Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil fixant les règles facilitant l’utilisation d’informations financières et d’autre nature aux fins de la prévention et de la détection de certaines infractions pénales, et des enquêtes et des poursuites en la matière, et abrogeant la décision 2000/642/JAI du Conseil

[COM(2018) 213 final — 2018/0105 (COD)]

(2018/C 367/16)

Rapporteur général:

Victor ALISTAR

Consultation	Parlement européen, 28.5.2018
Base juridique	Article 87, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Emploi, affaires sociales et citoyenneté»
Décision du Bureau	22.5.2018
Adoption en session plénière	12.7.2018
Session plénière no	536
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	176/0/1

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE observe que l’action de l’Union vise à apporter une valeur ajoutée en offrant une approche harmonisée qui renforce la coopération nationale et transfrontière lors des enquêtes financières sur la grande criminalité et le terrorisme. En outre, une action au niveau européen permettra d’aboutir à des dispositions harmonisées, notamment en matière de protection des données, et ce, afin de garantir l’efficacité d’un espace commun de sécurité et de justice.

1.2.

Pour atteindre cet objectif, il est nécessaire de compléter le cadre réglementaire des cellules de renseignement financier (CRF), instituées en vertu de l’article 114, en lui adjoignant un instrument juridique créé sur la base de l’article 87, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). L’option choisie consiste à articuler l’accès aux données financières, suivant la cinquième directive relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux (1), avec les mécanismes de coopération judiciaire entre les États membres.

1.3.

La proposition de directive constitue un instrument destiné à renforcer la capacité d’enquête et de répression de la criminalité sur le territoire de l’Union européenne, en s’assurant que les autorités compétentes des États membres puissent accéder plus directement aux données financières, dans l’objectif d’entamer des poursuites contre les produits des infractions et de cerner les modèles de criminalité.

1.4.

Le champ d’application défini par la Commission concerne les enquêtes sur les infractions et leur répression dans le cadre des mécanismes de coopération judiciaire et il est fait référence, dans l’article 2, point l), à l’article 3, paragraphe 1, du règlement (UE) 2016/794 relatif à Europol (2) pour ce qui est de la définition des infractions pénales graves. Sur ce point, le CESE estime nécessaire d’établir une liste plus précise et restrictive des infractions pénales pour lesquelles il est permis de recourir à ce mécanisme.

1.5.

Il conviendrait que dans sa proposition de directive, la Commission parvienne à améliorer l’équilibre entre les droits fondamentaux des personnes, établis par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et la nécessité de garantir une meilleure application de la législation touchant à la lutte contre la criminalité et à sa répression, afin de garantir un climat de sécurité et de justice au niveau de l’Union.

1.6.

Afin de parvenir à un équilibre entre l’accès aux données financières des citoyens européens et le principe du besoin d’avoir connaissance, il convient que la directive soit cantonnée exclusivement à la détection et la répression des infractions pénales et qu’elle ne vise pas par principe à des fins préventives trop générales, d’où la recommandation de recourir à la règle des cas dûment justifiés.

1.7.

L’on pourrait compléter les registres centralisés des comptes bancaires en y intégrant les données financières sur les comptes d’investissement des gestionnaires de placements sur le marché des capitaux, sachant que lesdits placements figurent également parmi les formes actuelles de blanchiment de capitaux et de dissimulation des produits financiers obtenus illégalement. Le CESE invite également la Commission à évaluer s’il est possible de relier entre elles les données recueillies en vertu de la cinquième directive antiblanchiment (3), de la proposition de directive et de la quatrième directive relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal (4). Cette dernière servirait de documentation en cas d’infractions graves uniquement, dans le seul objectif de relever les écarts entre les données recueillies au cours des enquêtes et les informations gérées.

1.8.

En ce qui concerne les éléments techniques réglementaires, le CESE recommande de compléter l’article 17 par des dispositions procédurales renvoyant à la réglementation européenne relative à la coopération judiciaire et à l’échange d’informations financières avec les pays tiers.

1.9.

Le CESE demande à la Commission de revoir les définitions de l’article 2, points f), «informations en matière répressive», et l), «infractions pénales graves», afin de garantir la clarté, la prévisibilité et la proportionnalité des normes établissant les mécanismes d’accès aux données financières des citoyens de l’Union.

1.10.

En outre, le CESE demande à la Commission de réglementer la finalité de l’accès aux données contenues dans les registres nationaux centralisés des comptes bancaires, en le limitant, en matière de prévention, aux infractions pénales qui menacent la sécurité collective et individuelle des citoyens européens, à savoir le terrorisme, la traite des êtres humains et le trafic de stupéfiants, tout en l’ouvrant à toutes les infractions graves lorsqu’il s’agit de détecter certaines infractions pénales, et de mener des enquêtes et des poursuites en la matière, ou de récupérer des actifs résultant des infractions.

2. Contexte de l’avis

2.1.

Les groupes criminels, terroristes compris, n’exercent pas leurs activités que dans un seul État membre, mais leurs avoirs, notamment leurs comptes bancaires, sont généralement situés dans plusieurs pays, au sein ou en dehors de l’Union. Ils utilisent les technologies modernes qui, leur permettent de transférer en quelques heures leur argent entre plusieurs comptes bancaires et entre diverses devises.

2.2.

Le CESE observe que l’action de l’Union vise à apporter une valeur ajoutée en offrant une approche harmonisée qui renforce la coopération nationale et transfrontière lors des enquêtes financières sur la grande criminalité et le terrorisme. En outre, une action au niveau européen permettra d’aboutir à des dispositions harmonisées, notamment en matière de protection des données, alors que si l’on laisse les États membres légiférer chacun de leur côté, l’harmonisation du niveau de protection sera difficile à atteindre.

2.3.

Si la cinquième directive relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux (5) établit les registres nationaux centralisés des comptes bancaires qui augmentent la capacité de traitement des cellules de renseignement financier (CRF) et leur efficacité, il est nécessaire, pour que les enquêtes et les poursuites judiciaires deviennent plus efficaces, que les autorités judiciaires compétentes puissent accéder plus rapidement aux informations financières. Pour ce faire, il convient de compléter le cadre réglementaire des CRF, mis en place en vertu de l’article 114, en créant un instrument juridique sur la base de l’article 87, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

2.4.

Ainsi, les autorités compétentes auront un accès direct aux registres nationaux centralisés des comptes bancaires, facilitant ainsi le travail des autorités judiciaires, des autorités fiscales et de celles responsables de la lutte contre la corruption, qui disposent de pouvoirs d’enquête en vertu du droit national. Dans cette catégorie, il convient également de ranger les bureaux de recouvrement des avoirs, chargés du dépistage et de l’identification des produits du crime aux fins de leur éventuel gel et confiscation, afin de veiller à ce que les criminels soient privés de leurs revenus.

2.5.

Le champ d’application défini par la Commission concerne les enquêtes sur les infractions et leur répression dans le cadre des mécanismes de coopération judiciaire et il est fait référence, dans l’article 2, point l), à l’article 3, paragraphe 1, du règlement (UE) 2016/794 relatif à Europol (6) pour ce qui est de la définition des infractions pénales graves. Sur ce point, le CESE estime nécessaire d’établir une liste plus précise et restrictive des infractions pénales pour lesquelles il est permis de recourir à ce mécanisme.

2.6.

Par ailleurs, en vertu du règlement (UE) 2017/1939 (7), l’accès aux registres nationaux centralisés des comptes bancaires est également accordé aux procureurs européens, et cette autorisation aura pour effet d’augmenter les capacités d’enquête sur les cas de fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne.

3. Observations générales

3.1.

Le CESE reconnaît l’importance des mécanismes de coopération entre les services répressifs des États membres et se félicite de l’initiative de la Commission, consistant à créer des mécanismes qui permettent aux autorités compétentes des États membres d’accéder plus rapidement et plus directement aux données financières détenues sur le territoire d’autres États membres.

3.2.

La proposition de directive constitue un instrument visant à renforcer la capacité d’enquête et de répression de la criminalité au sein de l’Union européenne, en assurant aux autorités compétentes des États membres un accès plus direct aux données financières, pour détecter les produits des infractions et identifier les modèles de criminalité.

3.3.

Il conviendrait que dans sa proposition de directive, la Commission parvienne à améliorer l’équilibre entre les droits fondamentaux des personnes, établis par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et la nécessité de garantir une application plus efficace de la législation touchant à la lutte contre la criminalité et à sa répression.

3.4.

Ainsi, il convient de ne limiter le droit au respect et à la protection de la vie privée que si cette mesure est proportionnée à l’intérêt public de garantir un climat de sécurité et de justice à l’échelle territoriale de l’Union européenne.

3.5.

Afin de parvenir à un équilibre entre l’accès aux données financières des citoyens européens et le principe du besoin d’avoir connaissance, il s’impose que la directive soit exclusivement cantonnée à un objectif de détection et de répression des infractions pénales et ne vise pas par principe des fins préventives trop générales, d’où la recommandation de recourir à la règle du cas dûment justifié.

3.6.

L’accès aux données financières ne devrait être accordé qu’aux autorités compétentes pour enquêter sur les infractions pénales et entamer des poursuites en la matière, ainsi qu’aux bureaux de récupération des actifs, dans des cas dûment justifiés, pour éviter de générer des ensembles de métadonnées qui seront ensuite détenues par des entités nationales ou européennes ne disposant pas de compétences propres en matière de détection et d’enquête.

3.7.

3.8.

Il conviendrait aussi de compléter la proposition de directive en y incluant des dispositions procédurales renvoyant à d’autres textes législatifs européens relatifs à la coopération judiciaire et à l’échange d’informations financières avec les pays tiers, afin de respecter les deux impératifs suivants: d’une part, définir des règles juridiques générales relatives aux procédures judiciaires aux fins d’une collecte valide de preuves lorsque d’autres instruments législatifs sont utilisés à titre complémentaire et, d’autre part, mettre en œuvre de manière plus étendue les objectifs de politique publique qui sont définis dans l’exposé des motifs et l’analyse ex post réalisée par la Commission.

3.9.

Le CESE note, et il s’en félicite, que la proposition de directive de la Commission prévoit des dispositions très claires sur la protection des droits fondamentaux, mais relève qu’elles se limitent à celle des données à caractère personnel transmises dans le cadre du mécanisme créé et pour l’accès aux registres centralisés des comptes bancaires, et qu’elles ne contiennent pas de règles spécifiques protégeant les droits fondamentaux au respect de la vie privée et assurant des garanties procédurales quant à la limitation de ces droits.

4. Observations particulières et recommandations

4.1.

Afin de garantir, lors de la mise en œuvre des instruments de coopération prévus par la proposition de directive à l’examen, que la restriction des droits fondamentaux relatifs à la protection de la vie privée reste légitimement proportionnée, il convient de supprimer la finalité de prévention dans la définition des informations financières figurant à l’article 2, point e), sans préjudice de la définition établie dans la cinquième directive antiblanchiment (8), qui reste inchangée dans l’article premier, paragraphe 2, point a), de la proposition de directive qui fait l’objet du présent avis. Ce faisant, on écartera tout risque de violation des dispositions du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qui portent sur les droits fondamentaux.

4.2.

Si l’on analyse la définition des «infractions pénales graves» fournie à l’article 2, point l), qui fait référence à l’annexe 1 du règlement (UE) 2016/794 relatif à Europol (9), en se plaçant dans l’esprit du texte de la proposition de directive, ainsi que dans la perspective de la réglementation régissant l’accès aux données à des fins de prévention des infractions graves, il apparaît que l’accès prévu est disproportionné au vu de l’objectif général poursuivi. Par exemple, il pourrait être donné accès aux données financières des citoyens aux fins de prévenir des infractions à l’occasion d’accidents de la route mortels ou d’actes de racisme, de xénophobie ou de chantage.

4.3.

Le CESE recommande de modifier comme suit la définition fournie à l’article 2, point l): infractions pénales graves», les formes de criminalité liées au terrorisme, au crime organisé, au trafic de stupéfiants, à la traite des êtres humains, à la corruption, aux activités de blanchiment d’argent, aux infractions en rapport avec des substances nucléaires et radioactives, à la traite de migrants, au trafic illicite d’organes et de tissus, aux enlèvements, séquestrations de personnes et prises d’otages, aux vols avec ou sans violence, au trafic illégal d’objets d’art, d’antiquités et de biens culturels, aux actes portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, aux délits d’initiés et à la manipulation des marchés financiers, au racket, à la contrefaçon et au piratage, au faux-monnayage et à la contrefaçon des moyens de paiement, au trafic d’armes, de munitions et d’explosifs, aux dégradations causées à environnement, dont la pollution causée par les navires, aux abus sexuels, à l’exploitation sexuelle, y compris les contenus présentant des abus perpétrés sur mineurs ou la corruption de mineurs ou d’enfants à des fins sexuelles, au génocide, aux crimes contre l’humanité et aux crimes de guerre.

4.4.

Dans le même ordre d’idées, aux fins de clarifier l’objet de la réglementation et de garantir la cohérence avec les objectifs de politique publique qui sont déclarés, l’accès aux registres nationaux centralisés des comptes bancaires ne doit être autorisé qu’en vue de la prévention des actes de terrorisme, du trafic de stupéfiants ou de la traite des êtres humains, ainsi que dans l’objectif d’identification, d’enquête, de poursuites pénales, de sanction et de recouvrement des dommages, tant pour les infractions susmentionnées que pour toutes les autres qui sont définies par la directive proposée.

4.5.

L’article 5 de la proposition de directive doit être complété par un nouveau paragraphe 3, qui instaure des garanties de proportionnalité et de légitimité lors de l’accès des services répressifs aux données, y compris financières, relatives à la vie privée. Dans ce sens, il est nécessaire d’introduire dans le paragraphe 3 l’obligation d’examiner les demandes d’accès au cas par cas, sur la base du principe du «cas dûment justifié», de sorte que dans la mesure où ces éléments se transformeront ensuite en éléments de preuve judiciaires, cet accès aux données respecte les conditions de légalité concernant la récupération et l’utilisation des éléments de preuve, ainsi que les libertés et les droits fondamentaux, y compris dans le cadre d’une procédure équitable, ainsi qu’il ressort de la pratique de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) de Strasbourg, et qu’ils puissent être exploités avec succès pour sanctionner les infractions commises par les juridictions nationales.

4.6.

À cet égard, il ne suffit pas de disposer que l’accès aux données financières des personnes physiques doit s’inscrire dans le respect des garanties procédurales nationales prévues aux articles 7 et 8 de la proposition de directive, étant donné que ces données sont également accessibles à des organismes ne disposant pas, à l’instar d’Europol, de pouvoirs d’enquête propres comme prévu à l’article 10.

4.7.

Il convient de mettre l’article 7, paragraphe 1, en relation avec les observations formulées au paragraphe 4.1, concernant l’article 2, point e), de la proposition de directive. Ainsi, il est proposé de modifier l’article 7, paragraphe 1, comme suit: «[…] sont nécessaires pour prévenir l es infractions pénales en matière de terrorisme, de traite des êtres humains et de trafic de stupéfiants, ainsi que pour détecter de telles infractions, et toute autre infraction pénale grave, ou pour enquêter ou entamer des poursuites en la matière». Par souci de cohérence et de symétrie, il est suggéré de modifier l’article 7, paragraphe 2, dans le même sens.

4.8.

Le CESE se réjouit de constater qu’à l’article 9, paragraphe 4, de la proposition de directive, la Commission prévoit qu’en cas de défaillance technique du réseau FIU.net, les mécanismes substitutifs de transmission des informations doivent respecter les mêmes conditions de sécurité que celles qui s’appliquent audit réseau. Lorsque la situation l’impose, le CESE estime que les mécanismes substitutifs de transmission des informations financières doivent également avoir la capacité de produire un document écrit dans des conditions permettant la vérification de l’authenticité, comme c’est le cas pour le réseau FIU.net.

4.9.

En ce qui concerne l’article 10, qui définit l’accès d’Europol, parallèlement à celui des autorités compétentes visées à l’article 3, le CESE demande que ce droit d’accès soit défini en fonction des pouvoirs d’enquête propres à cette agence et qu’il soit assorti des garanties nécessaires en ce qui concerne l’analyse des métadonnées.

Bruxelles, le 12 juillet 2018.

Le président du Comité économique et social européen

Luca JAHIER

(1) Directive (UE) 2018/843 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 modifiant la directive (UE) 2015/849 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme ainsi que les directives 2009/138/CE et 2013/36/UE (JO L 156 du 19.6.2018, p. 43).

(2) Règlement (UE) 2016/794 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relatif à l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol) et remplaçant et abrogeant les décisions du Conseil 2009/371/JAI, 2009/934/JAI, 2009/935/JAI, 2009/936/JAI et 2009/968/JAI (JO L 135 du 24.5.2016, p. 53).

(3) Voir la note en bas de page no 1.

(4) Directive (UE) 2016/881 du Conseil du 25 mai 2016 modifiant la directive 2011/16/UE en ce qui concerne l’échange automatique et obligatoire d’informations dans le domaine fiscal (JO L 146 du 3.6.2016, p. 8).

(5) Voir la note en bas de page no 1.

(6) Voir la note en bas de page no 2.

(7) Règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen (JO L 283 du 31.10.2017, p. 1).

(8) Voir la note en bas de page no 1.

(9) Voir la note en bas de page no 2.