a donc la responsabilité de mener le processus d’examen prévu par la Convention en vue de veiller à ce que l’Union remplisse les obligations qui en découlent.

La présente communication expose ainsi l’approche de la Commission à l’égard du processus d’examen. L’Union dans son ensemble est tenue de mettre en œuvre la Convention et, par conséquent, de se soumettre au processus d’examen mis en place par la Convention. Cet exercice, qui doit être coordonné par la Commission, nécessitera la participation de toutes les institutions compétentes de l’Union et potentiellement de certains organes ou agences, en fonction des tâches qui leur sont confiées par les traités ou par la législation de l’Union dans le domaine relevant de la Convention. Leur participation devrait être régie par le principe de l’autonomie administrative de chaque institution, pour les questions liées à leur fonctionnement respectif.

La Commission a analysé ce qu’implique le statut unique de l’UE comme partie à la Convention en tant qu’organisation régionale d’intégration économique. Pour procéder à l’examen, la déclaration de compétence doit d’abord être mise à jour afin de rendre compte des conséquences juridiques de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne (section II ci-dessous). Concernant les modalités pratiques de l’examen, certaines adaptations nécessaires devraient être définies pour permettre à l’Union européenne d’y participer (sections III, IV et V ci-dessous).

II. Mise à jour de la déclaration de compétence

La Convention prévoit que l’instrument de ratification, d’acceptation ou d’approbation d’une organisation régionale d’intégration économique doit contenir une déclaration sur l’étendue de sa compétence 11 . La déclaration relative à la compétence de la Communauté européenne concernant les questions régies par la Convention des Nations unies contre la corruption a été dûment notifiée au secrétaire général de l’Organisation des Nations unies au moment de la conclusion de la Convention par l’Union 12 . Dans son article 67, paragraphe 3, la Convention dispose également que l’organisation régionale concernée est tenue d’informer le dépositaire de toute modification pertinente de l’étendue de sa compétence 13 .

Avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’étendue et l’exercice des compétences de l’Union ont évolué, dans une certaine mesure. Par exemple, l’UE a acquis de nouvelles compétences en vertu du titre V du TFUE (articles 82 et 83 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne). Le secrétaire général de l’Organisation des Nations unies doit donc être informé de ces évolutions 14 .

III. Lancement de l’examen de l’UE dans le cadre de la Convention    

Chaque partie est examinée par deux autres États parties à la Convention, la sélection des parties examinatrices se faisant par tirage au sort 15 . Chaque partie doit également agir en tant qu’examinatrice. Le tirage au sort visant à sélectionner les parties examinatrices peut se faire lors de toute réunion du Groupe d’examen de l’application. L’examen est officiellement lancé lorsque le secrétariat de la Convention (ONUDC) informe la partie examinée du début de la conduite de l’examen du pays 16 . Les parties doivent également désigner un point de contact pour coordonner leur participation à l’examen et fournir une liste d’experts gouvernementaux aux fins du processus d’examen (lorsque la partie agit en tant qu’examinatrice des autres parties 17 ).

IV. Modalités et organisation de l’examen de l’UE    

En 2009, la Conférence des États parties a adopté les termes de référence du Mécanisme d’examen de l’application de la Convention et a créé le Groupe d’examen de l’application pour qu’il surveille le processus d’examen sous son autorité. Les parties sont évaluées conformément aux termes de référence du Mécanisme d’examen de l’application. Le secrétariat a élaboré un calendrier modèle pour mener à bien l’examen 18 .

Pour chaque cycle, le processus exige de la partie examinée qu’elle établisse et fournisse une auto-évaluation sur la base de laquelle l’examen sera effectué.

L’examen de l’application de la Convention se déroule en deux cycles:

·Le premier cycle se concentre sur l’incrimination, la détection, la répression (chapitre III) et la coopération internationale (chapitre IV) et comprendra des rapports sur a) les infractions, la détection et la répression; b) la protection des témoins, des experts, des victimes et des lanceurs d’alerte; c) les conséquences des actes de corruption; d) la coopération au sein des organisations internationales et entre celles-ci; e) la coopération des organisations internationales avec l’UE et les États membres; et f) les enquêtes conjointes.

·Le second cycle porte sur le recouvrement d’avoirs (chapitre V) et les mesures prévention (chapitre II), qui incluent la législation en matière de répression et de marchés publics.  

Le processus d’examen débuterait ainsi avec le premier cycle, qui serait suivi du second cycle.

La portée de l’auto-évaluation comprendrait les domaines directement liés à l’UE et ses institutions (ainsi que le personnel), pour les questions relevant de la Convention et en fonction du cycle concerné: comme les mesures préventives contre la corruption, la coopération internationale et le recouvrement d’avoirs.

L’auto-évaluation de l’UE ne traitera pas des questions touchant à l’application du droit de l’Union par les États membres, qui est couverte par leurs propres processus d’examen, mais expliquera plutôt les obligations qui incombent aux institutions de l’UE en vertu des traités et de la législation pertinente de l’UE.

2. Examen documentaire et visite sur place

Une fois l’auto-évaluation achevée, les experts procèdent à son examen documentaire. Avec l’accord de la partie examinée, dans l’objectif d’établir un dialogue constructif, l’examen documentaire peut être complété par d’autres moyens de dialogue direct comme une visite dans le pays ou une réunion conjointe à l’Office des Nations unies à Vienne. Les visites sur place consistent en des réunions entre des experts désignés par les parties examinatrices et des experts de la partie examinée, avec l’aide du secrétariat. Les parties prenantes sont encouragées à participer à ces visites, qui se tiennent au niveau des experts. L’objectif de ces réunions est de clarifier certains aspects de la réponse fournie et, au besoin, de recueillir des informations complémentaires. Comme prévu dans les termes de référence du Mécanisme, les États parties examinateurs ainsi que le secrétariat respectent la confidentialité de toutes les informations obtenues ou utilisées dans le cadre du processus d’examen de pays.