Rapport final du conseiller-auditeur (1)

Affaire AT.40049 — MasterCard II

(2019/C 300/03)

Introduction

(1)

Le présent rapport est établi en relation avec un projet de décision sur les engagements proposés en application de l’article 9 du règlement (CE) no 1/2003 du Conseil (2) (ci-après le «projet de décision») adressé à MasterCard Europe SA, MasterCard Incorporated et MasterCard International Incorporated (ci-après dénommées conjointement «MasterCard»).

(2)

Le projet de décision concerne l’un des deux aspects du système de paiement par carte de MasterCard (3) abordés dans l’affaire AT.40049: les règles de MasterCard relatives aux commissions multilatérales d’interchange [ci-après les «CMI» (4)] «interrégionales» applicables aux opérations interrégionales par carte effectuées chez des commerçants situés dans l’Espace économique européen (ci-après l’«EEE») avec des cartes de débit et de crédit de consommateurs émises par un émetteur situé en dehors de l’EEE (5).

(3)

L’autre aspect de l’affaire AT.40049 a été abordé par la Commission dans la décision C(2019) 241 final, datée du 22 janvier 2019, relative aux règles de MasterCard en matière d’«acquisition transfrontière» précédemment applicables au sein de son système (6).

Procédure concernant les CMI interrégionales

Phase d’instruction

(4)

Le 9 avril 2013, la Commission a engagé une procédure dans le cadre de l’affaire AT.40049.

(5)

Entre avril 2013 et décembre 2014, la Commission a envoyé à MasterCard plusieurs demandes de renseignements.

(6)

En avril et mai 2014, la Commission a envoyé à plus de 40 acquéreurs des demandes de renseignements au sujet de leurs activités dans 10 pays de l’EEE (7). Les questionnaires utilisés ainsi que les réponses à ceux-ci ont conjointement été dénommés l’«enquête sur le marché de l’acquisition» dans le cadre de l’affaire AT.40049. En mai 2014, la Commission a envoyé des questionnaires à 33 acquéreurs dans le but de recueillir des données relatives aux marges sur les acquisitions n’ayant pas été obtenues dans le cadre de l’étude menée par la DG Concurrence sur le coût des paiements [AT.40194 (8)]. Ces questionnaires ainsi que les réponses à ceux-ci ont conjointement été dénommés l’«enquête sur l’étude des coûts» dans le cadre de l’affaire AT.40049.

(7)

Le 9 juillet 2015, la Commission a adopté une communication des griefs (ci-après la «CG») couvrant les deux aspects de l’affaire AT.40049. La CG a été notifiée à MasterCard le 13 juillet 2015.

Accès au dossier (9)

(8)

Le 24 juillet et le 3 août 2015 respectivement, MasterCard a obtenu l’accès aux documents non confidentiels du dossier d’instruction dans l’affaire AT.40049 au moyen de deux CD-ROM distincts.

(9)

Par lettres datées du 7 et du 17 août 2015, MasterCard a demandé un accès supplémentaire notamment à l’enquête sur le marché de l’acquisition et à l’enquête sur l’étude des coûts. Elle a également sollicité l’accès à certains documents rédigés par un bureau de conseil qui a soutenu la DG Concurrence dans l’étude sur le coût des paiements (ci-après les «documents du bureau de conseil»). En septembre 2015, MasterCard a soulevé des questions concernant le degré d’expurgation des documents présents sur les deux premiers CD-ROM, ainsi que l’organisation et la classification des documents du dossier d’instruction accessibles au moyen de ces deux CD-ROM.

(10)

La DG Concurrence a traité les demandes formulées par MasterCard. Plus particulièrement, la DG Concurrence a organisé une procédure dite de la salle d’information afin de permettre à certains conseillers externes de MasterCard d’accéder, dans la salle d’information (ci-après la «salle d’information»), le cas échéant de manière anonyme, aux informations recueillies dans le cadre de l’enquête sur le marché de l’acquisition, de l’enquête sur l’étude des coûts et de l’étude sur le coût des paiements (ci-après la «procédure de la salle d’information»). Elle a en outre clarifié certains points quant à la classification des documents présents sur les deux premiers CD-ROM et, le 28 septembre 2015, en a produit un troisième qui contenait une feuille de calcul en format natif comprenant certaines données relatives à l’étude sur le coût des paiements qui avaient été fournies sur les CD-ROM précédents dans un format scanné. Après avoir initialement refusé l’accès aux documents du bureau de conseil, la DG Concurrence a ensuite accepté de les inclure dans la procédure de la salle d’information.

(11)

Les conseillers externes de MasterCard ont eu accès à la salle d’information pendant 15 jours ouvrables en février et mars 2016. Conformément à la procédure de la salle d’information, ils ont rédigé un rapport pour MasterCard (ci-après le «rapport de la salle d’information»). La DG Concurrence a examiné ce rapport sous la forme de projet et en a publié une version expurgée et provisoire le 18 mars 2016. Dans la lettre d’accompagnement y afférente, la DG Concurrence a expliqué pourquoi elle avait expurgé de manière relativement complète les détails d’une section particulière du rapport de la salle d’information (ci-après les «détails expurgés»). Elle a également expliqué qu’elle devrait demander l’accord des fournisseurs d’informations concernés pour inclure certaines citations et d’autres informations figurant dans le rapport final de la salle d’information (ci-après les «extraits en suspens»).

(12)

Le 23 mars 2016, MasterCard m’a fait part de ses objections concernant le refus de la DG Concurrence d’inclure les détails expurgés dans la version publiée du rapport de la salle d’information. Elle ne m’a pas soulevé la question des extraits en suspens.

(13)

Dans ma décision datée du 6 avril 2016, je me suis opposé à l’appréciation de la DG Concurrence concernant les détails expurgés selon laquelle ils constituaient des secrets d’affaires ou d’autres informations confidentielles. Il ne semblait pas possible pour MasterCard de reconnaître, sur la base de la section concernée du rapport de la salle d’information, des informations confidentielles sous-jacentes. Je me suis également opposé à la position adoptée par la DG Concurrence dans sa lettre du 18 mars 2016 selon laquelle les détails expurgés représentaient d’«autres informations confidentielles» du fait qu’une fois la procédure dans l’affaire AT.40049 close, MasterCard pourrait les utiliser en vue d’actions en dommages et intérêts et donc éventuellement d’une manière contraire aux intérêts des commerçants ayant contribué aux données de l’étude sur le coût des paiements qui pourraient être impliqués dans ces actions. J’ai estimé qu’une fois la procédure de la Commission en matière d’ententes et d’abus de position dominante close, ni le règlement (CE) no 773/2004 (10) ni la «directive relative aux dommages et intérêts» (11) n’interdisaient l’utilisation d’informations telles que les détails expurgés, recueillies lors de l’accès au dossier au cours de ladite procédure, à des fins défensives dans le cadre de litiges nationaux en application de l’article 101 TFUE.

(14)

Le 7 avril 2016, la DG Concurrence a mis à la disposition de MasterCard le texte complet de la section du rapport de la salle d’information contenant les détails expurgés. La DG Concurrence a publié les extraits en suspens par parties, de sorte que, le 22 avril 2016, MasterCard avait obtenu l’accès à l’intégralité du rapport de la salle d’information.

Délais de réponse à la CG (12)

(15)

Par lettre d’accompagnement jointe à la CG, la Commission a accordé à MasterCard huit semaines pour répondre par écrit à la CG. Dans sa lettre du 7 août 2015 par laquelle elle demandait un accès supplémentaire au dossier, MasterCard a fait part de son avis selon lequel ce délai n’avait pas encore commencé à courir. Dans une lettre du 10 septembre 2015 proposant la procédure de la salle d’information, la DG Concurrence a fixé un délai pour la réponse écrite de MasterCard à la CG (ci-après la «réponse à la CG») qui expirerait 20 jours ouvrables après le premier jour d’accès à la salle d’information. À la suite des observations de MasterCard concernant la procédure de la salle d’information, la DG Concurrence a modifié ce délai de sorte qu’il expire 25 jours ouvrables «à compter du début de la date d’ouverture de la salle d’information». Lors de la publication de la version expurgée et provisoire du rapport de la salle d’information le 18 mars 2016, la DG Concurrence a prorogé le délai de réponse à la CG au 8 avril 2016.

(16)

Par la lettre qu’elle m’a adressée le 23 mars 2016, MasterCard a demandé la prolongation de ce délai, faisant valoir qu’il n’était pas possible de dissocier les détails expurgés alors inaccessibles de la réponse à la CG dans son ensemble.

(17)

Par décision du 6 avril 2016, j’ai prolongé la période pour présenter la réponse à la CG de sorte que le délai expire deux semaines après le jour où la DG Concurrence a mis à la disposition de MasterCard les détails expurgés. J’ai expliqué qu’il aurait été inapproprié pour moi de subordonner ce délai à la fourniture des extraits en suspens, compte tenu de l’incertitude quant à savoir si, et le cas échéant quand, ils seraient fournis.

(18)

MasterCard a présenté sa réponse écrite à la CG le 21 avril 2016 et a ainsi respecté le délai que j’avais fixé. Après que la DG Concurrence a publié, le 22 avril 2016, la dernière partie des extraits en suspens, MasterCard a étoffé sa réponse à la CG et en a présenté une nouvelle version le 6 mai 2016.

Tiers intéressés

(19)

Le 4 août 2015, j’ai admis Visa Europe en tant que tiers intéressé à l’affaire AT.40049.

(20)

Le 29 janvier 2016, j’ai admis Visa Inc. et Visa International Service Association en tant que tiers intéressés. Elles avaient présenté une demande et ont été représentées en tant que paire.

(21)

Le 19 mai 2016, j’ai admis un établissement financier en tant que tiers intéressé, expliquant dans ma décision d’admission pourquoi sa demande de participation à l’audition était parvenue trop tard pour pouvoir être acceptée.

Audition

(22)

MasterCard a fait part de ses arguments lors d’une audition tenue le 31 mai 2016. Les deux tiers intéressés représentant le système de paiement par carte de Visa (13) y ont participé.

Procédure d’engagements

(23)

Le 26 novembre 2018, MasterCard a présenté des engagements (ci-après les «engagements») à la Commission conformément à l’article 9 du règlement (CE) no 1/2003.

(24)

Le 5 décembre 2018, la Commission a publié au Journal officiel de l’Union européenne, conformément à l’article 27, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1/2003, une communication résumant l’espèce et les engagements et invitant les tiers intéressés à présenter leurs observations sur ces engagements dans un délai d’un mois (14). Le 29 janvier 2019, elle a informé MasterCard des observations qu’elle avait reçues des tiers intéressés à la suite de cette communication.

Observations finales

(25)

Le projet de décision indique qu’à la lumière des engagements, «la Commission considère qu’il n’y a plus lieu qu’elle agisse et, sans préjudice de l’article 9, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1/2003, la procédure engagée en l’espèce doit donc être close».

(26)

Je considère que, d’une manière générale, l’exercice effectif des droits procéduraux a été garanti.

Bruxelles, le 11 avril 2019.

Wouter WILS

(1) Conformément aux articles 16 et 17 de la décision 2011/695/UE du président de la Commission européenne du 13 octobre 2011 relative à la fonction et au mandat du conseiller-auditeur dans certaines procédures de concurrence (JO L 275 du 20.10.2011, p. 29).

(2) Règlement (CE) no 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité (JO L 1 du 4.1.2003, p. 1).

(3) Dans un système de paiement «quadripartite» tel que celui opéré par MasterCard, pour chaque achat réglé à l’aide d’une carte de paiement, les parties concernées sont, outre le propriétaire/donneur de licence du système: 1) le titulaire de la carte; 2) l’établissement financier qui a émis cette carte (ci-après «l’émetteur»); 3) le «commerçant»; et 4) l’établissement financier qui offre au commerçant des services lui permettant d’accepter la carte de paiement pour le règlement de l’opération concernée (ci-après l’«acquéreur»).

(4) Les CMI sont des sommes que l’acquéreur doit généralement verser à l’émetteur lorsque des opérations réglées au moyen d’une carte de paiement sont réalisées dans un système tel que celui opéré par MasterCard, sauf si un autre accord «d’interchange», basé sur les types de carte et d’opération concernés, a été conclu bilatéralement entre l’émetteur et l’acquéreur. Elles sont généralement exprimées en pourcentage de la valeur nominale de la carte de paiement associée.

(5) Pour une brève explication sur la signification des termes «CMI», «commerçants» et «émetteur», veuillez consulter les notes 3 et 4 de bas de page.

(6) En ce qui concerne la procédure aboutissant à cette décision, voir le rapport final du conseiller-auditeur, daté du 18 janvier 2019, dans l’affaire AT.40049 — MasterCard II (JO C 185 du 29.5.2019, p. 8).

(7) Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, France, Italie, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni et Suède.

(8) «Survey on merchants’ costs of processing cash and card payements» (étude sur les coûts du traitement des paiements par carte et en espèces pour les commerçants), dont les résultats définitifs ont été publiés par la DG Concurrence le 18 mars 2015

(http://ec.europa.eu/competition/sectors/financial_services/dgcomp_final_report_en.pdf).

(9) Les points 8 à 18 du présent rapport fournissent plus de détails que les points 6 à 10 du rapport final cité dans la note 6 de bas de page ci-dessus. Cela est dû au fait que les informations couvertes par les demandes y afférentes que MasterCard a adressées au conseiller-auditeur en vue de se voir accorder un accès supplémentaire et un délai prolongé portent davantage sur les CMI que sur les règles de MasterCard en matière d’«acquisition transfrontière» précédemment applicables.

(10) Règlement (CE) no 773/2004 de la Commission du 7 avril 2004 relatif aux procédures mises en œuvre par la Commission en application des articles 81 et 82 du traité CE (JO L 123 du 27.4.2004, p. 18), tel que modifié.

(11) Directive 2014/104/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 novembre 2014 relative à certaines règles régissant les actions en dommages et intérêts en droit national pour les infractions aux dispositions du droit de la concurrence des États membres et de l’Union européenne (JO L 349 du 5.12.2014, p. 1).

(12) Voir la note 9 de bas de page.

(13) Voir points 19 et 20 ci-dessus.

(14) Communication de la Commission publiée conformément à l’article 27, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1/2003 du Conseil dans l’affaire AT.40049 — MasterCard II (JO C 438 du 5.12.2018, p. 11).