COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 14.10.2020
COM(2020) 643 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS
Améliorer l’accès à la justice en matière d’environnement dans l’Union européenne et ses États membres
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS
Améliorer l’accès à la justice en matière d’environnement dans l’Union européenne et ses États membres
I.Appel à une action conjointe
1La participation et l’engagement des États membres, du grand public et de toutes les parties prenantes sont déterminants pour la réussite du pacte vert pour l’Europe. Dans ce pacte 1 , la Commission s’est engagée à «[envisager] de réviser le règlement Aarhus afin d’améliorer l’accès au contrôle administratif et juridictionnel au niveau de l’UE pour les citoyens et les ONG qui ont des doutes sur la légalité des décisions ayant des incidences sur l’environnement. La Commission prendra également des mesures pour améliorer leur accès à la justice devant les juridictions nationales de tous les États membres».
2L’Union devra nouer le dialogue avec les citoyens et les parties prenantes si l’on veut que le pacte vert soit une réussite et produise des changements durables. Le public doit continuer d’être un moteur de la transition verte et devrait à ce titre disposer des moyens nécessaires pour participer plus activement à l’élaboration et à la mise en œuvre de nouvelles mesures. De la même manière, afin de renforcer la confiance dans les administrations nationales et celles de l’Union, il est important de prévoir un système de contrôles et contrepoids garantissant la vérification de la conformité des actes et décisions avec la législation environnementale. L’accès à la justice en matière d’environnement, par l’intermédiaire tant de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) que des juridictions nationales en leur qualité de juridictions de l’Union, est une mesure importante aux fins de la transition liée au pacte vert pour l’Europe, et c’est aussi un moyen de renforcer le rôle que peut jouer la société civile en tant que gardienne de l’espace démocratique.
3La présente communication accompagne une proposition de la Commission visant à modifier le règlement (CE) nº 1367/2006 (ci-après le «règlement Aarhus») dans le but d’améliorer le contrôle interne des actes administratifs [COM (2020)... ] 2 . La proposition, une fois adoptée par les colégislateurs, améliorera la mise en œuvre de la convention d’Aarhus (ci-après la «convention») 3 «d’une manière qui soit compatible avec les principes fondamentaux de l’ordre juridique européen et avec son système de contrôle judiciaire» 4 . Il est proposé que les organisations non gouvernementales (ONG) disposent de possibilités élargies pour contester les actes ou omissions des institutions et organes de l’Union conformément à la convention.
4La proposition législative vise à renforcer le système d’accès à la justice en matière d’environnement de l’Union européenne. Ce système, dans son ensemble, donne accès, à toute partie requérante, à un mécanisme de recours efficace qui répond aux exigences de la convention.
5L’objectif de la présente communication est de souligner le rôle essentiel qu’exercent les États membres dans le système global mis en place par l’Union. Les États membres sont tenus de fournir et faciliter l’accès à la justice en ce qui concerne les affaires environnementales régies par des actes adoptés en vertu de la législation de l’Union, y compris des mesures nationales d’exécution relatives à des actes non législatifs de l’Union. L’accès à la justice prévoit également le fait de conférer aux ONG et aux particuliers directement concernés par une violation du droit de l’environnement la qualité pour agir en justice 5 , y compris dans un contexte transfrontière. Dans la pratique, on relève malheureusement des manquements à cet égard. En 2019, la Commission a publié l’examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 6 , qui recense un ensemble de lacunes systémiques concernant l’application sur le terrain de l’accès à la justice en matière d’environnement dans les systèmes juridiques nationaux. L'accent est mis en particulier sur les problèmes auxquels se heurtent les ONG pour saisir la justice sur des questions d’environnement liées à l’Union et sur les obstacles procéduraux existants, tels que des coûts exorbitants.
6Afin d’améliorer le système d’accès à la justice en matière d’environnement de l’Union européenne, conformément à la convention à laquelle les États membres sont parties de plein droit, la Commission invite les États membres à accélérer la mise en œuvre de la législation en vigueur de l’Union. Il importe également que les règles des États membres applicables à la justice et aux pratiques judiciaires traduisent parfaitement la jurisprudence de la CJUE relative à l’accès à la justice en matière d’environnement. Par ailleurs, les législations nationales ne devraient pas créer d’obstacles à cet égard, par exemple en n’accordant pas aux ONG la qualité pour agir en justice, comme le prévoit la convention. Afin de garantir la sécurité juridique dans tous les États membres, il est impératif que le droit national soit conforme aux dispositions de la convention, de la législation de l’Union et de la jurisprudence de la CJUE. Les juridictions nationales devraient également appliquer et faire respecter les règles en vigueur au regard des exigences établies dans leur ordre juridique national qui découlent du droit de l’Union.
II.L’importance de l’accès à la justice en matière d’environnement dans l’Union
7Le droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial constitue un droit fondamental inscrit dans l’ordre juridique de l’Union 7 . L’existence de systèmes judiciaires efficaces est décisive pour préserver l’état de droit consacré par l’article 2 du traité sur l’Union européenne (TUE) 8 , ainsi que pour garantir l’application effective du droit de l’Union et renforcer la confiance dans les administrations publiques.
8C’est aussi ce qui ressort tant de l’article 19, paragraphe 1, du TUE, qui fait obligation aux États membres d’établir les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union, que de la jurisprudence de la CJUE relative à l’accès à la justice en matière d’environnement. L’accès à la justice en matière d’environnement est également pertinent dans le contexte des articles 41 9 et 47 10 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union et contribue à la sécurité juridique.
9Les particuliers et les ONG jouent un rôle essentiel dans la détection des violations potentielles du droit de l’Union, rôle qu'ils exercent en déposant des plaintes auprès des administrations ou en saisissant les tribunaux. Lorsque des particuliers ou des ONG réclament justice devant un organe administratif non judiciaire, ils forment un «recours administratif»; s’ils demandent réparation devant une instance judiciaire, il s’agit alors d’un «recours judiciaire» 11 .
10Le système de recours administratif et judiciaire de l’Union dans son ensemble englobe non seulement le mécanisme d’examen interne prévu par le règlement Aarhus et l’accès à la CJUE, mais repose aussi sur les juridictions nationales. L’article 267 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), en particulier, permet à toute personne physique ou morale qui est partie à une procédure devant les juridictions nationales de faire saisir la CJUE d’une demande de décision préjudicielle concernant la validité d’actes adoptés par les institutions de l’UE. Les systèmes de recours de l’Union et des États membres contribuent ensemble à garantir un accès effectif à la justice en matière d’environnement dans l’Union.
III.L’Union en tant que partie à la convention
11L’Union est devenue officiellement partie à la convention en 2005. Les 27 États membres sont aussi séparément parties à la convention, chacun ayant des compétences, responsabilités et obligations propres et partagées qui visent à garantir l’accès à la justice «en matière d’environnement» conformément à l’article 1er de la convention 12 . Le respect de la convention est donc une responsabilité partagée, en vertu de ce principe propre à l’Union, selon lequel les compétences sont exercées par l’Union et par ses États membres. Il conviendra de rappeler, dans les paragraphes ci-après, les limites et la nature spécifiques des obligations découlant de la ratification de la convention.
12Aux termes de la convention, l’Union est une organisation d’intégration économique régionale. Conformément à l’article 19, paragraphe 5, de la convention, l’Union était tenue de déclarer, dans son instrument de ratification, «l’étendue de [ses] compétences à l’égard des matières régies par la présente convention».
13À cet égard, l’Union a déclaré que «ses institutions appliqueront les dispositions de la Convention dans le cadre de leurs règles présentes et futures concernant l'accès aux documents et des autres règles applicables du droit communautaire dans le domaine couvert par la Convention.» Et d'ajouter en particulier que «l’Union européenne est responsable de l'exécution des obligations découlant de la Convention qui sont régies par la législation de l’Union en vigueur» et que «l'exercice de la compétence de l’Union européenne est, par nature, susceptible d’évoluer constamment.»
14En conséquence, les institutions et organes de l’Union appliquent la convention dans le cadre des règles en vigueur de l’Union. Les spécificités de l’ordre juridique de l’Union doivent être prises en compte lors de la mise en œuvre de la convention. Ce principe a aussi été confirmé par la CJUE, qui a expliqué que la convention avait été «manifestement conçue en prenant en considération les ordres juridiques nationaux, et non les spécificités juridiques des organisations d’intégration économique régionale, telles que l’Union» 13 .
15Dans l’Union, l’accès au contrôle administratif et juridictionnel relève d’un système à plusieurs niveaux. Ainsi que l’a également rappelé la CJUE, en l’état actuel du droit de l’Union, les procédures juridictionnelles et administratives concernant l’accès à la justice en matière de droit de l’environnement relèvent «essentiellement» du droit des États membres 14 . Sous réserve des conditions définies dans leur droit national, les entités physiques et morales peuvent demander à une juridiction nationale de saisir la CJUE pour contrôler la validité des actes de l’Union conformément à l’article 267 du TFUE.
16En outre, l’article 263, paragraphe 4, du TFUE permet aux personnes physiques ou morales de saisir directement la CJUE (le Tribunal) contre i) un acte dont elles sont les destinataires; ii) un acte qui les concerne directement et individuellement ou iii) un acte réglementaire qui les concerne directement et qui ne comporte pas de mesures d’exécution.
17En adoptant le règlement Aarhus, l’Union a complété le système de contrôle disponible au niveau de l’Union en ce qui concerne tant le contrôle administratif que le contrôle juridictionnel. En conséquence, les ONG qui œuvrent dans le domaine de la protection de l’environnement peuvent obtenir le contrôle administratif d’actes administratifs non législatifs de portée individuelle adoptés par les institutions et organes de l’UE 15 . L’Union a toutefois choisi de ne pas exercer ses compétences comme indiqué au moment de la ratification et n’a pas adopté, au niveau de l’Union, de disposition distincte en matière de contrôle administratif pour les personnes physiques, au titre du règlement Aarhus, qui s'appliquerait aux institutions et organes de l’Union.
18À la suite d’une plainte déposée auprès du comité d’examen du respect des dispositions de la convention, le comité a conclu qu’à ce jour, l’Union ne satisfait pas pleinement aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions de la convention concernant l’accès à la justice en matière d’environnement 16 . La proposition législative mentionnée précédemment 17 vise à remédier à cette situation en modifiant le règlement Aarhus et en élargissant l’accès des ONG. La présente communication complète l’action au niveau de l’Union en mettant en évidence les améliorations nécessaires au niveau national.
IV.Obligations des États membres au titre du droit de l’Union
19Lorsque l’action des autorités nationales se révèle insuffisante ou incorrecte quant au respect des règles de fond visant à protéger l’environnement, les particuliers et les ONG doivent pouvoir invoquer les règles de procédure qui leur sont applicables. Afin de préserver l’environnement et de donner au grand public et aux ONG les moyens d'agir dans ce domaine, l’Union a adopté un certain nombre de directives sectorielles en la matière 18 , lesquelles prévoient des dispositions sur l’accès à la justice devant les juridictions nationales. La mise en œuvre de ces directives permet au grand public, et notamment aux ONG, d’exercer leur droit de saisir les tribunaux dans ces domaines spécifiques. Il est de jurisprudence constante que l’obligation d’assurer une protection juridictionnelle effective en matière d’environnement s’étend aux juridictions nationales 19 . Cette obligation concerne les droits découlant du droit de l’Union en matière d’environnement et la possibilité de citer les obligations définies dans la législation de l’Union 20 .
20Afin d’assurer une protection juridictionnelle effective de ces droits, les obligations qui incombent aux États membres pour assurer l’accès à la justice devant leurs juridictions nationales ne sont pas limitées à celles prévues dans les actes de droit dérivé de l’Union qui sont mentionnés précédemment 21 .
21Premièrement, en vertu du principe de coopération loyale prévu à l’article 4, paragraphe 3, du TUE, il appartient aux États membres de prendre toutes les mesures appropriées, y compris une protection juridictionnelle effective, pour garantir l'adoption des dispositions requises par le droit de l’Union et la protection effective des droits que les particuliers en tirent 22 . En outre, en vertu de l’article 19, paragraphe 1, du TUE, les États membres sont tenus d’«établir les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union». De ce fait, l’accès à la justice devant les juridictions nationales est indispensable au bon fonctionnement du système de protection juridictionnelle de l’Union.
22À cet égard, les mécanismes de recours nationaux qu’offrent les juridictions nationales des États membres font partie intégrante du système de recours juridictionnel de l’Union. Les juridictions nationales sont aussi des juridictions de l’Union et sont liées à la CJUE dans le cadre du système de renvoi préjudiciel établi en vertu de l’article 267 du TFUE. Cette coopération porte sur l’interprétation du droit de l’Union et l’examen de la validité des actes des institutions de l’Union. L’accès aux tribunaux devrait être possible tant pour les particuliers que pour les ONG, sur la base des règles de procédure nationales.
23Deuxièmement, la convention, qui fait partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union et qui lie les institutions de l’Union et les États membres conformément à l’article 216, paragraphe 2, du TFUE, s'applique également au droit de l’Union régissant la protection de l’environnement. En l’absence de règles de l’Union régissant l’accès à la justice en matière d’environnement, «il appartient à l’ordre juridique interne de chaque État membre de régler les modalités procédurales des recours destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union [...], les États membres ayant la responsabilité d’assurer, dans chaque cas, une protection effective de ces droits» 23 . Plus précisément, l’article 9, paragraphe 3, de la convention et l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, lus conjointement, imposent aux «États membres l’obligation d’assurer une protection juridictionnelle effective des droits conférés par le droit de l’Union, notamment des dispositions du droit de l’environnement» 24 .
24La CJUE a ajouté qu’«il appartient au juge national, afin d’assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union de l’environnement, de donner de son droit national une interprétation qui, dans toute la mesure du possible, soit conforme tant aux objectifs de l’article 9, paragraphes 3 et 4, de la convention d’Aarhus qu’à celui de protection juridictionnelle effective des droits conférés par le droit de l’Union» 25 .
25Pour que la procédure préjudicielle prévue à l’article 267 du TFUE en ce qui concerne la validité des actes de l’Union soit effective, il faut donc que les États membres accordent aux ONG et aux particuliers la qualité pour agir en justice. Il leur appartient de veiller à ce que, en ce qui concerne le droit de l’environnement couvert par les règles de l’Union, l’accès à la justice soit accordé par leurs juridictions. Cela inclut les cas dans lesquels il existe «une question spécifique qui n’a pas encore fait l’objet d’une législation de l’Union [mais qui] peut relever du droit de l’Union si elle est relative à un domaine largement couvert par celui-ci.» 26 .
26La jurisprudence de la CJUE établie au fil des ans a précisé que les États membres sont tenus de garantir l’accès à la justice en matière d’environnement couvert par les règles de l’Union, y compris en ce qui concerne les décisions, les actes et les omissions 27 dans divers domaines de la politique de l’environnement, tels que l’eau 28 , la nature 29 et la qualité de l’air 30 .
27Afin de faire le point sur les conséquences pratiques de la jurisprudence de la CJUE et d’aider les autorités et les praticiens des États membres à comprendre ce que cela implique dans les domaines régis par le droit de l’environnement de l’Union, la Commission a publié en 2017 une communication sur l’accès à la justice en matière d’environnement 31 (ci-après la «communication»). Y sont énoncées les normes régissant l’accès à la justice en matière d’environnement en ce qui concerne les garanties procédurales et la qualité pour agir conférées aux ONG et aux particuliers. La communication contient aussi des précisions sur l’obligation qui est faite aux États membres d’éviter des procédures longues ou coûteuses et de fournir au public toutes les informations relatives à l’accès à la justice, comme l’exige la jurisprudence de la CJUE. Il convient que les États membres suivent l’évolution de la jurisprudence de la CJUE, telle qu’elle est synthétisée dans la communication, et qu’ils prennent les mesures qui s’imposent pour l’appliquer 32 .
V.La voie à suivre: domaines d’action prioritaires
28Dans la communication sur le pacte vert pour l’Europe, il est annoncé que «la Commission et les États membres doivent également veiller à ce que les politiques et la législation soient effectivement appliquées et produisent des résultats concrets». La Commission est fermement résolue à collaborer avec les États membres pour améliorer l’accès à la justice en matière d’environnement au niveau national.
29Il est indispensable que les États membres appliquent de manière efficace et concrète les règles adoptées par l’Union pour le plus grand bénéfice de la protection de l’environnement. Il est également important de veiller à ce que l’accès à la CJUE pour les citoyens et les ONG au titre de l’article 267 du TFUE ne soit pas indûment limité. La suppression des obstacles à l’accès à la justice procurerait comme avantages supplémentaires de renforcer la sécurité juridique, d’améliorer le fonctionnement de la justice et de réduire les charges administratives.
30Dans son examen de la mise en œuvre de la politique environnementale de 2019, la Commission a constaté que plusieurs États membres devaient prendre des mesures supplémentaires pour donner aux ONG de protection de l’environnement qualité pour agir en la matière 33 . Elle a également établi que les requérants dans ce domaine ne devaient pas se heurter à des obstacles procéduraux au niveau national, et notamment des coûts prohibitifs (plusieurs centaines de milliers d’euros dans certains cas) 34 .
31Eu égard aux obligations des États membres énoncées dans la section IV de la présente communication et aux conclusions de la Commission 35 relatives à la situation sur le terrain dans chaque État membre, il est nécessaire d’engager des actions prioritaires dans les quatre domaines énumérés ci-après.
32Dans le droit fil de la communication stratégique de la Commission intitulée «Le droit de l’UE: une meilleure application pour de meilleurs résultats» 36 , la première priorité des États membres est de garantir une transposition correcte du droit dérivé de l’Union. Cela concerne les actes législatifs de l’Union en matière d’environnement qui contiennent des dispositions sur l’accès à la justice 37 . Les États membres ont l’obligation de transposer ces directives correctement et dans leur intégralité dans le but d’en assurer la mise en œuvre, conformément à l’article 291, paragraphe 1, du TFUE.
33La deuxième priorité consiste, pour les colégislateurs, à inclure des dispositions sur l’accès à la justice dans les propositions de la Commission concernant l'adoption ou la révision d’actes législatifs de l’Union en matière d’environnement 38 . Cela requiert, de la part du Parlement européen et du Conseil, un soutien actif aux propositions présentées par la Commission. Les dispositions relatives à l’accès à la justice seront rédigées à la lumière de la jurisprudence de la CJUE telle qu’elle est synthétisée dans la communication. Ces dernières années, le Conseil s’est montré peu disposé à adopter de telles dispositions 39 , s’écartant de son approche antérieure, qui l’avait amené dans le passé à adopter les directives susmentionnées.
34À cet égard, la Commission est d’avis que l'adoption de dispositions claires dans la législation environnementale de l’Union irait dans l’intérêt de la sécurité juridique et serait également nécessaire pour entériner l’obligation d’assurer une protection juridictionnelle effective des droits consacrés par le droit de l’Union. Elle invite dès lors le Parlement européen et le Conseil à adopter cette démarche lors de l’examen des futures propositions législatives.
35La Commission veillera également à ce que le droit dérivé soit adapté à sa finalité en procédant à des évaluations régulières. Par exemple, dans le cadre du réexamen des mesures de l’Union visant à lutter contre la pollution causée par les installations industrielles annoncé dans le pacte vert pour l’Europe 40 , la Commission évaluera aussi, entre autres, les dispositions relatives aux droits des parties concernées, y compris la participation du public et l’accès à la justice.
36La troisième priorité des États membres est le réexamen de leurs dispositions législatives et réglementaires nationales autres que celles qui transposent les directives visées au paragraphe 32. Il s'agit de dispositions nationales 41 qui empêchent les ONG qui œuvrent dans le domaine de la protection de l’environnement ou les personnes directement concernées par une violation du droit environnemental de l’Union découlant des actions ou omissions des pouvoirs publics. Il est donc indispensable de réviser ces dispositions nationales afin de lever tout obstacle à l’accès à la justice, tel que des restrictions sur la qualité pour agir ou des coûts disproportionnés, et, partant, de garantir un accès effectif à la justice en matière d’environnement dans l’Union.
37La quatrième priorité concerne l’obligation qui est faite aux juridictions nationales de garantir aux particuliers et aux ONG le droit à un recours effectif en vertu du droit de l’Union. Les juridictions nationales, en tant que juridictions de l’Union 42 , constituent l’une des pierres angulaires du bon fonctionnement du système de protection juridictionnelle effective de l’Union. Le cas échéant, les juridictions nationales doivent écarter les dispositions contraires au droit de l’Union, y compris celles de nature législative ou réglementaire 43 . Parmi ces dispositions devraient figurer les restrictions indues à la qualité pour agir 44 , afin de garantir la pleine efficacité des règles de l’Union 45 . Les juridictions suprêmes des États membres ont un rôle prépondérant à jouer à cet égard, du fait de la position qu’elles occupent dans les systèmes judiciaires nationaux et de l’influence qu’exerce leur jurisprudence sur les juridictions inférieures. L’efficacité de cette fonction est indispensable au bon fonctionnement du système général d’accès à la justice en matière d’environnement mis en place par l’Union.
38Les première, troisième et quatrième priorités énoncées aux points 32, 36 et 37 guideront l’action de la Commission dans son rôle de gardienne des traités lorsqu’elle traite de l’accès restreint injustifié à la justice en matière d’environnement couvert par le droit de l’Union. Cela inclut le pouvoir d’engager des procédures d’infraction.
39L’action législative de l’Union, décrite dans la deuxième priorité visée aux points 33, 34 et 35, jouera aussi un rôle important en ce qu’elle aidera les États membres à définir le niveau requis d’accès à la justice au niveau national 46 . En ce qui concerne les juridictions nationales, abordées au point 37 ci-dessus, la Commission suivra également de près la manière dont ces juridictions nationales, y compris les juridictions suprêmes, garantissent une protection juridictionnelle effective en matière d’environnement dans leurs ordres juridiques respectifs et prendra les mesures qui s’imposent, le cas échéant.
40Dans le cadre de la poursuite des quatre priorités énoncées ci-dessus, la Commission apportera son soutien aux États membres et intensifiera ses efforts pour coopérer activement avec la société civile et les autorités publiques afin de parvenir à la pleine mise en œuvre de la législation environnementale en vigueur de l’Union. Elle prévoit de lancer de nouvelles actions de renforcement des capacités, des programmes de formation et d’éducation ainsi que des initiatives en matière d’échange d’informations avec la société civile à l’intention des administrations publiques et des ONG 47 . Le Réseau européen de formation judiciaire (REFJ) 48 , le Forum européen des juges pour l’environnement 49 et la Fédération européenne des juges administratifs 50 font partie des enceintes de coopération avec le pouvoir judiciaire 51 .
41Enfin, la Commission continuera de contrôler la mise en œuvre du droit de l’Union en ce qui concerne l’accès à la justice en matière d’environnement. Pour faciliter ce contrôle, elle mettra à disposition en ligne des informations sur le portail eJustice de la Commission 52 et effectuera un suivi régulier dans le cadre de l’examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 53 .
Article 47 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, JO C 326 du 26.10.2012, p. 391.