COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 27.3.2019

COM(2019) 158 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Trente-septième rapport annuel de la Commission au Conseil et au Parlement européen
sur les activités antidumping, antisubventions et de sauvegarde de l’Union européenne, et sur l’utilisation d’instruments de défense commerciale par des pays tiers ciblant l’Union en 2018

{SWD(2019) 141 final}

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Trente-septième rapport annuel de la Commission au Conseil et au Parlement européen
sur les activités antidumping, antisubventions et de sauvegarde de l’Union européenne, et sur l’utilisation d’instruments de défense commerciale par des pays tiers ciblant l’Union en 2018

Synthèse

Ce 37e rapport décrit deux volets de l’activité de l’Union européenne en matière de défense commerciale. Premièrement, et à titre exceptionnel au-delà de ce que prévoient les obligations légales, le présent rapport fait spécifiquement le point sur les principaux défis, évolutions et réalisations de la Commission Juncker dans le domaine de la défense commerciale. En 60 ans d’histoire des instruments de défense commerciale (IDC) de l’Union européenne, la période la plus difficile a probablement été celle allant de 2014 à 2019. La surcapacité mondiale dans le secteur de l’acier a engendré une augmentation considérable des demandes de mesures de défense commerciale. En instituant 25 nouvelles mesures de défense commerciale sur l’acier au cours de cette période, la Commission a apporté une contribution importante, sinon essentielle, à la viabilité et à la compétitivité mondiale de l’industrie sidérurgique européenne. En outre, pour la première fois depuis 1994, les règles de défense commerciale de l’Union européenne ont été mises à jour au moyen de deux modifications législatives majeures. Ces modifications ont contribué à garantir que les IDC de l’Union européenne puissent lutter de manière plus satisfaisante contre le dumping et le subventionnement préjudiciables généralisés. Pour la première fois depuis 2002, la Commission a ouvert une enquête de sauvegarde sur les produits sidérurgiques et institué des mesures, respectivement. Comme le montre le présent rapport, l’approche efficace, ferme et équilibrée adoptée par la Commission a permis de protéger les emplois de l’Union européenne. Cette approche constituait également une réponse énergique aux positions de plus en plus protectionnistes de certains partenaires commerciaux, tout en réformant dans le même temps son propre système d’IDC pour le rendre encore plus efficace à l’avenir.

Deuxièmement, le présent rapport décrit les activités antidumping (AD), antisubventions (AS) et de sauvegarde de l’Union européenne, ainsi que les activités de défense commerciale des pays tiers contre l’Union en 2018. Cette partie du rapport a été élaborée conformément aux dispositions actualisées de l’article 23 du règlement antidumping de base 1 et de l’article 34 du règlement antisubventions de base 2 , ainsi que de l’article 23 du règlement sur les mesures de sauvegarde 3 . Le présent rapport est accompagné, comme les années précédentes, d’un document de travail des services de la Commission et d’annexes détaillées, qui contiennent des informations et des statistiques plus précises.

En 2018, le traitement des dossiers est demeuré important, avec l’institution de mesures dans six nouveaux cas, la non-institution de mesures dans huit nouveaux cas et une activité tout aussi intense qu’en 2017 dans le réexamen des mesures existantes.

En outre, l’année 2018 était également exceptionnelle en ce qu’une règle de défense commerciale différente pouvait s’appliquer en fonction de la date d’ouverture d’une enquête, ce qui supposait l’application de trois ensembles de règles en parallèle 4 .

Le présent rapport et le document de travail des services de la Commission qui l’accompagne sont à la disposition du public à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/trade/issues/respectrules/anti_dumping/legis/index_en.htm .

I.Les réalisations de la Commission Juncker

I.1    Un système d’IDC de l’UE appliqué efficacement - avec vigueur et justesse

Pour être libre, le commerce doit être équitable. La défense commerciale est la pierre angulaire de l’action menée par l’Union européenne pour maintenir des conditions commerciales équitables. Dans le même temps, les IDC modernes doivent être adaptés aux réalités économiques et leur utilisation doit se limiter à ce qui est nécessaire pour éliminer les effets des importations préjudiciables et déloyales. C’est dans cet esprit que la communication de la Commission intitulée «Le commerce pour tous» 5 a fixé comme objectif prioritaire d’améliorer l’efficacité et l’efficience des IDC.

Cela était d’autant plus important que tout au long de son mandat, la Commission Juncker a traité un très grand nombre de dossiers d’importations déloyales, dont beaucoup étaient critiques pour l’économie européenne. Entre novembre 2014 et décembre 2018, 170 dossiers de défense commerciale ont été ouverts et 95 mesures ont été appliquées afin de rétablir des conditions de concurrence équitables. Parmi ces dernières, 35 sont de nouvelles mesures et les autres sont des renouvellements ou des prolongations de mesures existantes.

Les IDC de l’UE protègent les emplois et ont donc un effet positif direct sur le tissu industriel et l’économie de l’Union: les mesures IDC de l’Union européenne instituées depuis le début du mandat de la Commission ont permis de préserver, de façon efficace, plus de 124 000 emplois 6 . Le secteur de l’acier est celui qui en a tiré le plus profit, avec plus de 86 000 emplois protégés. Dans l’ensemble, les mesures de l’Union européenne qui étaient en vigueur à la fin de 2018 ont effectivement protégé 320 000 emplois industriels directs de la concurrence déloyale.

Les IDC de l’UE ont des répercussions positives au moindre coût économique pour l’industrie de l'Union. En effet, les niveaux des droits appliqués par l’Union sont inférieurs à ceux imposés par d’autres partenaires commerciaux. Par exemple, les droits sur l’acier varient actuellement en moyenne de 29 % à 45 %, alors que les droits moyens correspondants appliqués par les États-Unis sont de 54 % à 87 % 7 . L’une des principales raisons pour laquelle ces droits moyens sont moins élevés dans l’UE est la «règle du droit moindre», qui exige qu’il soit remédié à la source de la concurrence déloyale (marge de dumping) ou à son effet (marge de préjudice) - au niveau de la marge la plus faible 8 . En outre, la Commission n’ouvre des enquêtes que lorsqu’elles sont nécessaires. Avant d’instituer des mesures correctives, elle évalue également si les IDC sont contraires à l’intérêt économique général de l’Union.

Les mesures de défense commerciale de l’UE ont un puissant effet correctif: dans la plupart des cas, déjà pendant l’enquête, mais assurément après l’institution des mesures, les importations faisant l’objet d’un dumping ou de subventions diminuent considérablement. Le tableau ci-dessous présente un échantillon des mesures de l’UE en vigueur et leur incidence:

Produits soumis à des mesures	Origine	Diminution des importations faisant l’objet d’un dumping ou de subventions en provenance des pays d’origine concernés après l’institution des mesures (données les plus récentes sur les importations par rapport aux importations pendant la période d’enquête initiale) 9
Radiateurs en aluminium	R.P. Chine	-98 %
Roues en aluminium	R.P. Chine	-38 %
Articles en céramique pour la table et la cuisine	R.P. Chine	-28 %
Carreaux en céramique	R.P. Chine	-84 %
Papier fin couché	R.P. Chine	-99 %
Pneumatiques neufs et rechapés pour autobus ou camions	R.P. Chine	-81 %
Produits en acier (toutes mesures)	Divers pays	-70 %
Produits en acier (procédures ouvertes par la Commission Juncker)	Divers pays	-89 %
Maïs doux en grains	Thaïlande	-62 %
Papiers thermosensibles	République de Corée	-91 %

Source: Comext, réglementation de l’Union européenne

La réaction de l’Union à la crise de l’acier, qui est exposée en détail au point I.3 ci-dessous, constitue un autre exemple de l’efficacité des mesures de défense commerciale de l’UE.

Au cours de la période allant de novembre 2014 à novembre 2018, l’Union européenne a perçu, à la suite de l’institution de mesures, plus de 1 500 000 000 EUR en droits antidumping ou compensateurs, un montant qui a été intégralement transféré au budget de l’Union.

Les mesures antidumping et antisubventions doivent être réexaminées cinq ans après leur institution, si l’industrie de l’Union souhaite maintenir ces mesures au-delà de cette période. De novembre 2014 à décembre 2018, la Commission a ouvert 52 réexamens au titre de l’expiration des mesures de l’Union européenne. Ces réexamens permettent de comparer la situation de l’industrie de l’Union au moment de l’institution des mesures avec sa situation cinq années plus tard. La Commission peut maintenir les mesures si elle constate, dans le cadre d’un réexamen au titre de l’expiration des mesures, qu’il existe une probabilité de continuation ou de réapparition du dumping, des subventions et du préjudice en cas d’abrogation de ces mesures. L’industrie de l’UE demande un réexamen au titre de l’expiration des mesures dans 75 % des cas 10 .

Exemples choisis de réexamen au titre de l’expiration des mesures pour démontrer l’efficacité des IDC

La mondialisation des échanges a accru les possibilités de contournement ou de réduction de l’efficacité des IDC. C’est la raison pour laquelle la Commission surveille constamment les statistiques d’importation afin de détecter un éventuel contournement des mesures 13 ou une possible absorption des droits 14 . Pour remédier à de telles situations, entre novembre 2014 et décembre 2018, la Commission a ouvert 14 enquêtes au titre du contournement des mesures ou au titre de l’absorption des mesures et, en conséquence, étendu les mesures existantes dans 14 dossiers à d’autres pays ou produits afin de maintenir l’effet souhaité des mesures.

Enfin, et c’est là un point important, la Commission est restée en contact permanent avec toutes les principales organisations de parties prenantes concernées par les mesures de défense commerciale afin d’en évaluer les effets et de déterminer si ces mesures ont atteint leurs objectifs. Des réunions régulières ont été organisées avec des représentants des entreprises et d’autres parties prenantes, notamment pour informer et discuter des réformes législatives en matière d’IDC, en tenant compte autant que possible des préoccupations des différentes parties prenantes.

I.2    Un système remodelé pour encore plus d’efficacité et de sécurité

Modernisation

Les règles de l’UE en matière d’IDC datent, pour l’essentiel, de la fin des négociations du cycle d’Uruguay. Les premières tentatives visant à moderniser les règlements de base remontent à 2008. Pourtant, c’est sous l’actuelle Commission que les modifications de modernisation nécessaires ont finalement été menées à bien. Cela tenait notamment au fait que les nouvelles réalités du marché mondial et une vague croissante de pratiques commerciales déloyales ont clairement démontré un urgent besoin d’efficacité et de sécurité accrues. Une fois que le Conseil et le Parlement européen sont parvenus à un accord sur la proposition de la Commission le 5 décembre 2017, les règles modernisées sont entrées en vigueur le 8 juin 2018. Cette avancée majeure a rendu les instruments de défense commerciale de l’UE plus efficaces, plus transparents et plus aptes à relever les défis de l’économie mondiale, tout en répondant aux besoins de l’ensemble des parties prenantes, à savoir aux intérêts des producteurs, des importateurs et des utilisateurs en aval de l’UE.

La législation de l’Union modernisée prévoit de nombreux changements. Elle améliore la méthode de calcul de la marge de préjudice, qui est un élément fondamental de l’application de la règle du droit moindre, une des principales caractéristiques des IDC de l’Union. Le calcul des prix non préjudiciables a été actualisé afin de mieux tenir compte des réalités économiques actuelles, notamment en prévoyant un bénéfice minimal de 6 % ainsi que la possibilité de tenir compte des investissements et des besoins de l’industrie de l’Union en matière de R&D lors du calcul de la marge de préjudice. En outre, les nouvelles règles peuvent prendre en considération l’existence de distorsions des prix des matières premières, qui affectent de plus en plus les échanges commerciaux actuels.

Dans un souci d’efficacité accrue, un délai plus court pour l’institution de mesures provisoires a été adopté: normalement, ces mesures doivent désormais être adoptées dans un délai de sept mois, et au plus tard dans un délai maximum de huit mois, alors qu’il fallait auparavant neuf mois. Ainsi, l’industrie européenne sera plus rapidement libérée de la concurrence déloyale. En outre, afin d’aller plus loin dans la transparence des procédures et de permettre aux opérateurs économiques de s’adapter plus tôt aux mesures, l’UE a introduit un système de pré-alerte concernant l’institution de mesures antidumping et antisubventions provisoires. Aucune autre juridiction de défense commerciale n’utilise un tel système.

La Commission s’est également efforcée de rapprocher les IDC des besoins des entreprises de plus petite taille: dans cette optique, les PME de l’UE bénéficieront d’un soutien supplémentaire lorsque l’UE envisagera d’adopter des mesures de défense commerciale ou qu’elle sera affectée par de telles mesures.

Enfin, pour la première fois, la législation en matière de défense commerciale permet à la Commission, dans un certain nombre de circonstances bien définies, de prendre en considération les aspects sociaux et environnementaux dans les pays à l’examen. Cela vaut en particulier en ce qui concerne la règle du droit moindre lorsqu’il s’agit de déterminer la marge de préjudice. Cette nouvelle approche répond à une préoccupation largement répandue de nombreux acteurs institutionnels et d’une grande partie de la population, à savoir qu’une politique de libre-échange ne peut se fonder que sur un commerce durable qui respecte un minimum de valeurs communes.

Nouvelle méthode de calcul du dumping et instrument antisubventions renforcé

Le 20 décembre 2017, les règlements de base de l’UE ont été modifiés, sur proposition de la Commission, afin de mieux répondre aux nouvelles réalités économiques. Cette modification législative constitue une refonte majeure des IDC de l’UE. Premièrement, elle a introduit une nouvelle méthode de calcul de la valeur normale des marchandises faisant l’objet d’une enquête, en cas de distorsions importantes induites par les autorités du pays exportateur. Ces distorsions peuvent exister dans un pays dans son ensemble ou dans un secteur déterminé: les nouvelles règles sont sans préjudice du traitement d’un pays, quel qu’il soit, en tant que pays ayant ou non une économie de marché. Pour permettre aux parties prenantes de faire valoir leurs arguments au sujet des pays où il existe des distorsions, la Commission peut élaborer des rapports sur les pays ou les secteurs dans lesquels des distorsions sont constatées. Le premier rapport de ce type concernait la Chine 15 , qui est jusqu’à présent le pays le plus visé par l’activité de défense commerciale de l’Union européenne. La Commission a également annoncé que le prochain rapport par pays porterait sur la Russie 16 .

Deuxièmement, de nouvelles modifications ont également renforcé l’instrument antisubventions. Elles permettent à la Commission de mieux cerner l’ampleur des subventions, en lui donnant la possibilité de traiter également les subventions qui n’ont été mises en évidence qu’au cours d’une enquête. Cette modification est importante parce que les gouvernements étrangers accordent de plus en plus de subventions de manière non transparente et en violation des règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) concernant la notification des subventions.

I.3    Un système qui s’attaque efficacement aux défis mondiaux émergents

Ces dernières années, les IDC ont pris de l’importance, étant donné qu’ils se sont révélés déterminants pour relever les défis du commerce mondial.

En raison des effets de la surcapacité chinoise sur le commerce, l’industrie sidérurgique européenne a subi de lourdes pertes entre 2013 et 2016. La réaction a été rapide et complète, avec une communication publiée en mars 2016 17 . Celle-ci présentait un large éventail de mesures, englobant – fondamentalement – la politique commerciale.

En ce qui concerne les IDC, la réaction a été double. Au cours de la période 2014-2018, l’Union européenne a institué 25 nouvelles mesures visant les produits sidérurgiques (sur les 35 nouvelles mesures de défense commerciale) dans le but d’éliminer les effets préjudiciables des importations faisant l’objet d’un dumping et de subventions, et de rétablir des conditions commerciales équitables, contribuant ainsi au redressement du secteur. En outre, l’UE a pris un certain nombre de mesures pour mieux protéger l’industrie sidérurgique dans le domaine de la défense commerciale par la surveillance des importations, l’accélération des enquêtes, l’ouverture d’enquêtes fondées sur la menace de préjudice (si cela se justifiait) ou l’application rétroactive de droits définitifs, le cas échéant.

Ces mesures ont eu un effet considérable: les importations de produits sidérurgiques couverts par les mesures adoptées entre 2014 et 2017 ont diminué de plus de 95 % en moyenne par rapport au volume des importations relevé avant l’institution des mesures. Les importations n’étaient plus compétitives une fois que le caractère déloyal de ces importations, à savoir les prix faisant l’objet d’un dumping ou de subventions, a été neutralisé par les mesures de défense commerciale. En ce qui concerne les importations de produits sidérurgiques critiques, dont l’industrie utilisatrice de l’Union dépend (comme les rouleaux laminés à chaud), celles faisant l’objet d’un dumping ou de subventions ont été remplacées par des importations provenant d’autres sources, pour lesquelles il n’existait à l’époque aucune preuve de pratiques tarifaires déloyales. En neutralisant les importations faisant l’objet d’un dumping ou de subventions, les mesures de défense commerciale ont rétabli des conditions de concurrence équitables, non seulement pour l’industrie productrice de l’UE, mais aussi pour les autres fournisseurs de pays tiers, permettant ainsi aux utilisateurs de l’UE de continuer de bénéficier de sources d’approvisionnement diversifiées.

L’année 2017 a vu les premiers signes tangibles d’une reprise dans le secteur sidérurgique, en partie grâce à l’institution de mesures de défense commerciale par la Commission. Toutefois, l’industrie sidérurgique de l’Union est restée vulnérable et lésée par les importations faisant l’objet d’un dumping et/ou de subventions. Cela s’explique notamment par la surcapacité mondiale dans le secteur de l’acier.

Dans ce contexte, l’année 2018 a été marquée par de nouveaux défis dans le domaine commercial qui ont exigé une réaction rapide mais mesurée de la Commission. Le 23 mars 2018, les États-Unis ont institué un droit à l’importation de 25 % sur les produits sidérurgiques. L’Union européenne a estimé que ces mesures n’étaient pas justifiées juridiquement et a réagi avec détermination à ces mesures qui perturbent le commerce. Dans le cadre d’une action à trois niveaux – outre la contestation des mesures américaines dans le cadre du système de règlement des différends de l’OMC et l’imposition de mesures de rééquilibrage – la Commission a entrepris des actions de défense commerciale en ouvrant une enquête de sauvegarde, la première depuis 2002. En effet, en raison des droits institués par les États-Unis, les fournisseurs mondiaux ont commencé à détourner une partie de leurs exportations des États-Unis vers l’UE. Afin d’éviter une autre hausse brutale des importations qui risquait d’aggraver la situation économique déjà fragile des producteurs d’acier de l’Union (en raison de la surcapacité mondiale), la Commission a adopté des mesures de sauvegarde définitives erga omnes 18 . Ces mesures, prenant la forme de contingents tarifaires, maintiendront les flux commerciaux habituels et la diversité des sources d’approvisionnement dont l’industrie utilisatrice de l’Union a besoin, tout en protégeant l’industrie productrice de l’UE contre le détournement de trafic.

La Commission a également intensifié sa lutte contre les subventions faussant les échanges accordées par des pays tiers. En particulier, les subventions qui contribuent à la surcapacité peuvent avoir des effets de distorsion substantiels et se traduisent souvent par une répercussion de la production excédentaire sur les marchés d’exportation. Dans les faits, ces subventions ont souvent des effets similaires à ceux des subventions à l’exportation, ces dernières étant interdites par les règles de l’OMC. Entre novembre 2014 et décembre 2018, la Commission a ouvert 25 enquêtes antisubventions et institué, étendu ou prolongé 12 mesures antisubventions. Dans de nombreux cas, les conclusions de l’enquête ont fait apparaître des niveaux de subvention relativement élevés, ce qui était plutôt rare au cours des périodes précédentes. Pour n’en citer que quelques-uns, des droits compensateurs d’un montant significatif ont été institués sur les produits plats laminés à chaud en acier originaires de Chine (jusqu’à 35,9 %) ou sur les pneumatiques originaires de Chine (jusqu’à 51,08 %). Compte tenu de l’importance croissante que revêt la lutte contre le problème du subventionnement par des pays tiers, la Commission a publié une base de données spéciale sur les subventions visant à garantir une meilleure transparence des régimes de subvention étrangers. La base de données est désormais accessible sur le site internet de la Commission 19 et mise à jour régulièrement. À cet égard, il convient de noter que les membres de l’OMC sont légalement tenus de notifier leurs subventions à l’OMC. Toutefois, de nombreux membres de l’OMC ne se conforment pas à cette obligation ou ne s’y conforment que partiellement. L’Union européenne saisit systématiquement le comité antisubventions de l’OMC de ces cas de non-conformité. En outre, elle a commandé des études sur les subventions accordées par des gouvernements étrangers, notamment la Chine. Ces études seront rendues publiques de manière à pallier le manque de transparence des régimes de subvention étrangers.

I.4    Un engagement fort pour faire face à l’action des pays tiers

Dans le cadre des efforts déployés par la Commission pour garantir des conditions commerciales équitables à l’industrie européenne, la Commission est également intervenue lorsque des pays tiers prévoyaient d’instituer des mesures de défense commerciale injustifiées contre des exportations de l’Union. L’activité de défense commerciale dans le monde n’a cessé d’augmenter depuis 2014 et a atteint un niveau record en 2018, année au cours de laquelle les services de la Commission sont intervenus dans environ 70 enquêtes de défense commerciale à l’étranger. Ces interventions ont consisté en des communications écrites et en la participation à des auditions au niveau technique dans le cadre d’enquêtes en cours. Le cas échéant, la Commission est également intervenue sur le plan politique.

L’objectif de ces démarches est de veiller à ce que les règles soient respectées et d’éviter le recours abusif aux IDC. De cette manière, les interventions de la Commission ont empêché l’adoption de nombreuses mesures injustifiées. Parmi les exemples notables, on peut citer les affaires suivantes:

1) les États-Unis ont ouvert des enquêtes contre les importations d’aéronefs civils de grande capacité originaires du Canada. Cette affaire a indirectement affecté l’UE puisqu’elle concernait une société de l’Union produisant des ailes pour les aéronefs canadiens. Toute mesure aurait pu mettre directement en péril environ 4 000 emplois dans l’UE. La Commission est intervenue à plusieurs reprises au cours de l’enquête menée par les États-Unis, en soulignant les incohérences évidentes de l’affaire devant l’OMC. Elle s’est notamment attachée à l’absence de préjudice pour l’industrie américaine. Cet argument a conduit à la clôture de l’enquête des États-Unis en janvier 2018;

2) la Commission est intervenue avec succès dans l’enquête de sauvegarde turque concernant les pneumatiques, qui aurait pu affecter les exportations annuelles de l’UE d’un montant de 450 000 000 EUR: la Commission est intervenue de manière convaincante et les mesures ont été évitées;

3) l’action de la Commission a également été couronnée de succès dans l’enquête antidumping sur les importations de papier couché menée par l’Inde (valeur des exportations: environ 110 000 000 EUR). La Commission est intervenue à de nombreuses reprises, avec la participation de la délégation de l’UE et, pour terminer, une intervention directe de la commissaire Malmström auprès du gouvernement indien. L’affaire a été clôturée sans institution de mesures;

4) l’enquête antidumping australienne concernant les importations de tomates en conserve originaires d’Italie, une affaire dans laquelle la Commission a été active pendant plusieurs années (des mesures initiales ont été instituées en 2014 et 2016, pour des exportations représentant alors environ 60 000 000 EUR) a connu un dénouement positif en 2018. Le groupe d’examen australien a confirmé que les mesures de soutien direct accordées aux producteurs italiens de tomates n’avaient aucun effet de distorsion et qu’il n’existait aucune «situation particulière» sur le marché italien des tomates, ce qui a définitivement clos l’affaire;

5) la Commission est intervenue dans l’enquête de réexamen antidumping menée par les États-Unis concernant les importations de papier non couché originaire du Portugal (valeur des exportations: environ 140 000 000 EUR). Après l’intervention de la Commission, le droit final de 37 % a été rapporté à 1,75 % (comme lors d’une autre intervention en 2016 qui a entraîné une réduction de 29 % à 7 %);

6) la Commission est intervenue dans l’enquête antidumping menée par la Colombie sur les frites surgelées originaires de l’Union européenne. En conséquence, le nombre de sociétés concernées par les droits a été réduit et les taux de droits ont diminué. Toutefois, les mesures restent problématiques et la Commission envisage de prendre d’autres mesures afin de les faire lever, telles que de nouvelles interventions bilatérales ou une éventuelle action au sein de l’OMC.

La Commission a également eu recours dans de nombreux cas aux procédures de règlement des différends de l’OMC afin d’obtenir la levée des mesures injustifiées. Tel a été le cas pour les droits antidumping russes institués sur les véhicules utilitaires légers originaires d’Allemagne et d’Italie, où il a finalement été constaté que la Russie avait contrevenu aux obligations lui incombant en vertu des règles de l’OMC. La Russie n’a donc pas prorogé ces mesures.

Au cours du mandat de la Commission, les négociations d’accords de libre-échange ont été l’occasion de convenir avec nos partenaires de disciplines communes en matière de défense commerciale. Il s’agissait notamment d’accroître la transparence dans la réalisation des enquêtes et de garantir une approche équilibrée dans l’application des droits. Cet objectif a été atteint, par exemple, en encourageant l’application de la règle du droit moindre, dans la mesure du possible, et en tenant compte des intérêts des importateurs et des utilisateurs en aval. Ces dispositions font désormais partie de nos accords avec la Corée et le Japon et sont en cours de négociation avec d’autres partenaires.

I.5    Un système plus transparent

Bien que les règles de l’OMC ne définissent que des exigences minimales, la Commission a pris un certain nombre d’initiatives en matière de transparence pour rendre le système des IDC plus efficace, inclusif et instructif pour les personnes concernées. En conséquence, la Commission utilise désormais une plateforme web dédiée (TRON) qui permet d’améliorer et de faciliter les échanges d’informations avec les parties intéressées. Elle donne aux parties un accès ininterrompu aux dossiers d’enquête non confidentiels, ce qui leur permet de défendre plus efficacement leurs droits. En ce qui concerne la transparence à l’égard du grand public, depuis mai 2016, la Commission publie systématiquement sur son site web des résumés non confidentiels de toutes les plaintes ou demandes de réexamen. En outre, au-delà des engagements pris par la Commission dans le cadre de la communication «Le commerce pour tous», depuis le 1er août 2017, les services responsables des IDC communiquent à chaque partie intéressée faisant l’objet d’une visite de vérification un rapport de mission complet la concernant. Une version non confidentielle de ce rapport est également incluse dans le dossier, accessible aux autres parties intéressées. Les résultats des visites de vérification peuvent se révéler déterminants pour les conclusions relatives à certaines sociétés, ce qui peut alors contribuer à éviter des litiges inutiles.

La Commission est également en train de finaliser la mise en œuvre d’un autre élément facilitant la compréhension, par le public, des procédures de défense commerciale, en permettant la publication sur son site web d’informations sur les demandes de remboursement des entreprises et les enquêtes connexes.

II.    Activité relative aux IDC en 2018

II.1Travaux d’enquête

II.1.1Aperçu général

Fin 2018, 93 mesures antidumping définitives et 12 mesures compensatoires étaient en vigueur dans l’Union 20 , soit une légère diminution par rapport à l’année précédente.

Les travaux d’enquête se sont maintenus à un niveau élevé, proche de celui de 2017. Les activités ont essentiellement consisté en de nouvelles enquêtes au titre des nouvelles règles en matière d’IDC, ainsi qu’en un nombre encore important de réexamens. Fin 2018, 45 enquêtes étaient en cours, auxquelles venaient s’ajouter six enquêtes de remboursement portant sur 99 demandes de remboursement.

Une présentation plus détaillée de la législation relative aux IDC et des informations sur l’activité annuelle figure dans le document de travail des services de la Commission et ses annexes pertinentes accompagnant le présent rapport.

II.1.2Enquêtes antidumping et antisubventions (voir annexes A à I)

En 2018, 10 nouvelles enquêtes ont été ouvertes. Des droits provisoires ont été institués dans deux procédures. Quatre affaires se sont soldées par l’institution de droits définitifs, tandis que huit enquêtes ont été closes sans institution de mesures.

Les enquêtes de réexamen ont continué de représenter une part importante des travaux. En 2018, pas moins de 17 enquêtes de réexamen au titre de l’expiration des mesures ont été ouvertes, et sept réexamens au titre de l’expiration des mesures se sont conclus par une confirmation du droit. Aucun réexamen au titre de l’expiration des mesures ne s’est conclu par la fin des mesures. Au cours de l’année 2018, quatre mesures sont arrivées automatiquement à expiration.

Trois réexamens intermédiaires ont été ouverts. Quatre réexamens intermédiaires se sont conclus sans modification des mesures et deux autres se sont conclus par une modification.

Enfin, en 2018, trois nouvelles enquêtes, qui concernent généralement l’exécution des décisions de justice, ont été ouvertes. Cinq de ces réexamens ont été menés à terme.

II.1.3Enquêtes de sauvegarde (voir annexe L)

En 2018, l’UE a ouvert trois enquêtes de sauvegarde: une enquête erga omnes sur les produits sidérurgiques et deux enquêtes bilatérales contre le Cambodge et le Myanmar/la Birmanie sur le riz Indica, conformément aux règles du système de préférences généralisées.

II.1.4Activités de vérification 

Au cours de ses enquêtes, la Commission effectue des visites afin d’examiner les registres des sociétés ou associations dans le but de vérifier les informations fournies au cours de la procédure. Au cours de l’année 2018, les services responsables des IDC de l’UE ont effectué 167 visites de ce type, ce qui a représenté 1 978 jours-hommes de travail de vérification.

II.2Application des mesures (voir annexes J, K, M, Q)

Comme indiqué précédemment, il est primordial de garantir la mise en œuvre effective des mesures instituées. L’une des principales activités consiste à veiller à ce que les mesures ne soient pas évitées par la prise en charge ou le contournement des droits. En 2018, un réexamen au titre de la prise en charge des mesures a été ouvert mais était toujours en cours à la fin de l’année. Aucun autre réexamen au titre de la prise en charge des mesures n’a été terminé. En outre, bien qu’aucune enquête au titre du contournement des mesures n’ait été engagée, deux enquêtes de ce type ouvertes en 2017 ont pris fin en 2018 sans extension du droit.

La surveillance des engagements fait également partie des activités d’exécution. Au début de l’année 2018, trois engagements de sociétés étaient en vigueur. Aucun nouvel engagement n’a été accepté au cours de cette année. Par conséquent, à la fin de l’année 2018, il demeurait trois engagements en vigueur.

Enfin, en ce qui concerne la mise en œuvre des mesures, la Commission travaille en étroite collaboration avec l’OLAF. Comme il est d’usage, en 2018, la Commission a fourni à l’OLAF la totalité des informations et des preuves relatives à toute activité illégale en rapport avec les IDC. 

II.3Petites et moyennes entreprises (PME)

En 2018, dans le cadre de la modernisation des IDC, la Commission a lancé une initiative visant à aider les PME touchées par des IDC, tant dans l’Union européenne que dans les pays tiers. Une page web dédiée a été créée. Elle regroupe en un seul endroit des conseils aux entreprises, des exemples de questionnaires ainsi qu’un guide complet sur la façon de gérer le processus d’enquête. Cette initiative vient compléter le bureau d’assistance aux PME, qui continue d’aider les PME à obtenir des informations sur les instruments de défense commerciale. Les demandes adressées au bureau d’assistance au cours de l’année portaient aussi bien sur des informations générales concernant la nature des instruments de défense commerciale que sur des questions plus ciblées liées aux affaires.

II.4    Normes sociales et environnementales

Lorsque la nouvelle méthode de calcul de la valeur normale s’applique, la Commission choisit un pays représentatif approprié pour déterminer la valeur normale d’un produit. Elle doit alors fonder son choix sur une évaluation du niveau adéquat de protection sociale et environnementale dans les pays concernés lorsqu’il y a plus d’un pays. La Commission vérifiera donc en particulier, dans les nouvelles enquêtes et les nouveaux réexamens au titre de l’expiration des mesures ouverts après le 20 décembre 2017, si les conventions internationales pertinentes ont été ratifiées.

Une description de la manière dont les normes de protection sociale et environnementale sont prises en considération dans les enquêtes en matière de défense commerciale ne pourra figurer dans les futurs rapports annuels que lorsque les enquêtes auront abouti à des conclusions provisoires ou définitives. Aucune des enquêtes en cours utilisant la nouvelle méthode n’a encore atteint ce stade – les résultats ne seront disponibles que dans le prochain rapport annuel.

En outre, depuis l’entrée en vigueur des règles modernisées relatives aux IDC, lorsque la Commission calcule le prix cible d’un produit, elle tient également compte des coûts de production réels ou futurs des entreprises de l’Union, qui résultent ou résulteraient de l’application d’accords environnementaux multilatéraux (et de leurs protocoles), ainsi que de certaines conventions de l’Organisation internationale du travail. Depuis le 8 juin 2018, la Commission a donc commencé à appliquer cette dernière règle dans ses enquêtes. C’est également le prochain rapport annuel qui y fera référence, étant donné qu’aucune des enquêtes en cours dans lesquelles ce problème est susceptible de se poser n’a encore atteint le stade des conclusions provisoires ou définitives.

II.5    Contrôle juridictionnel des juridictions de l’Union 

En 2018, le Tribunal («TUE») et la Cour («CJUE») ont rendu 26 arrêts dans le domaine des IDC. Parmi ceux-ci, dix arrêts ont été rendus par le TUE; la CJUE a quant à elle statué sur 12 pourvois et quatre demandes de décision préjudicielle. Les arrêts pertinents sont décrits à l’annexe S.

Quinze nouvelles procédures ont été engagées en 2018 en rapport avec des IDC (contre 20 en 2017).

II.6     Activités des pays tiers ciblant l’Union européenne

Au total, 174 mesures de défense commerciale en vigueur affectant les exportations de l’Union ont été recensées en 2018 (contre 162 en 2017). Cette tendance devrait se poursuivre au cours des prochaines années, compte tenu également du nombre élevé d’enquêtes nouvelles et en cours en 2018 (35 contre 31 en 2017) qui pourraient conduire à l’institution de mesures en 2019.

Les États-Unis ont représenté la plus grande partie des IDC adoptés à l’encontre des exportations de l’Union, avec 33 mesures en vigueur (26 en 2017). Par rapport à 2015 (18 mesures), cela représente une augmentation de 89 %. Cette situation a également contribué indirectement à une hausse mondiale des mesures, étant donné que des pays comme la Turquie ou le Canada ont ouvert des enquêtes de sauvegarde concernant certains produits sidérurgiques en réaction aux mesures concernant l’acier prises par les États-Unis au titre de la section 232. Toutefois, les mesures antidumping restent l’instrument le plus utilisé au niveau mondial, avec 133 mesures en vigueur sur 174.

L’Inde est le deuxième utilisateur d’IDC contre l’Union européenne, avec 21 mesures en vigueur (21 en 2017), suivie de la Chine, avec 18 mesures en vigueur en 2018 (20 en 2017).

En ce qui concerne les nouvelles enquêtes engagées en 2018, les États-Unis en ont ouvert trois, l’Inde quatre et la Chine deux. Outre ces utilisateurs réguliers, certains utilisateurs moins fréquents d’IDC ont également contribué à la tendance à la hausse. C’est notamment le cas de l’Australie et de l’Argentine, qui ont ouvert chacune trois nouvelles enquêtes en 2018. En outre, d’autres utilisateurs ont fait leur apparition, comme le Conseil de coopération du Golfe (CCG), avec trois enquêtes en cours, Madagascar avec deux nouvelles enquêtes de sauvegarde, ou la Colombie, qui a ouvert en 2018 une enquête concernant les frites surgelées, la première depuis cinq ans.

En ce qui concerne les mesures instituées, les États-Unis arrivent en tête avec dix nouvelles mesures instituées en 2018, suivis de l’Australie, avec quatre nouvelles mesures, ainsi que de l’Inde et de la Turquie, avec trois nouvelles mesures chacune. La Chine a quant à elle institué une nouvelle mesure en 2018.

Si l’on examine les secteurs, l’acier a de nouveau été le secteur le plus ciblé, avec l’ouverture de 12 enquêtes sur 37 et l’institution de 13 nouvelles mesures sur 32. Les produits sidérurgiques ont également enregistré la part la plus élevée du total des mesures en vigueur en 2018, soit 67 sur 174. Le secteur des produits chimiques a continué de représenter une part importante, huit nouvelles enquêtes ayant été ouvertes.

Bien que la Commission intervienne dans la plupart des affaires contre l’Union européenne, elle se concentre surtout sur les problèmes systémiques et les affaires dans lesquelles l’industrie a spécifiquement demandé une assistance. En 2018, la Commission est intervenue, par exemple, dans l’enquête de sauvegarde concernant les importations de lait en poudre et de fromage ouverte par le Chili et dans l’enquête de réexamen antidumping concernant les tomates en conserve menée par l’Australie. Les droits institués par la Colombie sur les importations de frites surgelées représentent un obstacle particulier au commerce puisqu’il apparaît que les marges de dumping ont été artificiellement gonflées par le recours à des méthodes défaillantes.

En 2018, l’industrie du papier a également été particulièrement ciblée dans des enquêtes menées par l’Inde, le CCG et l’Australie. La Commission est intervenue en coopération avec l’industrie de l’UE et continue de suivre ces enquêtes de près.

II.7Activités dans le cadre de l’OMC

L’Union européenne est restée pleinement engagée et active dans la promotion d’un programme relatif aux subventions au sein de l’OMC. Au cours de l’année 2018, d’intenses négociations sur les subventions au secteur de la pêche se sont poursuivies à Genève. Malgré des progrès limités, un programme de travail ambitieux a été adopté pour 2019, lequel devrait permettre aux membres de l’OMC de conclure les négociations avant fin 2019.

En 2018, l’UE a participé aux travaux des comités de l’OMC compétents en matière d’IDC, qui se tiennent en avril et octobre. Au sein du comité antidumping de l’OMC, l’UE a notamment répondu à de nombreuses questions concernant la réforme de sa législation relative aux IDC. En outre, l’UE a soulevé des questions préoccupantes dans les enquêtes menées par des pays tiers à son encontre ou contre ses États membres.

L'UE a également participé aux deux sessions du groupe de travail de la mise en œuvre des mesures antidumping de l’OMC. Les sujets abordés étaient, entre autres, le calcul des marges de dumping ou les méthodes permettant de déterminer la probabilité de continuation ou de réapparition du dumping et du préjudice dans les réexamens avant expiration.

Au sein du comité spécial du comité des subventions et des mesures compensatoires de l’OMC, la notification des subventions de l’Union pour 2017 a été examinée. En outre, au sein du comité des subventions et des mesures compensatoires ordinaire, les discussions se sont poursuivies sur le rôle des subventions en tant que facteur de surcapacité dans divers secteurs de l’activité économique, avec le coparrainage de l’Union européenne, des États-Unis, du Canada et du Japon. L’Union a également appelé à plusieurs reprises les autres membres à améliorer la transparence en les priant instamment de notifier leurs subventions à l’OMC.

Au sein du comité des sauvegardes de l’OMC, l’UE a soulevé une série de préoccupations concernant les enquêtes de sauvegarde menées par d’autres membres de l’OMC (comme le Chili concernant le lait en poudre et le fromage Gouda, les États-Unis concernant les panneaux solaires ou la Turquie concernant le papier peint). Par ailleurs, l’UE a répondu aux questions d’autres membres de l’OMC concernant l’ouverture de son enquête de sauvegarde sur certains produits sidérurgiques.

II.8     Activités du conseiller-auditeur

En 2018, le conseiller-auditeur a reçu au total 27 demandes d’intervention et tenu huit auditions. Dans un certain nombre de cas, la demande d’intervention a été présentée en même temps qu’une demande d’audition avec les services chargés de l’enquête. Le conseiller-auditeur a estimé que les parties intéressées devaient d’abord faire part de leurs préoccupations aux services compétents et que, si aucune solution ne se dessinait, il interviendrait. Par conséquent, les parties intéressées qui souhaitaient une intervention ont été en mesure de trouver une solution directement avec les équipes d’enquête dans la plupart des cas.

En 2018, seules quelques enquêtes ont donné lieu à des demandes d’intervention. Il s’agissait soit de demandes émanant de plusieurs parties intéressées, soit de plusieurs demandes d’intervention émanant d’une même partie. Les parties intéressées ont le plus souvent contesté les constatations, les faits et les conclusions de l’enquête et, dans tous les cas, les services compétents ont accepté de fournir des éclaircissements ou des informations complémentaires. Dans une affaire digne d’intérêt, la partie intéressée a contesté la politique suivie par la Commission en matière de protection des données à caractère personnel dans le cadre de l’enquête – l’affaire a dû être renvoyée devant le Contrôleur européen de la protection des données. Au cours de toutes les interventions effectuées en 2018, le conseiller-auditeur a constaté que les droits procéduraux des parties intéressées avaient été respectés.

Le rôle du conseiller-auditeur, à la suite des modifications législatives, est désormais expressément reconnu dans les règlements antidumping et antisubventions de base. Dans ce contexte, le conseiller-auditeur a donc également contribué aux procédures que la Commission doit appliquer pour accroître la transparence et garantir les droits procéduraux des parties.

(1)      Règlement (UE) 2016/1036 du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2016 relatif à la défense contre les importations qui font l’objet d’un dumping de la part de pays non membres de l’Union européenne (JO L 176 du 30.6.2016, p. 21).

(2)      Règlement (UE) 2016/1037 du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2016 relatif à la défense contre les importations qui font l’objet de subventions de la part de pays non membres de l’Union européenne (JO L 176 du 30.6.2016, p. 55).

(3)      Règlement (UE) 2015/478 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2015 relatif au régime commun applicable aux importations (JO L 83 du 27.3.2015, p. 16).

(4)      Dans les affaires ouvertes à partir du 8 juin 2018, tant les règles relatives à la nouvelle méthode de calcul que celles portant sur la modernisation (se traduisant notamment par une période d’enquête plus courte) s’appliquent. Dans les nouveaux cas et les réexamens au titre de l’expiration des mesures ouverts entre le 20 décembre 2017 et le 7 juin 2018, les règles de la nouvelle méthode de calcul s’appliquent. Pour tous les autres cas, les «anciennes» règles restent applicables.

(5)      Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 14 octobre 2015, «Le commerce pour tous - Vers une politique de commerce et d'investissement plus responsable», COM(2015) 0497 final.

(6)      Source: réglementation de l’Union européenne et plaintes formelles ou demandes de réexamen émanant de l’industrie.

(7)      Source: réglementation de l’Union européenne et OMC.

(8)      Il existe des règles spécifiques de calcul de la marge de préjudice en cas de distorsion des prix des matières premières qui représentent au moins 17 % du coût de production du produit. En cas de subventionnement, la règle du droit moindre ne s’applique normalement pas.

(9)

     Les données relatives aux importations pendant la période d’enquête initiale sont comparées aux importations ayant eu lieu entre novembre 2017 et octobre 2018. Dans le cas des «Pneumatiques», les données disponibles après l’institution des mesures (six mois) ont été extrapolées aux fins de la comparaison. Voir le règlement d'exécution (UE) 2018/1579 de la Commission du 18 octobre 2018 (JO L 263 du 22.10.2018, p. 3).

(10)      Données de la Commission.

(11)      Règlement d'exécution (UE) 2017/2179 de la Commission du 22 novembre 2017 (JO L 307 du 23.11.2017, p. 25).

(12)      Règlement d'exécution (UE) 2017/109 de la Commission du 23 janvier 2017 (JO L 18 du 24.1.2017, p. 1).

(13)      Le contournement se définit comme une modification de la configuration des échanges entre les pays tiers et l’Union européenne découlant de pratiques, d’opérations ou d’ouvraisons pour lesquelles il n’existe pas de motivation suffisante ou de justification économique autre que l’institution du droit antidumping ou du droit compensateur.

(14)      Il peut être question d’absorption lorsque, après la période d’enquête initiale et avant ou après l’institution de mesures, les prix à l’exportation ont diminué ou lorsque les mesures n'ont pas entraîné une modification ou n'ont entraîné qu'une modification insuffisante des prix de revente ou des prix de vente ultérieurs du produit importé dans l’Union.

(15)      Document de travail des services de la Commission, «Significant Distortions in the Economy of the People’s Republic of China for the Purposes of the Trade Defence Investigations», 20 décembre 2017, SWD(2017) 483 final/2,.

(16)      Au moment de la publication du présent rapport, le rapport sur la Russie était encore en préparation.

(17)      Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité économique et social européen, au Comité des régions et à la Banque européenne d’investissement du 16  mars 2016 intitulée «Sidérurgie: préserver l’emploi et une croissance durables en Europe», COM(2016)155 final.

(18)      Règlement d'exécution (UE) 2019/159 de la Commission du 31 janvier 2019 (JO L 31 du 1.2.2019, p. 27).

(19)       http://trade.ec.europa.eu/doclib/html/157607.htm  

(20)    Les mesures sont comptées par produit et par pays concerné, sans les extensions.