Avis du Comité économique et social européen sur

la «Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 92/83/CEE concernant l’harmonisation des structures des droits d’accise sur l’alcool et les boissons alcooliques»

[COM(2018) 334 final — 2018/0173 (CNS)]

la «Proposition de directive du Conseil établissant le régime général d’accise

(refonte)»

[COM(2018) 346 final — 2018/0176 (CNS)]

la «Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative à l’informatisation des mouvements et des contrôles des produits soumis à accise

(refonte)»

[COM (2018)341 final — 2018/0187 (COD)]

et la «Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (UE) no 389/2012 concernant la coopération administrative dans le domaine des droits d’accise en ce qui concerne le contenu du registre électronique»

[COM(2018) 349 final — 2018/0181 (CNS)]

(2019/C 62/17)

Rapporteur:

Jack O’CONNOR

Consultation	Parlement européen, 5.7.2018 Conseil de l’Union européenne, 13.6.2018 Commission européenne, 25.5.2018
Base juridique	Articles 113 et 114 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section spécialisée «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale»
Adoption en section spécialisée	3.10.2018
Adoption en session plénière	17.10.2018
Session plénière no	538
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	193/0/9

1.   Résumé et conclusions

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) accueille favorablement les mesures contenues dans ce train de mesures proposées par la Commission. Le Comité estime qu’elles permettront dans une large mesure d’atteindre les objectifs définis, à savoir apporter plus de certitude et de clarté concernant le traitement de certains produits alcooliques, faciliter les échanges transfrontières dans le cadre de systèmes rationalisés et modernisés, ainsi que réduire les charges administratives et juridiques qui pèsent sur les petites entreprises.

1.2.

Le CESE est conscient du fait que la contribution des recettes des droits d’accises varie d’un État membre à l’autre, notamment en ce qui concerne les droits d’accise appliqués aux produits alcooliques. En outre, les rapports à certains produits, objectifs sociaux (tels que la santé) et objectifs relatifs aux entreprises (tels que la promotion des petites entreprises et l’innovation) diffèrent d’une culture à l’autre. Par conséquent, il convient de veiller de manière générale à prévoir une marge d’appréciation la plus large possible afin de permettre aux États membres d’adapter les droits d’accise sur les produits alcooliques en fonction des besoins et objectifs nationaux compte tenu de la structure de taxation et des contextes culturel et social. Le CESE constate avec satisfaction que les modifications proposées vont dans ce sens.

1.3.

Dans la mesure où les définitions sont clarifiées et harmonisées (économiquement et juridiquement indépendant, cidre, etc.), où l’accès des petits producteurs au commerce transfrontalier est simplifié et modernisé sur le plan administratif par la mise en œuvre de systèmes informatiques actualisés et où les procédures et conditions concernant l’alcool dénaturé sont précisées, le CESE est favorable aux mesures contenues dans l’ensemble des propositions de révision. Ces dernières permettront de réduire l’incertitude juridique et administrative, tant pour les États membres que pour les opérateurs économiques, ce qui se traduira par une réduction des coûts et la suppression des entraves. En outre, il convient de commander un rapport sur le marché illicite des boissons spiritueuses.

1.4.

Deux points sont source de préoccupation. Le premier point est la proposition visant à relever le seuil en dessous duquel des taux réduits sont applicables aux bières de 2,8 % à 3,5 % vol. Bien que ce point soit présenté comme une mesure sanitaire, il est à craindre qu’elle augmente paradoxalement la consommation alcoolique. Toutefois, étant donné que cette mesure serait laissée à la discrétion des États membres, le CESE est favorable à la proposition, mais demande que cette dernière soit révisée dans un délai de cinq ans afin d’en évaluer l’incidence dans les États membres appliquant cette proposition.

1.4.1.

Le second concerne la proposition de la Commission visant à rationaliser la méthode appliquée pour mesurer le degré Plato de la bière en tant que «produit fini», au motif que cette mesure devrait être effectuée au terme du processus de brassage. La Cour de justice de l’Union européenne a récemment interprété la directive actuelle et a statué qu’aux fins de la perception des droits d’accise, le degré Plato doit être mesuré avant l’ajout de sucre. Toutefois, le CESE relève que cette méthode n’est appliquée que dans trois États membres. Cela obligerait onze États membres à modifier leur méthode, les autres États membres n’utilisant pas la méthode Plato. Par conséquent, afin de limiter les perturbations au strict minimum, le CESE est favorable aux propositions de la Commission. Cette dernière n’entraînerait un changement de méthode pour seulement trois États membres.

2.   Résumé des propositions de la Commission

2.1.

Les propositions de la Commission sont divisées en deux parties: la proposition de directive du Conseil modifiant la directive 92/83/CEE concernant l’harmonisation des structures des droits d’accise sur l’alcool et les boissons alcooliques et la proposition de directive du Conseil établissant le régime général d’accise (refonte). Elle présente également deux autres propositions, de nature administrative, qui soutiennent les propositions figurant dans la directive du Conseil établissant le régime général d’accise. Il s’agit de la proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (UE) no 389/2012 concernant la coopération administrative dans le domaine des droits d’accise en ce qui concerne le contenu du registre électronique et de la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative à l’informatisation des mouvements et des contrôles des produits soumis à accise (refonte).

2.2.

Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 92/83/CEE: les propositions de la Commission concernent quatre domaines: i) le traitement de l’alcool dénaturé, ii) les taux d’accise réduits pour les petits producteurs et la classification de certaines boissons alcooliques, iii) les boissons alcooliques à faible titre alcoométrique et iv) la mesure du degré Plato des bières sucrées/aromatisées.

2.2.1.

Traitement de l’alcool dénaturé: à l’heure actuelle, l’on constate des incohérences dans la reconnaissance mutuelle de l’alcool totalement dénaturé (ATD) entre les États membres tandis que les interprétations des utilisations indirectes de l’alcool partiellement dénaturé (APD) divergent. La Commission propose de a) clarifier la reconnaissance mutuelle de l’ATD et de moderniser les procédures de notification par les États membres de nouvelles formules relatives à ces alcools, b) garantir l’égalité de traitement des APD pour les utilisations indirectes, c) demander que les mouvements de l’alcool partiellement dénaturé dont le titre alcoométrique acquis excède 90 % vol. et des produits non finis contenant de l’alcool se clôturent dans le cadre du système d’informatisation des mouvements et des contrôles des produits soumis à accises (EMCS).

2.2.2.

Taux d’accise réduits pour les petits producteurs et classification des boissons alcooliques: les États membres peuvent accorder des taux réduits aux petits producteurs de bière et d’alcool éthylique. Les petits producteurs doivent être «juridiquement et économiquement indépendants», mais ce concept n’est pas défini de manière adéquate. Il en résulte une incertitude et des coûts administratifs/judiciaires. En outre, les États membres ne peuvent accorder de taux réduits aux petits producteurs d’autres boissons alcooliques. Cela désavantage les petits producteurs de cidre. La Commission propose a) de définir le concept «juridiquement et économiquement indépendant» et d’introduire un certificat uniforme dans l’ensemble de l’Union européenne pour les petits brasseurs, y compris les fabricants de cidre (1) et b) d’instaurer des taux réduits facultatifs pour les petits fabricants de cidre indépendants (2).

2.2.3.

Boissons alcooliques à faible titre alcoométrique: les États membres peuvent appliquer des taux réduits aux boissons alcooliques à faible titre alcoométrique. Cette mesure ne concerne que certains produits alcooliques (la bière par exemple). La Commission propose de relever le seuil de 2,8 % vol. à 3,5 % vol (3). Il a été avancé que le seuil fixé pour la bière à faible titre alcoométrique est trop bas, ce qui nuit à l’innovation et ne favorise que peu le développement de ce sous-secteur. En conséquence, les consommateurs n’optent pas pour des bières à faible titre alcoométrique, ce qui est préjudiciable pour la politique de la santé.

2.2.4.

Mesure du degré Plato 7 des bières sucrées/aromatisées: la bière est soumise à des droits d’accise, établis en référence au degré Plato 7 de «produit fini», dans 14 États membres. Onze États effectuent la mesure à la fin du processus de brassage, tandis que les trois autres États y procèdent avant l’ajout de sirop de sucre ou de substances aromatiques. (Les autres États membres ne suivent pas la méthode Plato et établissent plutôt la mesure du titre alcoométrique acquis). Le terme «produit fini» n’est pas défini dans la directive, ce qui donne lieu à trois interprétations différentes. Il en résulte des divergences lors de la mesure et, par conséquent, conduit à des différences dans les droits d’accise appliqués aux produits qui peuvent avoir la même teneur en alcool. Il est également affirmé que les procédures de contrôle sont lourdes, compte tenu de la variation des prescriptions relatives à l’établissement du degré Plato dans les trois interprétations différentes (par exemple la surveillance requise dans la brasserie plutôt qu’à partir de la bouteille). La Cour de justice de l’Union européenne (4) a interprété la directive actuelle et en a conclu que le degré Plato doit être mesuré avant le processus final, soit en excluant les substances ajoutées. La Commission propose de clarifier la disposition relative à la mesure du degré Plato de la bière, en particulier au moment où celle-ci devrait être effectuée (5). Elle propose l’évaluation à la fin du processus (c’est-à-dire en prenant en considération les substances ajoutées). Cela permettra effectivement de clarifier la définition de la notion de «produit fini».

2.3.

Proposition de directive du Conseil établissant le régime général d’accise (refonte). Ce deuxième train de mesures, de nature technique, comprend des mesures visant à rationaliser le transport de marchandises soumises à accise. Les procédures en matière d’accise et de douane ne sont pas toujours alignées ou synchronisées, ce qui crée des problèmes lorsque des produits soumis à accise sont importés ou exportés. Dans certains cas, les procédures d’accise sont difficiles à appliquer ou varient sensiblement d’un État membre à l’autre. En outre, étant donné le risque fiscal élevé lié au maintien et à l’octroi de la suspension des droits à des produits soumis à accise, ce régime est principalement utilisé par les grandes entreprises. Les petites et moyennes entreprises (PME) appliquent des procédures plus favorables en cas de petits envois et de mouvements peu nombreux mais ces dernières entraînent une hausse de la charge réglementaire par mouvement. Cela débouche sur des coûts administratifs et de mise en conformité supplémentaires, et exige des efforts de la part des entreprises ainsi que des autorités nationales. En effet, certaines étapes des procédures doivent être effectuées manuellement et doivent respecter des critères qui varient d’un État membre à l’autre. En outre, ces différentes étapes sont source de fraude fiscale. La Commission propose un certain nombre de mesures afin de rationaliser et de simplifier ces processus en ce qui concerne les interactions entre importations et exportations des produits soumis à accise, les droits entre les entreprises et les situations exceptionnelles.

2.3.1.

Interactions entre les importations: il n’existe pas de norme relative aux exigences en matière de documentation liée à la demande d’exonération du droit d’accise lors de la mise en libre pratique. Lors de la mise en libre pratique, une exonération de frais peut être réclamée si les marchandises doivent quitter le lieu d’importation dans le cadre de l’EMCS, mais il n’y a pas d’exigence de preuve standard, contrairement aux dispositions applicables pour l’exonération de la taxe sur la valeur ajoutée à l’importation pour les livraisons intra-UE. La Commission propose d’exiger que l’expéditeur et le destinataire soient déclarés (les États membres ont la possibilité d’exiger l’identification du mouvement des droits d’accise en rapport avec les produits).

2.3.2.

Interactions entre les exportations: il n’existe pas de synchronisation harmonisée entre l’EMCS et l’ECS. Les mouvements doivent être clos manuellement alors que les exportations non validées ne sont pas communiquées à l’EMCS. Cela peut entraîner des charges administratives pour les entreprises (par exemple, retard dans la libération des garanties), une éventuelle fraude et des distorsions du marché. La Commission propose une obligation d’identification de l’expéditeur de produits soumis à accise et le code de référence administratif (CRA) des mouvements EMCS. Il existera également une obligation de rapporter à l’AMCS les situations exceptionnelles concernant les exportations (par exemple la non-sortie de l’Union européenne, l’invalidation de la déclaration) afin d’améliorer la synchronisation.

2.3.3.

Alignement en matière de transit: outre l’association de l’EMCS et de l’ECS, d’autres procédures sont utilisées pour superviser l’exportation de produits soumis à accise, à savoir le régime du transit interne et externe et les contrats de transport uniques. L’utilisation de ces procédures simplifie les opérations d’exportation pour les opérateurs économiques car elle leur permet de clore la procédure d’exportation au début du transit et, par conséquent, de clore le mouvement dans l’EMCS. L’utilisation de ces procédures d’exportation simplifiées a toutefois créé de nombreux problèmes: peu de preuves relatives à l’exemption du régime d’accise, aucune preuve attestant la sortie effective, garanties accordées avant la sortie effective des biens et faible supervision. Cela peut occasionner des possibilités de fraude et des incertitudes juridiques qui créent des difficultés et de la confusion au niveau des entreprises. À l’heure actuelle, il n’est pas juridiquement possible de clore un mouvement de produits soumis à accise par l’ouverture d’un transit. La Commission propose d’autoriser les opérateurs économiques à suivre une procédure simplifiée pour l’exportation des produits soumis à accise dans le cadre du régime du transit externe après exportation au lieu d’appliquer l’EMCS jusqu’à la frontière extérieure. Cela permettrait une gestion adéquate des garanties et empêcherait la disparition des marchandises à destination, étant donné que ces dernières, qui sont devenues des marchandises non-UE dès le début du transit externe, seraient sous surveillance douanière jusqu’à ce qu’elles quittent le territoire douanier.

2.3.4.

Droits du commerce B2B payés: le régime qui s’applique actuellement aux mouvements de marchandises pour lesquels des droits B2B sont acquittés repose sur une procédure écrite manuelle. Il est utilisé par les PME, car il ne requiert pas d’entrepôt fiscal pour l’expédition ou les recettes. Mais la procédure est dépassée, floue et lourde. La Commission propose que ces mouvements soient automatisés en étendant la portée de l’EMCS, ce que facilitera la création de deux nouvelles catégories: l’expéditeur et le destinataire certifiés. Cela permettrait une simplification, une réduction des coûts pour les PME et une plus grande efficacité.

2.3.5.

Situations exceptionnelles: les situations exceptionnelles sont définies par la survenue d’une série d’imprévus: la quantité de marchandises arrivant à destination est inférieure à la quantité déclarée lors de l’envoi (y compris les pertes naturelles telles que l’évaporation du pétrole) ou supérieure; les expéditeurs refusent d’assumer la responsabilité des marchandises; l’annulation officielle du mouvement, etc. Ces situations ne sont pas décrites en détail dans la législation, ce qui a pour conséquence que les États membres suivent des procédures divergentes pour évaluer les marchandises manquantes, et traiter les refus et les seuils de pertes acceptables. Cela peut entraîner complexité et confusion. Les directives garantissent déjà une approche commune de la mesure des quantités. La Commission admet qu’elle doit davantage sensibiliser les autorités nationales à leur existence. Toutefois, elle propose une nouvelle intervention afin de normaliser les seuils de pertes acceptables.

2.4.

Elle présente également deux autres propositions, de nature administrative, qui soutiennent les propositions figurant dans la directive du Conseil établissant le régime général d’accise.

2.4.1.

La proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (UE) no 389/2012 concernant la coopération administrative dans le domaine des droits d’accise en ce qui concerne le contenu du registre électronique porte sur l’automatisation du contrôle des mouvements de produits soumis à accise qui ont été mis à la consommation dans un État membre et qui sont déplacés vers un autre État membre en vue d’y être livrés à des fins commerciales.

2.4.2.

La proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative à l’informatisation des mouvements et des contrôles des produits soumis à accise (refonte) accompagne le règlement du Conseil susmentionné et met en œuvre l’automatisation de la surveillance des mouvements de produits soumis à accise.

3.   Remarques

3.1.   Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 92/83/CE

3.1.1.

Traitement de l’alcool dénaturé (paragraphe 2.2.1 ci-dessus). Le CESE estime que les propositions de la Commission sont bonnes et qu’elles doivent être poursuivies. En outre, il convient de mieux appréhender le fonctionnement du marché illicite des boissons spiritueuses. Par conséquent, un rapport devrait être commandé à ce sujet de sorte que l’on puisse développer de meilleurs outils pour y faire face.

3.1.2.

Taux d’accise réduits pour les petits producteurs et classification de certaines boissons alcooliques (paragraphe 2.2.2 ci-dessus). Sur cette question également, le CESE estime que les propositions de la Commission permettraient de résoudre les problèmes actuels et de clarifier la situation, tout en améliorant le régime d’accise de manière à continuer à favoriser l’appui aux petits producteurs. Le CESE estime qu’à l’avenir, la Commission devrait envisager d’introduire un taux d’accise réduit similaire assorti de seuils révisés pour les distillateurs de produits spiritueux.

3.1.3.

Boissons alcooliques à faible titre alcoométrique (paragraphe 2.2.3 ci-dessus). Les propositions de la Commission en la matière sont plus controversées. Il existe peu d’éléments permettant de démontrer que l’innovation concernant les produits est mise à mal. Des données empiriques révèlent la présence croissante de bières à faible titre alcoométrique chez les producteurs, y compris les petits producteurs. Toute incidence positive sur la santé nécessite que l’on incite les consommateurs de bières à titre alcoométrique standard à privilégier l’alcool à faible titre alcoométrique, dont le volume a été modifié. Dans le cas contraire, il se pourrait que les consommateurs de bière à faible titre alcoométrique augmentent leur teneur en alcool. Cependant, le CESE reconnaît que ces propositions ne sont pas contraignantes pour les États membres. Chacun d’eux continuerait à décider s’il maintient un seuil et réduit les taux d’accise. Par conséquent, le CESE accepte ces propositions. Toutefois, dans un délai de cinq ans, il convient de procéder à un état des lieux dans les États membres qui appliquent ces dispositions, afin d’établir dans quelle mesure la consommation de produits à faible titre alcoométrique a augmenté au détriment des produits présentant un taux d’alcool normal.

3.1.4.

Mesure du degré Plato des bières sucrées/aromatisées (paragraphe 2.2.4 ci-dessus): le CESE reconnaît que les propositions de la Commission sur ce point pourraient susciter la controverse, en particulier à la lumière de l’interprétation faite par la Cour de justice de l’Union européenne de la directive actuelle. L’affirmation selon laquelle le processus de mesure de la teneur en alcool avant l’ajout de sucre est lourd sur le plan administratif est contestée par les représentants des opérateurs économiques. Toutefois, à l’heure actuelle, seuls trois États membres procèdent à cette mesure avant l’ajout de sucre tandis que les onze autres États appliquant la méthode Plato utilisent la méthode préconisée dans les propositions de la Commission. De ce fait et étant donné les avantages retirés d’une définition cohérente de la notion de «produit fini», le changement de méthodologie par trois États membres aurait moins d’effets perturbateurs que si l’on impose cette mesure à onze États membres. Il convient en outre de noter que lorsque ces produits sont exportés, les différences dans la méthode Plato ne sont pas pertinents, car la mesure de la différence du titre alcoométrique acquis VCR est requis. Le CESE estime dès lors que les propositions de la Commission sont celles qui ont les effets les moins perturbateurs et qu’elles auraient l’avantage de protéger les recettes fiscales.

3.2.   Proposition de directive du Conseil établissant le régime général d’accise (refonte)

3.2.1.

Le CESE estime que les mesures contenues dans cette proposition de directive du Conseil concernant les interactions entre les importations et les exportations, l’alignement en matière de transit, les droits du commerce B2B payés, et d’autres situations exceptionnelles, auront l’effet escompté, à savoir la rationalisation du transport de marchandises soumises à accise, l’alignement des procédures en matière d’accise et de douane, la réduction des coûts administratifs et de mise en conformité assumés par les opérateurs économiques ainsi que les autorités nationales, et la lutte contre la fraude. Le Comité appuie ces propositions.

3.3.   Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (UE) no 389/2012 et la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative à l’informatisation des mouvements et des contrôles des produits soumis à accise (refonte)

3.3.1.

Le CESE est favorable à ces propositions étant donné qu’elles facilitent, sur le plan administratif, la mise en œuvre des propositions figurant dans la directive du Conseil établissant le régime général d’accise.

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(1)  Article 4 et article 13 bis.

(2)  Article 13.

(3)  Article 5.

(4)  Dans l’affaire C-30/17 — Kompania Piwowarska, 17 mai 2018.

(5)  Article 3.